Séance en hémicycle du 19 novembre 2012 à 17h00
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à dix-sept heures.)
L'ordre du jour appelle la discussion, sur le rapport de la commission mixte paritaire, du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques (n° 346).
La parole est à M. Christian Eckert, rapporteur de la commission mixte paritaire.
Madame la présidente, monsieur le ministre délégué chargé du budget, monsieur le président de la commission spéciale, monsieur le président de la commission des finances, chers collègues, je veux, sans plus tarder, mettre fin au suspense insoutenable qui doit bien sûr tous vous tenir en haleine depuis quelques jours : la commission mixte paritaire s'est réunie, elle a pointé, re-pointé, voté et, je peux vous l'annoncer, elle est parvenue à un accord. (Sourires.)
Un accord est effectivement intervenu jeudi 8 novembre sur le projet de loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Ce n'est pas vraiment une surprise, puisque ce texte avait l'assentiment assez large du Parlement, au-delà même de la majorité de chacune des deux assemblées.
D'ailleurs, les différences constatées entre le texte de l'Assemblée nationale et celui du Sénat à l'issue de la première lecture n'étaient pas fondamentales, et les dispositions restant en discussion étaient, pour la plupart, assez techniques. Les deux assemblées étaient largement d'accord sur les trois grandes innovations de ce projet : la définition du contenu des lois de programmation des finances publiques ; la création d'un Haut conseil des finances publiques ; la mise en place d'un mécanisme de correction en cas d'écart par rapport à la trajectoire de solde structurel des administrations publiques.
Dans ces conditions, il ne restait plus à la commission mixte paritaire qu'à trouver des compromis sur les points demeurant en discussion. Je m'en tiendrai aux plus importants.
Sur ma proposition, la commission mixte paritaire a prévu l'audition par les commissions parlementaires des finances et des affaires sociales du membre du Haut conseil des finances publiques nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental. En effet, dès lors que la CMP avait fait le choix de conserver le principe d'une telle audition non seulement pour les membres nommés par les autorités parlementaires mais aussi pour les magistrats de la Cour des comptes, il fallait traiter l'ensemble des nominations au Haut conseil de la même façon.
Deuxièmement, sur la proposition de notre collègue François Marc, rapporteur pour le Sénat, la CMP a prévu que la composition du Haut conseil des finances publiques serait paritaire. L'exigence de parité entre femmes et hommes s'appliquera, là aussi, à l'ensemble des nominations, y compris pour les magistrats de la Cour des comptes. Pour les autres autorités de nomination, un mécanisme de tirage au sort permettra d'indiquer laquelle doit désigner un homme et laquelle doit désigner une femme. Ces autorités n'auront donc pas à s'entendre entre elles, comme le prévoyait le texte du Sénat ; cela aurait pu entraîner des blocages.
Par ailleurs, la CMP a fixé un délai limite pour la remise par le Haut conseil de son avis sur les projets de loi de finances rectificative : l'avis devra intervenir avant l'adoption du texte en première lecture par l'Assemblée nationale.
De même, la CMP a fixé un délai limite lorsque l'avis du Haut conseil est requis au cours de la discussion au Parlement d'un projet de texte financier qui repose sur des prévisions macroéconomiques que le Gouvernement décide de réviser postérieurement à son dépôt. Dans ce cas, c'est avant l'adoption définitive du texte que le Haut conseil devra rendre son avis.
Pour faciliter le fonctionnement du Haut conseil, la CMP a également allégé le quorum que le Sénat avait introduit. Il sera finalement de six membres, au lieu de huit, sur onze, dont deux membres nommés par des autorités parlementaires ou par le président du Conseil économique, social et environnemental.
À l'initiative conjointe de M. François Marc et moi-même, la CMP a complété le mécanisme relatif aux circonstances exceptionnelles qui permettent, à titre dérogatoire, de s'écarter de la trajectoire de solde structurel. Le Gouvernement pourra donc demander au Haut conseil de constater que ces circonstances ont pris fin. Le législateur pourra également déclarer que les circonstances exceptionnelles ont disparu.
Enfin, la CMP a amélioré la connaissance par le Parlement des engagements hors bilan de l'État, notamment les contrats de partenariat et les baux emphytéotiques. On pourra désormais trouver des éléments d'information tant dans le rapport annexé au projet de loi de programmation des finances publiques qu'en annexe du projet de loi de règlement, ainsi que dans chaque projet de loi de finances de l'année. Souhaitons que les parlementaires qui ont sollicité de telles informations aient ensuite à coeur de les exploiter !
D'une manière plus générale, la commission mixte paritaire a amélioré la rédaction d'ensemble du texte, en supprimant plusieurs dispositions inutiles ou redondantes. Je dois néanmoins vous avouer qu'elle ne l'a peut-être fait qu'insuffisamment à mon goût, mais qu'importe : l'essentiel était de parvenir à un texte pleinement opérationnel, qui permette de respecter le traité budgétaire européen et, surtout, de nous guider dans le redressement de nos finances publiques.
De ce point de vue, la CMP a, me semble-t-il, très bien rempli sa mission. Je vous invite donc, mes chers collègues, à adopter le texte qu'elle a élaboré.
Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, à l'heure où nous achevons l'examen du projet de loi relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, il n'est pas inutile de rappeler que, pour ce type de texte, le débat ne peut se réduire à une querelle de comptables et une bataille de chiffres. Une loi de programmation a vocation à être l'un des instruments clefs de la politique économique, à en souligner les urgences et les priorités.
Avec l'adoption du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de l'Union économique et monétaire et de la présente loi organique sur la gouvernance des finances publiques, le Gouvernement a choisi de se fixer pour objectif la réduction, à marche forcée, du poids de la dette dans la richesse nationale, par la voie de la réduction des déficits. Nous ne pensons pas, pour notre part, que la réduction des déficits soit l'instrument privilégié de la réduction de la dette : c'est la croissance qui nous permettra de réduire nos déficits et non la réduction des déficits qui fera advenir, comme par miracle, la croissance.
Nous ne nions pas qu'il était nécessaire de redresser la barre, de mettre un coup d'arrêt à la stratégie d'assèchement des finances publiques poursuivie aveuglément depuis dix ans au bénéfice des plus aisés et des grandes entreprises. Vous avez entamé, monsieur le miistre, un redressement fiscal utile et proposé l'adoption d'une série de mesures que nous approuvons, ayant pur objet la taxation du capital et la suppression ou le plafonnement de dispositifs fiscaux aussi dispendieux qu'inefficaces adoptés par la précédente majorité.
Le désaccord entre nous ne porte pas sur ces points. Il porte sur la stratégie économique.
La loi de programmation des finances publiques en cours d'examen par le Parlement est avant tout la programmation jusqu'en 2017, au nom de la convergence des politiques budgétaires européennes et de la réduction des déficits, de l'austérité de longue durée. Elle est faite de stagnation des effectifs de la fonction publique, de gel des investissements et de baisse des crédits, notamment en matière de logement, de politique de la ville et d'action sociale.
Quant aux collectivités locales, elles sont autorisées à se serrer la ceinture, avec une baisse drastique de leurs dotations à compter de l'année prochaine. Rappelons en effet que la loi de programmation propose que les concours de l'État en faveur des collectivités soient réduits de 750 millions d'euros par an en 2014 et 2015. Ces orientations, dangereuses à nos yeux, soulignent au moins qu'il est urgent d'engager une réforme du financement des collectivités locales.
De même, alors que les établissements hospitaliers du pays n'ont plus les moyens de répondre aux attentes de leurs patients et que les personnes âgées dépendantes ne peuvent être correctement prises en charge, la loi de programmation organise le quasi-gel des dépenses de santé et de sécurité sociale. On peut craindre de nouveaux déremboursements de médicaments ou encore une baisse du pouvoir d'achat des retraités, comme on le constate dès cette année.
Mes chers collègues, c'est bel et bien parce que nous estimons que la gauche doit porter une autre politique et changer de braquet en répondant enfin aux attentes sociales que nous ne saurions vous suivre. Le cap que vous vous êtes fixé conduit notre pays sur une voie dangereuse. Le risque est grand, en effet, de plonger notre économie dans la dépression et, au bout du compte, d'accroître encore l'endettement public, comme le montrent les exemples de nos voisins, l'Italie et l'Espagne, ou encore de la Grèce.
Ces mesures vont se traduire par une dégradation des conditions de vie de nos concitoyens, une dégradation aussi des services publics, que les efforts consentis en matière d'éducation, de justice ou de sécurité ne suffiront peut-être pas à compenser. Les collectivités locales réalisent aujourd'hui plus des deux tiers des investissements publics. Elles seront demain privées de la possibilité de le faire, avec des conséquences, encore une fois, très concrètes sur la vie quotidienne de nos concitoyens : baisse de la qualité ou renchérissement du coût des services publics de proximité, difficultés accrues sur le terrain de la solidarité, par exemple.
Vous avez décidé d'opter pour la rigueur afin de mieux préparer l'avenir, dites-vous. Préparer l'avenir, c'est aussi, pour nous, autre chose. C'est, par exemple, faire des salaires et de l'emploi, de la croissance et de la transition écologique vers un nouveau mode de production, de la lutte contre la pression croissante qu'exercent les marchés sur notre système productif, les priorités et les leviers d'action de la gauche. C'est réhabiliter l'impôt, en permettant à nos concitoyens d'en voir les fruits dans des dépenses publiques utiles. C'est aussi développer l'investissement public et privé avec l'appui d'un pôle financier public. C'est enfin moduler l'imposition des entreprises en fonction de l'usage qu'elles font de leurs bénéfices, selon qu'elles investissent dans l'emploi, la recherche et la formation, ou au contraire versent des dividendes pour satisfaire l'avidité de leurs actionnaires.
L'alternative serait de donner enfin à l'État et aux collectivités, comme aux établissements de santé et à l'ensemble de nos services publics, les moyens d'assurer leurs missions dans l'intérêt de tous.
Les déclarations de M. le Président de la République, la semaine dernière, confirment que la voie choisie n'est pas celle d'une politique de gauche ambitieuse. C'est ainsi qu'au lieu de s'attaquer à la charge financière des intérêts et aux dividendes qui étouffent le système productif français, le Gouvernement propose de poursuivre la réduction de l'imposition des entreprises et de compenser le manque à gagner en transférant la charge vers les ménages par une hausse de la TVA. Il s'agit donc, en clair, de rétablir l'équivalent de la TVA sociale que nous avons supprimée ensemble l'été dernier, car nous la considérions à juste titre comme inéquitable.
Nous paierons de surcroît ces mesures d'une nouvelle réduction des dépenses publiques, donc d'une réduction du périmètre de l'action publique et d'un recul des services au public, au risque d'atteindre l'essentiel et de flirter avec le démembrement de l'État.
Comment se fait-il qu'aucune mesure ne soit avancée pour remettre en cause le coût du capital, qui pénalise l'emploi et l'investissement, alors qu'en trente ans le montant des dividendes versés aux actionnaires a été multiplié par vingt, au détriment des salaires, et que depuis 2003 le montant de ces dividendes dépasse celui des investissements réalisés dans les entreprises ? Les 20 milliards d'euros de cadeaux nouveaux au patronat ne sont assortis que de peu de contreparties ! Qu'en est-il de la promesse de lancer une grande réforme fiscale et de s'attaquer à la toute-puissance de la finance ? Déciderez-vous, par exemple, de résister au lobby patronal et d'abandonner les recettes de la pensée unique, qui nous conduisent depuis des années à l'échec ?
Certes, la situation est difficile, nous en convenons. Notre pays connaît un taux de chômage record, qui risque encore de s'aggraver l'an prochain, et la pauvreté progresse dans des proportions alarmantes. Raison de plus pour changer de cap, sortir de l'impasse de l'austérité, forger les instruments d'une réponse à l'attente de toutes les forces sociales qui, au printemps dernier, ont voulu le changement. Nous formulons pour cela des propositions comme, entre autres, la modulation de l'imposition des entreprises, que j'évoquais à l'instant, la mise en oeuvre d'une taxe sur la réimportation des productions délocalisées ou la création d'un pôle financier public. Nous proposons encore une augmentation des salaires et des retraites, afin de soutenir la demande, qui seule peut véritablement accompagner la réindustrialisation et la transition écologique de notre système productif.
Bref, nous proposons des mesures fortes et concrètes pour changer la donne face au pouvoir de la finance, et pour une autre répartition des richesses. Dans l'attente de cette rupture que nous espérons, les députés du Front de gauche ne seront pas en mesure d'approuver le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, comme le disait à l'instant M. le rapporteur, l'examen final du projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques est un moment important. En effet, la commission mixte paritaire a adopté un texte prenant en compte les propositions émises par les deux assemblées. C'est ce texte qui est aujourd'hui soumis à notre vote.
Ce projet a trois qualités qu'il faut souligner, tout en admettant que ce sont les politiques mises en oeuvre par l'Union européenne et la réalité des choix faits en Europe et en France qui seront en dernier lieu déterminants.
D'abord, il permet à la France de respecter l'engagement qu'elle a pris au niveau européen de lutter contre les mauvais déficits. Pour faire simple, ce projet de loi précise comment le Gouvernement et le Parlement prévoiront et inséreront dans les lois de programmation des finances publiques, les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale un suivi des dépenses des administrations publiques. Le solde des dépenses et des recettes devra être équilibré ou présenter un excédent limité dans les conditions prévues par le nouveau traité européen dont la ratification a été décidée par le Parlement.
Pendant les mois qui ont précédé la dernière élection présidentielle, l'ancien Président de la République avait enjoint aux députés et aux sénateurs socialistes de voter avec la majorité d'alors une modification de la Constitution qui aurait affirmé le caractère quasi intangible et en quelque sorte irrésistible de la règle d'or. Je rappelle que la règle d'or vient tout droit d'Allemagne, où ce concept existe depuis 1949. Nos amis d'outre-Rhin y ont cependant dérogé à plusieurs reprises pour pouvoir s'endetter. La norme a ainsi été revue : en 2009, une réforme de la Constitution allemande a introduit une règle limitant le déficit de l'État fédéral à 0,35 % du PIB à partir de 2016 et a imposé l'équilibre budgétaire aux régions à compter de 2020.
Notre pays a donc choisi, par la voix de la nouvelle majorité issue des élections législatives de 2012, de transposer ces dispositions en droit français par le biais d'une loi organique. Le projet de loi organique prévoit, conformément à l'article 3 du traité, qu'une correction devra être opérée lorsqu'un écart trop grand existera entre les prévisions et les réalisations. Cette règle ne concerne, il est vrai, que le déficit structurel, notion qui ne prend pas en compte les effets positifs ou négatifs de la conjoncture économique sur les finances publiques.
Il faut lutter contre les déficits et l'endettement, notamment parce que ce sont les plus modestes qui paient le coût de l'argent et subissent ainsi, je l'ai dit, une redistribution à l'envers. Toutefois, ce sont les politiques d'ensemble menées en Europe qui détermineront le retour à la prospérité.
À ce propos, il faut constater que la croissance des pays européens de fin 2009 à fin 2011 a été bien inférieure aux prévisions de l'OCDE et du FMI, qui escomptaient un effet positif des mesures visant à faire décroître les dépenses publiques et sociales en Europe. L'économiste Paul Krugman parle d'une fièvre de l'austérité qu'il faut « arrêter maintenant », selon le titre de son dernier ouvrage, se demandant si les spécialistes de ces grandes organisations apprennent quelque chose de leurs propres erreurs.
Dans ces conditions, la réaffirmation de la place du Parlement et la création par la loi d'une nouvelle institution, le Haut conseil des finances publiques, ne peuvent être que saluées. C'est un progrès, et je témoigne ici ma satisfaction que le Parlement soit mieux pris en compte dans le dispositif. L'introduction de nouveaux objectifs et de nouvelles procédures au sein de l'Union européenne et de la zone euro doit en effet respecter pleinement les prérogatives actuelles des parlements nationaux.
Comme nous l'avons soutenu avec Elisabeth Guigou, le respect même des objectifs de convergence fixés au plan européen nécessite une bonne compréhension, une réelle appropriation et une véritable contribution du Parlement et des députés à la réussite des objectifs de croissance durable, d'emploi, de compétitivité et de cohésion sociale visés par le traité.
Dans ces conditions, il était utile que les parlements nationaux en général et l'Assemblée nationale française en particulier soient à même de comprendre, de discuter et de faire des propositions dans le cadre des procédures mises en oeuvre par l'État français et les institutions européennes.
Enfin, la mise en place du Haut conseil des finances publiques est une innovation importante. L'avis d'un organisme d'expertise indépendant est une bonne chose. Toutes les grandes organisations publiques ou politiques le savent, et l'actualité nous le confirme. Il est donc fondamental que le Haut conseil soit indépendant et que les personnes qui y seront nommées soient des experts en économie n'appartenant pas nécessairement à la haute administration. Je me félicite donc que la commission mixte paritaire ait conforté le rôle d'analyse économique conjoncturelle du Haut conseil.
Nous avons défendu le principe de sa parité, qui a été adopté par la commission mixte : c'est encore un autre motif de satisfaction. Il convient donc de faire en sorte que des femmes compétentes soient nommées et que celles qui pourraient composer cette nouvelle institution émergent. Les institutions publiques ont vocation à mettre en oeuvre l'article 1er de la Constitution, qui énonce le principe de parité. C'eût été un comble qu'une loi organique omette de le faire. Nous n'avons pas commis cette erreur. Je remercie tous ceux qui ont contribué à cette initiative, au nom des deux assemblées parlementaires. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, je commencerai par rappeler quelques éléments de droit.
D'abord, cette loi organique a pour origine le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire. Ce traité a été négocié, vous le savez, au début de l'année 2012. Il a récemment été approuvé par le Parlement. La loi autorisant sa ratification a déjà été promulguée. Le traité a été approuvé par le Parlement dans les termes exacts selon lesquels il avait été négocié et signé en mars dernier. L'article 3, en particulier, définit les conditions du retour progressif des États signataires à l'équilibre budgétaire. Ce retour, vous le savez, est prévu dans le cadre des programmes de stabilité, avec un objectif fixé en fonction non du simple solde budgétaire, mais du solde structurel. Cet objectif d'équilibre est fixé à terme à 0,5 % du PIB.
La loi organique que nous examinons à nouveau après son adoption par la commission mixte paritaire n'est que la transposition en droit interne français des différentes contraintes prévues par le traité, et notamment son article 3. Dans sa décision du 9 août dernier, le Conseil constitutionnel, saisi de la conformité du traité à la Constitution, a énoncé deux possibilités pour la transposition en droit français des contraintes prévues par le traité : la première consistait à réviser la Constitution pour y intégrer le dispositif prévu par le traité ; la seconde à reprendre les dispositions permanentes et contraignantes prévues par l'article 3 du traité dans une loi organique.
Le Gouvernement, c'est son droit, a choisi l'option de la loi organique, qu'il a donc fallu élaborer. Que ce soit au moment de rédaction du projet gouvernemental ou au cours des travaux de la commission spéciale, on a dû pour cela s'appuyer sur deux réformes conduites par la précédente majorité. La première est la révision de juillet 2008 qui a introduit dans notre Constitution le concept de loi de programmation pluriannuelle, lois dont il est indiqué qu'elles doivent « s'inscrire dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ». La deuxième, votée en juillet 2011 – il y a un peu plus d'un an – à la fois à l'Assemblée nationale et au Sénat, était une réforme constitutionnelle qui n'a pu aboutir. Elle avait pour objectif de conférer aux lois de programmation pluriannuelles la primauté juridique sur les lois de finances et de financement de la Sécurité sociale, en particulier s'agissant de la trajectoire de retour progressif à l'équilibre.
Ainsi, vous le voyez, mes chers collègues, le traité de stabilité a été approuvé tel quel et la méthodologie de la loi organique est inspirée des travaux conduits sous la précédente majorité : il était donc naturel que, par souci de cohérence, l'opposition approuve la démarche qui a présidé à l'élaboration de la loi organique.
Nous avons donc voté ce texte en première lecture en lui apportant un certain nombre d'améliorations que je salue à nouveau. Je rends hommage au travail du rapporteur général de la commission des finances et au président de la commission des lois qui présidait la commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique. Nos travaux ont porté principalement sur deux points.
Le premier concernait les moyens de faciliter le calcul du solde structurel à partir du solde effectif. Cette question passionnera les économistes que nous sommes tous d'une manière ou d'une autre. Elle reste très complexe : il faudra sur ce point recourir à l'expertise du Haut conseil des finances publiques, institution paritaire.
Le second point consistait à renforcer le rôle du Haut conseil en y intégrant notamment le directeur général de l'INSEE. Il y a là un progrès sensible.
Quant à nos collègues du Sénat, qu'ont-ils fait ? Ils ont réalisé un travail très intéressant pour mieux prendre en compte les engagements hors bilan. Cette prise en compte doit se faire dans le cadre des lois de programmation pluriannuelles. Elle passe aussi par une modification de la loi organique relative aux lois de finances d'août 2001 permettant d'ajouter à chaque loi de finances initiale le suivi des engagements hors bilan. J'ai participé au cours de l'été 2000 aux travaux de la commission spéciale chargée d'examiner le texte qui allait devenir la LOLF. Nous n'avions pas à l'époque la même sensibilité à la question des engagements hors bilan, qu'il s'agisse des garanties d'emprunts, des baux emphytéotiques ou des partenariats public-privé – qui se sont développés depuis. Et ce sont là de bonnes mesures.
Mais, puisque j'ai été positif à l'égard de ces apports du Sénat, permettez-moi d'être beaucoup plus critique sur certains ajouts que je juge contestables, d'où mon profond regret que notre assemblée ne se soit pas, en l'espèce, montrée plus combative en commission mixte paritaire.
D'abord, toute une série de considérations, de digressions qui relèvent plus de la littérature, certains diraient du bavardage, vont inutilement encombrer cette loi organique. J'ai senti à quel point le président de la commission des lois et de la commission mixte était solidaire et malheureux. Hélas, pour des raisons qui m'échappent encore, nous n'avons pas pu faire la chasse à ces scories, ce qui est dommage. En effet, une loi organique est d'essence supérieure aux lois ordinaires. Le travail sur la loi organique de 2001 a été si remarquable que, lorsque vous vous posez une question et que vous vous reportez à tel ou tel article, vous vous dites que c'était de la belle ouvrage. Il n'y a pas un mot inutile et on y trouve les réponses. Quand nos successeurs examineront la présente loi organique, je crains, malheureusement, qu'ils ne portent pas un jugement aussi positif.
Il y a également la question de la parité. Je suis totalement favorable à la parité. Mais, honnêtement, avouez que ce n'est pas du bon travail que d'inventer, dans ce cadre – et c'est une première ! – une sorte de procédure baroque selon laquelle, par le biais d'un décret en Conseil d'État, sera organisé un tirage au sort entre les autorités compétentes que sont le président de l'Assemblée nationale, celui du Sénat et les présidents des commissions des finances des deux assemblées – chacune ne pouvant nommer qu'un membre – pour savoir laquelle de ces quatre autorités désignera, en premier, l'homme ou la femme ! Christophe Caresche avait proposé une formule parfaitement sage qui aurait pu rallier tous les suffrages et qui, je le regrette, n'a pas été adoptée.
La forme m'a aussi choqué. Les commissions mixtes paritaires sur les lois de finances, et a fortiori sur les lois organiques, ont de l'importance et nous essayons d'y travailler avec sérieux. Qu'ai-je observé ? Le sénateur, auteur de cette « percée conceptuelle », selon vous madame Karamanli, est arrivé avec trois-quarts d'heure de retard, alors que nous allions aborder l'article 8. Tout autre point du texte lui était totalement indifférent. Il n'a parlé que de l'article 8. À peine a-t-il eu satisfaction, grâce à notre faiblesse un peu coupable, qu'il repartait ! Nous aurions pu attendre de sa part un peu de gratitude ! Pas du tout ! J'ai lu avec intérêt les déclarations à la presse qu'il a faites dès le lendemain et je trouve que c'est cher payé.
Nous avons fait du mauvais travail pour des raisons totalement étrangères au fond des lois de finances. Je tenais absolument à le souligner, car je peux affirmer, moi qui participé à tant de commissions mixtes paritaires, que nous avons toujours essayé de faire du bon travail. J'ai, par conséquent, éprouvé un certain malaise. J'espère que cela ne se reproduira pas. Les lois de finances comme les textes traités par la commission des lois sont des choses sérieuses. Le législateur doit travailler avec un minimum de recul face à telle ou telle préoccupation conjoncturelle.
J'ajouterai un dernier mot. Le Gouvernement a fait le choix de la loi organique, ce que je comprends d'ailleurs parfaitement. Mais nous devons être bien conscients que ce n'est pas parce que c'est une loi organique que, comme l'a laissé entendre M. Moscovici, les contraintes seraient moins fortes. En fait, et vous avez eu raison de le souligner, monsieur Charroux, les contraintes de l'article 3 du traité sont très importantes, s'agissant, en particulier, des mécanismes de correction automatique. Nous devons en être bien conscients. Nous traduisons en droit interne le traité par le biais de la loi organique, mais, en le signant, nous avons accepté des contraintes fortes.
Cependant, contrairement à vous, monsieur Charroux, je crois sincèrement que le fait que nous devions faire face à des déséquilibres aussi constants et massifs de nos finances publiques et que notre endettement atteigne aujourd'hui des sommets – quelque 90 % du PIB – est un facteur de fragilité et de vulnérabilité par rapport à la croissance. Nous devons procéder très progressivement pour équilibrer les comptes publics. Nous devons prendre le temps nécessaire, j'en suis d'accord. Toutefois, équilibrer les comptes publics est compatible avec le retour de la croissance, et même nécessaire pour en retrouver le chemin.
Vous l'avez compris, mes chers collègues, le groupe UMP, totalement unanime, car il ne manquera pas une voix (Sourires), votera cette loi organique.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs, au nom du groupe UDI, je tiens à souligner combien nous sommes heureux que la commission mixte paritaire soit parvenue à un accord sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.
Bien évidemment, nous voterons ce projet de loi, en cohérence avec notre vote en faveur de la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire. Nous nous félicitons qu'il ait été ratifié par le Parlement dans les termes exacts de sa signature de mars 2012. Ce traité ainsi que la loi organique qui le met en oeuvre dans le droit français posent des bases de bonne gouvernance des finances publiques au niveau européen. C'est une avancée exemplaire et absolument nécessaire dans le contexte de crise que nous connaissons actuellement. Nous devons faire le choix du fédéralisme budgétaire qui, seul, permettra de répondre à une crise d'ampleur mondiale et de préparer la croissance de demain pour le continent. Les peuples européens attendent une Europe plus forte qui les protège de la crise.
Bien sûr, comme nous l'avons maintes fois répété, nous aurions préféré que les principes de bonne gouvernance contenus dans le traité soient inscrits dans la Constitution sous la forme d'une règle d'or, afin que les gouvernements, quelles que soient les alternances politiques, soient engagés par l'objectif intangible de mettre fin à la spirale de l'endettement. Cette règle d'or répond à une exigence simple : nous n'avons pas le droit de faire peser le poids de la dette sur nos enfants. Cette exigence aurait pu dépasser les clivages traditionnels. Les socialistes allemands ou espagnols et la droite portugaise ont déjà su mettre de côté leurs divergences pour faire front commun face à la crise et permettre l'adoption de la règle d'or dans leur pays.
C'est un triple impératif qui s'impose à nous : un impératif moral : le déficit de fonctionnement est illégitime dans la mesure où il hypothèque l'avenir des générations futures ; un impératif économique : prélever de l'épargne nationale pour financer les dépenses de fonctionnement affaiblit la croissance économique et développe le chômage ; enfin, un impératif politique et démocratique : il est indispensable de préserver des marges de manoeuvre pour les gouvernements futurs.
Le Gouvernement, en choisissant la voie de la loi organique, a pu substituer un vote à la majorité simple à un vote à la majorité des trois cinquièmes, qu'il n'était pas sûr d'obtenir. C'est regrettable, et c'est une des preuves, monsieur le ministre, que vous n'avez pas, en dépit de la situation du pays, pris la mesure de la crise. Mais cette faiblesse n'est pas la plus préoccupante. En effet, en ratifiant le traité, la France s'est engagée à atteindre des objectifs de réduction de son déficit : 4,5 % en 2012 et 3 % en 2013. François Hollande ne s'est pas seulement engagé auprès de ses partenaires européens, c'est aussi aux Français qu'il a promis qu'il respecterait cette trajectoire. Dans son engagement n° 9, il affirmait vouloir rétablir «l'équilibre budgétaire en fin de mandat ». Nous déplorons que la loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ne respecte pas cet objectif en prévoyant encore un déficit à 0,3 % du PIB en fin de quinquennat. Ce même engagement n° 9 promettait la réduction du déficit public à 3 % en 2013. Le groupe UDI est aujourd'hui inquiet quant à la capacité du Gouvernement à respecter les engagements de la France.
En effet, la loi de finances rectificative pour 2012 votée en juillet, ainsi que le projet de loi de finances pour 2013 dont notre Assemblée vient de terminer la première lecture, ne sont malheureusement pas à la hauteur des enjeux. Le Gouvernement n'a toujours pas mis en place les réformes structurelles qui auraient permis de réduire véritablement et de manière juste et efficace les dépenses de fonctionnement de l'État. Au contraire, il a décidé de faire porter l'essentiel de l'effort de redressement sur les entreprises et sur les ménages, déjà fortement impactés par la crise, en augmentant les impôts de 27 milliards d'euros sur l'année 2013. Les députés du groupe UDI ont toujours dit que, pour être juste et supportable par les Français, le redressement du pays devait s'appuyer pour les deux tiers sur les réductions de dépenses et pour un tiers seulement sur des prélèvements obligatoires supplémentaires. Nous pensons que ces décisions seront trop dures à supporter pour les ménages et les entreprises : elles conduiront à une baisse du pouvoir d'achat et à une augmentation du chômage.
Nos craintes sont amplifiées par les prévisions de croissance erronées du Gouvernement pour les années à venir. En effet, tout le monde s'accorde à dire que l'objectif de 0,8 % de croissance en 2013 ne pourra pas être atteint et encore moins celui de 2 % en 2014 et 2015. La récession est malheureusement annoncée par la Banque de France, dans ses dernières prévisions, à partir du dernier trimestre 2012. Si ces chiffres étaient confirmés, il s'agirait du premier épisode de récession depuis la sortie de crise de la France au printemps 2009. Nous doutons donc, aujourd'hui, de la capacité pour la France d'atteindre l'objectif de 3 % de déficit en 2013, pourtant crucial. La Commission européenne l'a indiqué dans ses dernières prévisions : le déficit de la France sera encore de 3,5 % du PIB en 2013.
Voilà pourquoi, monsieur le ministre, nous demandons solennellement au Gouvernement d'engager des réformes de structure afin de sortir la France de la crise. Cependant, les députés du groupe UDI, conscients que le projet de loi organique va dans la bonne direction, et dans l'esprit d'opposition constructive qu'ils ont toujours défendu, voteront ce texte.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mesdames, messieurs, la commission mixte paritaire s'est accordée sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques. Deux éléments de cet accord doivent être particulièrement mis en lumière : d'une part la volonté des deux assemblées d'obtenir toujours plus de transparence dans la décision de finance publique et, d'autre part, la volonté d'ouvrir la porte à la parité hommes-femmes de l'un des derniers bastions frileux face à cette évolution.
La transparence d'abord.
Tous les membres de la CMP ont souligné le pas en avant en matière de transparence de la décision publique sur les finances publiques permis par ce texte. Les arbitrages budgétaires doivent, bien sûr, rester du ressort de la représentation nationale, mais ils doivent, dans le même temps, intervenir dans un cadre réaliste, donc être validés par l'analyse économique. Toute question économique peut être soumise au débat public, car ses conséquences sont toujours politiques et sociales. L'objectif est de rendre ce choix explicite, d'informer ce que l'on perd et ce que l'on gagne lors de la mise en oeuvre de telle ou telle mesure, de pointer le moment où le débat passe de l'analyse économique au choix politique. Et c'est bien cela, cette imbrication entre l'économie telle qu'elle fonctionne et la politique telle qu'elle l'influence, qui est organisé par ce projet de loi organique.
Deux éléments paraissent particulièrement utiles : l'obligation de valider les hypothèses et les méthodes retenues pour établir la programmation, article 5, et le mode de calcul du solde structurel, article 1er.
La polémique sur les prévisions de croissance macroéconomiques est devenue un marronnier du débat budgétaire. Gageons que, si aucune structure n'était prévue pour canaliser le débat technique sur le solde de déficit structurel, ce dernier deviendrait à son tour un marronnier du débat de l'automne.
Il n'est pas évident, monsieur Carrez, que le calcul du déficit structurel soit totalement orthogonal aux présupposés politiques mais, puisque nous avons choisi d'être plus intelligents collectivement en assumant un suivi du déficit structurel et non pas du déficit global, un accord a minima doit être trouvé pour éviter une cacophonie technique sur le sujet. C'est la raison pour laquelle nous créons le Haut conseil des finances publiques. Il y aura transparence sur les prévisions macroéconomiques et sur le calcul du solde structurel. C'est un accord que je tiens à saluer.
Second élément principal du débat en commission mixte paritaire : la parité.
La CMP a abouti à un accord sur l'article 8, au grand dam du président de la commission des finances, un accord instituant la parité hommes-femmes au sein du Haut conseil de finances publiques.
Je tiens d'abord à saluer le travail remarquable du Sénat, à l'origine de cette proposition. Cela montre que le travail précis et peut-être plus paisible réalisé par la commission des finances du Sénat sur les textes est particulièrement précieux. Cette utilité serait d'ailleurs mieux reconnue si, au Sénat, la majorité soutenait les textes soumis par le Gouvernement, mais tel n'est pas l'objet du débat d'aujourd'hui.
Toujours est-il que les sénateurs avaient proposé la parité pour deux postes sur quatre. Corneille écrivait que « c'est n'aimer qu'à demi qu'aimer avec réserve ». La CMP a sans doute voulu montrer qu'elle aimait sans réserve la parité puisqu'elle l'a étendue à la totalité des postes. Nous devons nous en réjouir particulièrement.
Je trouve regrettable, monsieur Carrez, que vous dénonciez le côté baroque du tirage au sort lorsqu'il s'agit de la parité alors que cette procédure ne vous choque pas lorsqu'il s'agit de fixer la durée des mandats respectifs des membres du Haut conseil des finances publiques.
En tout cas, que cela nous plaise ou non, il existe des règles du jeu des pouvoirs, du pouvoir politique, du pouvoir financier, du pouvoir économique, il existe des contextes de pouvoir, des états de fait modelés par des années de répétition. Dans la sphère de la représentation politique, ces règles du jeu, l'attitude des hommes et celle des forces au pouvoir ainsi que les mouvements de l'opinion ont maintenu pendant de très longues années les femmes dans un statut d'exception et d'alibi. Ainsi, elles ne sont que sept à avoir connu l'expérience du gouvernement entre 1946 et 1974, dont une seule en tant que ministre.
Nous avons changé ces règles du jeu, cet état de fait, par la force de la loi, en modifiant la Constitution il y a quelques années, car, parfois, pour faire sauter des représentations établies, des règles du jeu non dites, il faut en passer par là.
Les murailles de verre que nous avons commencé à faire bouger dans la sphère de la représentation politique ne sont même pas reconnues comme telles dans les sphères économique, scientifique et financière. Il suffit de voir aujourd'hui même le board de la Banque centrale européenne ou les directions des entreprises du CAC 40, il suffit de constater que, dans les grandes écoles scientifiques, le pourcentage de filles est toujours le même qu'au début des années 90.
Bref, les représentations, les états de fait ont la vie dure. À un certain niveau de responsabilité, ce qu'une personne est capable de réaliser est cent fois, mille fois moins important que le fait de savoir par qui cette personne est soutenue, reconnue ou parrainée.
Changer la vie, c'est changer les représentations du pouvoir en place dans la tête de nos concitoyens. Changer le monde, c'est d'abord changer son image établie par des siècles de pratiques. À notre modeste échelle, nous avons changé un petit bout du logiciel de représentation du pouvoir économique en France. Je m'en réjouis. Nous pouvons en être fiers et j'espère, monsieur Carrez, que je vous aurai convaincu. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la grande intelligence de ce texte, c'est d'organiser un dialogue entre des autorités au lieu d'imposer un point de vue a priori, une règle mécanique, dans un domaine qui n'est pas une science exacte, la prévision économique.
Le Sénat a apporté des précisions utiles sur un certain nombre de points, mais le président de la commission des finances a eu raison de souligner que, sur d'autres points, même s'ils sont secondaires au regard du droit, on peut s'interroger sur la qualité juridique de ce qui nous est proposé.
Je pense notamment aux dispositions imposant au Gouvernement de donner certaines informations dans l'exposé des motifs des projets de loi.
C'est la rédaction qui a été adoptée par la CMP et nous verrons si le Conseil constitutionnel l'accepte ou non.
Enfin, nous avons eu un débat sur une question un peu inattendue car l'on n'attendait pas forcément le Sénat sur la parité. Nos échanges ont été fort intéressants et, au-delà du texte proposé, nous aurons ensuite à discuter de la manière dont on applique ce principe, car il faut veiller à ce que son application n'aboutisse pas à son dévoiement.
Même si j'ai voté la disposition prévue par le texte, car je me soumets à la discipline du groupe politique auquel j'appartiens, je ne suis pas certain que l'application mécanique de ce principe à un organisme dont la vocation première n'est pas d'être représentatif de la société française soit une bonne chose. Autant la parité doit s'appliquer avec des règles extrêmement précises aux assemblées représentatives délibératives comme l'Assemblée nationale, et je suis partisan par exemple d'alourdir les sanctions à l'encontre des partis politiques ne respectant pas ce principe pour les élections, autant l'on peut s'interroger lorsqu'il s'agit d'un organisme tel que le Haut conseil des finances publiques. C'est la raison pour laquelle j'étais favorable à titre personnel à ce que l'on inscrive l'objectif dans la loi, en laissant aux autorités le soin de le mettre en oeuvre. C'est un autre point de vue qui a prévalu, avec un dispositif plus contraignant.
Cela dit, un travail important a été réalisé. La manière dont nous avons appliqué le traité budgétaire garantit le maintien de la souveraineté du Parlement ; elle imposera évidemment des contraintes mais laissera aussi une certaine souplesse qui nous évitera l'application mécanique d'une règle. En matière économique comme dans bien d'autres domaines, l'application mécanique de règles n'est pas toujours une très bonne chose. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe SRC.)
Mesdames, messieurs, le Gouvernement tient à remercier les parlementaires de l'Assemblée et du Sénat qui ont contribué à l'élaboration puis au vote de ce texte. La commission mixte paritaire a très bien travaillé et il en accepte naturellement les conclusions.
J'en profite pour rappeler les principes essentiels qui ont guidé notre action.
D'abord, il s'agissait de récuser toute modification de notre Constitution. Aucun abandon de souveraineté nationale n'étant prévu, une telle modification était inutile.
Cela étant, et bien que les règles de la procédure laissent le Gouvernement et le Parlement totalement libres de leur choix, le Gouvernement n'étant tenu que par la parole donnée par la France, mais c'est à son honneur, et le Parlement, on le constatera dans les années à venir, conservant l'intégrité de sa souveraineté et restant l'expression de la souveraineté populaire, qu'il respectera par ses votes et dont il sera digne, cela étant donc, le Gouvernement est bien convaincu que, grâce à cette procédure, il s'opérera une prise de conscience générale : chez les parlementaires, bien sûr, s'il en était besoin, et en tout cas dans l'opinion.
Les choses ne peuvent continuer ainsi, avec un endettement qui ne fait que croître et embellir depuis trop de temps : 900 milliards d'euros de dette en plus depuis 2002, c'est évidemment insupportable. Ces temps sont révolus.
Les politiques publiques ne peuvent être financées par l'emprunt et doivent l'être par des ressources solidement établies, qu'il s'agisse de ressources fiscales nouvelles ou d'économies. Le Gouvernement, chacun l'a compris, a fait le choix de financer ces politiques principalement sinon exclusivement par des mesures de redéploiement, c'est-à-dire des mesures d'économie de la dépense publique, permettant d'éviter des stratifications de politiques publiques dont on a vu qu'elles ne permettaient pas à notre pays d'obtenir des résultats satisfaisants.
Le texte de la commission mixte paritaire est maintenant soumis à l'Assemblée avant de l'être au Sénat. Le Gouvernement souhaite que la représentation nationale se prononce en faveur de cette rédaction et, d'avance, remercie les parlementaires qui accepteront de la voter. C'est un pas très important, sinon décisif, qui prouve que nous prenons toute la mesure de la gravité de la situation budgétaire et financière, de ces dernières années notamment. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi organique, compte tenu du texte de la commission mixte paritaire.
(L'ensemble du projet de loi organique est adopté.)
L'ordre du jour appelle la discussion, selon la procédure d'examen simplifiée, en application de l'article 103 du règlement, de six projets de loi autorisant l'approbation de conventions et accords internationaux (n°s 73, 343, 305 ; 290, 407 ; 90, 408 ; 307, 406 ; 295, 404 ; 306, 405).
Ces textes n'ayant fait l'objet d'aucun amendement, je vais mettre directement aux voix, en application de l'article 106 du règlement, l'article unique de chacun d'entre eux.
Prochaine séance, mardi 20 novembre à quinze heures :
Questions au Gouvernement ;
Explications de vote et vote, par scrutin public, sur l'ensemble du projet de loi de finances pour 2013 ;
Explications de vote et vote, par scrutin, public, sur la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial ;
Discussion du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement.
La séance est levée.
(La séance est levée à dix-huit heures.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Nicolas Véron
