Pour la cinquième année consécutive, nous avons l'honneur de rendre un rapport à la veille de la Conférence mondiale des Nations Unies sur le changement climatique. Les pays du monde se réuniront en effet à Doha au Qatar à partir de la fin novembre 2012, pour le prochain « round » des discussions des Nations Unies sur le climat. Il s'agit de rassembler tous les pays du monde en vue de déterminer les moyens à mettre en oeuvre pour lutter contre le changement climatique.

La Conférence de Kyoto avait accouché du protocole du même nom. Or, ce Protocole s'éteindra à la fin de l'année 2012. L'un des enjeux de la Conférence de Doha consistera donc à savoir selon quelles modalités juridiques il convient de le prolonger.

À Durban avait été rappelé l'objectif de limiter l'augmentation mondiale des températures à 2 °C d'ici à 2020. Les scientifiques climatiques nous indiquent cependant que cet objectif sera extraordinairement difficile à atteindre, et que la trajectoire se situe davantage entre 3 °C et 5 °C. Ce défi nous interpelle. L'un des enjeux de Doha - et non des moindres - consistera ainsi à faire suffisamment évoluer les ambitions pour parvenir à limiter l'augmentation mondiale des températures à 2 °C d'ici 2020.

Les accords de Durban avaient été fructueux, avec le lancement du Fonds vert, la progression du programme de lutte contre la déforestation REDD+, les transferts de technologies, etc. Il faudra les mettre en oeuvre à Doha.

Le deuxième objectif de Doha sera de décider de la suite à donner au Protocole de Kyoto qui s'éteindra à la fin de l'année. Le Canada, la Russie et le Japon ont annoncé leur non participation à toute forme de seconde période d'engagement du protocole de Kyoto, du fait de l'absence d'importants pays émetteurs comme les États-Unis et les pays émergents (l'Inde par exemple) qui ne veulent pas y entrer.

Le Conseil Environnement du 25 octobre 2012 a arrêté la position que défendra l'Union européenne à la Conférence de Doha. Les Vingt-sept sont parvenus à adopter des conclusions ambitieuses sur tous les éléments autres que le sort à réserver aux UQA (unités de quantités attribuées) dans les négociations internationales. S'agissant de ce dernier point, un blocage vient en effet des pays de l'Union européenne détenteurs de surplus d'air chaud, emmenés par la Pologne, elle-même soutenue par la Bulgarie, la République tchèque, la Hongrie, la Lituanie, la Lettonie, la Roumanie et la Slovaquie.

Doha devra également rendre pleinement opérationnelles les différentes décisions prises à Cancún et les mécanismes qu'elles visent à créer ; or, il existe une difficulté à trouver des financements. La communauté internationale s'était engagée à dépenser 30 milliards de dollars américains par an (initiative dite « Fast start »), de 2010 à 2012 : fin novembre 2011, les efforts déjà financés ou en cours de financement par les pays développés se situeraient aux environs de 16 milliards de dollars. Mais les négociations n'ont permis de préciser ni la provenance des financements ultérieurs, ni la part des sources publiques et privées. Doha arbitrera aussi le siège du Fonds Vert pour le climat : c'est à Songdo, en Corée du Sud, qu'il devrait être hébergé.

Même si le Protocole de Kyoto est prolongé, Doha devra décider de ce qu'il faut faire après.

Doha sera marquée par l'ouverture d'un processus de négociation pour engager l'ensemble des pays du monde (et pas seulement les pays de l'annexe I du Protocole de Kyoto) sur un processus contraignant devant déboucher sur un accord en 2015 pour une application en 2020.

Il est donc indispensable que le processus international de lutte contre le réchauffement climatique se poursuive : parmi les pays développés, seules l'Union européenne et l'Australie resteront partie prenante au Protocole de Kyoto ; ce Protocole est ainsi maintenu pour permettre aux autres pays de s'intégrer dans le processus à partir de 2015.

La réflexion sur l'accord climatique mondial post-2020, à signer au plus tard en 2015, devra à terme déterminer sa forme juridique : s'agira-t-il d'un traité international comme le Protocole de Kyoto ? Sera-t-il juridiquement contraignant ? Il est nécessaire de rassembler tout le monde, ce d'autant que l'horizon de 2020 reporte déjà l'échéance de huit ans.

La communauté internationale s'était mobilisée lors de la Conférence de Copenhague, qui s'est soldée par un échec. En réalité, il ne s'agissait que d'un « semi-échec », mais la communauté internationale a dès lors commencé à remettre l'outil en question. C'est pourquoi il est indispensable de parvenir à terme à un accord global.

Nous nous sommes rendus au Canada, qui a posé un acte symbolique fort en se retirant du Protocole de Kyoto avant terme. Nous avons pu y mesurer la difficulté d'obtenir un accord global dans le domaine de l'aviation civile internationale.

Une directive européenne oblige les compagnies aériennes ayant des vols au départ ou à destination de l'Union européenne à acheter une part de leurs émissions de CO2. L'Union européenne, par la voix de la Commissaire européenne à l'Action pour le climat Connie Hedeegaard, a consenti à geler pendant un an le système européen d'échange de quotas d'émissions de gaz à effet de serre, à la condition que l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) offre une solution globale à la lutte contre les émissions de CO2 dans l'aviation.

Un accord global est nécessaire : l'Union européenne ne peut en effet continuer à faire seule la totalité des efforts, alors que ses émissions de CO2 ne sont qu'à 15 %, les États-Unis et la Chine se situant chacun à environ 20 %. La difficulté réside dans le fait que, si les pays mettent en oeuvre des plans climat au niveau national, ils ne veulent pas d'un accord mondial qui soit juridiquement contraignant.

Et les émissions de CO2 ne cessent d'augmenter !

Je remercie vivement les rapporteurs pour la qualité de leur exposé, et l'importance de leurs travaux extrêmement réguliers sur une question absolument décisive. Je limiterai mon intervention à trois questions. Il est d'abord vrai que l'Union est exemplaire sur ce sujet – sous l'impulsion d'ailleurs de la France, je rappelle à cet égard l'influence déterminante de Mme Dominique Voynet, lorsqu'elle était ministre, dans l'adoption des accords de Kyoto – mais elle peine parfois à traduire dans les dures réalités des financements concrets les vastes ambitions dont elle se dote. Pourriez-vous nous rappeler où en est-on à ce stade des moyens budgétaires affectés par l'Europe pour atteindre les objectifs environnementaux de la stratégie Europe 2020 ? Ensuite, de manière plus générale, quels enseignements tirez-vous du bilan de Kyoto, notamment du point de vue de son échec à rallier de nouvelles nations qui ont refusé d'y être partie dès l'origine ? Enfin, compte tenu de la situation économique et des rudes désillusions des négociations de Copenhague, ne craignez-vous pas que l'adoption d'un outil contraignant soit une vue de l'esprit ?

Dans un même esprit, l'organisation de la gouvernance européenne sur ces questions, qui laisse parfois la place à une certaine confusion entre les déclarations et les actions des États et les directions définies à Bruxelles, ne vous apparaît-elle pas très perfectible ?

Je félicite à mon tour les rapporteurs pour leur travail remarquable. Je souhaite toutefois les interroger sur l'existence d'un volet spécifique à l'agriculture, et la position de la France sur cette question, ainsi que sur l'évolution des esprits sur le sujet d'une taxe affectée à la lutte contre le changement climatique dans la lignée des travaux récents du Conseil économique, social et environnemental.

Je dois malheureusement constater, en vous écoutant, que d'années en années nous avons la fâcheuse impression de reculer. Nous restons devant cette terrible évidence : les États qui génèrent la croissance dans le monde, et donc accélère le réchauffement, demeurent les plus rétifs, à tel point que l'on se pose même la question de savoir si tous les efforts importants que nous consentons en Europe, et singulièrement en France – bien aidés en cela, il faut quand même le dire, par le nucléaire – doivent être poursuivis.

Je pense d'abord que l'on ne doit pas se laisser démoraliser par l'ampleur des obstacles. Car les choses ont quand même beaucoup évolué. Nous constatons, à travers nos très nombreuses auditions, tant des scientifiques que des acteurs politiques partout dans le monde, qu'il existe désormais une vraie prise de conscience qui n'existait absolument pas lorsqu'on se reporte à quelques années seulement en arrière. Il n'est désormais pas de pays qui, d'une manière ou d'une autre, ne se soit doté d'un plan de lutte contre le réchauffement, et l'extraordinaire travail de conviction des chercheurs a payé. La difficulté vient bien sûr du fait que l'addition de ces plans nationaux est très loin du compte, sans doute parce que les États refusent tout engagement contraignant. En dernière analyse, d'ailleurs, il me semble que l'on butte sur un constat : les États qui désormais découvrent le développement ont quelques raisons d'estimer que nos vieilles Nations industrielles, qui ont profité pendant 150 ans d'une croissance bien peu soucieuse d'environnement, doivent fournir un effort plus conséquent.

Et quant à la question de savoir si cela vaut la peine que l'on continue, comprenez bien que nous n'avons tout simplement pas le choix. Je rappelle simplement que l'écart global de température entre aujourd'hui et la dernière période glaciaire, où les glaciers couvraient par exemple le Danemark tandis que la majeure partie de la France connaissait les neiges éternelles, ne dépassait pas 5 à 6°. Imaginer, ou plutôt tenter d'imaginer, les conséquences que produirait un réchauffement de l'ampleur que l'on constate suffit à prendre la mesure des enjeux colossaux de ce combat.

Notre rapport l'année prochaine aura pour objet de faire un bilan de la tenue des engagements pris en application du Protocole de Kyoto. Nous devrons à cet effet collecter les différentes statistiques et éléments, ce qui n'est pas facile.

A la question sur la gouvernance des négociations climatiques au sein de l'Union européenne, il ne faut pas nous auto flageller. En effet, le système fonctionne plutôt bien et chacun est dans son rôle. Le Parlement européen est allant et la commissaire à l'action au climat Connie Hedegaard, qui est aux manettes de la négociation, est très battante. La France, quel que soit le gouvernement, est en pointe. Certes il y a toujours des difficultés car il n'est pas aisé d'avoir une position commune à vingt-sept. On l'a vu sur la proposition sur les quotas d'air chaud qui n'est soutenue que par huit États membres.

S'agissant de l'engagement contraignant, on ne peut pas se contenter d'engagements individuels des États. Il faut que soient posés des objectifs collectifs contraignants. La question du véhicule juridique se pose. Il est vrai que la voie du traité est compliquée, notamment en raison de la nécessaire ratification par les Parlements nationaux. Ainsi le protocole de Kyoto n'a été ratifié qu'en 2005 alors qu'il avait été signé en 1997.

Sur la prise en compte de la spécificité de l'agriculture , un programme de travail sur l'adaptation de ce secteur au changement climatique a été adopté à Durban. Pour le moment, rien n'a vraiment été engagé.

La Banque mondiale a analysé un scénario noir avec une hypothèse d'augmentation des températures de 4 degrés . Comment analysez-vous le risque qu' a pris cet organisme, qui n'est pas réputé pour son catastrophisme, de publier un tel rapport et d'analyser les conséquences d'un réchauffement d'une telle ampleur ?

Je voudrais aussi vous interroger sur les perspectives que pourrait ouvrir, en termes de croissance, la lutte contre le réchauffement climatique ?

Nous souscrivons tout à fait aux conclusions du rapport de la Banque mondiale. Aujourd'hui la tendance est telle qu'il est légitime d'envisager une augmentation de 4 degrés des températures. Le constat de la Banque mondiale est d'ailleurs en parfaite concordance avec les analyses scientifiques.

Cela exige donc de se mobiliser.

Les transferts de technologie sont un vrai sujet et un groupe à haut niveau a été constitué pour voir dans quelle mesure les pays en développement dits du G77 pourraient en bénéficier. Mais autant le Fonds vert et la gouvernance de la déforestation progressent , autant ce sujet est compliqué. En effet, les grandes entreprises sont réticentes à l'idée de transférer des technologies sans être assurées des retours.

S'agissant de la capture et du stockage de carbone, alors que l'Europe était très allante en 2008, il est nécessaire d'insuffler une nouvelle dynamique au sein de l'Union européenne. Elle avait en effet pris l'engagement de mettre en place douze démonstrateurs. Nous avons évoqué ce dossier avec la direction générale à Bruxelles et nous avons constaté qu'il n'est que peu avancé alors que les États-Unis et la Chine font des efforts en la matière.

Je remercie les rapporteurs de leurs analyses sur un sujet fondamental et je souhaite que leur rapport porte l'année prochaine sur un bilan du protocole de Kyoto.

Nous examinons aujourd'hui le projet de cadre financier pluriannuel pour 2014-2020, qui sera discuté au Conseil européen des 22 et 23 novembre prochains, ainsi que le projet d'accord interinstitutionnel sur la coopération en matière budgétaire et la bonne gestion financière, et les projets de textes relatifs au système des ressources propres de l'Union. L'évolution du cadre financier ne peut en effet être envisagée sans évolution du système des ressources propres, qui atteint aujourd'hui ses limites.

Les négociations sur le cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 s'inscrivent dans un contexte marqué par plusieurs nouveautés. C'est tout d'abord le premier cadre financier négocié à 27 États membres, avec, en outre, la perspective de l'adhésion d'un vingt-huitième État, la Croatie, au 1er juillet 2013.

Il s'agit ensuite du premier cadre à être adopté sous l'empire du traité de Lisbonne, ce qui emporte deux conséquences :

– la prise en compte par le budget des nouvelles prérogatives confiées à l'Union, en matière d'action extérieure, de changement climatique ou de sport, par exemple ;

– l'évolution de la procédure d'adoption du cadre financier, avec la volonté affichée du Parlement européen d'utiliser pleinement le pouvoir d'approbation qui lui est confié et l'affirmation du rôle du président du Conseil, qui entend l'assumer avec détermination puisque c'est lui, et non la présidence chypriote, qui a formulé la dernière proposition de compromis soumise au Conseil.

C'est enfin la première fois que les négociations s'engagent dans un contexte marqué à la fois par des difficultés économiques d'une ampleur jamais atteinte et un désamour des citoyens pour l'Europe. A cet égard, la position du Royaume-Uni ne peut que nous interroger : il n'a jamais été autant en retrait du projet européen que depuis quelques mois. Ainsi, sur la taxe sur les transactions financières, le Royaume-Uni pourrait ne pas se contenter de ne pas participer à la coopération renforcée mais monnayer cher son accord au lancement de la coopération renforcée, qui requiert l'unanimité.

Dans ce contexte, les discussions sur le cadre financier pluriannuel pour 2014-2020 mettent en évidence une radicalisation des positions, au sein du Conseil, mais également de la part du Parlement européen, dont témoigne l'échec de la procédure de conciliation sur le budget rectificatif pour 2012 et le budget pour 2013. En réalité, le cadre financier pluriannuel est la caisse de résonnance des difficultés de l'Union. C'est le cadre financier de tous les dangers.

La proposition de la Commission européenne, qui raisonne en euros constants, visait, en juin 2011, à bâtir le cadre financier en multipliant le plafond de l'année 2013 par 7, afin d'afficher une stabilisation de la part des crédits d'engagement dans le RNB de l'Union à 1,05 %.

Depuis, elle a dû revoir sa proposition à la hausse en juillet dernier, afin de tenir compte de l'adhésion de la Croatie et des nouvelles données macro-économiques. Sa proposition s'établit ainsi à 1 061 milliards d'euros, 1 091 milliards d'euros avec le Fonds européen de développement. La progression des crédits serait ainsi de l'ordre de 5 % par rapport au cadre financier actuel.

De son côté, le Parlement européen vise une progression d'au moins 5 % par rapport au plafond de 2013. Cette exigence a été confirmée de manière très ferme par la présidente de la Commission spéciale sur les défis politiques et les ressources budgétaires pour une Union européenne durable après 2013, Jutta Haug, lors du déplacement de la mission à Bruxelles. Après tout, a-t-elle souligné, une absence d'accord sur le cadre financier n'empêcherait pas le budget européen de fonctionner : les plafonds du budget 2013 seraient simplement reconduits. Pour autant, cela aurait un coût politique important et empêcherait la mise en oeuvre de la programmation à venir.

Reimer Böge, chargé avec Ivailo Kalfin des négociations pour le Parlement sur le cadre financier pluriannuel, a, de son côté, laissé entrevoir la possibilité d'un accord sur la proposition de la Commission européenne, voire à un niveau de crédits inférieur, à condition que des avancées significatives soient faites sur les autres sujets du « paquet de négociation », en particulier en matière de flexibilité et de souplesse du budget.

Au Conseil, les divergences sont fortes entre les pays dits « amis de la politique de la cohésion » (Pologne, Portugal, Grèce, Slovénie, Hongrie…) et les contributeurs nets, qui se sont auto-proclamés « amis du mieux dépenser », mais sont souvent qualifiés, en langage bruxellois, de « club des radins » (Allemagne, Royaume-Uni, France, Pays-Bas, Suède, Danemark, Autriche…). La présidence chypriote a formulé, le 29 octobre 2012, une proposition visant à réduire d'au moins 53 milliards d'euros le scénario de la Commission européenne tout en laissant ouverte l'option d'une réduction supplémentaire des dépenses administratives, non concernées par les baisses à ce stade. Sur ce dernier point, je vous mets en garde devant le risque de trop aller sur le sujet de la réduction des dépenses administratives, car la question du siège du Parlement à Strasbourg vous reviendrait en boomerang. L'enveloppe totale proposée s'élève ainsi à 1 008 milliards d'euros. Les diminutions touchent surtout les dépenses en faveur de la compétitivité, puis celles de cohésion et, enfin, celles de la politique agricole commune.

A la suite du tollé provoqué par cette proposition, les uns déplorant l'insuffisance de la baisse générale, les autres critiquant le ciblage même des réductions opérées, le Président Herman Van Rompuy a soumis, le 13 novembre, une nouvelle proposition qui réduit de près de 80 milliards d'euros le scénario de la Commission européenne pour le porter à 983 milliards. Parmi les réductions proposées, les dépenses en faveur de la croissance et de la compétitivité sont relativement épargnées, alors que celles en faveur de la cohésion et de la rubrique 2, pourtant déjà réduite dans la proposition de la Commission européenne, sont plus particulièrement visées. Si le montant global pourrait constituer un point d'équilibre pour un bon nombre d'États membres, la répartition des coupes proposées est vivement contestée, notamment par la France.

Pour ma part, je pense que la proposition de la Commission européenne, à 1 061 milliards d'euros, est juste. La Commission européenne a en effet procédé à une évaluation précise des besoins. Sa proposition permet en outre de mettre l'accent sur la compétitivité et d'accroître fortement les moyens en faveur des grands projets d'infrastructures européens, tout en assurant un montant suffisant pour la cohésion et la PAC. Cela doit bien entendu s'accompagner d'un développement des ressources propres.

Je conclurai en appelant votre attention sur quatre sujets transversaux. Le premier, c'est la nécessité d'arrêter d'avoir une vision purement comptable du budget européen, qui aboutit à ce que chaque État ne regarde que son solde net, sans prendre en considération les bénéfices, directs et indirects, apportés de manière plus générale par l'Europe. À force de privilégier la notion du taux de retour, le projet européen perd son identité. Le succès de la réforme du système des ressources propres, qui doit permettre de mettre fin à un mode de financement assis essentiellement sur le RNB, est à cet égard essentielle.

Le deuxième point, c'est la priorité qu'il convient d'accorder à tous les dispositifs en faveur de la croissance et de l'emploi, notamment ceux de la rubrique 1A.

Le troisième sujet est l'impératif qu'il y a à traiter, dans le cadre financier pluriannuel 2014-2020 la question des restes à liquider, qui devraient s'élever à 207 milliards fin 2013. Il s'agit des engagements non convertis en paiements qui ne cessent de progresser et obèrent d'autant les capacités financières à venir.

Le quatrième point est celui relatif au fonctionnement du budget, dont il faut impérativement accroître la flexibilité. En particulier, il serait utile de prévoir la possibilité de reporter les marges du plafond des crédits d'engagement d'un exercice sur le suivant et de les considérer comme une marge globale du cadre financier.

Je partage les propos d'Estelle Grelier sur la nécessité de dépasser les égoïsmes nationaux dans la négociation du cadre financier. Pour autant, le budget européen doit refléter un équilibre entre, d'une part, les défis que l'Union européenne doit relever en matière de croissance économique, de compétitivité et de solidarité et, d'autre part, les contraintes budgétaires qui pèsent sur les États membres, qui n'autorisent pas de dérapage dans les budgets nationaux. Dès lors, la proposition de la Commission européenne qui revient à faire passer le prélèvement sur recettes français de 20 milliards d'euros en 2013 à 25 milliards d'euros en 2020 – soit une hausse de 25 % – doit être revue à la baisse, en veillant à ce que les grands équilibres du budget soient respectés.

Aussi, je proposerais plutôt un montant total de l'ordre de 960 milliards d'euros, ce qui, toutes choses égales par ailleurs, permettrait de financer les priorités européennes et de limiter la progression du prélèvement sur recettes autour de 2223 milliards d'euros, soit une hausse de 10 %. Cela me semble d'autant plus prudent que, si la France s'engage actuellement sur un montant de dépenses, elle n'a aucune assurance sur l'évolution du système de ressources propres.

Au sein du budget, les politiques en faveur de la croissance doivent être privilégiées. C'est le sens de la proposition de la Commission, qui suggère de consacrer 116 milliards d'euros aux politiques en faveur de la croissance et l'emploi, dont 80 milliards pour la cadre Horizon 2020. Cela va dans le bon sens.

Les moyens en faveur de la cohésion s'établiraient à près de 340 milliards d'euros et une nouvelle catégorie de régions serait créée : les régions en transition, qui regrouperaient les régions dont le PIB est compris entre 75 et 90 % de la moyenne communautaire. Nous soutenons cette proposition précise, qui concernerait 10 régions françaises.

Les moyens destinés à la politique agricole commune seraient gelés en valeur, ce qui aurait pour conséquence une baisse des aides directes de 3 %. Ils s'élèveraient à 375 milliards d'euros, 386 milliards en incluant les dépenses en faveur de la pêche et de l'environnement. Compte tenu des efforts ainsi demandés, toute baisse supplémentaire du budget de la PAC est irrecevable. Il s'agit d'ailleurs d'une ligne rouge pour la France qui a fait du budget agricole sa priorité et demeure un peu isolée sur ce point, beaucoup de pays préférant défendre la cohésion plutôt que la PAC.

Les plafonds des rubriques regroupant les dépenses relatives à la sécuritécitoyenneté et à la politique extérieure de l'Europe progresseraient fortement pour atteindre respectivement près de 19 milliards d'euros et 70 milliards d'euros.

Il convient de faire plus d'économies sur les dépenses administratives, qui connaissent une progression de 6 milliards d'euros pour atteindre 63 milliards d'euros.

Nous devons être très vigilants sur la proposition du Président Van Rompuy qui, pour réaliser ses coupes de 80 milliards d'euros, vise principalement les dépenses de cohésion (– 30 milliards) et les dépenses agricoles (– 25 milliards), pour privilégier les dépenses de recherche et d'infrastructures ainsi que les dépenses administratives.

La réflexion sur les dépenses ne peut être menée de manière utile sans aborder la question des ressources. S'agissant du financement du budget, il faut remettre à plat la décision « ressources propres » afin de clarifier et de rendre plus autonome le financement du budget de l'UE, en faisant reposer la majorité de ce financement sur de vraies ressources propres et en permettant ainsi une diminution de la part des contributions nationales dans ce financement. Le rabais britannique et les différentes corrections doivent être supprimés car ils sont sources de complexité et d'iniquité. La proposition de la Commission européenne en faveur d'une nouvelle ressource TVA, qui vise à simplifier les exonérations et exceptions existantes doit encore être travaillée.

Au total, le Conseil européen des 22 et 23 novembre ne doit pas aboutir à un accord qui serait conclu au détriment de la France. Ce sommet, c'est celui de toutes les inquiétudes.

S'agissant du projet de conclusions qui vous est soumis, Marc Laffineur et moi-même divergeons sur deux points. Tout d'abord, sur le montant global du cadre financier pluriannuel, j'estime que la Commission européenne a évalué au plus juste les besoins et que nous devons suivre sa proposition à 1 061 milliards d'euros, alors que Marc Laffineur propose de limiter le montant du cadre financier pluriannuel à 960 milliard d'euros. Ensuite, sur la conditionnalité macroéconomique, nous ne sommes pas du tout d'accord. Je pense en effet qu'il n'y a aucune raison de pénaliser les régions d'un pays en ne leur versant pas leurs fonds structurels au motif que l'État ne respecte pas les engagements qu'il a pris en matière de politique budgétaire et économique.

Pour ma part, je pense que la généralisation de la conditionnalité macroéconomique est une bonne chose : il est nécessaire de poser des contraintes pour être sûrs que les États respectent leurs engagements. Le retrait du triple A de la France par l'agence Moody's hier soir en témoigne.

Dans l'ensemble, je suis en phase avec vos conclusions : il est nécessaire de doter l'Union européenne d'un budget suffisant pour répondre aux demandes ; il est paradoxal de lui demander davantage et de lui accorder moins de moyens.

J'éprouve toutefois des réserves à propos d'ITER, évoqué aux points 2 et 6 de vos conclusions. Mettre un coup d'arrêt à ce programme de recherche permettrait d'économiser les 650 millions d'euros votés en avril dernier. De plus en plus de questions se posent après la catastrophe intervenue au Japon et le passage de l'ouragan Sandy, qui a causé l'apparition de microfissures sur nombre de centrales nucléaires américaines. Il faut privilégier d'autres types de recherches, notamment en regardant du côté des énergies renouvelables. Et les 650 millions libérés pourraient être utilisés pour conforter les fonds de cohésion. Je ne soutiendrai donc pas les dispositions concernant ce programme.

Je m'associe aux propos de Marc Laffineur : même si l'on souhaite toujours que l'Europe soit efficace, la réalité s'impose aux États membres ; il est impossible de leur demander d'accomplir des efforts budgétaires et de faire comme si l'Union européenne pouvait s'en abstenir.

Il serait impossible de rayer d'un trait de plume les 650 millions d'euros de crédits d'ITER, avec toutes les conséquences néfastes que cela aurait sur les territoires, notamment en matière d'emploi. Mme la Présidente a sans doute voulu lancer une boutade.

Pourriez-vous nous donner quelques précisions sur le dossier Erasmus, à propos duquel, quotidiennement, nous lisons des informations et nous entendons des prises de position du Gouvernement ?

À la veille de cette réunion du Conseil européen, je suis assez inquiet. Les propositions de conclusions vont dans la bonne direction, elles sont de nature à redonner des marges de manoeuvre à l'Union.

Il faut rompre avec une vision purement comptable du budget européen, qui est aussi porteur de croissance, de solidarité et de bénéfices indirects.

Sur le point 14, je partage la position d'Estelle Grelier puisque les fonds structurels permettent aussi de soutenir la croissance et contribuent par conséquent à la sortie de crise. Il ne faut pas infliger une double peine aux États concernés en les privant de fonds structurels.

Quant au point 2, il ne concerne pas seulement ITER mais l'enveloppe budgétaire globale.

La position de la Commission européenne mérite d'être soutenue car le Gouvernement s'est engagé à promouvoir une politique de croissance ambitieuse au niveau européen, à maintenir la politique de cohésion et la politique agricole commune. Je ne vois pas comment un budget en baisse permettrait de concilier tous ces objectifs ; il faudrait que M. Laffineur nous explique.

Il faut effectivement doter l'Union européenne de crédits suffisants pour soutenir la croissance et la cohésion.

Un accord à vingt-six, sans le Royaume-Uni, est-il envisageable ? Quelles en seraient les conséquences ?

Parmi les ressources propres possibles, outre la taxe sur les transactions financières, pense-t-on à une fiscalité écologique ?

Je remercie les rapporteurs pour ce travail bien structuré et très compréhensible. La question du cadre budgétaire est au coeur de tous les enjeux des années à venir ; elle conditionne les politiques sur la base desquelles l'action de l'Europe sera jugée. Nous vivons donc un moment crucial.

La question des ressources propres de l'Union, en particulier, est essentielle. Il ne s'agit pas d'accroître indéfiniment les dépenses européennes mais de donner une lisibilité à son budget, à travers divers impôts européens, afin que les citoyens ressentent l'intérêt et aussi le poids de l'Europe. De gros problèmes restent à accomplir en la matière ; nous le disons depuis des années et c'est le moment de le réaffirmer.

S'agissant du point 14 des conclusions, un État en difficulté est déjà sanctionné par les marchés financiers, bon nombre de pays européens le vivent actuellement. Ajouter une couche en supprimant des fonds structurels serait incorrect. Je partage, moi aussi, la position d'Estelle Grelier sur ce sujet.

Vous avez très rapidement évoqué la rubrique 1 A. Quel degré d'importance prêtez-vous à l'enjeu de la compétitivité ?

C'est effectivement du projet européen dont il est question et pas uniquement d'un document financier.

D'une certaine façon, votre analyse confirme que, si l'opération du pacte pour la croissance et l'emploi a suscité beaucoup d'enthousiasme fin juin, tout devient plus compliqué quand il s'agit de négocier le budget.

Je ne comprends pas que les crédits non consommés soient ainsi réinjectés globalement alors qu'ils obéissent en principe à des règlements spécifiques.

La PAC, qui consiste principalement en des subventions directes aux agriculteurs, est-elle encore une politique de croissance ?

Si les États ne sont pas en mesure de trouver un accord, les investissements seront-ils interrompus ? Serait-ce compatible avec la volonté affichée dans le pacte pour la croissance et l'emploi ?

L'accord sur ce texte doit se faire à l'unanimité. Le programme Erasmus fait l'objet de nouvelles propositions de la présidence chypriote et il n'existe pas de fiscalité écologique. S'agissant d'ITER, je suis en désaccord avec la présidente de notre commission car la satisfaction des objectifs de lutte contre le réchauffement climatique passe par l'énergie nucléaire. Mme Estelle Grelier et moi avons des divergences sur le budget communautaire car je considère que le respect de nos engagements implique une gestion rigoureuse. L'annonce de l'abaissement de la notation de la France, hier soir, vient illustrer ce point. Aussi, je refuse l'idée d'une augmentation de 25 % de la contribution française au budget de l'Union européenne.

Le prélèvement sur recettes aurait dû faire l'objet d'un débat parlementaire. ITER résulte d'un mécanisme international complexe et nous n'avons pas les moyens de sortir de ce projet. S'agissant du débat sur le montant de 1 061 ou 960 milliards d'euros, la commission connaît les flux nécessaires au financement des programmes. Nous devons également réfléchir à la part de la taxe sur les transactions financières qui devrait être affectée au budget de l'Union européenne, car cet impôt repose sur une base dynamique. La politique de cohésion ambitieuse, la politique agricole commune à laquelle nous ne devons pas toucher et la politique de croissance exigent une enveloppe de 1 061 milliards d'euros. Je note que M. Alain Lamassoure, président de la commission du budget du Parlement européen, a utilisé le programme Erasmus comme exemple de la nécessité d'aller au bout du bout du financement européen. Il s'agit d'une opération de communication et je n'ai aucune inquiétude réelle sur le financement d'Erasmus et du fonds social européen. Il voulait surtout montrer que les demandes financières du Parlement européen pour 2012 étaient fondées. S'agissant de la taxe sur les flux financiers et de l'attitude des Britanniques, je crois que cela illustre le nécessaire assouplissement des modes de gouvernance. Une fiscalité écologique pourrait faire partie, effectivement, d'un nouveau système de ressources propres. J'espère que lorsque Mme Merkel est allée à Londres elle n'a pas obtenu l'accord des Britanniques sur le cadre financier, en échange du maintien de leur rabais, dont plus personne ne comprend le bien fondé. Il est nécessaire de réorienter les dépenses de l'Union européenne et je note que le Programme 1A (Recherche) passerait de 56 à 80 milliards d'euros et le soutien aux PME de 1,3 à 2,4 milliards d'euros. La politique agricole commune est-elle une politique de croissance ? Cela est un bon sujet. Je pense que c'est une politique importante, qui génère de la croissance mais parallèlement constitue un élément de fossilisation du projet européen. L'absence de cadre financier pluriannuel posera surtout un problème lorsque les bases légales des politiques engagées arriveront à expiration. Mais nous comptons sur les talents de négociateur du Gouvernement.

Erasmus a servi de produit d'appel mais il ne représente que 1 % des 9 milliards d'euros qui manquent au budget européen. La situation est très différenciée selon les pays. La France est en capacité d'assurer le paiement des bourses jusqu'en septembre 2013. Cette question soulève des interrogations néanmoins sur le projet Erasmus pour tous. Si en France les facultés ont annoncé des difficultés de paiement, ces dernières sont sans doute liées à des considérations locales.

Je mets au vote les points 2 et 4 des conclusions sur le cadre financier pluriannuel 2014-2020 où nos rapporteurs présentent des propositions différentes.

La commission a ensuite adopté les conclusions sur les perspectives financières pluriannuelles, dans la version proposée par Mme Estelle Grelier.

Ma collègue Marietta Karamanli et moi-même vous présentons un projet de résolution relatif au régime d'asile européen commun.

Malgré la mise en oeuvre d'une première phase d'harmonisation des législations nationales en matière d'asile, selon la ligne fixée par le Conseil européen de Tampere en octobre 1999 pour la période 1999-2005, des différences fondamentales demeurent dans les décisions de reconnaissance ou de rejet de demandes d'asile présentées dans les différents États membres par des personnes venant d'un même pays.

La première phase d'harmonisation a consisté en l'adoption de plusieurs directives établissant des normes minimales : directive relative au statut des réfugiés – dite qualification –, directive relative aux procédures de traitement des demandes d'asile visant à instituer une égalité d'accès – dite procédures –, directive relative aux conditions d'accueil des demandeurs d'asile : logement, éducation et accès aux soins – dite accueil.

Les systèmes d'asile nationaux reposent également sur le règlement dit de « Dublin II » qui établit les règles pour déterminer quel est l'État membre responsable d'une demande d'asile (Dublin II remplace la convention de Dublin de 1997). Ce règlement tend à éviter les dépôts de demandes multiples dans plusieurs États membres et repose notamment sur la base de données Eurodac – base des empreintes digitales des demandeurs d'asile – dans laquelle sont enregistrées des données sur les demandeurs d'asile.

De l'avis général, les règles fixées au début des années 2000 n'ont été que des règles a minima, ne permettant pas de réelle harmonisation des législations et des pratiques.

C'est pourquoi le programme de La Haye, qui dresse les priorités de l'espace de liberté, de sécurité et de justice pour la période 2005-2009, puis le pacte européen pour l'immigration et l'asile – adopté sous présidence française de l'Union en octobre 2008 –, ont fixé l'objectif d'une seconde phase d'harmonisation en matière d'asile pour arriver à la création d'un régime d'asile européen commun. Le pacte européen pour l'immigration et l'asile prévoit la mise en oeuvre, avant la fin 2012, d'une procédure d'asile unique et de statuts identiques pour les bénéficiaires de la protection internationale – c'est-à-dire réfugiés et bénéficiaires de la protection subsidiaire. Le programme de Stockholm, qui fixe les priorités pour la période 2010-2014, reprend ces objectifs, le programme de La Haye ayant pris beaucoup de retard en matière d'asile.

A l'heure actuelle, l'absence de pratiques communes, les divergences des sources d'information et les différentes traditions nationales conduisent à des réponses contradictoires aux demandes d'asile, selon l'État membre de dépôt de la demande. Ces résultats sont l'une des principales raisons des « mouvements secondaires » des demandeurs d'asile qui, après être entrés sur le territoire de l'Union, cherchent à se présenter dans le pays dans lequel leur demande a le plus de chances d'être acceptée.

La refonte actuelle du système d'asile préexistant pour aboutir à un programme d'asile européen commun repose donc sur trois objectifs complémentaires : assurer un niveau de protection élevé, permettre une réponse harmonisée au niveau communautaire et lutter contre les détournements de procédure et les demandes abusives qui viseraient à utiliser le statut de réfugié à des fins migratoires.

Où en sommes-nous de cette refonte ? Certains textes ont déjà été adoptés, il s'agit de la directive qualification, le règlement établissant le Bureau d'asile européen. D'autres sont en cours de négociations, le règlement de Dublin II, la directive accueil.

La proposition de directive relative à des procédures communes pour l'octroi et le retrait du statut conféré par la protection internationale dite « directive procédures » est toujours en cours de négociation, à un stade du processus où il est encore possible d'infléchir la décision finale. Une position du Conseil pourrait être adoptée en décembre ou en janvier, la présidence chypriote souhaiterait un accord pour fin décembre. A cet égard, cette communication d'étape souhaite faire le point sur les négociations en cours et présenter un projet de résolution sur cette question.

Nous avons, dès lors, été attentifs, notamment lors des auditions que nous avons menées, aux conséquences que la transposition de la directive aurait en droit interne.

Nous avons arrêté une position commune sur ce projet de résolution. Nous avons notamment décidé de ne pas évoquer la question des mineurs isolés dans notre projet de résolution car nous souhaitions bénéficier de davantage d'information avant d'arrêter sur cette question sensible une position définitive.

Notre communication est une communication d'étape qui a pour objet de faire le point sur les négociations en cours et de présenter un projet de résolution sur cette question.

La refonte actuelle du système d'asile a trois objectifs complémentaires : assurer un niveau de protection élevé, permettre une réponse harmonisée au niveau communautaire, lutter contre les détournements de procédure et les demandes abusives qui viseraient à utiliser le statut de réfugié à des fins migratoires.

Concernant notre pays deux observations méritent, ici, d'être faites.

La France est le premier pays d'accueil européen et elle a également des standards élevés en matière de protection. A titre d'exemple, en 2011, 57 337 demandes d'asile ont été déposées dont 40 464 premières demandes – hors mineurs accompagnant – en France.

Deux éléments doivent également être pris en compte lorsque l'on envisage une harmonisation des législations, le niveau de l'harmonisation et ses conséquences en droit national.

En effet, si une harmonisation des législations avec un objectif de standards élevés de protection est à rechercher, elle ne peut conduire à une uniformisation des systèmes juridiques.

Il faut également prendre en compte l'inégalité de la pression en termes de demande d'asile à laquelle les États sont soumis, ce qui, dans l'hypothèse d'une augmentation des garanties procédurales, aurait des conséquences non souhaitées : celles d'induire une inégalité de traitement des demandes du fait de l'impossibilité pour les Etats membres de les honorer dans le délai imparti.

Il y a un domaine que nous n'avons pas abordé volontairement : c'est celui des mineurs isolés car nous n'avions pas assez d'éléments pour arrêter une position.

Plusieurs points nous paraissent faire débat.

En tout premier lieu la conduite du premier entretien.

La directive propose de renforcer les garanties des demandeurs lors de l'entretien individuel devant l'organisme chargé d'accorder le statut de réfugié. En France, ce premier entretien se déroule devant l'OFPRA – l'Office de protection des réfugiés et des apatrides. Ce premier entretien est essentiel puisque c'est à ce moment-là que se décide l'octroi ou non du statut de réfugié.

Le projet de directive ouvrirait la possibilité, pour un avocat ou un conseil, d'être présent lors de l'entretien individuel, d'avoir la possibilité de s'entretenir avec une personne du même sexe et de favoriser l'entretien également avec un interprète de même sexe, d'enregistrer cet entretien, mais également d'ajouter des commentaires par écrit après réception du procès-verbal de l'entretien.

Ces éléments ne sont pas neutres en termes de coûts et de délais.

L'OFPRA nous a précisé lors des auditions que nous avons menées, que dans l'état actuel de la procédure, c'est-à-dire en l'absence de ces nouvelles garanties, le délai incompressible auquel il était soumis était de deux mois et demi.

En ce qui concerne la présence de l'avocat dès la première phase de la procédure nous y sommes favorables.

Nous souhaitons néanmoins que celle-ci soit encadrée. La présence de l'avocat ne doit pas faire obstacle à ce que le demandeur réponde aux questions de l'entretien visant à établir la matérialité de sa demande d'asile, à savoir son origine et les persécutions qu'il allègue.

Pour ce qui est de l'enregistrement de l'entretien, il pourrait, par ailleurs, être une réponse suffisante dans la première phase de la procédure au renforcement des garanties du demandeur.

La directive préconise également de favoriser l'entretien individuel avec un interlocuteur et un interprète de sexe identique à celui du requérant. Cette disposition heurte de plein fouet le principe d'égalité et de non-discrimination propre au droit français. Les rapporteurs sont pleinement conscients de l'importance du choix du sexe de l'interlocuteur notamment lorsque la demande est fondée sur des allégations de viol. Le choix du genre de l'interlocuteur et de l'interprète ne saurait pour autant devenir un principe. C'est pourquoi nous avons choisi une rédaction faisant part de nos réserves sur ce point.

En second lieu, l'instauration d'un recours suspensif est également une question qui fait débat.

Dans notre législation, le principe d'un recours suspensif existe, hormis le cas des procédures prioritaires, procédure accélérée qui permet de traiter une demande d'asile manifestement infondée, de manière prioritaire.

Il faut préciser que le recours abusif aux procédures prioritaires, lorsque le requérant est frappé d'une mesure d'éloignement du territoire, peut néanmoins le priver d'un droit à l'examen de sa demande d'asile, comme l'a jugé la Cour européenne des droits de l'homme dans l'arrêt I.M c France.

C'est pourquoi nous demeurons favorables à la possibilité d'instaurer un recours suspensif limité au seul cas où une mesure d'éloignement empêcherait le requérant de faire valoir ses droits.

Afin de mieux informer les éventuels requérants de leurs droits, la directive préconise également de renforcer l'information aux frontières et dans les centres de rétention des possibilités de demander l'asile.

Nous sommes également favorables à l'établissement d'une liste de pays sûrs au niveau communautaire même si nous sommes conscients des difficultés qui préexistent à l'établissement d'une telle liste.

Une comparaison entre les différentes listes nationales établies par les Etats membres fait apparaître des divergences relativement importantes ce qui laisse à penser qu'en l'absence d'une liste faisant consensus le principe d'une liste nationale devrait être maintenu.

Pour ces motifs, nous vous proposons un projet de résolution qui concilie à la fois un engagement en faveur d'une harmonisation des procédures et d'une amélioration des garanties sur l'ensemble du territoire communautaire et le refus d'une approche naïve concernant l'offre d'asile, qui aurait des conséquences néfastes pour les demandeurs, dont les demandes seraient humainement et juridiquement fondées.

Dans mon département – le Gard – il y a peu de demandeurs d'asile et l'on a souvent affaire à des personnes en situation irrégulière, accompagnées de mineurs, mais qui ne sont pas pour autant des demandeurs d'asile.

La France applique des standards élevés en matière de protection des demandeurs d'asile. Pourrons-nous conserver ce niveau élevé de protection ? Il y a un coût induit et j'observe que dans le point 4 de votre projet de résolution, vous demandez que ce coût induit soit évalué. Est-ce envisageable ?

Il est important que l'information figure dans la directive mais ce sont les centres de rétention aux frontières qui sont visés. Je n'ai pas la totalité de la réponse sur ce qui est envisageable mais il est important d'avoir une évaluation. Nous la demandons et nous préciserons dans le rapport final ce que nous attendons en termes d'évaluation. C'est notre rôle, en notre qualité de parlementaires, de la demander.

Les points 4 et 11 du projet de résolution sont liés. Au point 4, nous demandons l'évaluation du coût de ces nouvelles garanties apportées aux demandeurs d'asile et au point 11, nous indiquons que la Commission européenne devrait vérifier qu'elle a les moyens de faire face à ses surcoûts…

On a des dispositifs d'hébergements d'urgence qui profitent à des demandeurs d'asile.

C'est aussi parce que l'on n'a pas assez de centres de rétention. Quoi qu'il en soit, étant donné que sur le fond un accord total semble se dégager entre nous, je vous propose que cette résolution soit adoptée, en attendant la seconde étape.

Nous remercions les services pour leur aide, sur un grand nombre de sujets relevant du domaine justice et affaires intérieures : asile, procédures, Roms, etc.

Puis la commission a approuvé la proposition de résolution dont le texte figure ci-après.