Nous sommes réunis ce matin pour examiner le projet de loi relatif à l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État qui a été adopté hier en conseil de ministres et sera discuté en séance publique mardi prochain en fin d'après-midi.

Je reconnais que les conditions de son examen ne sont guère favorables, mais il s'agit d'un texte technique, très court, qui à mon sens ne devrait soulever aucune difficulté puisqu'il se borne à tirer les conséquences d'une décision du Conseil constitutionnel.

Le projet de loi qui nous est soumis concerne l'arrêté, prévu à l'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles, par lequel le président du conseil général procède à l'admission d'un enfant en qualité de pupille de l'État.

Pour les parents de l'enfant ou les personnes présentant un lien avec lui qui demandent à assumer la charge de l'enfant, cet article ouvre une voie de recours contre l'arrêté, dans un délai de trente jours, devant le tribunal de grande instance. Cet article doit être réexaminé en raison d'une décision du Conseil constitutionnel prise sur le fondement d'une question prioritaire de constitutionnalité (QPC).

Dans une affaire dans laquelle un recours avait été rejeté comme tardif, la requérante n'avait pas été mise à même de connaître le point de départ de ce délai car l'article L. 224-8 ne prévoit aucune mesure de publicité ou de notification de l'arrêté d'admission et ne fixe pas de point de départ du délai de recours.

Le 27 juillet 2012, le Conseil constitutionnel a jugé que ces imprécisions portent atteinte au droit d'exercer un recours effectif devant une juridiction, droit garanti par l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen.

Le Conseil constitutionnel a cependant différé au 1er janvier 2014 l'effet de l'abrogation de la disposition déclarée contraire à la Constitution, considérant qu'une abrogation immédiate aurait des conséquences excessives en supprimant la base légale de l'arrêté d'admission et du recours institué devant le juge judiciaire. Il revient donc au législateur de mieux préciser les cas et les modalités de recours contre l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État. Tel est l'objet de l'article 1er du présent projet de loi.

Comme vous le savez, sont admis en qualité de pupilles de l'État des enfants recueillis par les services de l'aide sociale à l'enfance (aide sociale à l'enfance) parce qu'ils se trouvent privés de liens familiaux : ils sont dans une situation d'abandon du fait de la volonté, de la carence ou de l'absence de leurs parents. L'admission en qualité de pupille de l'État leur apporte la sécurité d'une tutelle spécifique et rend possible leur adoption.

Selon la dernière enquête de l'Observatoire national de l'enfance en danger, on dénombrait 2 345 pupilles de l'État au 31 décembre 2011, ce qui représente une proportion de 16 pour 100 000 mineurs. Ils étaient près de 7 700 il y a 25 ans, soit près de 53 pour 100 000 mineurs. Cette baisse du nombre des pupilles traduit les progrès des aides apportées aux familles.

Dans l'intérêt de l'enfant, il convient de nous assurer que les services de l'aide sociale à l'enfance tiennent pleinement compte des aides auxquelles il peut être fait appel dans l'environnement de l'enfant avant son admission comme pupille de l'État. Le recours juridictionnel offre donc une possibilité supplémentaire de faire bénéficier l'enfant du maintien de liens familiaux, dès lors que le tribunal les juge conformes à son intérêt. Et le recours devant le juge constitue en tout état de cause un droit pour tout citoyen concerné par une décision de l'administration.

Cette faculté de recours a été instituée par l'article 1er de la loi du 6 juin 1984 relative aux droits des familles, à leurs rapports avec les services chargés de la protection de la famille et de l'enfance, et au statut des pupilles de l'État. Ce texte avait pour but de ménager un équilibre entre les droits des proches à exercer ce recours et l'intérêt pour l'enfant de voir son statut clarifié dans les meilleurs délais.

À la lumière de la décision du Conseil constitutionnel, il convient aujourd'hui de préciser les conditions de cet équilibre, sans toutefois le bouleverser.

Je tiens à rappeler que l'instauration de ce recours spécifique, dont la compétence exclusive est confiée au juge judiciaire, a constitué un indéniable progrès car seul ce dernier est garant de l'intérêt de l'enfant.

De nombreuses dispositions figurant à l'article L. 224-8 ne sont pas remises en cause par la décision du Conseil constitutionnel. En effet, celui-ci n'a jugé contraires à la Constitution ni l'absence de publication générale de l'arrêté d'admission, ni la durée réduite à trente jours du délai de recours, ni le fait que le recours soit subordonné à une demande d'assumer la charge de l'enfant.

Le Conseil constitutionnel a également considéré que le législateur est libre de ne pas instaurer une obligation de notification à l'ensemble des personnes qui pourraient avoir qualité pour agir contre l'acte, dans la mesure où les services de l'aide sociale à l'enfance peuvent difficilement les connaître toutes. Le Conseil a toutefois indiqué de façon précise que le législateur ne saurait s'abstenir « de définir les cas et conditions dans lesquels celles des personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant sont effectivement mises à même d'exercer ce recours ».

Il en résulte que le législateur doit définir les situations dans lesquelles l'arrêté d'admission doit être notifié, ce qui constituera le point de départ du délai de recours.

L'article 1er du texte effectue cette modification, mais il ne supprime pas les spécificités du recours contre l'arrêté d'admission que j'ai déjà mentionnées. Il contient en outre des précisions nécessaires.

En premier lieu, le texte permet d'établir sans conteste la distinction entre la phase du recueil de l'enfant par les services de l'aide sociale à l'enfance et celle de son admission en qualité de pupille de l'État.

Le premier paragraphe de l'article L. 224-8, dans sa nouvelle rédaction, indique clairement que l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État ne saurait être pris par le président du conseil général avant le terme des différents délais fixés à l'article L. 224-4 pour chaque catégorie d'enfants recueillis par les services de l'aide sociale à l'enfance et destinés à être admis comme pupilles de l'État.

Pour les enfants sans parents, principalement ceux dont la filiation est inconnue du fait de l'accouchement dans le secret, dit « sous x », de leur mère, l'admission en qualité de pupille ne peut être prononcée avant la fin d'un délai légal de deux mois au cours duquel l'enfant peut être reconnu. Il s'agissait en 2011 de 908 enfants, soit 39 % des pupilles.

Pour les enfants orphelins de père et de mère, qui étaient 219 en 2011, soit 9 % des pupilles de l'État, un délai de deux mois également doit être respecté avant de prendre l'arrêté d'admission afin de mettre éventuellement en place une tutelle de droit commun.

Ce sont ensuite des enfants dotés d'une filiation établie et connue mais remis pour adoption au service de l'aide sociale à l'enfance par des personnes ayant qualité pour le faire, à savoir les deux parents – ce cas concernait 200 enfants en 2011, soit 9 % du total des pupilles – ou un seul des parents, ce qui était le cas de 106 enfants.

Lorsque les deux parents ont remis l'enfant, l'admission intervient au terme d'un délai de deux mois pendant lequel ils disposent d'un droit dit « de reprise » qui correspond à la durée du délai de rétractation du consentement à l'adoption. Si l'enfant a été remis par un seul de ses parents, l'admission n'intervient pas avant six mois afin d'accorder un délai de reprise à l'autre parent.

Ce sont enfin des enfants admis en qualité de pupille de l'État à la suite d'une décision judiciaire – en 2011, la décision de retrait total de l'autorité parentale a été prise pour 206 pupilles, soit 9 % – et 706 pupilles, soit 30 %, ont été admis après une déclaration judiciaire d'abandon.

À l'exception de ce dernier cas, l'admission est réalisée en deux étapes, l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État ne pouvant être pris pendant la période transitoire. Un procès-verbal de recueil de l'enfant est alors établi, comme le prévoit l'article L. 224-5, et l'enfant est déclaré « pupille de l'État à titre provisoire ». Si cette règle découle logiquement de la lecture de différentes dispositions relatives aux pupilles de l'État, elle ne figure pas dans la rédaction actuelle de l'article L. 224-8, ce qui a conduit certains départements à prendre un arrêté d'admission dès la phase de recueil de l'enfant.

Outre cette clarification nécessaire, l'article 1er précise qui sont les titulaires du droit au recours. La plupart d'entre eux sont déjà expressément mentionnés dans la rédaction actuelle. Il s'agit en premier lieu des parents de l'enfant, sauf en cas de déclaration judiciaire d'abandon ou de retrait total de l'autorité parentale. La qualité pour agir est également accordée à toute personne ayant assuré la garde, de droit ou de fait, de l'enfant. La garde de fait peut, par exemple, avoir été assurée par un conjoint ; la garde de droit peut concerner le tiers ou l'assistant familial à qui l'enfant a été confié par décision judiciaire.

Le texte améliore la rédaction de l'article L. 224-8 en substituant les termes « membres de la famille de l'enfant » à la mention d'« alliés » de l'enfant qui n'est pas adaptée puisque, par définition, le pupille n'a pas noué de liens d'alliance. Aucun degré de parenté n'est défini et cette approche large peut être comparée à la notion de « membres de la famille » utilisée dans la procédure de déclaration d'abandon et qui ne présente pas de difficultés d'interprétation pour les juridictions.

L'article 1er donne expressément la qualité pour agir au « père de naissance » et aux « membres de la famille de la mère ou du père de naissance » dans les cas où la filiation est inconnue.

Certes, le père de naissance peut déjà tenter d'établir la filiation puis demander l'autorité parentale, mais l'action en reconnaissance de paternité peut être longue. Le recours contre l'arrêté d'admission lui offre donc un moyen plus rapide de faire échec au placement en vue de l'adoption, afin, in fine, de se voir confier l'enfant dès lors que le tribunal juge sa demande conforme à l'intérêt de celui-ci.

Pour les autres membres de la famille de la mère ou du père de naissance, la qualité pour agir est au demeurant déjà reconnue par différentes décisions de justice, sur le fondement de l'article L. 224-8.

Si l'accouchement « sous x » a pour effet d'exclure tout lien de filiation de l'enfant à la famille de sa mère de naissance, le recours intenté par les grand-mères de naissance qui étaient présentes lors de l'accouchement de leur fille a été jugé recevable dans la mesure où un lien affectif s'était constitué. Je tiens à souligner que cette disposition ne porte pas atteinte à la loi qui autorise la mère à demander le secret de son identité lors de l'accouchement.

L'article 1er vise également à satisfaire l'obligation, énoncée par le Conseil constitutionnel, de notification de l'arrêté aux « personnes qui présentent un lien plus étroit avec l'enfant ». Il s'agit des personnes proches de l'enfant, identifiées ou susceptibles d'être identifiées par les services de l'aide sociale à l'enfance. L'article prévoit cette obligation pour les seules personnes ayant qualité pour agir et qui, avant la date de l'arrêté, ont manifesté un intérêt pour l'enfant auprès de ces services.

Ainsi la loi assigne-t-elle aux services du Conseil général une obligation nouvelle de notification, mais en prenant bien soin de ne pas les soumettre à une injonction impossible à satisfaire : l'arrêté ne devra être notifié qu'à des personnes qu'il leur sera aisé d'identifier.

Cette disposition est conforme à l'intérêt de l'enfant : à court terme, la notification ouvrira le délai de recours et permettra de stabiliser au plus vite la situation juridique du pupille. À long terme, le jeune adulte, ancien pupille de l'État, qu'il ait été adopté ou non, ne sera pas confronté à la situation, douloureuse et encore trop fréquente, de découvrir dans son dossier que des demandes émanant de tiers qui ont manifesté un intérêt pour lui sont restées sans réponse.

L'article 1er prévoit expressément que la date de réception de la notification constitue le point de départ du délai de trente jours au terme duquel le délai de recours est expiré. A contrario, les personnes ayant un intérêt à agir, mais auxquelles l'arrêté n'a pas été notifié, qu'elles aient été éligibles ou non à une telle notification, ne sont soumises à aucun délai.

Leur recours restera cependant privé d'effet en cas de placement de l'enfant en vue de son adoption, car celui-ci fait obstacle à toute restitution de l'enfant à sa famille d'origine et fait échec à toute déclaration de filiation et à toute reconnaissance, conformément à l'article 352 du code civil.

En conséquence, aucun placement en vue d'adoption ne devra être effectué avant un délai d'au moins trois mois à compter du recueil de l'enfant : au délai initial de deux mois devra s'ajouter celui de trente jours à compter de la date de réception du dernier arrêté notifié.

Là encore, il n'y a pas de bouleversement. Les cas de placement rapide du pupille de l'État en vue de son adoption concernent principalement les enfants de filiation inconnue, recueillis dès la naissance. Or leur placement intervient en général quelques mois après leur admission définitive.

Il conviendra cependant de bien veiller à ce qu'aucun placement en vue de l'adoption n'intervienne, par erreur, avant que ne soit écoulé ce délai de trente jours.

Enfin, l'article 1er précise la rédaction des alinéas relatifs aux pouvoirs du juge.

L'article 2 prévoit l'application du texte dans les collectivités d'outre-mer, à l'exception de la Nouvelle-Calédonie à laquelle la compétence en matière de droit civil a été transférée.

L'article 3 aligne la date d'entrée en vigueur des nouvelles dispositions sur la date d'effet de la déclaration d'inconstitutionnalité. Le législateur pourrait certes prévoir une entrée en vigueur plus précoce, mais cela risquerait de compromettre l'information préalable dont les services de l'aide sociale à l'enfance ont besoin pour appliquer le nouveau texte de façon homogène.

Selon les représentants de l'Assemblée des départements de France, les modifications apportées par le présent projet de loi offrent des garanties de bonne mise en oeuvre par l'ensemble des services concernés, tant dans l'intérêt des pupilles que dans le but d'assurer l'effectivité du droit au recours.

Il me semble, mes chers collègues, que nous pouvons tous nous accorder sur ce texte qui vise à sécuriser les modalités d'admission en qualité de pupille de l'État. Ces enfants doivent en effet bénéficier d'une situation stable, soit en tant que pupilles de l'État grâce à un statut protecteur qui leur permettra, le cas échéant, d'être adoptés, soit en étant confiés, sur décision du juge, à la personne qui a introduit utilement un recours. Je vous invite donc à adopter ce projet de loi.

Je m'étonne que l'on reconnaisse des droits aux grands-parents qui étaient présents lors de l'accouchement sous X de leur fille. C'est une autre manifestation de l'importance reconnue aux liens biologiques. L'objectif est de protéger l'enfant, certes. Mais il faut aussi respecter le choix de la mère. Y a-t-il des études sur les conséquences d'une telle disposition, qui heureusement concerne un nombre restreint de cas ?

Je vous remercie, madame la rapporteure, pour votre exposé très précis sur le problème que pose l'arrêté d'admission en qualité de pupille de l'État, problème soulevé par le biais d'une question prioritaire de constitutionnalité et qui a fait l'objet d'une décision du Conseil constitutionnel en date du 27 juillet 2012.

Il était impératif de sécuriser les arrêtés d'admission en qualité de pupille de l'État avant l'abrogation du premier alinéa de l'article L. 224-8 prévue le 1er janvier 2014. Ce projet de loi, s'il est voté, répond à cette exigence. Il permet en outre aux conseils généraux de l'appliquer pleinement dès le mois de janvier prochain, de clarifier les procédures et d'harmoniser leurs pratiques.

En 2011, vous l'avez indiqué, 2 345 enfants ont obtenu le statut de pupille prévu par le code de l'action sociale et de la famille. Parmi eux, 39 % sont des enfants privés de filiation, 14 % des enfants ont été remis par l'un ou les deux parents, 9 % sont des orphelins ne pouvant bénéficier de la tutelle de droit commun, 9 % ont été admis suite à une décision judiciaire de retrait de l'autorité parentale et 30 % suite à une décision judiciaire qui les a déclarés judiciairement abandonnés. Lors de leur admission, ces enfants étaient âgés en moyenne de 4 ans et demi pour les enfants sans filiation et de 10 ans et demi pour les orphelins.

Ce texte sécurise les étapes du parcours de l'enfant dans l'intérêt supérieur de celui-ci en précisant le champ des personnes pouvant exercer un recours contre la décision d'admission. Tout droit de recours contre l'arrêté d'admission doit être définitivement éteint. Il garantit en outre le droit des membres de la famille de l'enfant en les informant de leur possibilité de recours et il ouvre ce droit à toute personne ayant assuré la garde de l'enfant, de droit ou de fait, et connue des services de l'aide sociale à l'enfance pour avoir manifesté un intérêt pour l'enfant.

Il évite toutefois les recours abusifs puisque la recevabilité de l'action est conditionnée à la volonté d'assumer la charge de l'enfant.

Les modalités de notification individuelle de cet arrêté sont précisées dans le III de l'article 1er, ainsi que les conditions d'exercice du recours, afin d'éviter toute ambiguïté et contestations ultérieures, notamment celles relatives au point de départ du délai de recours.

Ce texte crée les conditions pour éteindre définitivement le droit d'agir et garantit que le placement de l'enfant dans une famille en vue de son adoption fait obstacle à toute restitution de l'enfant.

Si le recours formulé est recevable et la demande conforme à l'intérêt de l'enfant, le tribunal prononce l'annulation de l'arrêté d'admission et confie l'enfant au demandeur, à charge, le cas échéant, pour celui-ci de requérir l'organisation de la tutelle ou la délégation de l'autorité parentale.

Si le recours est rejeté, le tribunal peut autoriser le demandeur, dans l'intérêt de l'enfant, à exercer un droit de visite.

Toutes ces dispositions sont de nature à sécuriser la situation de l'enfant, dans le respect de son intérêt supérieur, et à garantir les droits de la famille biologique et ceux de la famille d'adoption.

Le groupe SRC est favorable à l'adoption de ce texte qui apporte les précisions nécessaires au regard des risques susceptibles de peser sur le statut de pupille de l'État. Il concerne la protection de l'enfant auquel nous devons garantir le droit à une vie familiale, conformément à la Convention internationale des droits de l'enfant, à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme, au préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 et à l'article 16 de la Déclaration de 1789 qui assure à chacun des droits, en l'occurrence celui d'exercer un recours.

L'adoption de ce texte permettra de rendre adoptables des enfants ayant acquis le statut de pupille de l'État et de mettre en oeuvre des projets d'adoption en toute sécurité, en limitant au maximum le temps nécessaire pour donner une famille à un enfant.

Au nom du groupe UMP, je remercie à mon tour la rapporteure de la clarté et de la précision de son exposé. Ce projet de loi soulève une question difficile : comment concilier, dans l'intérêt de l'enfant, les droits des personnes se prévalant d'une relation antérieure avec lui et la nécessité de clarifier le plus vite possible sa situation ? Dans la vie d'un enfant orphelin ou dont les parents ne sont pas en mesure d'exercer leurs responsabilités, ce moment est décisif : soit le lien avec sa vie d'avant est préservé, soit il est coupé pour lui permettre de se reconstruire hors du champ de sa famille naturelle, grâce à la possibilité qui lui est alors offerte de bénéficier d'une adoption plénière.

L'article L. 224-8 du code de l'action sociale et des familles, issu de la loi du 6 juin 1984, ne permettait pas d'assurer effectivement le droit, pour les personnes qui y sont habilitées, de contester la reconnaissance d'un enfant comme pupille de l'État. Cet article a donc été annulé par le Conseil constitutionnel à la suite d'une QPC et la décision prendra effet le 1er janvier 2014. Il est donc important, et même urgent, de parer au risque d'un vide juridique qui serait délétère pour les enfants susceptibles d'être admis en qualité de pupille de l'État, tout en laissant aux conseils généraux le temps de prendre ces modifications en considération.

Sur la forme, tout d'abord, même s'il n'est pas toujours simple d'avoir à légiférer en urgence, et même si, en attendant que nous le fassions, les conseils généraux sont dans une situation délicate, l'on ne peut que saluer une fois de plus la procédure de la QPC instaurée par la réforme constitutionnelle de 2008. Dans le cas présent, la décision du Conseil constitutionnel met en évidence le manque de précision dont souffre la rédaction d'un article du code de l'action sociale et des familles et les conséquences concrètes et définitives dont il est porteur, puisqu'un enfant reconnu pupille de l'État devient de fait adoptable.

Quant au fond, il est impératif que la possibilité offerte par le législateur de 1984, et que nous approuvons toujours, à toute personne justifiant d'un lien avec l'enfant de contester sa reconnaissance comme pupille de l'État puisse être utilisée dans les meilleures conditions, de manière effective et mieux définie. L'intervention unique du juge judiciaire, grande innovation de la loi de 1984, mettait fin au dualisme entre deux contestations possibles, devant chacun des deux ordres de juridiction, administratif et judiciaire. Or, bien plus que la contestation de la décision administrative de la puissance publique, c'est la décision du juge judiciaire, seul habilité à se prononcer sur la garde de l'enfant, qui importe dans l'intérêt de ce dernier. Nous nous contentons donc de parachever le processus de la loi de 1984.

Madame la rapporteure, vous estimez page 11 de votre prérapport que l'obligation d'avoir manifesté un intérêt pour l'enfant auprès des services de l'aide sociale à l'enfance constitue un moyen terme, alors que l'obligation d'avoir « manifesté l'intérêt de prendre en charge » eût été excessive. Pouvez-vous en préciser les raisons ? Vous ajoutez page 14 que « le présent article reprend […], sans les modifier, les dispositions existantes qui prévoient que "dans le cas où il rejette le recours, le tribunal peut autoriser le demandeur, dans l'intérêt de l'enfant, à exercer un droit de visite dans les conditions qu'il détermine" ». La possibilité de recours ayant été étendue, cette disposition peut-elle bloquer l'adoption plénière de l'enfant ? On sait en effet que des enfants pris en charge par l'aide sociale à l'enfance ne sont pas adoptables au seul motif qu'ils reçoivent de temps en temps un signe de vie.

Le groupe écologiste approuve ce projet de loi de bon sens, qui permettra de garantir effectivement aux proches de l'enfant le droit au recours, tout en assurant à l'enfant lui-même la protection juridique que constitue l'accès au statut de pupille de l'État et à l'adoption. Le texte nous fournit une nouvelle occasion de nous réjouir de l'instauration de la QPC.

Madame la présidente, il est en effet étonnant qu'une femme qui accouche sous X souhaite que ses parents assistent à son accouchement, comme si elle ne voulait pas véritablement garder la naissance secrète, ce qui ouvre des droits aux personnes ainsi averties. Cette attitude évoque un acte manqué, car lorsque l'on souhaite véritablement qu'aucun tiers ne soit informé, l'on s'en donne tous les moyens. Il se trouve que deux grand-mères ayant assisté à l'accouchement de leur fille ont formé un recours contre l'arrêté d'admission de l'enfant en qualité de pupille de l'État. Précisons que la grand-mère ne peut adopter l'enfant mais que le juge peut décider de la nommer tutrice ou tiers digne de confiance s'il estime que cela sert l'intérêt de l'enfant.

Madame Poletti, la phrase qui figure page 14 de mon prérapport correspond au cas de figure général. Ainsi, le juge des enfants, saisi d'une demande concernant l'enfant, doit évaluer s'il est conforme à l'intérêt de celui-ci que le lien soit préservé. Une réponse par l'affirmative ne compromet pas l'adoptabilité de l'enfant.

Enfin, il me semble que le souhait de prendre en charge l'enfant peut se concrétiser au moment de la notification de l'arrêté. Il ne convient pas de l'exiger plus en amont.

Il est souhaitable de mieux informer les parents, au moment où ils confient l'enfant à l'aide sociale à l'enfance, des modalités de son admission ultérieure en qualité de pupille de l'État et des voies de recours qui leur seront offertes et qui seront également offertes à des tiers. L'Assemblée des départements de France ne voit pas d'objection à cet amendement.