La commission des Finances est saisie, en application de l'article 13 de la loi organique relative aux lois de finances – LOLF –, d'une demande d'avis sur un projet de décret portant ouverture et annulation de crédits à titre d'avance. Il ne porte que sur 107 millions d'euros, mais ces 107 millions d'euros n'en sont pas moins emblématiques de nos problèmes de maîtrise de la dépense publique.

Ce projet de décret d'avance est le deuxième présenté cette année à notre Commission, le premier ayant eu pour objet de créer un programme budgétaire dédié au Haut Conseil des finances publiques.

Ce projet de décret d'avance ouvre des crédits d'un montant de 107 millions d'euros sur le programme Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables de la mission « Égalité des territoires, logement, ville » et annule un montant équivalent de crédits sur trois programmes, dont deux appartenant à la même mission budgétaire.

Il n'a pas d'impact sur l'équilibre budgétaire et vise à combler l'insuffisance de crédits en faveur de l'hébergement d'urgence à la suite de la mise en oeuvre au cours de l'année 2013 du plan pauvreté adopté le 21 janvier dernier. Il vise par exemple à mettre fin à l'impasse budgétaire constatée au début du mois de septembre par une association chargée du 115 à Clermont-Ferrand, qui n'avait pu payer des nuitées d'hôtel.

Notre Commission doit rendre un avis formulant des observations articulées autour de trois questions traditionnelles posées par l'article 13 de la LOLF.

D'abord, les ouvertures de crédits proposées sont-elles bien inférieures à 1 % des crédits ouverts en loi de finances initiales – LFI – et les annulations de crédits sont-elles inférieures à 1,5 % des crédits ouverts en LFI et LFR – loi de finances rectificative – de l'année ? En l'espèce, la réponse est positive étant donné que les ouvertures et annulations sont égales à 107 millions d'euros, soit 0,03 % des crédits ouverts en LFI 2013.

Ensuite, y a-t-il urgence ou nécessité impérieuse d'intérêt national à ouvrir ces crédits ? Je considère qu'il y a une urgence manifeste à trouver les moyens de loger des familles en grande précarité à l'approche de l'hiver en renforçant les moyens destinés à l'hébergement d'urgence.

Il est vrai, monsieur le Président, que depuis le début de la crise de 2008, notre Commission a systématiquement constaté des sous-budgétisations initiales de crédits en matière d'hébergement d'urgence, qui ont donné lieu à des ouvertures de crédits complémentaires en LFR ou par décret d'avance : 74 millions d'euros en 2009, 106 millions en 2010, 75 millions en 2011 et 37 millions en 2012.

Notre Assemblée a d'ailleurs beaucoup travaillé sur ce sujet : outre les travaux de notre Commission, je vous invite à lire le rapport présenté au nom du Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques – CEC – sur l'évaluation de la politique de l'hébergement d'urgence présenté en 2012 par nos collègues Danièle Hoffman-Rispal et Arnaud Richard (n° 4221), qui démontrait la nécessité de refonder cette politique sur la base du « logement d'abord » et qui proposait en tout premier lieu de pérenniser les places hivernales.

Pour mettre fin à cette sous-budgétisation chronique des dépenses d'hébergement d'urgence, la LFI 2013 a déjà majoré les crédits en faveur de l'hébergement d'urgence de 31 millions d'euros, c'est-à-dire + 12,7 % par rapport à la LFI 2012. Cette augmentation a permis la création de 500 nouvelles places d'hébergement en 2013, en sus de la pérennisation d'environ 2 500 places « hivernales » conformément à la première proposition du CEC.

En commission élargie, les ministres du Logement, d'une part, et de la Lutte contre l'exclusion, d'autre part, avaient annoncé préparer un plan de lutte contre la pauvreté en partenariat avec la Fondation Abbé Pierre, pour en finir avec la gestion malheureusement qualifiée de « au thermomètre » de l'hébergement d'urgence chaque année. Ce plan, adopté le 21 janvier 2013, prévoit la pérennisation et la création de 4 500 places en faveur de l'hébergement d'urgence classique (hors demandes d'asile) ainsi que le maintien en 2013 de 3 600 places d'hôtel ouvertes durant l'hiver 20122013. Le coût annuel du plan en 2013 est estimé à 112 millions d'euros. Ces besoins, qui ne pouvaient donc pas être anticipés au moment du vote des crédits inscrits en LFI 2013, justifient aujourd'hui une ouverture de crédits par décret d'avance.

Nous ne pouvons pas laisser des familles entières, toujours plus nombreuses, sans logement faute de crédits ouverts à temps : à défaut de mise à disposition rapide des crédits, des personnes hébergées en hôtel pourraient en effet se trouver sans hébergement. Une telle situation risquerait d'entraîner la multiplication des recours contre l'État devant le juge administratif au titre du dispositif du droit au logement opposable – DALO –, qui s'avérerait donc encore plus coûteuse pour les finances publiques en frais irrépétibles, indemnisations de préjudices et astreintes.

La dernière question que nous devons nous poser est celle de savoir quels sont les programmes et les missions faisant l'objet d'annulation de crédits.

En l'espèce, trois programmes font l'objet d'annulations de crédits pour un montant de 107 millions d'euros. Conformément au principe d'auto-assurance, qui consiste à ce que les ministères financent leurs dépenses imprévues par redéploiement au sein de la même mission, la mission « Égalité des territoires, logement et ville », assume le financement d'une partie des crédits ouverts sur le programme 177 par une annulation de 50 millions d'euros de crédits sur deux autres programmes de la mission, dont :

– 35 millions d'euros sur le programme Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat. Les crédits gelés portent à titre principal sur les aides à la pierre visée par l'action n° 1 du programme intitulée « Construction locative et amélioration du parc ». Cette annulation porte sur des crédits mis en réserve dont le dégel n'avait pas été anticipé. Selon la direction du budget, elle ne devrait pas créer de tension sur l'exécution des crédits ;

– 15 millions d'euros sur le programme Politique de la ville. Là encore, cette annulation porte sur des crédits mis en réserve dont le dégel n'avait pas été anticipé.

Par ailleurs, 57 millions d'euros de crédits sont annulés sur le programme Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres de la mission « Régimes sociaux et de retraite » en raison d'une anticipation d'une économie en gestion, résultant de la révision à la baisse de l'inflation sur laquelle les pensions sont indexées : l'indexation retenue en PLF était de 1,75 % alors que la revalorisation réalisée en avril 2013 a été effectuée sur la base d'une inflation prévisionnelle de 1,3 %.

Sans qu'il soit possible à ce stade de vérifier si le principe d'auto-assurance aurait pu jouer davantage sur la mission « Égalité des territoires, logement et ville », je considère que le projet de décret d'avance met à profit la réserve de précaution constituée en début d'année, ce qui est de bonne méthode. Après ce décret d'avance, le montant de la réserve de précaution serait encore de 7,5 milliards d'euros.

Je relève cependant que des besoins complémentaires de crédits au titre de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile devraient également apparaître en LFR de fin d'année. Je vous informe en revanche que, selon les informations que le Gouvernement m'a communiquées, il va tirer les conséquences du surcroît de dépenses lié au plan de lutte contre la pauvreté en rebasant à la hausse les crédits de l'hébergement d'urgence pour un montant de 107 millions d'euros en PLF 2014, ce qui va – et c'est notre souci à tous – dans le sens de la sincérité et de la transparence budgétaires.

Le projet d'avis qui vous est soumis résume les observations que je viens de présenter. L'avis doit être transmis immédiatement, afin que le Conseil d'État puisse en disposer cet après-midi lorsqu'il examinera le projet de décret. La délégation de crédits prenant toujours quelques semaines, il convient en effet de procéder rapidement et je vous invite donc à adopter cet avis.

Depuis l'entrée en vigueur de l'article 13 de la LOLF en 2005, nous avons été conduits chaque année à ouvrir des crédits complémentaires par rapport à la LFI en faveur de l'hébergement d'urgence. Dans le même temps, entre 2005 et 2012, le nombre de places d'hébergement d'urgence est passé de 53 700 à 86 000, ce qui témoigne d'un effort considérable de la collectivité pour faire face à l'accroissement des demandes. Nous sommes face à un constat d'impuissance de la part des gouvernements successifs en la matière.

Que se passe-t-il ? Nous avons beaucoup de mal à disposer de chiffres précis mais il faut souligner que les centres d'hébergement accueillent notamment les déboutés du droit d'asile. Or, comme beaucoup de pays européens ont largement réduit leur soutien en raison de la crise, on assiste à une augmentation massive des demandes dans notre pays. Je souhaiterais qu'un travail de fond soit conduit car nous n'arrivons pas à savoir quelle est la part des besoins liés aux demandes d'hébergement d'urgence résultant des demandes d'asile et de l'immigration irrégulière. Il faut préciser que les demandeurs d'asile bénéficient en outre d'une allocation temporaire d'attente de plus de 300 euros par mois et de la prise en charge totale de leurs frais médicaux grâce à l'aide médicale de l'État. Or, chaque année, les crédits de l'hébergement d'urgence s'avèrent insuffisants et l'on voit les dépenses dériver.

Si nous voulons maîtriser voire réduire les dépenses publiques, nous ne pouvons pas nous contenter d'économies sur le fonctionnement de l'appareil d'État, à supposer qu'elles soient encore réalisables. Nous n'avons donc pas d'autre choix que de mener une analyse lucide d'un certain nombre de dépenses d'interventions sociales de ce type, sans quoi il n'y aura aucun espoir de maîtriser les dépenses publiques. En l'espèce, nous sommes face à des dépenses de guichet auxquelles nous sommes obligés de répondre. En l'absence de régulation en amont, les dépenses continuent de dériver. Cette impuissance collective se traduit chaque année par une augmentation des crédits. Nous devons être très vigilants à cette dérive systématique de quelques programmes et mener des réformes structurelles en la matière.

Je dois vous rappeler qu'il s'agit là de nouvelles dépenses répondant au plan de lutte contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale décidé en janvier 2013. Il ne s'agit donc pas de faire face à une dérive des dépenses liées à une sous-budgétisation initiale, contrairement aux années précédentes.

Monsieur le rapporteur général, vous avez évoqué le problème survenu à Clermont-Ferrand au début du mois de septembre, qui a montré que l'État n'avait pas délégué suffisamment de crédits à une association chargée du 115, au nom du système intégré d'accueil et d'orientation – SIAO –, de sorte que 385 personnes n'ont pu être relogées. Il est vrai que les demandes sont croissantes, y compris de la part de personnes en provenance de pays voisins comme l'Italie et l'Espagne, et pas seulement des pays de l'Est. La situation est explosive : 30 % d'augmentation des demandes d'hébergement d'urgence et + 76 % de demandes non satisfaites l'été dernier. Le constat est effectivement chaque année celui d'une sous-budgétisation des crédits mais également d'une sous-évaluation des besoins, comme le montre la Cour des comptes. Parmi les questions de fond, il faut se rappeler que le coût budgétaire des nuitées d'hôtel s'élève à 195 millions d'euros. Il faut absolument réussir à sortir de ce type d'hébergement en mobilisant par exemple le parc d'hébergement privé non utilisé. J'ai d'ailleurs déposé un amendement sur ce point au projet de loi pour l'accès au logement et un urbanisme rénové, mais cet amendement n'a pas été adopté.

Monsieur le Président, il ne faut pas confondre deux missions différentes : la mission « Asile et immigration », qui était constamment sous-dotée et qui donnait lieu systématiquement à des ouvertures de crédits supplémentaires entre 2007 et 2012 comme le dénonçait déjà la rapporteure spéciale Béatrice Pavy, et l'hébergement d'urgence, relevant de la mission « Logement ». Tous les demandeurs d'hébergement d'urgence ne sont pas des immigrés en situation irrégulière. Les demandeurs d'asile ont des droits et la France s'est engagée depuis plus de cinquante ans en signant la convention de Genève sur les réfugiés, qui n'ont que peu de choses à voir avec l'immigration irrégulière, pas plus qu'il ne faut sous-estimer le fait que la sous-dotation chronique de la mission « Asile » a eu des conséquences sur les besoins d'hébergement d'urgence. En tout état de cause, je constate que le présent décret d'avance ouvre des crédits correspondant à des priorités nouvelles décidées à l'occasion du plan de lutte contre la pauvreté et non pour faire face à une sous-budgétisation initiale. Je soutiens donc pleinement ce projet de décret.

Je précise que les centres d'hébergement d'urgence accueillent trois catégories de ressortissants étrangers : les demandeurs d'asile, les déboutés du droit d'asile et, de façon plus marginale, les étrangers en situation irrégulière. Tout cela pèse sur la disponibilité des places d'hébergement : 53 700 places en 2005 et 86 000 en 2012 et l'on va encore en créer 5 000 aujourd'hui.

Vous me donnez l'occasion de préciser qu'il existe en principe des centres d'accueil des demandeurs d'asile en instance de traitement – CADA. En théorie, les centres d'hébergement d'urgence n'ont pas vocation à accueillir ces demandeurs d'asile. Néanmoins, vu l'engorgement de ces structures, les demandeurs d'asile se tournent vers l'hébergement d'urgence classique. Je vous précise d'ailleurs qu'en responsabilité, le ministre de l'Intérieur a lancé une réflexion à la veille de l'été pour trouver des solutions afin de réduire les délais d'instruction des demandes d'asile et d'alléger ainsi la durée de séjour des demandeurs d'asile dans les CADA et autres centres d'hébergement d'urgence.

Je voterai au titre du groupe GDR en faveur de ce décret d'avance car il est opportun de prendre de nouvelles mesures en faveur de l'hébergement d'urgence. Je ne suis pas sûr que la France gagnerait à réduire la dépense publique sur ce sujet-là. Je précise d'ailleurs qu'il existe des déboutés du droit d'asile qui ne sont ni expulsables ni régularisables et qu'il faut bien loger, comme vous le savez. Enfin, il convient de relativiser le coût de cette mesure – 107 millions d'euros – au regard de la une du Monde de ce soir, qui dénonce le non-recouvrement de 32 milliards d'euros de TVA.

J'ai largement abordé ce sujet dans mon rapport spécial dans le cadre du PLF 2013. J'estime que les crédits aujourd'hui demandés pour mettre en oeuvre le plan pauvreté adopté en janvier 2013 sont tout à fait justifiés. En revanche, je rejoins l'avis du Président sur la nécessité de mener un travail de fond sur la question spécifique des demandeurs d'asile.

Je connais bien ce sujet que je traite au quotidien dans mon agglomération et dans ma ville. L'amalgame qui est fait entre les demandes des personnes en grande précarité, des demandeurs d'asile, des déboutés et des immigrés en situation régulière résulte du fait que l'on se voile la face. Les étrangers ont en effet des droits, il existe des procédures et la justice française fait son travail mais l'on constate qu'une fois le jugement rendu, les demandeurs d'asile déboutés restent sur notre sol. Nous sommes dans une situation qui engorge les structures d'hébergement d'urgence classiques car nous n'avons pas le courage d'aller jusqu'au bout de la procédure, par la reconduite à la frontière, une fois toutes les voies de droit épuisées. Tant que nous n'irons pas jusqu'au bout de cette politique-là, nous connaîtrons des situations sociales épouvantables.

Le problème essentiel tient à la durée de traitement des demandes d'asile. Au bout de deux ou trois ans, les familles sont installées, les enfants sont scolarisés et l'on se retrouve dans des situations inextricables. Les sociétés de HLM ne peuvent pas héberger ces personnes, de sorte que les nuitées d'hôtel, qui coûtent deux fois plus cher, continuent d'augmenter. En outre, elles n'ont pas le droit de travailler ce qui rend leur hébergement encore plus difficile. Il faut donc revoir l'ensemble de cette politique.

Vous avez raison de dire qu'il ne s'agit pas que d'un problème budgétaire. Le Comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques va prochainement établir son programme de travail pour l'année à venir. Nous pourrions donc lui proposer de se consacrer à la prise en charge des demandeurs d'asile, étant précisé qu'il a déjà travaillé sur la question de l'hébergement d'urgence.