Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale
Réunion du 9 avril 2014 à 18h00
La réunion
L'Association nationale des maires des stations classées et des communes touristiques (ANMSCCT) a demandé au cabinet de conseil CTR de rédiger un rapport sur la gestion de la taxe de séjour dans les collectivités locales. Parmi les différentes préconisations qu'il contient, lesquelles retiennent particulièrement votre attention ? Quels éléments du dispositif actuel souhaiteriez-vous voir modifier ? Quelle simplification peut-on proposer aux collectivités locales sans entraver le développement du tourisme ?
La mise en place d'une taxe de séjour est essentielle pour financer le développement du tourisme local dans certaines communes. En 2011, 2 524 communes et 633 établissements publics de coopération intercommunale ont perçu la taxe de séjour, laquelle a procuré plus de 158 millions d'euros aux premières et 37,8 millions d'euros aux seconds, soit une somme globale de 210 millions d'euros.
Afin de mieux cerner les difficultés liées à la taxe, notre association a décidé, en partenariat avec le cabinet CTR, de mener une grande enquête, la première de cette ampleur auprès de ses adhérents.
L'étude a été réalisée en 2012. Un questionnaire a été envoyé à nos 1 200 adhérents. Leur réponse a été traitée entre le 1er et le 23 mars. Sur un échantillon de 304 communes, quatre-vingts ont répondu qu'elles n'avaient pas mis en place la taxe de séjour sur leur territoire, alors que celle-ci présente un potentiel important.
Dans 66 % des cas, le régime d'imposition au réel est appliqué. La réforme de 1988 n'a pas entraîné de passage massif au régime forfaitaire, même si certaines communes disent vouloir l'adopter pour faciliter la perception de la taxe. Celle-ci s'applique à l'année dans 56 % des communes, et ailleurs – notamment dans les stations de la côte ouest – sur deux à six mois, en moyenne. Nous incitons les communes à allonger leur saison. Encore faut-il qu'elles possèdent des hôtels qui puissent rester ouverts plus longtemps.
Dans 74 % des communes, la taxe de séjour n'est pas correctement perçue. Pour remédier à cette situation, certaines d'entre elles mettent en place des mesures plus ou moins efficaces. Les principaux problèmes sont, pour 67 % des communes, l'absence de moyens de contrôle, pour 69 %, la difficulté du recensement et, pour 49 %, la complexité du recouvrement. De ce fait, 58 % jugent une réforme nécessaire, et proposent deux axes : 58 % souhaitent une réévaluation des tarifs et 44 % une modification de l'assiette. Certaines signalent également la nécessité de simplifier la procédure, de créer des moyens de contrôle et de mettre en place des mesures qui incitent à la déclaration.
Les communes connaissent mal leur parc d'hébergements touristiques. Alors que la loi Novelli fait obligation aux résidences secondaires pouvant accueillir des touristes de se déclarer à la mairie, 33 % des communes ignorent les capacités d'accueil de ces résidences, 27 % celles des résidences de tourisme et 23 % celles des villages de vacances. En revanche, les capacités d'accueil des hôtels et des campings sont parfaitement connues : 5 429 lits dans les communes de moins de 5 000 habitants et 19 429 lits dans les autres communes.
L'enquête a montré la grande diversité des hébergements. Les campings sont en tête du classement avec 37 % des lits. Les résidences secondaires – dont 15 % peuvent être louées - représentent 21 % des lits et les hôtels 13 %. Viennent enfin les chambres d'hôtes. Le camping et l'hôtellerie représentent donc 50 % de la capacité d'accueil. La moitié restante demeure à exploiter, car elle est moins connue.
Le problème majeur est la méconnaissance des meublés, qui échappent pour 80 % à tout contrôle. La déclaration en mairie, que la loi a rendue obligatoire, reste une démarche volontaire. Son défaut est trop peu sanctionné. Une action de communication doit être entreprise à l'intention des touristes comme des hébergeurs. Il est important d'indiquer aux touristes à quoi sert la taxe de séjour. Un guide à ce sujet pourrait être réalisé. Il est également nécessaire d'informer les hébergeurs sur les modalités de déclaration, en mettant en ligne un formulaire ou en adressant un mailing aux propriétaires de meublés.
Les communes qui possèdent un office de tourisme sous forme d'établissement public à caractère industriel et commercial (EPIC) lui versent la totalité du montant de la taxe de séjour. Dans les autres, le maire et son conseil municipal décident de son affectation. Ils peuvent privilégier l'office de tourisme, le fleurissement de la commune ou favoriser diverses animations.
Conformément aux dispositions de l'article L. 2333-27 du code général des collectivités territoriales (CGCT), le produit de la taxe de séjour est affecté « aux dépenses destinées à favoriser la fréquentation touristique de la commune ». Les collectivités locales déterminent librement celles qui peuvent bénéficier d'un financement spécifique au titre de cette disposition.
Il n'est pas question, comme l'ont proposé certains sénateurs, d'attribuer à Atout France une partie des recettes issues de la taxe de séjour. Il serait inconcevable de priver les communes d'une part de leurs ressources dans un contexte de baisse des dotations aux collectivités locales.
Plusieurs éléments de la taxe de séjour sont susceptibles d'amélioration.
Premièrement, on peut s'étonner de l'absence d'une catégorie identifiée qui correspondrait aux hôtels cinq étoiles résultant de la nouvelle classification hôtelière créée par la loi Novelli.
Deuxièmement, la revalorisation des tarifs constitue une piste de réforme. On peut envisager soit une augmentation de 15 % des tarifs minimum, afin de compenser les effets de l'inflation depuis 2002, et de 20 % des tarifs maximums, pour élargir l'amplitude de la fourchette ; soit une augmentation incluant une progressivité : 2 % à 4 % pour la fourchette basse, c'est-à-dire les tarifs minimums, et 4 % à 28 % pour la fourchette haute, c'est-à-dire les tarifs maximums.
Une autre piste envisageable est l'indexation des tarifs. On peut imaginer une indexation annuelle du montant de la taxe de séjour, mais quel indice retenir ? Qu'il s'agisse de celui des prix ou du taux d'intérêt, une évolution de 1 à 3 % induirait une augmentation de quelques centimes, ce qui entraînerait des difficultés de calcul. L'indexation triennale serait une autre solution, mais on retombe sur le même problème : il faut trouver un indice en rapport avec l'augmentation de la taxe de séjour et instaurer une règle d'arrondi adaptée.
Les exonérations sont liées à la condition des personnes hébergées. Elles concernent les enfants de moins de treize ans, les agents de l'État travaillant temporairement dans une station – par exemple les sauveteurs-secouristes – et les bénéficiaires de certaines aides sociales : personnes âgées, bénéficiaires d'une aide à domicile, personnes handicapées ou en centre pour adultes handicapés ou en centre d'hébergement et de réinsertion sociale. Les titulaires de la carte de famille nombreuse bénéficient d'une réduction, qui peut être égale ou inférieure à celle que pratique la SNCF. Il n'a jamais été question de modifier ces modalités.
Enfin, on peut envisager de taxer les catégories d'hébergements touristiques non assujettis à la taxe de séjour. Les bateaux de croisière, par exemple, ne sont pas taxés, alors que la navigation de plaisance l'est par le biais des anneaux de plaisance. Le CGCT pourrait prévoir la possibilité de taxer les croisiéristes au forfait, la taxation au réel ne paraissant pas raisonnable.
Les mobil-homes résidentiels, c'est-à-dire loués en longue durée ou achetés et stationnés dans un camping, pourraient également faire l'objet d'une taxation spécifique. Les propriétaires acquittent actuellement une taxe de séjour déclarée par l'hébergeur, donc le propriétaire du camping, ce qui ne permet aucun contrôle. En outre, il n'est pas équitable que, contrairement aux propriétaires d'une résidence secondaire, les propriétaires d'un mobil-home résidentiel soient peu taxés – quand ils le sont – au regard de la durée de séjour. On pourrait instaurer un régime mixte dans les terrains de camping : la taxe serait acquittée au réel pour une location à la semaine, et au forfait pour un hébergement résidentiel.
Les camping-cars pourraient également être taxés, même s'il est difficile de prélever une taxe de séjour sur ces véhicules, puisque le fait qui génère la perception de la taxe est attaché à la location d'une chambre ou d'un espace spécifique. Une solution consisterait à ajouter à l'article R. 2333-44 du CGCT une nouvelle nature d'hébergement susceptible d'être taxée au titre de la taxe de séjour : l'emplacement des camping-cars. Il est également possible d'augmenter les taxes d'approvisionnement en eau et en électricité, dont le surplus reviendrait à la commune. On pourrait enfin établir une vignette sur les camping-cars.
La taxe de séjour a le caractère d'une contribution indirecte au sens de l'article L. 199 du livre des procédures fiscales. Elle est perçue par les logeurs et reversée au receveur municipal. À ce jour, aucun maire n'a demandé qu'elle soit recouvrée par l'administration fiscale. Il n'est pas envisageable que la taxe de séjour acquière le caractère d'un impôt national dont le taux et les modalités de perception seraient fixés par l'État et dont le montant finirait dans le budget de celui-ci.
Puisque 10 % à 25 % des séjours meublés sont loués par internet ou par des agences, en France ou à l'étranger, pourquoi ne pas recenser systématiquement les biens proposés sur internet, les comparer avec le parc saisonnier déclaré et vérifier par téléphone les adresses et les types de biens, afin de créer un dossier de preuves à l'usage de la mairie ? Le bénéfice d'un déclarant supplémentaire est estimé à 200 ou 300 euros par an.
Dès lors qu'il aura été procédé au recensement des meublés, tout propriétaire d'un logement loué non déclaré recevra une lettre lui proposant de l'accompagner dans sa déclaration de taxe de séjour. Internet pourrait être le catalyseur qui permettrait d'identifier les fraudeurs en rapprochant le fichier des annonces de locations de meublés et celui des propriétaires de biens dans les communes concernées.
L'aménagement de la taxe de séjour est un sujet que notre association aborde depuis de nombreuses années avec la direction générale des collectivités locales. Une commission des finances locales existe au sein de l'association. Elle relancera sa réflexion dès la rentrée de septembre.
En somme, l'essentiel de nos propositions concerne, outre la réforme de l'assiette et la réévaluation de la taxe, la taxation des mobil-homes, des camping-cars et des bateaux de croisières à quai, ainsi que le contrôle des locations proposées sur internet.
J'ai écrit plusieurs guides sur l'accueil des camping-cars dans les communes touristiques. Actuellement, seuls les camping-caristes qui s'installent dans un camping acquittent la taxe de séjour, mais certains maires taxent le séjour sur les aires d'accueil ou intègrent une taxe, reversée à la commune, aux jetons qui permettent l'approvisionnement en eau ou en électricité.
Il y a sept ou huit ans, des maires nous avaient sollicités pour savoir comment réagir quand de nombreux camping-cars stationnés en bord de la mer cachaient la vue. Certains avaient mis en oeuvre une taxation, à laquelle ils soumettaient tous les véhicules qui restaient garés le soir, ce qui était à la limite de la légalité. Par la suite, des camping-caristes ont cherché d'eux-mêmes des aires de stationnement spécifiques.
Le week-end, on compte jusqu'à 400 camping-cars sur les bords du Lac du Der. On en trouve un petit nombre dans les campings, où les occupants paient leur place. Les autres ne versent rien à personne.
La solution que nous avons retenue consiste à leur faire payer l'eau et l'électricité au moyen de jetons. Par ailleurs, nous avons créé des aires dédiées, dont on paie l'accès, avec une carte magnétique, entre vingt et une heures et huit heures du matin. Le prix d'une nuit est de sept euros, la moyenne nationale variant entre cinq et neuf. Il ne s'agit pas d'une taxe de séjour, mais d'un palliatif qui permet de faire payer le stationnement des camping-cars sur les parkings publics. Pour éviter qu'ils n'envahissent tout, nous avons installé des barres qui les empêchent de stationner ailleurs que sur ces aires.
Certains campings se sont transformés pour accueillir ces blocs sur roues, qui, étant déplaçables, ne sont soumis ni à la taxe sur le foncier bâti ni à la taxe d'habitation, même quand ils sont loués à l'année. Ils échappent en outre à la taxe de séjour.
Il tient aussi au statut des mobil-homes, qui, en tant logements déplaçables, échappent à toute taxation. Notre conception de la fiscalité locale n'a pas évolué depuis le XIXe siècle.
Certaines sociétés créent des aires d'accueil, équipées de barrières, pour les camping-cars et les mobil-homes. Celles-ci ne doivent pas être éloignées de plus d'un ou deux kilomètres de la ville, pour que les occupants puissent faire leurs courses à pied. Les sociétés concernées traitent avec la mairie, qui leur signe une délégation de service public, après quoi elles lui versent un loyer forfaitaire. C'est ainsi que j'ai résolu le problème à Évian, où j'ai interdit le stationnement des camping-cars.
On ne peut pas les empêcher de passer une nuit sur place. Le problème est que, une fois installés dans une zone touristique, ils n'en bougent plus. Je fais donc passer la police municipale, qui met des marques à la craie sur leurs roues.
Si une association de défense des camping-caristes vous attaquait, je ne suis pas sûr que vous auriez gain de cause.
On ne peut pas formuler d'interdiction générale et absolue à l'encontre des camping-cars. Par ailleurs, quand on connaît la difficulté d'exercer un contrôle sur les campings, on voit mal comment soumettre leurs occupants à une taxe de séjour. Si l'on souhaite qu'ils se présentent spontanément à l'office de tourisme, il faut leur proposer un service particulier.
Certains essaieront toujours d'échapper à la taxe en s'installant dans la nature. Le camping-car, en plein essor, est particulièrement apprécié des Néerlandais.
Ainsi que des Français, généralement de jeunes retraités, qui appartiennent à la classe moyenne.
L'idée d'une vignette n'est pas opérationnelle, car celle-ci ne pourrait être que nationale. Elle serait donc perçue dans le lieu d'immatriculation, mais comment s'y prendrait-on pour répartir son produit ?
La France est très en retard pour l'accueil des bateaux de croisière dans les ports. Les croisiéristes évitent Marseille où il n'existe aucune structure d'accueil. Or, lorsqu'un bateau accoste, il peut faire débarquer jusqu'à 4 000 personnes, qui ont un pouvoir d'achat élevé. Les taxer serait aussi difficile qu'absurde. Il faut au contraire essayer d'attirer cette clientèle qui nous échappe. Les croisiéristes évitent également la Guadeloupe ou la Martinique, ce qui nous prive d'un revenu important. Sur le Rhin, la compagnie alsacienne, leader européen, ne s'arrête que du côté allemand, où se trouvent des pontons, ainsi qu'un service d'accueil et des petits commerces.
Peut-on instaurer une taxe de débarquement sur les bateaux de croisière, quitte à ce que tel ou tel port décide de ne pas la mettre en place ?
Il existe des taxes forfaitaires de débarquement dans certains pays, mais pas en France. Au contraire, il arrive que des villes paient les croisiéristes pour que leurs bateaux s'arrêtent. En contrepartie de services réduits - utilisation de l'eau, assainissement –, la ville peut accueillir ainsi jusqu'à 4 000 touristes prêts à dépenser une centaine de dollars chacun, ce qui représente une somme considérable. Mais, dans ce domaine, la France a beaucoup de retard, particulièrement en Méditerranée.
La situation des camping-caristes, qui viennent essentiellement des pays du Nord, est bien différente : ils apportent toutes leurs provisions – même l'eau minérale –, et ne dépensent rien sur place. Il n'y aurait rien de choquant à ce qu'ils paient une vignette nationale, comme tous les automobilistes qui traversent la Suisse ou l'Autriche. On pourrait imaginer un prix par jour, un forfait pour cinq jours, par exemple de dix euros, et un forfait annuel, par exemple de cinquante ou cent euros.
Il vous faudra bien du courage pour étendre le système de l'écotaxe aux camping-cars, en équipant chacun d'eux d'un système satellitaire !
Il suffirait de poser sur le camping-car une vignette touristique. Dès qu'ils pénètrent sur le territoire autrichien, qui, contrairement à la Suisse, est soumis au droit communautaire, les automobilistes acquittent une taxe pour circuler sur l'autoroute. La vignette s'achète à la douane ou dans les stations-service. Il existe des forfaits pour trois jours, cinq jours, un mois ou pour l'année. Même les automobilistes en transit paient la vignette.
La France est la première destination touristique du monde, mais, en termes de chiffre d'affaires lié au tourisme, elle n'arrive qu'en troisième position. Beaucoup de touristes sont en transit en France sans payer grand-chose. Le séjour des camping-cars qui s'installent le long de la vallée du Rhin est totalement gratuit.
Supposons que la mesure soit eurocompatible, que fera-t-on du produit de la vignette ? L'État le conservera-t-il ou le répartira-t-il entre les collectivités locales ?
On peut l'affecter à Atout France, qui manque d'argent, mais il sera difficile de trouver une clé de répartition entre les collectivités. On risque de créer une usine à gaz, dont les coûts de gestion seront élevés.
En instaurant une vignette, on ne traite pas le fond du problème, qui tient au fait que les camping-cars utilisent gratuitement des équipements publics locaux.
Il y a différentes manières de procéder. Dans ma commune, un déclaratif est établi. Il arrive cependant que des gens ne paient pas ou ne répondent pas à nos courriers. Au bout de trois non-réponses, et après délibération du conseil municipal, je désigne un expert-comptable qui va voir l'hôtelier. Soit celui-ci fait immédiatement un chèque, parce qu'il craint qu'on n'examine ses comptes ; soit il laisse l'expert examiner sa comptabilité et déterminer le nombre de nuitées, après quoi il verse la somme demandée. Je n'ai jamais eu de contentieux final.
La commune a certains droits. Elle peut décider qu'une personne de l'office de tourisme consacre une partie de son temps de travail à surveiller et à relancer les propriétaires de meublés. En revanche, nous ne recourons pas à des saisonniers pour recenser le nombre d'occupants des résidences secondaires, car ils n'auraient aucun pouvoir pour entrer dans les maisons si on ne leur ouvre pas.
La désignation d'un expert-comptable relève pratiquement du bluff, même si la délibération du conseil municipal parvient à passer le contrôle de légalité. L'hôtelier pourrait demander de quel droit la municipalité vient regarder ses livres de compte.
Je m'étonne que personne n'ait saisi le tribunal de grande instance, car les modalités de recouvrement de la taxe de séjour ne sont pas celles de l'impôt.
L'hôtelier joue le rôle de percepteur à l'égard du client qui acquitte la taxe de séjour. Celle-ci n'entre pas dans son chiffre d'affaires, puisqu'elle est reversée à la commune.
Dans les grandes unités, il suffit d'appuyer sur une touche de l'ordinateur pour obtenir un décompte précis. La situation est moins claire dans les petits hôtels.
Serait-ce une bonne idée de la faire percevoir par la direction générale des finances publiques ?
Confier le recouvrement de la taxe de séjour à la DGFiP serait le seul moyen qui permettrait d'aller au bout d'un contentieux. Actuellement, le maire n'a aucun pouvoir pour consulter – quand elle existe – la comptabilité des différentes structures.
On pourrait offrir aux communes la possibilité de s'adresser à la DGFiP en signant une convention qui prévoirait un coût de recouvrement.
Ils pourraient travailler comme prestataires. Encore faut-il prévoir une base juridique qui leur permette d'aller plus loin.
Le maire saurait enfin à qui transmettre le contentieux quand quelqu'un refuse de payer.
Le problème de la fraude se pose non dans les hôtels, qui possèdent des systèmes informatiques intégrés, mais dans les gîtes ruraux ou les chambres d'hôtes. Leurs exploitants racontent ce qu'ils veulent, d'autant que souvent leurs clients les paient de la main à la main. Il ne serait pas absurde d'instaurer un forfait. Le problème est que bien des gîtes ruraux ne sont ouverts qu'une partie de l'année.
Les résultats de l'enquête, qui ont été rendus publics l'an dernier, lors de notre congrès, ont nourri beaucoup de débats. Des élus souhaiteraient une taxation d'office, ce qui a fait l'objet de plusieurs questions écrites. Ils s'interrogent également sur le calcul de l'assiette de la TS. Avec Didier Borotra, ancien président de l'ANMSCCT, nous avons vainement cherché le moyen de ne pas taxer les hébergeurs. Des questions surgissent sur ce point lors de chaque congrès.
La question est très compliquée. Je viens de relire les débats que nous avions eus l'an dernier à ce sujet. Pour notre part, nous ne sommes pas favorables à une évolution de l'assiette.
Ce n'est pas dans l'air du temps. En outre, un nouveau système poserait nécessairement des difficultés de gestion.
Un autre problème est celui des villes attractives, qui ne disposent d'aucun hébergement. Avant que Collonges-la-Rouge ne possède un village de vacances VVF, les cars s'arrêtaient et repartaient, sans que la municipalité en tire aucun profit. L'ancien maire, Charles Ceyrac, s'est battu toute sa vie pour qu'on taxe le passage des touristes.
Bien sûr, mais il n'y a pas de tourisme sans hébergement. C'est pourquoi je me bats notamment pour aider les jeunes, comme le faisait jadis le Crédit hôtelier, à créer des petits hôtels de cinquante-six chambres – ce qui permet d'accueillir un car entier. Sans hôtel, il est impossible de garder les touristes.
Depuis des années, nous essayons d'avancer sur ces sujets avec la DGCL. Un groupe interministériel existe sur le papier, mais il ne nous a pas sollicités. Il semble qu'il ne se soit jamais réuni. La question la plus urgente est celle du montant de la taxe de séjour, dont le barème doit être revu, même si l'on ne révise pas son plancher.
Faut-il conserver le système qui s'applique actuellement aux hôtels, en y intégrant le nouveau classement ? On peut aussi créer des tranches en fonction du prix de la chambre.
Ce serait difficile. Les grands hôtels de trois ou quatre étoiles, comme on en trouve à Évian, appliquent désormais le système américain : ils baissent leur prix pendant la basse saison.
Actuellement, les hôteliers au réel paient une somme par nuitée, alors que ceux qui optent pour le forfait sont taxés en fonction de leur capacité. Je pense que nous n'aurions pas le droit de fixer, comme à San Francisco, une taxe proportionnelle au chiffre d'affaires.
La taxe ad valorem n'est pas eurocompatible, car la septième directive communautaire prévoit qu'on ne peut appliquer aucune taxe professionnelle au chiffre d'affaires en dehors de la TVA. C'est pour cette raison afin de rendre la mesure eurocompatible – que nous avons prévu des tranches pour la contribution sociale de solidarité des sociétés.
Les maires sont très attentifs au rendement de la taxe de séjour, car les finances locales sont de plus en plus contraintes.
Cela n'empêche pas que le développement touristique soit de plus en plus intercommunal. Les élus peuvent d'ailleurs se mettre d'accord pour transférer la compétence tourisme à ce niveau.
Dans la loi Novelli, j'avais fait ajouter une clause à ce sujet : pour pouvoir transférer la compétence tourisme à une intercommunalité, il faut que toutes les communes lui versent la TS. La commune d'Évian se garderait bien de le faire. D'ailleurs, mon conseil municipal s'y opposerait. La station de Courchevel, située non loin de la ville d'Ugine, qui se trouve au fond d'une vallée, consacre chaque année 5 millions au tourisme. Pourquoi irait-elle donner cette somme aux Uginois, qui pèsent beaucoup plus lourd dans l'intercommunalité en nombre d'habitants ?
Dès qu'une commune est plus importante que les autres, l'intercommunalité ne fonctionne pas en matière touristique.
Je ne partage pas votre sentiment : on développe le tourisme non sur une commune mais sur un espace.
En somme, vous considérez qu'il ne faut pas trop toucher au système actuel, en dehors des points que vous avez signalés : taxation de certains modes d'hébergement, augmentation des tarifs.
Il serait bon de permettre à la commune ou à l'intercommunalité de saisir les services fiscaux, pour sanctionner ceux qui ne paient pas. Elles disposeraient alors d'une forme de dissuasion fondée juridiquement.
