Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale
Réunion du 25 juin 2014 à 18h00
La réunion
Monsieur le président-directeur général de l'Inserm, Monsieur le directeur général délégué, bienvenue.
Dans le cadre de ses travaux sur la gestion des programmes d'investissement d'avenir relevant de la mission « Recherche et enseignement supérieur », la mission d'évaluation et de contrôle a souhaité recevoir l'Inserm pour le rôle essentiel qu'il joue au sein de ces programmes.
Nous souhaitons aborder avec vous l'ensemble des questions relevant du PIA – gouvernance, contenu des programmes, valorisation – sous tous leurs aspects, les plus satisfaisants comme les plus délicats.
Monsieur le président-directeur général, un élément nous intéresse particulièrement. Si deux actions du PIA concernent la santé, elles ne relèvent pas du même programme : la première, « Instituts hospitalo-universitaires » relève du programme « Pôles d'excellence » tandis que la deuxième, « Santé biotechnologies » relève du programme « Projets thématiques d'excellence ». Selon l'Inserm, y a-t-il des éléments de synergie entre ces deux actions ou relèvent-elles d'orientations sans relations entre elles ?
Monsieur le président, Monsieur le rapporteur, merci beaucoup de votre invitation. En effet, l'implication de l'Inserm dans les programmes d'investissement d'avenir est extrêmement forte. Je vous propose de la décrire brièvement, en signalant au passage ce qui constitue pour l'Inserm des points d'alerte ou de vigilance : la complexité institutionnelle, d'une part, et la pérennité du financement des structures et de la rémunération des personnels impliqués, de l'autre. J'aborderai aussi la question de la cohérence des structures de valorisation créées par le PIA.
L'Inserm est impliqué selon plusieurs modalités dans les projets du PIA. Il assure la coordination et la gestion d'infrastructures et d'équipements, ainsi que celle des cohortes. Il est partenaire et participe aux instances de décision des huit IDEX et des six instituts hospitalo-universitaires (IHU) ainsi que de l'institut de recherche technologique (IRT) Bioaster et d'un démonstrateur. Enfin, l'Inserm ou certaines de ses équipes sont impliqués dans des projets – pour l'essentiel, des LABEX – dont le portage et la gestion sont assurés par d'autres. Il avait en effet été décidé dès le départ que la gestion des LABEX serait locale. Cependant, du fait du travail de coordination effectué par l'alliance de recherche Aviesan, l'Inserm conserve une certaine implication dans la gestion et le suivi des LABEX de ses domaines de compétences, même lorsqu'il n'en est pas directement responsable – certains LABEX ont même confié leur gestion à l'Inserm.
Au total, les laboratoires de l'Inserm participent à 52 LABEX, 19 EQUIPEX, 16 infrastructures, 10 cohortes, les 6 IHU, les 6 IHU classés « prometteurs » (dits aussi « chaires d'excellence »), les 2 PHUC (projets hospitalo-universitaires en cancérologie), 2 IRT, 3 démonstrateurs ainsi qu'aux 8 IDEX et aux 2 IDEX « en devenir ». L'Inserm participe également à d'autres projets, projets de nano-biotechnologies et de bio-informatique. Le spectre des participations de l'Inserm est donc très large.
Quel est l'apport à la recherche des structures créées par le PIA ? Dans le domaine de la santé, les infrastructures nationales et les financements qui y sont attachés ont été essentiels. Ils ont permis d'accroître le niveau technologique d'un certain nombre d'équipes, la structuration de la recherche à un niveau beaucoup plus large que celle du simple laboratoire – notamment en matière de recherche biomédicale – et enfin la participation de la France à certains projets européens ou, pour certains projets européens, la constitution du noeud français. L'Inserm est impliqué dans plusieurs structures européennes et assure la coordination de deux d'entre elles. Il est aussi partenaire d'autres structures internationales, dont il représente ou gère directement le noeud au niveau français.
Il faut cependant noter que si les financements du PIA ont permis la contribution française aux structures européennes, ils ne couvrent qu'une période de 3 ans. Se pose donc dès maintenant la question de ces financements après 2015.
Les cohortes constituent l'autre exemple emblématique d'implication de l'Inserm. Ces cohortes – une dizaine –, qui ont pu être mises en place grâce au financement du PIA, permettent de générer des données à très grande échelle, soit de personnes en bonne santé, soit de pathologies particulières. Porteuses d'un fort potentiel d'innovation, elles présentent une forte attractivité industrielle : les industriels sont intéressés par les données générées. Cet outil, où la France tenait déjà une place très importante, et qui représente une valeur supplémentaire par rapport aux essais cliniques, ne disposait pas de financements structurés avant l'intervention du PIA.
Là aussi, la question de la pérennité des financements des cohortes va se poser, de même que celle des financements des bio-banques associées à ces cohortes. L'Inserm a donc dès le début réfléchi au modèle économique qui permettrait de pérenniser ces cohortes. Des manifestations, notamment celle de mars 2014, qu'on a appelé « Cohortes innovation Day », ont été organisées pour essayer de mettre en place un modèle permettant l'implication de l'industrie dans le financement des cohortes. Une dizaine de laboratoires d'industries pharmaceutiques ont participé à cette journée, en interaction avec les porteurs de projets des cohortes. Les cohortes sont extrêmement visibles et suivies de manière attentive par l'industrie.
Ces manifestations ont-elles permis la mise en place d'un modèle économique satisfaisant ?
Non. Le modèle n'est pas réglé sur le long terme. Cette première initiative a été un succès du fait de l'implication de l'industrie et de l'intérêt qu'elle y a porté. Il faudra sûrement la renouveler. L'industrie va maintenant sélectionner les données et les cohortes qui peuvent l'intéresser. Une cohorte comme HEPATHER – qui est plutôt un EQUIPEX – est essentielle aujourd'hui pour la lutte contre le virus C de l'hépatite, dans la mesure où elle fournit des données à large échelle, « dans la vraie vie », sur l'utilisation des drogues chez les patients présentant une atteinte hépatique.
Troisième élément, les équipements d'excellence (EQUIPEX) ont représenté un apport fondamental pour la biologie-santé. Ils permettent des avancées technologiques des laboratoires et des plateformes ; ce sont de très lourds investissements en matériel, que ce soit dans l'imagerie, dans la génomique ou dans des modèles animaux, qui sont ainsi financés. Cependant tous les 3 à 5 ans, de tels matériels demandent un renouvellement ou une jouvence. La question du financement du renouvellement de ces EQUIPEX, et donc de la pérennité de ces équipements, va donc se poser. Si le problème a été identifié, il n'est pas réglé aujourd'hui.
L'Inserm est totalement impliqué au sein des IHU. Leur gouvernance est un peu particulière puisque les 6 IHU sont tous des fondations de coopération scientifique (FCS) – à l'exception de celui de Bordeaux, qui est sur le point de le devenir. Les IHU, qui représentent une masse critique importante, sont le lieu du continuum soins-recherche-innovation.
Les IHU posent trois problèmes. D'abord, leur gouvernance est complexe, puisque certains IHU associent une fondation de coopération scientifique, une fondation reconnue d'utilité publique, d'autres fondations et des centres de recherche. Ensuite, leur mécanisme de valorisation sort de la chaîne de valorisation créée par le PIA et que l'on essaie d'harmoniser. Enfin se pose la question de leur modèle économique, puisque ces IHU vont devoir être autonomes en termes de financement de leurs recherches et de la clinique qui y est conduite ; se pose donc spécifiquement, pour les IHU, un problème de retour sur financement de leur recherche clinique : la répartition des financements qui doivent revenir aux IHU à partir de leurs innovations et de leur recherche clinique est donc posée.
L'Inserm est associé à l'ensemble des IDEX et tout particulièrement à celles qui comportent un volet biologie-santé. L'Inserm a dû s'adapter au modèle particulier de gouvernance des IDEX ou trouver un modèle adapté avec les acteurs locaux, en fonction des thématiques. Il y a deux modes de gouvernance. Lorsque sur le site il y a eu une fusion des universités – comme par exemple à Aix-Marseille, Bordeaux ou Strasbourg –, un comité de pilotage associant l'université, le ou les organismes de recherche auxquels participe l'Inserm et les écoles membres de ces IDEX a été mis en place. Lorsque le portage de l'Inserm passait par un pôle de recherche et d'enseignement supérieur (PRES) et que ce PRES, du fait de la loi du 22 juillet 2013, a évolué vers une communauté d'universités et d'établissements (COMUE), l'Inserm est membre de la COMUE et est donc associé à la gouvernance de l'IDEX ; c'est le modèle des IDEX parisiennes, Paris Sciences et Lettres, Sorbonne Université et Sorbonne Paris Cité notamment.
Ces modèles de gouvernance sont satisfaisants. Même lorsque l'Inserm n'était pas, au départ, associé en tant que membre de l'IDEX, pour chacune des IDEX comportant une importante composante biologie-santé, l'Institut s'est très fortement impliqué dans le projet scientifique, notamment en participant aux auditions des jurys de sélection. L'Inserm a su s'adapter à l'évolution des sites. Nous avons trouvé le modèle pour être impliqués aussi bien dans le comité de pilotage des universités fusionnées que dans celui des COMUE. L'Inserm va aussi analyser, site par site, sur la base du projet scientifique, le type de partenariat qui pourrait être le sien dans les nouvelles structures, IDEX ou ISITE, qui vont être créées par le PIA2.
Je voudrais maintenant aborder les questions de financement. La projection du financement sur dix ans par l'ANR au titre du PIA des huit IDEX où l'Inserm est impliqué est de 2,4 milliards d'euros. Sur la même durée, l'apport de l'Inserm en crédits de fonctionnement ou de masse salariale dans ces mêmes IDEX – elles comportent toutes des centres de recherche ou des équipes Inserm – est de 1,74 milliard d'euros. S'agissant des six IHU, le total des dotations fournies sur dix ans par l'ANR est d'environ 350 millions d'euros, contre 381 millions d'euros financés par l'Inserm. Dans les deux cas, on voit l'importance de la part de l'Inserm, importance d'autant plus grande que, bien évidemment, ses financements sont entièrement consacrés à des recherches dans les domaines de la santé et de la biologie-santé. Ces chiffres montrent aussi à quel point, eu égard à l'implication de l'Inserm dans le financement de ces structures et de leurs programmes de recherche, leur gouvernance est pour l'Institut un point essentiel.
Je voudrais maintenant évoquer, même si les données sont parcellaires – il est très difficile de les faire remonter eu égard au nombre de structures impliquées – le taux de réalisation du PIA exécuté aujourd'hui qui revient à l'Inserm. À la fin 2013, ce taux d'exécution depuis 2011 était environ de 20 %. À la fin 2014, ce taux devrait être d'environ 39 %, ce qui correspond à 44 millions d'euros. C'est l'apport tangible, tel qu'on peut le projeter, qui va revenir aux équipes. Fin 2019, la projection serait de 65 millions d'euros. On voit que si les équipes de l'Inserm bénéficient du financement des PIA, il faut mettre ce financement en relation avec la participation de l'Inserm au sein des IDEX et des IHU.
Les financements qui reviennent aux équipes Inserm sont fléchés par le projet ANR et gérés directement par l'organisme gestionnaire et le porteur de projet. Mais leur versement est encadré, avec un contrôle a posteriori par les services financiers de l'Inserm. Le rapport financier est associé à un rapport opérationnel et à un rapport scientifique. Enfin, il n'y a pas de substitution entre les crédits du PIA et le budget récurrent de l'Inserm. L'Inserm n'a absolument pas modifié ses règles de financement des budgets récurrents des équipes. Aucune règle n'a changé. Les financements du PIA répondent à la vitalité et à l'excellence des équipes. Par ailleurs, que les frais de gestion de l'ANR soient passés de 4 à 8 %, pour les structures incluant les LABEX montre bien l'implication que les établissements ont dû avoir pour la gestion de ces structures.
Enfin, un point de vigilance concerne le personnel contractuel recruté pour la réalisation de projets financés par le PIA. En 2013, les contrats à durée déterminée liés aux projets du PIA et gérés directement par l'Inserm représentaient 113 personnes, soit 5 % des 2 113 personnes en CDD à l'Inserm. Cependant, ce chiffre est sûrement sous-estimé : il ne concerne en effet que les postes gérés directement par l'Inserm alors que, pour un même projet, d'autres personnels contractuels peuvent être employés par d'autres gestionnaires – universités ou autres organismes de recherche.
La question du devenir de ces postes se pose dans la mesure où les financements ne sont accordés que pour une durée de 10 ans. Le renouvellement des personnels est limité par le droit du travail pour les fondations de coopération scientifique et par la loi dite Sauvadet pour le secteur public. Pourtant, ces personnels sont des personnels-clés pour les projets auxquels ils participent, du fait de l'expertise scientifique acquise. Souvent, ils ont été indispensables pour le démarrage et la conduite des projets, dans la réalisation desquels ils sont donc complètement impliqués.
Le message que je veux passer aujourd'hui – et que j'ai passé en interne en tant que président-directeur général – est qu'une réflexion doit avoir lieu à l'Inserm sur la vague d'emplois contractuels liée au PIA. Cette réflexion doit s'inscrire dans un cadre beaucoup plus large, légal et réglementaire, et impliquer les autres partenaires – le Commissariat général à l'investissement et le ministère de l'enseignement supérieur et de la recherche.
Si je comprends bien votre interrogation, ces personnels devront, du fait de la loi Sauvadet, partir au bout de quatre ou six ans puisque vous n'aurez pas nécessairement les moyens de les conserver, et cela pose un problème de continuité dans le suivi des projets qui, eux, s'étalent sur dix ans. Votre réflexion porte-t-elle sur le cadre d'emploi à trouver pour les grands projets compte tenu des contraintes fixées par la temporalité des investissements d'avenir ?
Il y a deux aspects. Le premier, dont vous avez parlé, concerne les préoccupations des porteurs de projet. Ces derniers ont une inquiétude légitime sur la mise en danger de leurs projets qui pourrait être causée par la perte d'expérience et d'expertise consécutive au départ des personnels qui les ont accompagnés. Mais un second aspect, qui est pour moi aussi voire plus important dans une politique globale, concerne le devenir et la situation de contractuels, les personnels associés au PIA, rémunérés sur la base d'un financement sur dix ans.
Enfin, je voudrais évoquer le rôle des alliances de recherche. Elles facilitent la gouvernance. Le dialogue entre les organismes de recherche fonctionne bien. Je sors d'un conseil d'administration d'Aviesan dans lequel les dossiers ont réellement été discutés ensemble.
Les deux organismes de référence en matière de recherche bio-médicale, le CNRS et l'Inserm, font ensemble des visites de site, et discutent ensemble des politiques de site avec les acteurs de ceux-ci. Il est habituel que ces déplacements soient dénommés « Aviesan ».
Concernant la gestion et la visibilité des LABEX, il a été mis en place au niveau d'Aviesan un comité de coordination qui s'implique complètement, y compris dans les structures qui ne sont pas gérées directement par un organisme désigné tel que l'Inserm ou le CNRS.
L'appel à projet spécifique « infrastructures nationales en biologie santé » était absolument essentiel pour que la France soit présente dans la structuration européenne dans le domaine biologie-santé. L'existence d'Aviesan a été primordiale pour la coordination et le positionnement français à partir des infrastructures nationales dans ce même domaine. Elle a permis à l'Inserm de coordonner le projet ECRIN relatif à l'organisation de la recherche clinique au niveau européen – avec en France, le projet FCRIN –, ainsi que celui relatif aux biobanques. Dans les autres domaines, le coordonnateur peut être, par exemple, le CNRS sur la bio-informatique, ou le CEA sur l'imagerie. Mais l'existence d'Aviesan a été absolument déterminante pour notre positionnement et notre organisation en matière d'infrastructures nationales en biologie-santé.
En matière de valorisation, la question de la cohérence des structures – CVT, SATT, France Brevets, Fonds national d'amorçage – et des politiques est posée.
Les consortiums de valorisation thématique (CVT) et les SATT ont dû trouver leur place face à des structures de valorisation des instituts thématiques déjà créées, notamment Inserm Transfert pour l'Inserm.
Les discussions ont été difficiles avec les SATT – c'est le moins que l'on puisse dire. La place de chacun dans le paysage de la valorisation a été extrêmement complexe à déterminer. Cependant, la discussion d'Inserm Transfert avec les SATT est désormais beaucoup plus apaisée et trouve son équilibre.
La philosophie d'Inserm Transfert – à qui l'Inserm a délégué sa valorisation –, que beaucoup ont acceptée, est que l'objectif doit être d'augmenter l'efficience et la complémentarité, et porter sur l'accroissement du volume de l'activité et l'efficacité plutôt que sur la renégociation de la répartition de l'existant. Dans ces conditions, chacune de ces structures doit trouver son objectif. Ceux d'Inserm Transfert sont clairs. Il s'agit d'être dans une attitude de sourcing, c'est-à-dire de faire monter les brevets à partir des chercheurs, de protéger cette propriété intellectuelle, d'aider aux accords de consortium, à la visibilité, à la valorisation, et au-delà au montage de projets européens.
Lors de son audition, nous avons interrogé le commissaire général à l'investissement sur les SATT. Le débat se situe entre les tenants du maintien de l'existant et les tenants de l'évolution par un maillage à travers les SATT. L'une des difficultés rencontrées au cours de ces dernières années est l'émiettement du dispositif global de l'accélération du transfert technologique – même si Inserm Transfert tranchait par sa situation vertueuse. Puisque la discussion est plus apaisée, quelle organisation à terme vous semble souhaitable ? Jusqu'à présent l'organisation générale des SATT était la même pour toutes. Des différenciations et des adaptations vous paraîtraient-elles justifiées ?
La situation telle que je l'ai trouvée en arrivant à l'Inserm le 12 juin est la suivante. Il existe actuellement 14 SATT. L'Inserm a réglé les problèmes de convention et de lettre d'intention avec sept d'entre elles ; il en est désormais actionnaire, avec un niveau de partenariat qui varie de 1 % à 13 %. Le chiffre de 13 % est le plus élevé et concerne la SATT Île-de-France INNOV (Idfinnov) pour laquelle la discussion a présenté quelques complexités à cause du périmètre et du type de portefeuille de cette SATT par rapport au terrain d'Inserm Transfert, qui est celui de la biologie santé.
Inserm Transfert est impliqué dans d'autres SATT, notamment celles en cours de création à Saclay et Grenoble. L'objectif de l'Inserm est d'être partenaire de l'ensemble des SATT à travers Inserm Transfert. Il y aura ainsi un accord, une lettre d'intention et une discussion avec chaque SATT en vue d'en être partenaire etou actionnaire. Pour chacune des SATT, la discussion porte ou a porté sur la répartition des tâches, des activités et éventuellement des retombées entre Inserm Transfert et ses partenaires.
Plusieurs modèles sont possibles. Un premier modèle consiste à garder les missions de chacune des structures. Les SATT doivent alors jouer le rôle pour lequel elles ont été créées, c'est-à-dire celui de la maturation des projets. Il y a alors une complémentarité évidente entre les SATT et une structure comme Inserm Transfert qui a une expérience, depuis sa création en 2002, de proximité avec les chercheurs pour faire remonter les brevets, défendre les accords de consortium et travailler à la valorisation de ces brevets.
De plus, une troisième composante, Inserm Transfert Initiative (ITI) est liée au PIA, et a bénéficié de financements du fonds national d'amorçage.
Un processus vertueux peut donc se mettre en place : la répartition du portfolio de la propriété intellectuelle et académique avec Inserm Transfert, l'intervention du fonds d'amorçage, et enfin celle de fonds de maturation, avec la SATT, lorsqu'il existe des accords à cette fin.
Inserm Transfert a décidé d'être partenaire de l'ensemble des SATT, sur la base de modèles discutés localement. Avec l'ensemble des SATT, les lettres d'intention sont en cours de signature ou ont déjà été signées. Cela montre que le dialogue est apaisé.
Nous n'avons jamais été partisans du maintien de l'existant ; depuis l'origine, nous sommes partisans d'accompagner les SATT. Cependant les différentes SATT ne se sont pas forcément mises en place sur les mêmes bases ni selon les mêmes modèles et les mêmes rythmes, ni encore avec les mêmes objectifs. Dans le même temps, elles avaient besoin de s'installer rapidement pour démontrer la viabilité de leur modèle économique. Les discussions étaient donc compliquées.
Nous arrivons dans une phase où les bases sont clarifiées. Elles seront certes différentes selon les SATT mais comporteront une réelle répartition du travail et seront porteuses d'une réelle plus-value, au lieu de constituer un simple transfert d'activité ou de complexifier la situation des laboratoires. Désormais, il faut montrer aux laboratoires la plus-value apportée par chacun des différents partenaires.
Pour montrer l'intérêt porté par l'alliance Aviesan à la valorisation, j'ajoute qu'il existait une structure qui mettait en interaction l'ensemble des structures de valorisation des partenaires de l'alliance et qui s'appelait Covalliance. Cette structure a été la base du CVT Aviesan, financé par le PIA à hauteur de 9,3 millions, lors de la création de celui-ci. Ce CVT est un élément de valorisation important du fait de son rôle de fédérateur. Il vient en complément du travail de coordination et de mise en cohérence des programmes scientifiques. Enfin, il donne un bon reflet de la propriété intellectuelle académique puisqu'il concerne l'ensemble des acteurs académiques de l'alliance. Il mobilise aujourd'hui près de 140 personnes ; 16 industries reconnaissent le CVT Aviesan et en sont partenaires.
Le CVT Aviesan fonctionne sur des domaines de valorisation scientifique spécifiques sur lesquels l'ensemble des partenaires mettent leurs compétences et leurs brevets afin d'en assurer la lisibilité au niveau industriel. Cinq domaines de valorisation ont été définis, dont trois sont gérés par Inserm Transfert – vaccinologie, cancer et biomarqueurs. Il existe ainsi une réelle production du CVT Aviesan, production qui a été formalisée grâce au financement du PIA.
J'ajoute que ce n'est évidemment pas de manière théorique que l'on peut mettre en évidence la complémentarité entre les SATT, Inserm Transfert et le CVT. Nous arrivons dans une phase où l'on pourra démontrer cette complémentarité grâce à des exemples très précis.
En conclusion, je rappelle les points de vigilance que j'ai soulignés dans mon propos introductif : pérennité des structures et des projets, devenir des personnels, simplification des modes de gouvernance, notamment dans certaines des nouvelles structures créées par le PIA.
Du fait de la multiplicité des structures, l'état des lieux que nous vous avons présenté est forcément parcellaire. Le PIA a eu indéniablement, en matière de biologie-santé, un effet structurant. Les financements au titre du PIA d'EQUIPEX, de cohortes ou de structures à grande échelle ont comblé des trous technologiques. Après cette phase de démarrage très enthousiasmante, nous avons trois ans pour conduire une réflexion sur l'avenir des structures ainsi créées.
