Nous avons le plaisir d'accueillir Sir Peter Ricketts, ambassadeur du Royaume-Uni en France. Monsieur l'ambassadeur, nous poursuivons par votre audition les travaux que nous menons en marge de l'élaboration du Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. Ces travaux ne se substituent pas à ceux de la commission chargée de préparer le Livre blanc constituée par le Président de la République et dont vous êtes membre. Ils ne font pas non plus double emploi avec eux mais visent à alimenter la réflexion des parlementaires qui examineront par la suite le projet de loi de programmation militaire.

Nous avons déjà auditionné M. Jean-Marie Guéhenno, président de la commission du Livre blanc, et M. Michel Foucher, directeur à l'IHEDN. Nous entendrons prochainement Mme Susanne Wasum-Rainer, ambassadeur d'Allemagne, M. Pierre Vimont, Secrétaire général exécutif du Service européen pour l'action extérieure, M. Francis Delon, Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, et des dirigeants, français et européens, de l'industrie de la défense.

Monsieur l'ambassadeur, vous participez comme je le fais à la commission du Livre blanc et vous êtes tenu, tout comme moi, au secret sur ses travaux. Néanmoins, nous avons souhaité vous entendre exposer la vision britannique des problématiques de défense et des enjeux stratégiques pour le Royaume-Uni, la France et l'Union européenne – nos deux pays étant parmi les plus gros contributeurs au budget de l'OTAN et de la défense en Europe – et les choix courageux opérés par votre Gouvernement en cette période difficile. Vous pourrez également nous parler de la relation franco-britannique en matière de défense dans le cadre de l'accord de Lancaster House. Plusieurs d'entre nous, ayant assisté à l'exercice Corsican Lion commun à nos deux armées, ont pu constater leur capacité à travailler ensemble.

Monsieur l'ambassadeur, vous avez la parole.

Sir Peter Ricketts. C'est un honneur pour moi d'être invité à parler devant vous des questions de défense et de stratégie. Lorsque, en 2010, M. David Cameron a pris ses fonctions de Premier ministre, il a tenu à s'assurer que les questions de défense, de sécurité et de politique étrangère seraient envisagées globalement. Il a pour cette raison souhaité la création d'un Conseil national de sécurité – National Security Council – à l'image de celui qui existe aux États-Unis. Il m'a alors demandé de quitter mes fonctions de secrétaire général du ministère des affaires étrangères et m'a nommé conseiller à la sécurité nationale auprès de lui, chargé de créer cette nouvelle institution. Le Conseil national a ensuite élaboré le Livre blanc sur la défense stratégique et la sécurité – Strategic Defence and Security Review –, qui a été présenté au Parlement en octobre 2010. Le Conseil national de sécurité, qui réunit, autour du Premier ministre et du vice-premier ministre, les ministres de la défense et des affaires étrangères, d'autres ministres régaliens comme les ministres de l'intérieur, des finances ou encore de la coopération, ainsi que les chefs des services de renseignement, les chefs d'état-major des armées et les services du conseiller à la sécurité nationale, aide le Premier ministre à prendre des décisions globales sur les questions de défense et de sécurité. Par ailleurs, le Livre blanc renforce le suivi de ces questions par les parlementaires, le Gouvernement s'étant engagé à faire rapport chaque année au Parlement sur la mise en oeuvre des quelque 200 recommandations qu'il contient.

Pour élaborer notre Livre blanc, nous avons, comme vous le faites, évalué les risques stratégiques à un moment de profonde mutation des relations internationales. Le rôle du Royaume-Uni dans le monde y est décrit dans des termes très semblables à ceux que j'entends utiliser au sein de la Commission française du Livre blanc : un rôle actif, caractérisé par un fort engagement en faveur de la protection de nos intérêts sur notre territoire et à distance, en nous tenant prêts à projeter nos forces civiles et militaires le cas échéant. J'observe à cet égard qu'étant donné la nécessité de protéger les départements, régions et collectivités d'outre-mer et des intérêts très dispersés dans le monde, les forces françaises sont déployées sur un nombre impressionnant de terrains d'opérations ; les nôtres sont plus concentrées.

La nouveauté méthodologique tient à ce que le Conseil national de sécurité a établi des priorités stratégiques. Après avoir défini les vingt risques principaux pouvant affecter la sécurité nationale, nous avons utilisé une matrice – le National Security Risk Assessment – qui nous a permis de les hiérarchiser en évaluant ceux pour lesquels, à la fois, la probabilité de survenance était la plus forte et l'impact potentiel pour la sécurité nationale le plus élevé. Nous avons ainsi déterminé les quatre risques majeurs qui devaient prioritairement structurer notre action : l'attaque terroriste ; les cyber-attaques ; les catastrophes naturelles ou accidents majeurs ; la survenue d'une crise militaire internationale dans laquelle le Royaume-Uni serait amené à intervenir. Nous sommes parvenus à dégager des ressources supplémentaires pour faire face à ces quatre risques.

L'évaluation des risques était l'un des préalables à l'élaboration du Livre blanc mais nous étions conscients par ailleurs que le budget du ministère de la défense était amené à diminuer – de fait, il sera réduit de 8 % en quatre ans. La définition de priorités s'imposait donc aussi pour faire face à de fortes contraintes budgétaires. C'est dans ce cadre qu'ont été définies des hypothèses structurantes. Les ministres ont décidé que nos forces devraient être en mesure, soit de mener, de manière simultanée, une opération de stabilisation impliquant une brigade pouvant aller jusqu'à 6 500 hommes, du type de celle conduite en Afghanistan, ainsi qu'une opération complexe de court terme impliquant jusqu'à 2 000 hommes et enfin une opération simple de court terme impliquant jusqu'à 1 000 hommes ; soit de mener une seule opération de grande ampleur et pour une courte période en déployant jusqu'à 30 000 hommes ainsi que les forces d'appui nécessaires.

La contrainte budgétaire nous a amenés à supprimer certaines capacités. Les ministres ont dû faire des choix. Ils ont, on le sait, reporté à 2020 la nouvelle capacité aéronavale sur les porte-avions ; nous avons aussi abandonné nos avions de patrouille maritime et d'autres capacités encore. Chacun de ces choix a été pénible et difficile mais nous étions déterminés à faire concorder programme d'équipement militaire et budget, et nous y sommes parvenus.

Notre Livre blanc souligne la nécessaire polyvalence d'équipements dont la durée de vie se compte en décennies et qui doivent de ce fait pouvoir être adaptés à des besoins différents : protection du territoire ou projection des forces à l'extérieur. Nous avons par ailleurs mis l'accent, avec insistance, sur le besoin de partenariats avec nos alliés, au premier chef avec la France : nous concevons mal de mener seul des actions militaires d'envergure. La publication de notre Livre blanc a été très vite suivie par les accords de Lancaster House. Ces traités de coopération franco-britannique en matière de défense sont essentiels pour nous. Les restrictions budgétaires nous privant de la possibilité de disposer seuls de toutes les capacités dont nous avons besoin, il faudra toujours davantage pouvoir disposer de celles qui nous manquent grâce à des partenariats. C'est ce que nous avons commencé de faire avec la France dans le domaine nucléaire, pour les drones et pour d'autres équipements. Nous avons aussi établi un partenariat important avec les États-Unis, mais la coopération militaire et sécuritaire avec la France, essentielle à nos yeux, est amenée à croître dans les années à venir.

Notre Livre blanc traite également de la prévention des crises. Nous nous sommes prononcés pour le renforcement de la coopération entre les ministères de la défense, des affaires étrangères et de la coopération et les services de renseignement afin d'améliorer les alertes et par ce biais les capacités de réactions civile et militaire de gestion des crises.

Un programme important de lutte contre les cyber-attaques a été défini, assorti d'un budget de 650 millions de livres sur quatre ans ; il sera principalement investi dans des outils technologiques permettant de maîtriser ce qui se passe sur l'Internet.

Nous avons renforcé la coopération dans le domaine de la lutte antiterroriste en mettant l'accent sur les partenariats et les alliances. Nous avons aussi décidé de renouveler à terme notre force de dissuasion stratégique, quatre sous-marins équipés de missiles balistiques Trident.

Le conflit en Libye, intervenu peu de temps après la publication du Livre blanc, a mis très rapidement en évidence l'importance de la coopération franco-britannique en matière de défense et conforté nos choix et nos priorités.

Je n'oublie pas que ma participation aux travaux d'élaboration du Livre blanc français est assortie d'une obligation de confidentialité. Je puis toutefois vous dire que j'ai été très frappé par la similitude dans l'analyse des risques, des problèmes auxquels nos deux pays sont confrontés et des domaines dans lesquels nous serons amenés à coopérer. J'ai avancé une seule recommandation, celle de définir des priorités. Parce qu'il n'est plus possible pour des pays de la taille des nôtres de tout faire, des choix sont indispensables, et ne pas y procéder serait une mauvaise stratégie. Je constate que vous en êtes également convaincus.

Monsieur l'ambassadeur, je vous remercie, et je vous remercie aussi d'avoir accepté de répondre aux questions de mes collègues.

La coopération bilatérale, ancienne, entre le Royaume-Uni et la France, a donc été redéfinie par le traité de Lancaster House. Mais quelle est l'opinion du Gouvernement britannique sur l'Europe de la défense, que le Gouvernement français tente de relancer ? D'autre part, nos deux pays ont mis sur pied des programmes d'armement conjoints déjà avancés, avec l'objectif de parvenir à terme à une industrie missilière franco-britannique. Mais qu'en est-il du projet emblématique de coopération pour les porte-avions ? Le choix fait par le Royaume-Uni de se fournir en F35 à décollage vertical, ce qui ne permet pas la mutualisation de nos moyens, ne lui a-t-il pas donné un coup d'arrêt ?

Sir Peter Ricketts. Nous soutenons l'initiative française tendant à redynamiser l'Europe de la défense quand il s'agit d'améliorer les capacités des pays européens et de les utiliser dans le monde. J'observe que lorsque deux grandes nations européennes, la France et le Royaume-Uni, travaillent ensemble à améliorer leurs capacités, elles contribuent à l'Europe de la défense ; il en est de même des coopérations franco-allemande, italo-britannique et autres, certaines étant maintenant coordonnées par l'Agence européenne de défense. De même, nous accordons une grande importance à la politique sécurité et de défense commune (PSDC). C'est sous commandement britannique que se poursuit l'opération européenne Atalanta de lutte contre la piraterie au large de la Somalie, et nous soutenons sans réserve la démarche de la France visant à organiser une opération européenne destinée au soutien et à la formation des forces maliennes. Le Conseil de sécurité des Nations unies a adopté une résolution relative au Mali à laquelle la France et le Royaume-Uni ont beaucoup travaillé, et nous approuvons l'idée d'une opération européenne destinée à appuyer l'action de la CEDEAO. Le seul point sur lequel nous avons des réserves concerne la création de nouvelles institutions européennes, du type état-major permanent. Nous n'en voyons pas le besoin actuellement, dans la mesure où plusieurs états-majors européens existent déjà. Mais je le répète, nous sommes fermement en faveur du développement des capacités européennes et à leur utilisation.

Nous avons confirmé notre décision de nous doter de deux porte-avions de très grande taille. Notre Livre blanc prévoyait des catapultes et des F35 classiques, qui auraient éventuellement pu être utilisés aussi sur le Charles-de-Gaulle – mais ce n'était pas certain. Cependant, équiper de catapultes les deux porte-avions aurait coûté 2 milliards de livres, un montant inconcevable en cette période de restrictions budgétaires. Nous avons donc opté pour la version du F35 à décollage vertical, qui n'a pas besoin de catapulte. Certes, ce n'est pas entièrement satisfaisant, mais l'essentiel est qu'à partir de 2020 trois porte-avions européens - deux britanniques et un français – seront déployés de manière coordonnée, si bien que l'un des trois sera en permanence disponible pour parer à toute éventualité.

La France et le Royaume-Uni sont les deux pays qui consacrent le plus fort pourcentage de leur PIB à la défense. On a vu en Libye que l'action conjuguée de nos armées pouvait avoir d'excellents résultats. Comment envisagez-vous à moyen terme la coopération franco-britannique ? Puisque des choix s'imposent, quelle complémentarité concevoir entre les équipements, qui permettrait à la fois d'éviter des doublons coûteux et de maintenir la cohérence de la palette d'outils nécessaire pour garantir notre capacité d'intervention ?

Sir Peter Ricketts. La France et le Royaume-Uni sont en effet les deux pays européens qui ont la capacité et la volonté de projeter leurs forces, si nécessaire, pour protéger leurs intérêts – l'intervention en Libye l'a confirmé. Sur le plan opérationnel, la coopération progresse chaque année, comme l'a montré l'exercice naval conjoint Corsican Lion en Méditerranée, prélude à la création d'une force expéditionnaire franco-britannique. Il s'agit de forces qui se sont entrainées ensemble, qui peuvent être déployées ensemble. C'est un projet précieux qui demande des investissements pour s'assurer de cette capacité à travailler ensemble. L'étape suivante de cette coopération devrait être des équipements communs, ce qui permettrait de réduire les coûts. La troisième étape, à la fois la plus importante et la plus difficile à réaliser, serait que l'un des deux pays accepte d'abandonner l'une de ses capacités, et donc de dépendre de l'autre pays en ce domaine particulier. La pression budgétaire est telle que l'on y viendra, mais cette démarche demande une grande confiance politique et militaire pour s'appuyer l'un sur l'autre, et il faudra définir dans quels domaines une telle approche pourrait être mise en oeuvre, car il n'est pas simple de renoncer à des capacités souveraines.

Pour notre part, parce que nous avons décidé de supprimer nos capacités quant aux avions de patrouille maritime, nous devrons, si besoin est, demander à nos partenaires de nous fournir ce type de moyens. En revanche, la flotte de ravitailleurs Airbus que nous sommes en train de constituer sera sans doute prête plus vite que la nouvelle flotte française. Des partages sont possibles ; le plus important est de renforcer la confiance mutuelle et la connaissance réciproque des deux forces armées, pour pouvoir opérer ces choix.

Avoir eu la grande chance de participer pendant quelques heures à l'exercice conjoint Corsican Lion me pousse à vous demander, dans le prolongement de la question de mon collègue, comment vous envisagez la collaboration entre la France et le Royaume-Uni à court, moyen et très long termes.

Sir Peter Ricketts. À court terme, la collaboration franco-britannique est définie par la liste des domaines de coopération établie par le traité de Lancaster House notamment en matière d'équipements, ainsi qu'en ce qui concerne le grand chantier de la force expéditionnaire conjointe : en 2016, nous devrons avoir acquis la capacité de projeter des forces formées ensemble. Au-delà de cela, il y a sans doute d'autres domaines sur lesquels nous pourrions discuter, par exemple dans le domaine nucléaire, mais également sur les équipements de long terme, tels que le futur avion non piloté : si nous parvenons à nous mettre d'accord sur un projet d'aéronef franco-britannique permettant d'éviter la concurrence entre Rafale et Eurofighter sur les marchés internationaux, ce serait formidable. Pour que cela soit concevable à l'horizon 2025, nous devons en parler et y travailler dès maintenant. Pour nous, c'est ce type de projets sur le long terme qui est le plus important.

Nos doctrines d'emploi des forces sont-elles assez proches pour permettre la complémentarité opérationnelle que vous appelez de vos voeux ? Peut-on concevoir un accord politique sous la forme, par exemple, d'un Livre blanc commun ? Si l'un de nos deux pays seulement était engagé dans une opération, des forces conjointes pourraient-elles y participer, et sous le seul commandement du pays qui participe à l'opération ?

Par ailleurs, l'évolution des forces britanniques est caractérisée par une externalisation beaucoup plus marquée qu'en France. Jugez-vous satisfaisants les résultats de cette politique et comptez-vous l'élargir ? Les coûts ont-ils été effectivement réduits ?

Sir Peter Ricketts. Selon moi, les porte-avions demeureront sous commandement souverain dans tous les cas – on ne voit pas que l'utilisation d'équipements aussi sensibles puisse avoir lieu hors le contrôle politique national. Cependant, l'hypothèse d'un conflit proche de l'Europe débouchant sur une opération militaire à laquelle ne participerait qu'un de nos deux pays semble très improbable. Nous sommes partis du principe que toutes les opérations d'envergure seraient conduites en partenariat avec nos alliés, et surtout avec la France. Si une opération conjointe est menée au cours de laquelle des capacités communes sont utilisées, elle le sera après qu'un accord politique aura été signé, mais le socle de cet accord figure dans le traité de Lancaster House.

L'externalisation est effectivement plus poussée au Royaume-Uni qu'en France - mais vous y venez progressivement –, et je pense que l'on ira plus loin encore, puisque le ministère de la défense verra son effectif réduit de 28 000 civils en cinq ans, et de 15 000 militaires. De nombreuses activités sont déjà externalisées avec succès, et beaucoup d'autres peuvent être faites plus efficacement et plus économiquement par le secteur privé.

Il y a quelques semaines, le projet de fusion entre EADS et BAE a connu un échec retentissant, entrave majeure à la restructuration industrielle de la défense au niveau européen. Pensez-vous que BAE ira chercher une alternative aux États-Unis ? Le futur de ce groupe, avec lequel nous avons des coopérations militaires, nous préoccupe fortement. Plus généralement, pourquoi le Royaume-Uni est-il, au fond, si opposé à l'Europe de la défense ?

Sir Peter Ricketts. Comme je vous l'ai dit, nous ne sommes pas opposés à l'Europe de la défense. Nous avons toujours été en faveur du renforcement des capacités européennes ainsi qu'à leur déploiement dans le cadre d'opérations extérieures, et je rappelle que la redynamisation de la défense européenne a été engagée par MM. Chirac et Blair en 1998 lors du Sommet de Saint-Malo. En revanche, nous sommes contre la dispersion de fonds que représenterait la création d'un état-major opérationnel à Bruxelles alors qu'il en existe déjà cinq ou six en Europe, qu'on peut utiliser et qu'on utilise. J'ai fait référence à l'opération Atalanta de lutte contre la piraterie : elle est commandée depuis le quartier général de Northwood, au Nord de Londres, où flotte le drapeau européen. Les capacités militaires européennes manquent, les états-majors ne manquent pas. Nous préférons que les ressources soient dépensées utilement, et quand des opérations sont nécessaires, vous nous trouverez prêts à y participer. Cette année, nous sommes présents en Somalie, et nous sommes favorables à une démarche européenne au Mali. Je le redis, nous ne sommes pas contre l'Europe de la défense, mais nous émettons simplement des réserves sur ses manifestations institutionnelles.

Le Gouvernement britannique était favorable à la fusion entre BAE et EADS, à certaines conditions, comme tous les pays. BAE est stratégiquement essentiel pour nous puisqu'il fournit notre dissuasion nucléaire et nos sous-marins et que, dans un cas comme celui-là, chaque État souhaite protéger ses intérêts souverains. Que le rapprochement envisagé n'ait pas abouti a été une déception pour nous, car cela aurait permis de créer une entreprise de taille mondiale, aux activités civiles et militaires équilibrées, en mesure de faire concurrence aux autres grands groupes mondiaux. J'ignore ce qu'il adviendra. BAE, entreprise privée, agit en fonction des intérêts de ses actionnaires ; je doute qu'une décision soit prise à très court terme.

Vous ne semblez envisager la défense européenne que sous l'angle des relations bilatérales ; jamais vous n'évoquez le regroupement de tous les acteurs autour d'un même projet. Qu'en est-il ?

Vous avez souligné que l'étape suivante de la défense européenne serait l'acceptation par un pays donné de la perte d'une partie de ses capacités, confiées à un autre, ce qui suppose une solide confiance réciproque. Cela signifie aussi l'abandon de certaines compétences industrielles, ce qui compliquera encore les choses. D'autre part, le Royaume-Uni a choisi décidé d'acheter des drones Predator bien que le fournisseur américain ait refusé de le « britanniser » ; cette décision ne va-t-elle pas obérer le projet de drone européen ?

Sir Peter Ricketts. Encore une fois, le Royaume-Uni n'est pas contre la défense européenne, qu'elle prenne la forme d'une coopération bilatérale ou trilatérale ou qu'elle s'exerce sous l'égide de l'Union européenne. Nous participons, je vous l'ai dit, à plusieurs opérations européennes, et nous exerçons le commandement de l'une d'elles, Atalanta, qui utilise toute la mécanique bruxelloise.

Les coopérations bilatérales sont importantes pour les équipements, car l'expérience montre que prétendre lancer un projet d'équipement à 5, 10 ou 20 pays est une entreprise vouée à l'échec. Mieux vaut commencer seul ou à deux puis élargir le cercle, sinon les coûts et les délais ne cessent de croître. De même, s'agissant des opérations, mieux vaut pouvoir agir seul ou en petit groupe, comme en Libye, mais nous ne sommes aucunement opposés à des opérations militaires européennes quand elles sont nécessaires - au Mali par exemple.

Le terme « Europe de la défense » a plusieurs significations. S'il s'agit de défendre le territoire européen contre des attaques extérieures, alors non, nous ne considérons pas que l'Union européenne soit le meilleur instrument : c'est la mission de l'Alliance atlantique depuis soixante ans, et elle le fait très bien. S'il s'agit de projeter des forces européennes à l'extérieur, nous en sommes d'accord.

Nous utilisons effectivement le drone américain Predator en Afghanistan depuis plusieurs années. Il est inexact de dire que l'on ne peut compléter ces plates-formes par des moyens spécifiques.

Quels sont le statut et l'effectif de la réserve militaire britannique ?

Sir Peter Ricketts. Nous avons indiqué dans le Livre blanc notre intention de redynamiser et professionnaliser notre réserve. L'effectif de notre armée de terre diminuera de quelque 20 000 hommes et femmes d'ici 2020. Ils seront en grande partie remplacés par des réservistes qui auront été entraînés et qui seront rémunérés quand ils seront déployés. Une réforme majeure est donc engagée : d'un corps de réserviste abondant mais peu formé nous passerons à un corps plus réduit mais aussi plus professionnel.

Entendez-vous constituer une brigade de réservistes ?

Sir Peter Ricketts. Non, ils seront plutôt intégrés aux unités régulières.

Entendez-vous confier un rôle aux sociétés militaires privées dans les opérations extérieures, et comment envisagez-vous leur articulation avec les troupes régulières ?

Sir Peter Ricketts. Nous confions à des sociétés militaires privées la sécurité de nos ambassades en Afghanistan et en Irak, et aussi celle de certaines de nos bases militaires. Nous avons défini un code de conduite précis, et des contrôles réguliers sont opérés.

Qui, au Royaume-Uni, décide des ventes d'armes à l'étranger et comment s'exerce le contrôle ?

Sir Peter Ricketts. Les décisions sont prises au niveau interministériel. Quatre ministères y sont associés : ceux des affaires étrangères, de la défense, de l'industrie et du commerce, de la coopération. Le contrôle est conduit chaque année par un comité parlementaire où siègent les représentants des quatre commissions compétentes. Ce comité n'a pas de pouvoir de veto, mais il est chargé d'un contrôle a posteriori pointilleux, sur la base d'un rapport gouvernemental consacré aux exportations de matériel militaire. Un code de conduite a été défini, la réglementation européenne s'applique, et les ministres sont appelés à répondre aux questions des parlementaires à ce sujet.

Le groupe de travail franco-britannique en matière de défense réunit deux fois par an des membres des commissions de la défense de nos quatre assemblées. Jugez-vous souhaitable le resserrement de ces relations, par l'organisation de réunions sur les choix capacitaires par exemple ?

Sir Peter Ricketts. Ce serait très utile. Les questions traitées aujourd'hui montrent toute l'importance de l'implication des parlementaires dans les débats en cours, qu'il s'agisse des réservistes ou des choix à venir. C'est prendre un risque que de décider de dépendre les uns des autres soit en partageant une capacité soit en acceptant de se défaire de certaines qui seront mises en oeuvre ailleurs – voyez, en matière nucléaire, l'installation commune prévue à Valduc par les accords de Lancaster House. Les parlementaires doivent être informés de toutes ces questions et signifier leur accord sur la démarche suivie. C'est pourquoi des contacts plus étroits sont nécessaires entre nos deux Parlements. Pour autant, je ne plaide pas en faveur de l'exclusivité franco-britannique : les questions abordées dépassent ce seul cadre et pourraient être traitées dans des enceintes plus larges.

Je souhaite, pour ma part, l'organisation de missions parlementaires communes à nos deux parlements.

Monsieur l'ambassadeur, je vous remercie.