Mes chers collègues, je vous prie d'excuser le président Bartolone qui m'a demandé de le suppléer. Nous allons aujourd'hui examiner le rapport d'évaluation de l'action de la douane dans la lutte contre les fraudes et les trafics. Je vous rappelle nous avons décidé de réaliser cette évaluation à la demande du groupe Gauche démocrate et républicaine. Elle a fait l'objet d'une demande d'assistance à la Cour des comptes, dont l'étude nous a été présentée par son Premier président, M.Didier Migaud, le 19 février dernier. Nos rapporteurs sont MM.Gaby Charroux, pour la majorité, et Éric Woerth, pour l'opposition.

Le groupe de travail était composé de Mme Sylviane Alaux, M.Jean-Claude Buisine, M.Christophe Caresche, Mme Nathalie Chabanne, Mme Marie-Christine Dalloz, M.Yann Galut et Mme Anne-Yvonne Le Dain.

Au cours de nos travaux, auxquels Mmes Chabanne et Dalloz, notamment, ainsi que M.Buisine, ont pris une part assidue, nous avons rencontré et entendu nombre d'interlocuteurs, appartenant à divers organismes. Le Premier président Migaud est venu présenter le rapport de la Cour des comptes, relativement sévère à l'égard de la douane. Notre propos n'a pas été de refaire ce rapport, mais de lui apporter certains compléments ou rectifications.

La douane française évolue dans un contexte qui lui est peu favorable, car la majorité des flux de marchandises entre sur le territoire français via des ports étrangers, au premier rang desquels Rotterdam et Anvers. Ce trafic considérable, de conteneurs en particulier, échappe ainsi en partie à la douane, ce qui nous amène à considérer que bon nombre des réponses aux questions relatives à l'efficacité du contrôle douanier français sont à apporter au européen. Nous ne pouvons nous en remettre au hasard, au contrôle par échantillons, encore moins au fameux « flair » du douanier. Il nous faut recourir aux méthodes de ciblage les plus « scientifiques » possible.

Le système de ciblage Import Control System (ICS) constitue l'outil majeur dans ce domaine. Dès le mois de septembre 2015, la France imposera une déclaration sommaire de dépôt temporaire (DSDT) pour les marchandises à destination de notre territoire ayant transité par un autre pays de l'Union européenne, ce qui confortera notre capacité autonome de ciblage.

Certaines décisions de la Cour de justice de l'Union européenne nous empêchent de lutter efficacement contre la contrefaçon : c'est notamment le cas de l'arrêt Nokia Philips du 1er juillet 2011, aux termes duquel une marchandise en stand by passant par le France ne peut plus faire l'objet d'un contrôle pour contrefaçon, si bien que les saisies de contrefaçons ont connu, dans un premier temps, une baisse de 65 % entre 2011 et 2012.

Une réponse partielle a été apportée par le Gouvernement avec l'adoption de la loi du 11 mars 2014 renforçant la lutte contre la contrefaçon, qui a étendu la possibilité de placer les marchandises en retenue, jusqu'alors limitée aux marques, aux dessins et modèles ainsi qu'aux droits d'auteur, à l'ensemble des droits de propriété intellectuelle. Ce texte a également créé la procédure de destruction simplifiée qui permet d'aboutir, sous le contrôle de la douane et sous la responsabilité du titulaire du droit, à la destruction des marchandises contrefaites sans intervention judiciaire. Il conviendra certes d'évaluer l'efficacité de ces instruments juridiques, mais on observe d'ores et déjà, depuis 2014, une hausse importante des saisies de contrefaçons.

Nous nous sommes penchés sur le commerce par Internet, qui prend une ampleur croissante. Nous avons visité les locaux de la société FEDEX à Roissy et rencontré les douaniers opérant sur place ; il est très difficile à une équipe limitée à une dizaine de personnes, malgré toute leur bonne volonté, de faire face au volume quotidien des envois. Aussi estimons-nous qu'une quarantaine de recrutements seraient nécessaires, afin de porter l'effectif à cinquante : cette demande, au demeurant raisonnable, de créations de postes est la seule que vous m'entendrez formuler…

La Cour des comptes déplore que la douane concentre son action sur la contrefaçon, le tabac et les stupéfiants, au détriment de la fiscalité et en particulier de la TVA. Comme nous le soulignons dans notre rapport, les choses ne sont cependant pas si simples. Notre régime douanier de TVA à l'importation, dit « régime 42 », veut que celle-ci ne soit acquittée que dans le pays de destination, ce qui peut favoriser l'« évaporation » de TVA, faute de communication entre les services. Les Pays-Bas, quant à eux, ont remplacé ce régime par un système d'autoliquidation de la TVA, qui permet de mieux assurer les contrôles. En France, la TVA relève, selon les cas, soit de l'administration fiscale, soit de l'administration des douanes ; il faut rapprocher l'une et l'autre, afin que la douane dispose des documents et éléments nécessaires pour savoir si la TVA a été acquittée ou non.

Je centrerai mon propos, quant à moi, sur l'évolution, qui doit être accélérée, de l'organisation des services douaniers. L'adaptation du réseau territorial est inévitable, et la douane doit poursuivre l'évolution de ses métiers.

On constate une baisse globale, contrastée selon les secteurs, des effectifs de la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) : moins 14 % en dix ans, aboutissant à un effectif de 16 662 agents en 2014.

Les moyens humains de la direction nationale du renseignement et des enquêtes douanières (DNRED), service chargé de la lutte contre les grands trafics, ont toutefois augmenté de 8 %, ceux du service national de la douane judiciaire (SNDJ) de 16 %. Les effectifs de la branche des opérations commerciales et de l'administration générale, qui prend une place accrue par rapport aux tâches de contrôle et de surveillance, s'élèvent à 5 050 équivalents temps plein.

La DGDDI a conduit beaucoup de réformes difficiles au cours des dernières années ; elle a subi une réduction de ses effectifs allant au-delà du non-remplacement d'un agent sur deux partant à la retraite. Toute la question est de savoir jusqu'où cette réduction doit aller et dans quelles conditions la suppression d'autres services douaniers sur le territoire national peut être envisagée. Je dois à l'honnêteté d'indiquer que, selon Éric Woerth, la baisse globale des effectifs doit être poursuivie, tandis qu'à mon sens il convient, au bas mot, de les maintenir à leur niveau actuel.

Une autre nécessité est d'actualiser les objectifs et de hiérarchiser les priorités. Nous sommes certes confrontés à la fraude, mais l'accompagnement des entreprises constitue également une nécessité. Divers moyens innovants ont été mis en oeuvre à cette fin, parmi lesquels la création du service des grands comptes et celle du statut d'opérateur économique agréé.

Dans le domaine de la lutte contre la fraude, l'utopie d'un contrôle exhaustif des marchandises et des personnes entrant sur notre territoire est aujourd'hui dépassée. Nous n'en avons pas les moyens ; en avons-nous, d'ailleurs, la volonté ? À Roissy, le contrôle systématique est pratiquement abandonné, et nous avons constaté beaucoup d'amertume chez les agents. Sans doute faut-il remettre en cause, comme le disait Éric Woerth, la polarisation de l'activité sur les stupéfiants, le tabac ou les contrefaçons, notamment pour mieux combattre la fraude à la TVA, mais cela suppose une définition plus claire des objectifs.

S'agissant du réseau territorial, les agents de surveillance sont répartis en 214 brigades terrestres et 45 brigades aéronavales, et le nombre des implantations a diminué de 18 % entre 2010 et 2014, pour atteindre 925 actuellement. La Cour des comptes préconise de réduire encore ce nombre, en regroupant les agents des brigades qui n'atteignent pas la taille critique. Nous considérons, pour notre part, qu'il convient de maintenir une couverture systématique du territoire et de ne pas restreindre la surveillance aux grands axes de passage ou de flux du commerce international. Enfin, il faut réviser l'organisation des moyens matériels aéro-maritimes en coordination avec les autres administrations de l'État car, de ce point de vue, nous sommes très en retard.

Sur le plan des méthodes de travail, des progrès ont été réalisés en matière de ciblage, grâce à la création du service d'analyse de risque et de ciblage (SARC) ainsi qu'à l'expérimentation menée au centre opérationnel douanier terrestre (CODT) de Bordeaux. Il faut encore étoffer et moderniser les moyens de surveillance terrestres, tels les scanners et moyens de radio, actuellement insuffisants même si des progrès sensibles sont constatés, qui nous permettent de soutenir la comparaison avec bien d'autres pays européens, les Pays-Bas notamment – qui constituent, cela dit, un cas sans doute particulier.

L'amélioration des systèmes d'information de nos services douaniers est une priorité de premier rang. Il s'agit d'un domaine d'une grande complexité, qui place les personnels devant une certaine difficulté, et qui suppose donc un effort spécifique.

Je conclurai sur un sujet qui, en quelque sorte, transcende les thèmes que j'ai abordés : la très grande difficulté du dialogue social au sein de la DGDDI, soulignée par la totalité des cinq syndicats représentatifs. S'il n'y en avait eu qu'un pour le dire – et je tourne mon regard vers moi-même, disant cela, avec un peu d'humour –, nous aurions pu penser qu'il y avait un peu d'excès dans ce constat, mais cette unanimité nous a troublés et nous en avons fait part à la directrice générale des douanes comme au ministre du budget ; il s'agit d'une situation sérieuse que nous devons prendre en compte.

Je tiens à saluer la qualité du travail accompli par les rapporteurs et ferai néanmoins une remarque liminaire qui risque d'apparaître comme peu consensuelle – mais nous sommes ici, après tout, pour faire preuve de franchise dans notre expression. La performance n'est pas liée au niveau d'effectifs, puisque leur baisse n'a pas empêché, au cours des trois dernières années, une nette progression des résultats dans tous les domaines. Certes, cette baisse ne pourra se poursuivre indéfiniment, mais la réalité est là.

Nous avons bien compris que le projet stratégique avait été très mal vécu et perçu par les agents, et peut-être mal présenté. Faut-il, selon vous, le redéfinir, ou peut-on le mettre en oeuvre en l'état – et, si oui, à quelle échéance ? Il y a une attente de la part des agents, perplexes devant l'évolution du service en général et de leur métier en particulier.

Vous évoquez la refonte nécessaire des systèmes d'information. Je ne comprends pas que Bercy n'ait pas mieux pris la mesure des difficultés. Sans une bonne coordination et un bon pilotage, on n'avancera pas, et cela nuira non seulement à la lisibilité de l'action de la douane, mais aussi au service rendu.

Vous préconisez une remise à niveau des moyens du service, avec des méthodes modernes adaptées à l'ampleur du trafic à surveiller. Avez-vous estimé le coût approximatif de cette remise à niveau ?

Enfin, peut-on réduire encore, selon vous, le nombre des implantations territoriales, ou bien le seuil critique est-il atteint ? Comment réorganiser le service tout en maintenant le niveau de présence nécessaire ?

Je suis l'élu d'une circonscription comportant 120 kilomètres de frontière avec la Suisse, pays qui n'appartient pas à l'Union européenne, et dans laquelle il reste 22 douaniers qui travaillent par équipes de trois : autant dire qu'ils ne peuvent rien faire ! À Bercy, on leur explique en outre que, puisqu'ils ne font pas de saisies de drogue, leurs effectifs vont encore être réduits. Si vous me donnez trois valises de billets, j'embarque au port d'Évian à cinq heures trente du matin, et le tour est joué !

Les douaniers qui gardent l'entrée de Bercy seraient beaucoup mieux employés sur le terrain qu'à surveiller les voitures qui arrivent au ministère. La diminution des effectifs, qui n'est pas propre au gouvernement actuel, a été très mal vécue, de même que la fermeture du centre de dédouanement de Thonon. Il ne reste plus aujourd'hui, sur la côte du lac Léman, que les postes de Saint-Gingolph et d'Annemasse. Alors même que les douaniers n'ont plus les moyens d'accomplir leur mission, le rapport encourage l'administration à diminuer davantage les effectifs.

Je voudrais tout d'abord saluer la qualité du travail des rapporteurs. Certes, les avis divergent sur la présence territoriale du service des douanes, mais cette administration, qui a payé un lourd tribut à la réduction des effectifs, est en outre sommée depuis des années de réformer ses méthodes de travail, notamment en pratiquant davantage le ciblage qui, s'il donne de bons résultats, n'en a pas moins dérouté les douaniers.

Je suis, moi aussi, l'élue d'une circonscription frontalière, avec l'Espagne en l'occurrence. C'est un important lieu de passage de produits illicites, ce qui crée une situation difficile. Or, le grand Sud-Ouest est confronté à la menace de suppression des brigades d'Albi et du Verdon. Pour une question d'effectifs, on privilégie les grands axes, ce qui signifie qu'on va surveiller le Perthus ou Biriatou, mais pas l'intérieur, où les trafics ont quasiment la voie libre – comme le montre le volume des saisies effectuées au col de Somport lorsque les équipes s'y déplacent.

Comme Gaby Charroux, je pense que nous avons besoin d'un bon maillage territorial. Les agents, sur le terrain, nous disent que les services sont déjà « à l'os » et qu'on ne peut pas leur ôter plus de moyens, matériels ou humains : pour lutter contre le trafic de stupéfiants, par exemple, un maître-chien est indispensable. Ce maillage n'est pas incompatible avec le ciblage, mais si l'on impose aux équipes un ciblage de plus en plus pointu, si l'on centralise de plus en plus les brigades, on se privera de leurs initiatives et de l'apport que constitue leur connaissance des particularités du terrain.

Les opérations commerciales constituent une spécialisation en plein avènement, mais les douaniers – je suis moi-même ancienne douanière – ont le sentiment qu'on leur demande de se limiter aux activités d'enregistrement afin de permettre aux entreprises de gagner en compétitivité en accélérant les procédures. Le risque est qu'ils s'entendent dire un jour : « Vous enregistrez, vous tamponnez et vous laissez passer », et qu'on les empêche de faire des contrôles qui n'entrent pas dans les critères du ciblage.

Enfin, le dialogue social au sein de cette administration est primordial. Les agents reconnaissent eux-mêmes qu'ils ne peuvent pas tout contrôler, mais cela fait bien plus de deux ans qu'ils font des propositions de réforme ; il est indispensable de savoir les écouter, si l'on veut que la douane parvienne à définir ses missions et, surtout, n'en perde aucune.

Réagissant aux propos liminaire d'Éric Woerth, je constate que certaines décisions contre-productives ont été prises qui pourraient affaiblir la qualité et la performance des contrôles. J'observe par ailleurs que la réalisation du canal Seine-Nord ne fera qu'amplifier le déséquilibre dont souffre le port du Havre par rapport aux ports étrangers que sont Rotterdam et Anvers.

Le rapport fait état d'une baisse des effectifs de 14 %, mais il ne détaille pas assez précisément cette baisse par cadre d'emploi. Or il semble que ce soit les catégories C qui en pâtissent le plus, tandis que les postes d'encadrement progressent, en quantité comme en masse salariale, avec des bonifications pour la réalisation d'objectifs de réduction des effectifs.

Le maintien de la présence territoriale me paraît important, car ce sont les territoires ruraux ou moins urbanisés qui souffrent de sa réduction, le risque étant, comme pour toutes les administrations, celui d'une concentration de l'activité et de l'emploi dans les grands centres urbains. C'est une vraie question d'aménagement du territoire, sans doute marginale au regard de notre sujet, mais l'enjeu est de taille pour les territoires concernés.

Je félicite les rapporteurs pour leur travail, à la fois complémentaire de celui de la Cour des comptes et riche en propositions. La réponse aux situations nouvelles créées par le commerce en ligne ne réside pas dans la seule gestion des effectifs. Il ne s'agit plus d'ergoter sur les suppressions de postes passées, mais de réaliser la transition entre une administration de main-d'oeuvre et une administration disposant de moyens modernes. Or, le rapport ne consacre qu'une page à ce sujet, et s'étend davantage sur les questions d'effectifs ; j'aurais préféré l'inverse.

On évoque des outils technologiques nouveaux, capables de scanner un train entier roulant à grande vitesse, ou des scanners intelligents – comme celui développé par l'entreprise française Morpho – capables de détecter la présence de produits stupéfiants. L'enjeu véritable pour la douane est de se doter, dans les grandes plateformes portuaires ou aéroportuaires, de moyens technologiques à la hauteur des enjeux du développement du commerce international sous toutes ses formes. Il faut pallier l'insuffisance des moyens humains consacrés aux missions traditionnelles de lutte contre les trafics et en consacrer plus à la lutte contre l'évasion fiscale, notamment celle liée à la TVA.

Je fais mienne la question de Marie-Christine Dalloz : sommes-nous capables d'évaluer l'effort budgétaire à fournir pour faire de la douane française une administration à la pointe de la technologie ?

Les rapporteurs ont-ils étudié les initiatives prises par certains préfets de région, par exemple pour combattre le travail dissimulé en associant plusieurs administrations – Inspection du travail, direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), DGDDI ?

Je déplore par ailleurs que le rapport ne comporte pas plus de préconisations, et je compte donc beaucoup sur le rapport de suivi pour en faire d'autres, afin que ce travail ne reste pas lettre morte. Enfin, je partage les observations qui ont été faites sur le coût de la modernisation, qui nécessite des technologies de pointe, mais aussi des moyens humains.

Le rapport indique que le dispositif aéronaval est un gros consommateur de moyens ; or, notre parc naval est dégradé et les investissements y sont coûteux, d'où l'insistance mise sur le nécessaire développement de la coordination entre administrations de l'État. Cette question est au coeur du sujet : quels moyens mobiliser, au-delà de ceux de la douane, et comment les regrouper ? La présence de l'État en mer est primordiale, car la façade maritime de notre pays est considérable.

A ceux qui regrettent que notre rapport soit insuffisamment prescriptif, je répondrai que notre situation est particulière puisque, à la différence de la plupart des autres évaluations du CEC, nous disposons d'un rapport de la Cour des comptes, qui comporte sur un certain nombre de points des préconisations assez détaillées. C'est le cas, entre autres, du dispositif aéronaval, pour lequel nous avons fait nôtres les conclusions de la Cour sans y revenir. Sur d'autres points, en revanche, il arrive que les analyses nous paraissent contestables, ou doivent être amendées, ou nécessitent un approfondissement. C'est pourquoi les deux rapports doivent être lus en regard l'un de l'autre.

Certaines recommandations revêtent un aspect incantatoire, telle celle relative à l'accélération de l'harmonisation des informations sur la TVA entre pays membres de l'Union européenne. Les systèmes d'information ne peuvent, de toute façon, pas vivre isolément les uns des autres. S'il est illusoire de prétendre fixer une date, ce que personne n'est d'ailleurs en mesure de faire, notre propos était surtout de mettre un peu de pression sur la DGDDI et le ministère de tutelle afin d'aboutir à un calendrier acceptable.

En ce qui concerne les effectifs, M.Charroux et moi n'avons pas, c'est vrai, la même vision des choses. Pour ma part, je reconnais que la douane a beaucoup contribué à la baisse puis à la stabilisation des effectifs de la fonction publique, et nous avons salué cet effort. Cela étant, faut-il s'arrêter là, ou poursuivre l'évolution ? J'opte pour la deuxième solution, qui passe selon moi par un redéploiement entre la surveillance et les opérations commerciales et par un recours accru aux moyens techniques récentes. Les innovations qu'a évoquées Olivier Marleix représentent un très gros gain potentiel de productivité.

Les budgets d'investissement sont très faibles au regard des budgets de fonctionnement : 65 millions d'euros sur un budget total de 1,6 milliard d'euros. Cela fait problème lorsque l'on songe aux moyens nécessaires pour doter les douaniers d'équipements nouveaux, notamment dans les Antilles : la lutte contre la drogue y nécessite des avions, des bateaux et du renseignement. Mais on peut poursuivre la diminution des effectifs – peut-être à un rythme inférieur – si on accepte l'idée que le douanier n'a pas besoin d'être partout, à toutes les frontières.

Marc Francina déplore qu'il n'y ait pas plus de douaniers à sa frontière, qui n'est pas, il est vrai, une frontière interne à l'Union européenne et qui ne se situe pas franchement dans une zone rurale, mais qu'il y ait trente ou quarante douaniers au lieu de vingt ne changerait pas grand-chose. N'oublions pas que les forces de police et de gendarmerie sont présentes et ont vocation à contrôler des personnes et des voitures. Mais, pour ce qui regarde le contrôle douanier lui-même, il faut privilégier le ciblage, qui repose sur la centralisation du renseignement. Plus de ciblage, plus de moyens techniques, avec des coups de main ponctuels : voilà ce que nous savons faire, et qui est très efficace.

Le douanier qui contrôle ce qu'il veut au gré de son inspiration représente un modèle en passe de disparaître, même s'il convient, comme l'a dit Mme Chabanne, de conserver une marge de souplesse au nouveau local. Compte tenu du volume des flux et de la mobilité des contrevenants, le ciblage s'impose et s'imposera de plus en plus.

Quant à la drogue, il est moins efficace de la saisir au terme de son parcours que de le faire à l'entrée, faute de quoi on se condamne à ne saisir que de petites quantités de marchandise et d'argent liquide. Je ne dis pas qu'il faille s'en abstenir, mais au bon moment et avec des moyens adéquats – y compris sur le canal Seine-Nord lorsqu'il sera en service, car, comme les péniches ne vont pas vite, il sera possible de les scanner à loisir…

La question de la fusion avec la direction générale des finances publiques (DGFIP) et des inquiétudes que cette perspective suscite chez les agents est une sorte de « marronnier », que tout nouveau ministre arrivant à Bercy trouve en bonne place sur son bureau. Je considère que le sujet n'est pas à l'ordre du jour, car la DGFIP travaille dans bien des domaines ne relevant pas uniquement des questions de douane, et je ne suis d'ailleurs pas sûr qu'une réduction des effectifs améliorerait les choses. En revanche, il faut mettre en commun les données des deux administrations, qui relèvent du même ministre et qui doivent davantage collaborer. Un progrès a été constaté à cet égard, même si la DGDDI a tendance à considérer que c'est davantage elle qui alimente la DGFIP que l'inverse. L'efficacité de l'administration ne passe pas forcément par la fusion, mais surtout par l'échange, qui permet à chacun d'accomplir mieux la tâche qui est la sienne.

Je partage bien des points de vue qui se sont exprimés et j'entends particulièrement celui de M.Francina. Je suis élu de la circonscription des Bouches-du-Rhône qui recouvre le port de Fos-sur-Mer, Port-Saint-Louis-du-Rhône et Martigues-Lavéra. Il y a trois ou quatre ans, j'ai rencontré des douaniers qui m'ont fait part de leur désarroi devant les évolutions qu'ils constataient. À leur invitation, j'ai participé aux états généraux de la douane ainsi qu'aux travaux du Conseil économique social et environnemental (CESE) où le sujet a été évoqué. J'ai mesuré l'attachement des douaniers à leur mission, qui ressort aussi de toutes les auditions que nous avons effectuées.

J'avoue ne pas comprendre la volonté de poursuivre la réduction des effectifs, dont le rapport montre qu'elle a été considérable au cours des dix dernières années. Je peux confirmer à M.Alauzet que ce sont bien les emplois de catégorie C qui ont été principalement touchés. Cela peut s'expliquer par les évolutions technologiques, le ciblage, etc., mais il n'empêche que le « bon vieux douanier du coin », que ce soit celui de Port-Saint-Louis-du-Rhône ou des bords du lac Léman, est désemparé et se demande jusqu'où l'on va aller ainsi. Nous sommes confrontés à une évolution considérable : celle des échanges commerciaux entre les pays et des trafics qui s'ensuivent, mais aussi celle des méthodes de la douane. Reste que nous ne pouvons continuer cette course effrénée à la diminution des moyens humains : il faut garder un équilibre.

J'ignore si demain nous parviendrons à ressembler aux Pays-Bas qui ont su s'adapter à ces contraintes nouvelles ; j'espère que oui, car cela voudrait dire que les ports de Marseille ou du Havre seraient égaux en importance à celui de Rotterdam, mais cela suppose des moyens financiers.

L'idéal serait, bien entendu, de remonter jusqu'à la source des trafics qui, souvent, sont situés dans des pays étrangers, mais cela exige un gros effort de communication, car lorsque l'on explique qu'on n'intervient pas contre le petit trafiquant local – celui qui gâche la vie de tout un quartier – au motif que l'on concentre la lutte sur les grands trafics, personne ne peut l'accepter, et cela crée une irritation considérable.