Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du 15 octobre 2015 à 14h30
La réunion
La commission examine, pour avis, un projet de décret d'avance en application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (Mme Valérie Rabault, rapporteure générale).
Mes chers collègues, nous sommes saisis par le Gouvernement d'un projet de décret d'avance. Je vous rappelle que l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) subordonne la signature des décrets d'avance au recueil de l'avis des commissions des finances des deux assemblées ; cet avis doit être donné sous sept jours, c'est-à-dire aujourd'hui au plus tard.
Ce décret d'avance prévoit des ouvertures de crédits sur le budget général pour un montant de 232,5 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 184,5 millions d'euros en crédits de paiement. Parallèlement, il prévoit des annulations de crédits pour vingt missions, pour un montant équivalent.
Il vous a été distribué un tableau récapitulatif des crédits votés en loi de finances initiale, des crédits qui ont été annulés en cours d'exercice et des mises en réserve pour chaque mission.
Les plafonds fixés par la LOLF – moins de 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiale pour les ouvertures et moins de 1,5 % des crédits ouverts en lois de finances initiale et rectificatives pour les annulations – sont bien respectés.
Deuxième condition : y a-t-il bien urgence ? J'ai eu sur cette question, je vous l'avoue, quelques hésitations.
Sur les crédits destinés à l'hébergement d'urgence, c'est une certitude : il y a une forte demande européenne.
Chaque année, et pas seulement sous cette législature d'ailleurs, il faut des décrets d'avance pour ouvrir des crédits d'hébergement d'urgence !
J'en suis d'accord, mais reconnaissons que cette année-ci est particulière.
Au total, pour l'hébergement d'urgence, sur 130 millions d'euros de dépenses nouvelles, 100 millions correspondent à des besoins supplémentaires déjà constatés au cours de l'exercice 2014 et à nouveau constatés en 2015, et 30 millions à des besoins vraiment nouveaux.
S'agissant de l'indemnisation des collectivités touchées par des calamités naturelles, on pourrait se demander si ces crédits n'auraient pas pu être votés en loi de finances rectificative ; mais il est normal pour les collectivités concernées que les versements puissent être réalisés.
Quant au fonds d'indemnisation de certaines victimes de la Shoah, les crédits doivent, au terme de l'accord que nous avons signé avec les États-Unis, et qui porte sur un montant de 60 millions de dollars, soit 54,5 millions d'euros, être mis à disposition dans un délai de trente jours à compter de l'entrée en vigueur de l'accord, fixée au 1er novembre.
Sur ces trois points, l'urgence est donc constituée.
Quant aux annulations, elles portent pour moitié sur des missions présentées par le Gouvernement lui-même comme prioritaires : Sécurités pour 18 millions d'euros, Justice pour 22 millions, Enseignement supérieur et recherche pour 39 millions, Écologie pour 17 millions. J'ai demandé comment les choix avaient été opérés, mais je n'ai pas obtenu de réponse, sinon que les crédits annulés étaient des crédits déjà mis en réserve.
C'est tout le problème des décrets d'avance : pour trouver des crédits destinés à couvrir des dépenses « de guichet », on annule des dépenses pilotables, c'est-à-dire plutôt des dépenses d'investissement... Bien sûr, je simplifie, mais il serait bon d'avoir une idée plus précise de la nature des crédits annulés : étaient-ils destinés à financer des recherches, des infrastructures de transport... ?
Je ne prends qu'un exemple : pour dégager 48 millions d'euros destinés à réparer des calamités naturelles, on annule 3,8 millions d'euros de dépenses au titre du programme 181 Prévention des risques !
Le tableau est présenté de façon peu intuitive, je le reconnais. Il cherche à montrer, pour chaque mission, quels sont les crédits votés en loi de finances, les crédits annulés, les crédits mis en réserve – autrement dit, ce qui a été voté et ce qui a été rogné par la suite. Ainsi, sur la mission Action extérieure de l'État, dotée de 3,088 milliards de crédits en loi de finances initiale, 36 millions d'euros ont été annulé depuis le début de l'année.
Telle est bien, effectivement, l'information pertinente – d'autant que les crédits annulés ne sont pas toujours, ni même le plus souvent, ceux qui ont été mis en réserve...
Nous sommes saisis pour avis, et nous devons d'ici quelques minutes retourner dans l'hémicycle pour la discussion du projet de loi de finances – je ne suis d'ailleurs pas sûr de savoir ce qui se passerait si nous ne rendions pas d'avis, ou si nous rendions un avis négatif...
Il me semble que ce décret d'avance répond aux critères définis par la LOLF : il y a bien urgence. Les calamités naturelles dont il s'agit de réparer les dégâts ont eu lieu à la fin de l'année 2014 et au début de l'année 2015 : on pouvait donc difficilement les prendre en compte dans la loi de finances pour 2015 !
Il serait possible, en revanche, de nourrir quelques hésitations à propos de l'hébergement d'urgence, car si 30 millions d'euros visent bien à couvrir de nouveaux besoins, les 100 autres millions d'euros résultent d'une sous-dotation récurrente. Mais quoi qu'il en soit, il n'est pas possible d'attendre un collectif budgétaire : la condition d'urgence est donc remplie.
Et cela ne pouvait guère être anticipé.
Les annulations portent, elles, sur des crédits gelés – ce qui n'est pas toujours le cas.
La question que nous devons poser est celle du pilotage infra-annuel des dépenses.
D'une part, nous devons nous souvenir que l'autorisation de dépenser donnée par le Parlement n'est qu'une autorisation, jamais une obligation : c'est au Gouvernement qu'il revient de dépenser, ou non, les crédits ouverts. À nous de l'interroger sur ses choix lors de la discussion du projet de loi de règlement.
D'autre part, le Parlement ne manque jamais d'inviter le Gouvernement à mettre en oeuvre un pilotage fin, avec des mises en réserve. Certaines missions sont prioritaires, mais rien n'indique pour autant qu'elles doivent échapper au gel de certains crédits – qui est justement le meilleur outil de pilotage infra-annuel.
Certaines questions, je crois, relèvent surtout de la technique budgétaire. Mais nous pourrions, monsieur le président, envisager d'auditionner le secrétaire d'État sur cette question du pilotage de la réserve en cours d'année, et donc sur les choix politiques sous-jacents.
En tout cas, pour tenir nos objectifs, un pilotage infra-annuel me paraît nécessaire.
Monsieur Launay, la remarque que je vais faire s'adresse au rapporteur spécial pour le budget opérationnel de la défense que vous êtes : ce décret ne prévoit aucune ouverture de crédits pour les opérations extérieures (OPEX) ; pourtant, les crédits votés sont de 450 millions d'euros seulement et les dépenses dépasseront le milliard.
L'exécution du programme 212 Soutien de la politique de la défense, qui est celui qui permet de payer les soldes, ne pose pas de problème particulier. C'est plutôt pour les équipements que des difficultés se font sentir.
La Commission adopte, sans modification, le projet d'avis sur le décret d'avance qui comporte notamment les dispositions suivantes :
1. Sur la conformité du projet de décret d'avance aux prescriptions de la loi organique du 1er août 2001 susvisée
Le présent projet de décret d'avance ouvre et annule 232,5 millions d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 184,5 millions d'euros de crédits de paiement (CP) sur le budget général de l'État afin de financer des dépenses supplémentaires pour l'année 2015.
Le montant de ces ouvertures et annulations respecte les limites quantitatives fixées par les articles 13 et 14 de la loi organique du 1er août 2001 susvisée.
Les besoins supplémentaires identifiés découlent, à titre principal, d'un surcroît de dépenses constaté en cours d'année au titre de l'hébergement d'urgence et de la veille sociale.
La condition d'urgence posée par le premier alinéa de l'article 13 est remplie dès lors que le montant des crédits supplémentaires proposé par le présent décret d'avance correspond à des dépenses qui ne pouvaient être anticipées en loi de finances initiale et répondent à un besoin immédiat.
Cette procédure dérogatoire et exceptionnelle garantit l'information du Parlement et respecte à la fois la possibilité pour les commissions des finances des deux assemblées de s'exprimer sous forme d'avis et la faculté pour le Parlement de ratifier ou non ce dispositif dans le cadre de la plus prochaine loi de finances.
2. Sur les ouvertures de crédits
a. Les ouvertures de crédits liées à l'hébergement d'urgence et à la veille sociale
• Sur le fond
L'augmentation des flux de personnes déplacées ou en transit sur le territoire national au cours des derniers mois a accru les tensions budgétaires constatées de manière récurrente sur le programme 177 susmentionné.
De manière à répondre aux besoins supplémentaires qui en découlent, le plan Répondre au défi des migrations : respecter les droits – faire respecter le droit, annoncé le 17 juin dernier par le Gouvernement, prévoit la création de nouvelles places d'hébergement, un suivi renforcé des capacités du parc d'hébergement et la poursuite des mesures de lutte contre l'immigration irrégulière et les filières d'immigration clandestine.
Les ouvertures proposées par le présent projet de décret doivent permettre notamment de financer ces objectifs et d'améliorer la prise en charge des personnes concernées.
• Sur le plan budgétaire
Les crédits du programme 177 se sont élevés à 1 366 millions d'euros en loi de finances (LFI) pour 2015 (soit 50 millions d'euros de plus qu'en LFI 2014), dont 41 millions d'euros placés dans la réserve de précaution au 1er janvier 2015.
Ces crédits adoptés dans le cadre de la LFI 2015 sont toutefois inférieurs de 100 millions d'euros aux crédits consommés en fin d'exercice 2014 : en effet, deux ouvertures de crédits supplémentaires ont été adoptées en cours d'année d'un montant de 54,4 millions d'euros dans le cadre du décret d'avance du 2 décembre 2014 (1) et de 43,8 millions d'euros dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2014 (2).
Les besoins supplémentaires constatés en 2014 le sont à nouveau sur l'exercice 2015 pour un montant équivalent, auquel s'ajoutent 30 millions d'euros au titre de nouveaux besoins.
Dans ce contexte, les ouvertures de crédits proposées par le présent projet de décret doivent financer :
– la création de 5 000 places de logement accompagné pour 6 millions d'euros ;
– la création de 1 500 places d'hébergement d'urgence pour 7 millions d'euros ;
– la mise en oeuvre de moyens d'accueil supplémentaires dans certaines régions, dont l'Île-de-France et le Nord-Pas-de-Calais (62 millions d'euros).
Par ailleurs, les responsables des budgets opérationnels régionaux du programme ont été, selon le rapport de motivation joint au projet de décret d'avance, « exceptionnellement autorisés à redéployer de manière temporaire une partie des dotations versées aux centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), qui sont versées par douzième tous les mois, vers les dispositifs d'hébergement d'urgence et de veille sociale ».
Une partie des crédits destinés au logement adapté aurait également été redéployée.
Par conséquent, parmi les ouvertures de crédits proposées, 55 millions d'euros ont pour objet de compenser ces redéploiements à hauteur de 11 millions d'euros pour le logement adapté et de 44 millions d'euros pour les CHRS.
Au total, les ouvertures sur le programme 177 atteignent donc 130 millions d'euros.
b. Les ouvertures de crédits pour l'indemnisation des collectivités touchées par des calamités publiques
• Sur le fond
Plusieurs évènements climatiques qualifiés de « calamités publiques » ont touché les collectivités territoriales entre la fin de l'année 2014 et l'année 2015, soit :
– les événements climatiques de septembre et octobre 2014 dans les départements d'Ardèche, de l'Aude, de l'Aveyron, du Gard, de l'Hérault et de la Lozère ;
– les intempéries de novembre 2014 dans les départements de l'Ardèche, de l'Aude, de l'Aveyron, de l'Hérault, des Pyrénées-Orientales et du Tarn ;
– les inondations survenues du 27 au 30 novembre 2014 dans les départements de la Haute-Corse et du Var ;
– les évènements climatiques d'avril et de mai 2015 dans le département de la Haute-Savoie.
La prise en charge de ces évènements se traduit par le versement d'indemnités par l'État aux collectivités territoriales concernées de manière à financer les travaux de remise en état de leurs biens. Le montant de ces indemnités est déterminé par des missions d'inspection interministérielles, dont l'objet est d'évaluer les dégâts éligibles ainsi que le taux et le montant d'indemnisation applicable.
• Sur le plan budgétaire
Ces indemnisations se traduisent par des ouvertures en urgence de crédits en AE qui font l'objet d'une couverture pluriannuelle en CP, les travaux entrepris se poursuivant en général sur plusieurs exercices budgétaires.
Au titre de l'année 2015, les travaux à financer relèvent ainsi principalement d'évènements intervenus en 2014, précédemment cités, du fait de la procédure d'évaluation des dégâts à indemniser (3).
Ceux-ci ont donné lieu à de premiers financements (4), rendus possibles par des redéploiements internes au programme 122 Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales pour un montant de 43,4 millions d'euros.
Ces premiers financements et les autres besoins identifiés pour 2015 doivent désormais être couverts par une ouverture de crédits de 48 millions d'euros, correspondant au montant des indemnisations totales prévues en AE pour 2015 (55,3 millions d'euros), minoré des premiers versements en CP réalisés au profit des départements concernés (6,3 millions d'euros).
c. Les ouvertures de crédits au titre de l'indemnisation des victimes de la Shoah déportées depuis la France et non couvertes par un programme français
• Sur le fond
L'accord franco-américain signé à Washington le 8 décembre 2014 vise à permettre l'indemnisation de personnes déportées depuis la France au cours de la seconde guerre mondiale et qui n'ont pas accès au régime de droit interne de pension d'invalidité des victimes civiles de la guerre du fait de leur nationalité, ni à des mesures de réparations versées par d'autres pays ou institutions.
Les autorités américaines, en charge de la gestion du fonds d'indemnisation et de la fixation des montants d'indemnités à verser par bénéficiaire, procéderont, à compter de l'entrée en vigueur de l'accord, le 1er novembre 2015, à une campagne d'information et recenseront les demandes d'indemnisation qui leur seront soumises.
Chaque année, un rapport sur la mise en oeuvre de ce fonds sera adressé au Gouvernement français jusqu'à l'épuisement des crédits.
• Sur le plan budgétaire
L'article 4 de l'accord susmentionné prévoit le transfert de 60 millions de dollars du gouvernement français au gouvernement des États-Unis dans les trente jours suivant son entrée en vigueur.
En vue de ce transfert, le présent projet de décret prévoit une ouverture de crédits de 54,5 millions d'euros en AE et CP (5) au profit du programme 158 Indemnisations des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation.
3. Sur les annulations de crédits
Les annulations de crédits sont réparties sur vingt missions et quarante programmes du budget général, à l'exception de la mission Défense. Trois missions prioritaires sont néanmoins mises à contribution. Ces annulations visent à garantir le respect de l'équilibre budgétaire défini par la loi de finances pour 2015.
Toutes les annulations prévues portent sur des crédits mis en réserve en début d'exercice.
Parmi les ministères bénéficiaires des ouvertures de crédits précédemment décrites, le ministère du logement, de l'égalité des territoires et de la ruralité et les services du Premier ministre participent également à leur financement par l'annulation respective de 10 millions d'euros de crédits (6) sur le programme 135 Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat et de 3,5 millions d'euros sur le programme 129 Coordination du travail gouvernemental.
Les autres annulations d'un montant de 222,5 millions d'euros en AE et de 183,5 millions d'euros en CP reposent sur des ministères n'ayant pas bénéficié d'ouverture de crédits supplémentaires et se répartissent entre les missions suivantes :
– la mission Action extérieure de l'État au titre du programme 185 Diplomatie culturelle et d'influence pour 12 millions d'euros et du programme 151 Français à l'étranger et affaires consulaires pour 3,9 millions d'euros ;
– la mission Administration générale et territoriale de l'État au titre du programme 307 Administration territoriale pour 4,1 millions d'euros ;
– la mission Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales au titre du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture pour 0,4 million d'euros en AE et du programme 149 Forêt pour 2,71 millions d'euros en AE et 3,39 millions d'euros en CP ;
– la mission Culture au titre du programme 175 Patrimoines pour 1 million d'euros et du programme 224 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture pour 4,1 millions d'euros ;
– la mission Écologie, développement et mobilité durables au titre du programme 203 Infrastructures et services de transports pour 1,5 million d'euros, du programme 205 Sécurité et affaires maritimes, pêche et aquaculture pour 1,8 million d'euros, du programme 113 Paysages, eau et biodiversité pour 2 millions d'euros, du programme 181 Prévention des risques pour 3,8 millions d'euros et du programme 174 Énergie, climat et après-mines pour 6,2 millions d'euros ;
– la mission Engagements financiers de l'État au titre du programme 145 Épargne pour 10 millions d'euros ;
– la mission Enseignement scolaire au titre du programme 214 Soutien de la politique de l'éducation nationale pour 5 millions d'euros en CP ;
– la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines au titre du programme 156 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local pour 17 millions d'euros et du programme 148 Fonction publique pour 1,2 million d'euros ;
– la mission Justice au titre du programme 166 Justice judiciaire pour 2 millions d'euros, du programme 107 Administration pénitentiaire pour 11,9 millions d'euros, dont 6,9 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2), du programme 182 Protection judiciaire de la jeunesse pour 1,6 million d'euros sur le titre 2, du programme 101 Accès au droit et à la justice pour 3,5 millions d'euros, du programme 310 Conduite et pilotage de la politique de la justice pour 56 millions d'euros en AE et 3 millions d'euros en CP et du programme 335 Conseil supérieur de la magistrature pour 11 millions d'euros sur le titre 2 ;
– la mission Médias, livre et industries culturelles au titre du programme 334 Livre et industries culturelles pour 1,17 million d'euros en AE et 1,18 million d'euros en CP ;
– la mission Outre-mer au titre du programme 138 Emploi outre-mer pour 3,6 millions d'euros ;
– la mission Politique des territoires au titre du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire pour 2,5 millions d'euros ;
– la mission Recherche et enseignement supérieur au titre du programme 193 Recherche spatiale pour 27 millions d'euros, du programme 190 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de la mobilité durables pour 7,8 millions d'euros, du programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle pour 4 millions d'euros, du programme 186 Recherche culturelle et culture scientifique pour 0,13 million d'euros en AE et 0,12 million d'euros CP et du programme 142 Enseignement supérieur et recherche agricoles pour 0,28 million d'euros en AE ;
– la mission Santé au titre du programme 204 Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins pour 3,1 millions d'euros en CP ;
– la mission Sécurité au titre du programme 176 Police nationale pour 6,4 millions d'euros, du programme 152 Gendarmerie nationale pour le même montant et du programme 161 Sécurité civile pour 4,7 millions d'euros ;
– la mission Solidarité, insertion et égalité des chances au titre du programme 124 Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative pour 5,3 millions d'euros en AE et 2,2 millions d'euros en CP ;
– la mission Travail et emploi au titre du programme 155 Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail pour 0,9 million d'euros.
4. Le présent avis ne préjuge pas de la décision de la Commission lors de l'examen de la demande de ratification du décret dans le prochain projet de loi de finances afférent à l'exercice 2015.
Membres présents ou excusés
Commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire
Réunion du jeudi 15 octobre 2015 à 14 heures 30
Présents. - M. Guillaume Bachelay, M. Dominique Baert, M. Christophe Caresche, M. Gilles Carrez, M. Romain Colas, M. Jean Launay, M. Dominique Lefebvre, Mme Véronique Louwagie, Mme Valérie Rabault
Excusés. - M. Joël Giraud, M. Jean Lassalle
1 () Décret n° 2014-1142 du 7 octobre 2014 portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance.
2 () Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.
3 () Les seules indemnisations versées au titre d'un évènement climatique intervenu en 2015 concernent la Haute-Savoie pour 0,9 million d'euros et sont couvertes par le présent projet de décret. À titre d'exemple, les indemnisations qui seront versées au titre des évènements intervenus dans les Alpes-Maritimes au début du mois d'octobre 2015 n'ont pas encore été arrêtées.
4 () Ces financements, qui prennent la forme de délégations d'autorisations d'engagement pour les départements indemnisés, sont intervenus à une date postérieure au décret d'avance du 25 mars 2015.
5 () Le taux de change eurodollar appliqué est de 1,10.
6 () Sauf mention contraire, les montants indiqués sont identiques en AE et en CP.
