Mme Françoise Descamps-Crosnier, membre de la commission des lois, et moi-même sommes heureuses d'accueillir Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique, et M. Christian Eckert, secrétaire d'État chargé du budget.

Nous sommes réunis en commission élargie pour vous entendre sur les crédits du projet de loi de finances pour 2016 consacrés aux missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Crédits non répartis », « Régimes sociaux et de retraite » – et les comptes spéciaux qui y sont associés –, « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et « Pensions ».

Je rappelle que nous donnerons, pour commencer, la parole aux rapporteurs qui interviendront chacun pour une durée maximale de cinq minutes, puis, en accord avec Mme la ministre et M. le secrétaire d'État, les porte-parole des groupes s'exprimeront cinq minutes chacun, avant que les députés qui le souhaiteraient ne posent une question dont la durée ne devra pas excéder, cette fois, deux minutes. Enfin, Mme la ministre et M. le secrétaire d'État répondront.

Avant d'inviter nos collègues à voter les crédits du programme 218, je reviendrai sur la manière dont l'État pilote ses investissements – nous n'avons pas abordé le cas des collectivités locales dans notre rapport. Nous avons examiné trois questions : sait-on combien l'État a engagé d'investissements publics ? Quels sont les mécanismes de contrôle et de sélection des investissements publics de l'État ? Quels sont les grands programmes en cours sur lesquels il serait intéressant de savoir comment le pilotage a été organisé ?

Les investissements publics de l'État font-ils l'objet d'un suivi ? La réponse à cette première question est malheureusement : non. Des progrès ont néanmoins été réalisés à la suite d'un rapport du Commissariat général à l'investissement (CGI), remis au Gouvernement en 2013. En effet, ce rapport constatait qu'il n'était pas possible de savoir combien d'investissements engagés par l'État étaient suivis. Du coup, il existe un jaune budgétaire – que je vous remercie, monsieur le secrétaire d'État, d'avoir créé – dont le champ, entre 2014 et 2015, a été élargi. Reste que ce document ne porte que sur les projets d'investissement et non pas sur les investissements publics engagés. Nous recommandons donc l'instauration d'un suivi de ces derniers.

Deuxièmement, comment sont sélectionnés et contrôlés les investissements publics engagés par l'État ? Cette question émane de ce que, depuis l'année dernière, brutalement, le programme 218 n'inclut plus l'Opérateur national de paie (ONP). Les mécanismes de sélection sont très divers. Dans certains ministères, il existe des comités de sélection, dans d'autres, non. Nous examinons le cas, dans le rapport, du comité interministériel de la performance et de la modernisation de l'offre de soins hospitaliers (COPERMO), mis en place pour décider des investissements publics des hôpitaux publics. Il s'agit d'un excellent exemple de la manière de décider collectivement des investissements à engager et des investissements à refuser. Ce comité a été mis en place à la suite de décisions malheureuses d'investissements lancés par les hôpitaux publics autour de 2010. L'exemple du COPERMO semble hélas assez isolé.

De nombreux investissements sont décidés sans être précédés d'un processus de sélection en amont. Or il faudrait engager une réflexion sur la façon de mettre en place des processus identiques, notamment pour ce qui concerne les grandes infrastructures de transport ou bien l'aménagement des bâtiments publics de l'État.

Les processus d'évaluation et ceux de go-no go – poursuite ou arrêt du financement – ont fait défaut au moment du lancement du projet d'ONP. La loi de finances pour 2013 rend toutefois obligatoire l'évaluation par le CGI des investissements en cours, évaluation bel et bien effective pour les projets dont le coût est supérieur à 100 millions d'euros. Nous recommandons un abaissement de ce seuil à 50 millions d'euros de manière à pouvoir réaliser un contrôle plus systématique et à éviter la division en plusieurs morceaux de certains investissements publics.

Nous recommandons également que le mécanisme d'évaluation socio-économique mis en place soit généralisé. Aujourd'hui, ce sont les transports qui sont les mieux évalués, ce qui n'est pas le cas des prisons notamment.

Enfin, nous nous sommes interrogés sur des exemples très concrets de pilotage d'investissements publics de l'État. En ce qui concerne le plan « France très haut débit », le Grand Paris et les programmes d'investissements d'avenir (PIA), je vous renvoie au rapport. Les PIA sont un très bon exemple d'investissements pilotés, connus, sélectionnés, évalués grâce à des processus de go-no go, mais d'investissements qui échappent partiellement au contrôle du Parlement avec, parfois, une petite tendance à la débudgétisation. Il s'agit donc d'un excellent exemple à suivre mais il faudrait que ce fût dans le cadre d'un meilleur contrôle parlementaire.

J'ai réalisé, à la demande du président de la commission des finances, une investigation sur le dossier de la Philharmonie de Paris. Eh bien, si les recommandations de Mme Berger avaient été appliquées, nous aurions évité certains dérapages – remarque qui vaut pour bien d'autres grands chantiers de l'État.

La politique immobilière de l'État est essentielle pour la conservation et la valorisation du patrimoine. Dans le même temps, sa gestion rigoureuse et rationalisée est de nature à contribuer à une meilleure maîtrise du budget de la nation. Il en va en outre de l'image de l'État : comment considère-t-on le public, les agents – ces derniers disposent-ils des moyens d'aujourd'hui pour gérer l'ensemble des missions qui leur sont confiées ? Je ne reviendrai pas sur le cas de l'Hôtel de la Marine, qui a défrayé la chronique au cours de ces dernières années, mais, au moment où l'on souhaite augmenter encore la capacité d'accueil touristique de la France et de sa capitale, la préservation de certains bâtiments historiques dont l'attrait est notoire doit être prise en compte.

J'en viens au compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'État », qui retrace les produits des cessions. Nous pouvons nourrir quelques inquiétudes pour les années à venir. En effet, les grandes ventes ont déjà été exécutées. On peut en outre noter un effet pervers à l'occasion de la création de « pastilles » par un plan local d'urbanisme, laquelle engendre une perte de valeur. C'est ce qui se passe à Paris où des bâtiments perdent déjà de la valeur à cause du calcul d'une décote lié à une politique voulue par l'État – du reste excellente et réalisée dans le cadre de la loi et sous le contrôle, notamment, de France Domaine – visant à répondre en particulier aux besoins en logements sociaux. Tant qu'il n'est pas sur le marché, on n'est jamais sûr de la valeur d'un bien.

C'est pourquoi j'appelle l'attention du secrétaire d'État chargé du budget, en tant qu'il est chargé également du domaine, sur un seul exemple : l'hôtel de l'Artillerie qui pourrait être assez rapidement mis en vente par le ministère de la défense. Je rappelle que ce dernier, comme le ministère des affaires étrangères, bénéficie d'une dérogation lui permettant le retour presque complet du produit de la vente. Vous comprendrez dès lors que, quand nous examinons une loi de programmation militaire, nous ne saurions dépendre des aléas d'une vente. Aussi, je souhaite que nous demandions à des opérateurs privés d'estimer le bien en question ; autrement dit : combien vaudrait-il sur le marché ? France Domaine, avec ses outils, sa culture, a estimé, il y a six ans, le prix de vente éventuel de l'hôtel de l'Artillerie. La perte de valeur peut résulter d'un choix stratégique que l'on peut partager, mais on ne peut pas décider d'une décote dans n'importe quelles conditions. Or, après avoir stagné ces dernières années, le produit des ventes tend à diminuer et d'une façon qui pourrait se révéler vertigineuse.

Plusieurs ministères régaliens – intérieur, justice… – ont bénéficié d'opérations importantes de centralisation de leur administration, leur permettant de se libérer de locations, d'utiliser des biens domaniaux. Or c'est la mutualisation qui permet ces économies de fonctionnement.

Enfin, je vous invite, monsieur le secrétaire d'État, à appliquer les avis du conseil de l'immobilier de l'État, qui a une démarche d'expert, et au sein duquel l'Assemblée, le Sénat et les grandes institutions de contrôle de l'État sont représentés. Le conseil travaille main dans la main avec France Domaine – qui se professionnalise – dont vous ne devez jamais oublier qu'il s'agit du bras séculier de l'État propriétaire. Il ne faudrait pas que le petit jeu parisien conduise à contourner les avis de ces deux organismes.

Je tiens tout d'abord à remercier les membres de la direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) qui sont venus compléter de manière fort précise, au cours des auditions, les éléments inscrits dans le projet annuel de performance.

Mon rapport porte sur l'analyse des dotations de la mission « Crédits non répartis » et du programme 148 « Fonction publique ».

La dotation de la mission « Crédits non répartis » vise à couvrir les surcoûts exceptionnels en cours d'exercice, qui sont le plus souvent liés à des aléas climatiques ou sanitaires. Compte tenu des masses budgétaires en jeu et de leur finalité, je ne me livrerai pas ici à une analyse détaillée des crédits de cette mission.

Je focaliserai mon propos sur l'analyse du programme 148 « Fonction publique », qui rassemble une partie des moyens dévolus à la formation des fonctionnaires et à l'action sociale interministérielle. Comportant cette année trois actions contre deux les années précédentes, il bénéficie de 232 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 234,94 millions d'euros en crédits de paiement, soit une hausse des crédits de 15,24 % en autorisations d'engagement et de 15,02 % en crédits de paiement.

Les crédits de l'action 01, qui finance essentiellement les écoles interministérielles de service public que constituent l'École nationale d'administration (ENA) et les cinq instituts régionaux d'administration (IRA), sont en très léger recul de 1,03 %. Ces établissements publics vont poursuivre en 2016 les réformes engagées, qui répondent à plusieurs exigences : garantir un recrutement diversifié et de qualité, assurer l'excellence de la formation initiale et continue afin que l'État et les collectivités publiques puissent s'appuyer sur des agents hautement qualifiés, enfin se montrer exemplaires dans la gestion de leurs ressources humaines et financières.

Ces établissements, dont les subventions ont diminué de 6,94 % depuis 2012, ont su se réformer pour optimiser leur gestion. Des efforts leur seront à nouveau demandés en 2016 puisque leur subvention va diminuer de 1,1 million d'euros, à 70,79 millions d'euros en autorisations d'engagement et en crédits de paiement.

S'il était légitime de faire contribuer ces établissements à l'effort de redressement des finances publiques, il semblerait qu'il leur soit à l'avenir difficile de dégager de nouvelles marges de manoeuvre. Ainsi, pour compenser cette nouvelle diminution de leur subvention, les IRA vont être contraints de procéder en 2016 à un prélèvement sur leur fonds de roulement, ce qui pourrait avoir des conséquences sur leur capacité à mener à bien leurs missions dans les années à venir.

J'en viens à l'action sociale interministérielle. Je tiens à saluer l'augmentation des moyens qui lui sont affectés. En l'occurrence, les crédits de l'action 02, « Action sociale interministérielle », progressent de 1,21 % en autorisations d'engagement et de 3,62 % en crédits de paiement, avec des montants, respectivement, de 123,83 millions d'euros et de 126,77 millions d'euros.

Les crédits de l'action 02 sont destinés à améliorer les conditions de vie et de travail des agents et de leurs familles, soit par des prestations individuelles, à l'instar du chèque emploi service universel (CESU), récemment réformé, soit par des prestations collectives, avec, par exemple, des dépenses d'investissement visant à rénover les restaurants inter-administratifs.

Ces mesures ne constituent qu'une part relativement modeste de l'ensemble de l'action sociale au sein de la fonction publique d'État, restée dans le giron des différents ministères. Cette hausse des crédits bénéficie davantage aux prestations d'action sociale collectives, comme les réservations de places en crèche, pour lesquelles les crédits augmentent de 8,57 % en autorisations d'engagements et en crédits de paiement, qu'aux prestations d'actions sociales individuelles.

Le troisième choix stratégique – nouveau – de ce programme a trait au développement de l'apprentissage dans la fonction publique.

Le projet de loi de finances crée en effet une troisième action au sein du programme 148, l'action 03 « Apprentissage », et la dote de 30 millions d'euros en autorisations d'engagement comme en crédits de paiement. Ces crédits doivent permettre d'atteindre l'objectif fixé par le Président de la République à la suite de la grande conférence sociale des 7 et 8 juillet 2014 et des assises de l'apprentissage le 19 septembre 2014, d'assurer le recrutement de 10 000 apprentis dans la fonction publique de l'État à la rentrée 2016, avec une cible intermédiaire de 4 000 apprentis dès septembre 2015.

Cet objectif vaut pour l'ensemble des administrations et services de l'État, tant ceux de l'administration centrale que de l'administration territoriale. Il tire les conséquences du faible développement de l'apprentissage au sein de la fonction publique d'État, l'effectif ne s'élevant en 2013 qu'à 700 jeunes, sur les 12 000 apprentis de l'ensemble de la fonction publique.

Ces crédits devraient permettre, à compter de 2016, la prise en charge intégrale des coûts de rémunération et de formation des apprentis recrutés à la rentrée 2015, puis, pour ceux recrutés à la rentrée prochaine, une prise en charge à hauteur de 50 %. Cette dotation viendra conforter l'effort engagé par les ministères ; effort qui, dès septembre dernier, a rendu possible le recrutement de 4 000 apprentis.

Ce programme, au-delà de ses aspects budgétaires, couvre un large périmètre qui renvoie à l'action de la DGAFP et traduit des orientations politiques claires : rendre plus efficaces les instruments de gestion des ressources humaines de la fonction publique, améliorer les conditions de travail de ses agents et réaffirmer les valeurs du service public, ainsi que le propose le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires.

Au cours de ces derniers mois, le dialogue social, qui s'est maintenu en dépit d'un climat social parfois tendu, a permis que soient adoptées d'importantes mesures qui contribueront à la modernisation de la fonction publique. Ainsi, la conclusion, à la fin du mois de septembre 2015, de l'accord sur les carrières, les parcours, les rémunérations et l'avenir de la fonction publique, va marquer un tournant qu'il importera de traduire rapidement en actes.

Le dialogue social se poursuit et d'autres aspects de la modernisation de la fonction publique vont être abordés dans les mois qui viennent, comme la revalorisation de la rémunération des agents ou la fusion des différents corps. Je me réjouis de cette modernisation à l'oeuvre dans notre fonction publique et des mesures qui sont adoptées pour en renforcer l'attractivité.

Compte tenu des éléments que je viens d'indiquer, je vous invite, mes chers collègues, à adopter les crédits du programme 148 « Fonction publique » et ceux de la mission « Crédits non répartis ».

Camille de Rocca Serra, rapporteur spécial de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire, pour les crédits relatifs à la gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local, et à la facilitation et à la sécurisation des échanges. Le programme 156, qui comprend les crédits dédiés à la direction générale des finances publiques (DGFIP), et le programme 302, qui rassemble les crédits affectés à la direction générale des douanes et droits indirects (DGDDI), représentent 87 % des crédits de paiement et 96 % des emplois de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

La DGFIP et la DGDDI participent largement à l'effort de réduction de la dépense publique. Les crédits de paiement qui leur sont alloués sont en effet en diminution régulière depuis le début de la législature : une baisse de 1,1 % par an pour la DGFIP en moyenne, et de 1,2 % pour la DGDDI. Ces économies se traduisent par une recherche toujours plus grande d'économies de personnel. Depuis une dizaine d'années, la DGFIP supprime plus de 2 000 postes par an, et la DGDDI, 250 environ.

Pourtant, la situation est difficile, et les résultats plafonnent. Certes, la DGFIP et la DGDDI sont toutes deux engagées dans une profonde dynamique de modernisation : elles ont revu leur organisation ; elles ont développé et continuent de développer de nouvelles méthodes de contrôle et de détection des fraudes ; enfin elles ont lancé des projets de dématérialisation ambitieux.

Il semble toutefois particulièrement difficile, voire illusoire, de vouloir maintenir l'ensemble des missions, ainsi que le réseau de ces deux administrations, sans engager de véritables et courageuses réformes structurelles. Le rapporteur spécial a soutenu les réformes initiales, alors justifiées, mais il craint que leur poursuite ne conduise à une dégradation de la situation et n'affecte leurs résultats.

À la DGFIP, les résultats du contrôle fiscal sont mitigés. Certes, le montant total des droits et pénalités est en hausse ; mais cette hausse est uniquement due aux résultats du service de traitement des déclarations rectificatives (STDR), qui a apporté 1,9 milliard d'euros de recettes supplémentaires. Le contrôle fiscal est moins efficace que par le passé et, à partir de 2016, les ressources supplémentaires apportées par le STDR commenceront à diminuer. Monsieur le secrétaire d'État, pouvez-vous préciser le montant attendu des recettes du STDR dans les prochaines années ? Qu'allez-vous faire pour améliorer les résultats du contrôle fiscal hors STDR ?

Les résultats de la dématérialisation du paiement des impôts des particuliers semblent également atteindre leurs limites. Entre 2013 et 2014, le taux d'adhésion au paiement dématérialisé des usagers particuliers a chuté pour tous les impôts. Le taux de mensualisation du paiement de l'impôt sur le revenu recule. Comment allez-vous faire pour enrayer cette baisse ? Le projet de loi de finances pour 2016 propose de créer une amende de 15 euros à partir de 2017. Quels sont les résultats attendus de cette initiative qui créera une contrainte nouvelle pour les ménages ?

Enfin, vous avez décidé de lancer le chantier du prélèvement à la source de l'impôt sur le revenu, serpent de mer de la réforme du mode de recouvrement. Cette volonté est louable, mais les modalités de la réforme ne sont pas clairement définies. Le conseil des prélèvements obligatoires, dans un rapport récent, déconseillait même d'y recourir. Pouvez-vous préciser l'état d'avancement de ce projet ?

En outre, les gisements de productivité à la DGFIP semblent taris : la revue de dépenses concernant les frais d'affranchissement, que nous attendions avec impatience, est décevante et présente des pistes d'économies limitées.

De son côté, l'administration des douanes s'est, elle aussi, modernisée. Ses résultats se maintiennent à un niveau élevé. Le rapporteur spécial salue la capacité d'adaptation de cette administration qui a su, en plus de ses missions traditionnelles, développer des projets permettant de fluidifier les échanges commerciaux. Le guichet unique national, le service des grands comptes ou le nouveau code des douanes de l'Union européenne, sont autant de dispositifs en faveur des entreprises, ce dont nous ne pouvons que nous réjouir.

La douane met également en oeuvre le projet « Passenger name record » (PNR) qui constitue une avancée importante dans la lutte contre le terrorisme, et permettra de sécuriser les flux aériens. Où en est ce projet et quand est-ce que le service « Unité information passager », créé à Roissy, sera opérationnel ?

Malgré ces éléments prometteurs, le rapporteur spécial reste préoccupé par la diminution des moyens dont dispose la douane. Elle exerce, en complémentarité avec les services de la police aux frontières, la mission de contrôle migratoire des personnes. En France métropolitaine, elle gère 82 des 131 points de passage frontaliers. Selon plusieurs rapports, la douane ne dispose plus des effectifs suffisants pour assurer à la fois sa mission de contrôle des marchandises et celle de contrôle des flux de voyageurs et de lutte contre l'immigration clandestine et irrégulière sur l'ensemble desdits points de passage. Ces rapports recommandent de rationaliser le réseau et de regrouper certains d'entre eux.

Dans un contexte de crise migratoire, et à l'heure où certains de nos voisins européens mettent en oeuvre des solutions d'urgence pour y faire face, le rapporteur spécial s'inquiète de la faiblesse de nos moyens, qui pourrait s'avérer particulièrement problématique si des contrôles physiques aux frontières étaient rétablis. Monsieur le secrétaire d'État, quels sont les scénarios préparés par la douane en cas de renforcement des contrôles ? Ses moyens actuels, matériels et humains lui permettront-ils d'y faire face ?

Enfin, ses moyens matériels sont vieillissants, et leur renouvellement se fait à un rythme lent. Le rapporteur spécial se félicite de l'inauguration du nouveau patrouilleur hauturier en Méditerranée, le Jean-François Deniau – inauguration à laquelle il a assisté. Cette avancée ne doit pas faire oublier que le manque de moyens rend actuellement difficile l'accomplissement par la douane de ses missions historiques de surveillance et de lutte contre la fraude. Monsieur le secrétaire d'État, pouvez-vous nous expliquer pourquoi les dépenses d'investissement de la douane diminueront de près d'un quart entre 2015 et 2016 ?

Le rapporteur spécial, pour en terminer, remercie les services pour leur disponibilité et pour les réponses qu'ils ont pu apporter aux questions qui leur étaient posées.

Vous gardez la parole, monsieur Censi, pour présenter votre propre rapport.

À titre liminaire, je tiens à signaler que la préparation du présent rapport s'est heurtée à plusieurs obstacles, notamment pour la partie relative à la mission « Régimes sociaux et de retraite ». Comme chaque année, l'arrivée trop tardive de l'annexe générale « Rapport sur les pensions de retraite de la fonction publique »ne permet pas d'exploiter certaines données pourtant nécessaires à l'élaboration du rapport. Par ailleurs, les réponses ne permettent que partiellement de pallier cette carence, ce qui peut nuire aux principes de transparence et de sincérité budgétaire. À titre d'exemple, la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer (DGITM), ainsi que la direction des affaires maritimes (DAM) ont été dans l'incapacité de quantifier la totalité de l'impact de la réforme de 2014 relative au gel de la valeur des retraites et au report de la revalorisation des pensions pour les régimes spéciaux de la SNCF, de la RATP et des marins.

Pour 2016, les crédits demandés pour le financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux s'élèvent à 63,5 milliards d'euros.

La première partie du rapport relatif au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions » permet de retracer toutes les opérations relatives aux pensions et avantages accessoires servis par l'État, afin que les recettes soient directement reliées aux dépenses. Les autorisations d'engagement et crédits de paiement demandés pour 2016 s'élèvent à 57,2 milliards d'euros, soit une hausse de 0,6 % par rapport à 2015.

Il est à noter que les dépenses du CAS « Pensions » ont fortement progressé depuis 2007. En euros courants, elles sont passées de 46,48 milliards d'euros à 56,28 milliards d'euros en 2014 – une augmentation annuelle moyenne de 2,8 %.

Néanmoins, grâce aux effets des réformes des retraites de 2003 et 2010, cette progression a été ralentie sur les années 2014 et 2015, ce qui sera encore le cas en 2016. Le relèvement de l'âge légal de départ à la retraite à soixante-deux ans des fonctionnaires publics de l'État a permis de réaliser une économie de 1,26 milliard d'euros en 2014. En 2016, l'impact sur la dépense est encore substantiel puisqu'estimé à 2,17 milliards d'euros. L'évolution du taux de cotisation salariale de la fonction publique a également contribué au ralentissement de la dépense. En 2016, ce taux sera porté à 9,94 %. Dans une moindre mesure, la réforme de 2014 relative au report de la date de valorisation des pensions du 1er avril au 1er octobre participe à la diminution des dépenses du CAS « Pensions ». En effet, elle a engendré une baisse plus minime des dépenses : estimée à 210 millions d'euros en 2014, elle pourrait atteindre 270 millions d'euros en 2015.

Parallèlement, la mission « Régimes sociaux et de retraite »retrace principalement les budgets des caisses de retraite de la SNCF, de la RATP, des marins, des mines et de la SEITA. Ces régimes spéciaux de retraites ont comme spécificité commune d'être structurellement déficitaires, ou en extinction. Pour 2016, les crédits s'élèvent à 6,32 milliards d'euros, soit une baisse de 1,46 % par rapport à 2015.

La subvention d'équilibre de l'État versée à ces régimes spéciaux, et qui leur permet de perdurer, a quant à elle diminué de 1,07 % sur la période 2013-2015. Cette tendance devrait se poursuivre en 2016 avec une diminution de 1,06 % par rapport à 2015. Cette baisse sur l'ensemble de la mission s'explique principalement par la diminution du nombre de pensionnés. Toutefois, la part de cette subvention demeure importante puisqu'elle représente encore 66,73 % du budget de ces caisses de retraite. Cette situation s'explique par le déséquilibre démographique important qui caractérise l'ensemble de ces régimes spéciaux.

Les dépenses de la mission sont essentiellement obligatoires. C'est pourquoi il est important de pouvoir quantifier l'impact des réformes de retraite sur les régimes de la SNCF, de la RATP et des marins. Ainsi, le gel de la valeur des retraites a généré en 2014 des économies supplémentaires estimées à 30,7 millions d'euros pour les régimes de la SNCF et des marins. Le gain pour la caisse de retraite de la RATP devrait être de 9,9 millions d'euros en 2016 grâce au report de la date de revalorisation des pensions. Lors de la mise en oeuvre, en 2017, du relèvement de l'âge légal de départ à la retraite, il sera nécessaire d'obtenir toutes les informations relatives aux effets du dispositif. Ces données permettront de répondre à l'exigence de transparence et de sincérité budgétaires – encore insuffisamment respectée à nos yeux.

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, en ce qui concerne le congé de fin d'activité des routiers, qui est un système de préretraite systématiquement sous-financé en loi de finances initiale, quand envisagez-vous de mettre fin à sa sous-budgétisation, devenue récurrente lors des quatre dernières années ? Cela permettrait en effet de mettre un terme aux mouvements de crédits nécessaires aux réserves de trésorerie des caisses de la SNCF et de la RATP.

Ma question suivante porte sur le fonds de roulement de la caisse de retraite des mines. En effet, une décision de la Caisse des dépôts et consignations a limité à 350 millions d'euros ses avances de trésorerie. Il en résulte un accroissement du recours à l'emprunt auprès d'établissements bancaires dans des conditions de financement moins favorables que les avances consenties par L'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et par la Caisse des dépôts. Pensez-vous que cette dernière puisse relever le montant des avances de trésorerie accordées à la caisse de retraite des mines, afin de sécuriser l'équilibre de ses comptes ?

Je préciserai, pour finir, qu'en 2014 l'âge de départ moyen à la retraite pour les pensionnés de droit direct du régime SNCF était de cinquante-six ans et six mois, les conducteurs partant pour leur part à cinquante-deux ans et sept mois. Les mesures adoptées dans le cadre de la réforme des retraites de 2010, en particulier le recul de deux ans de l'âge de départ à la retraite, ne seront applicables qu'à partir du 1er janvier 2017. Cet âge, pour l'heure, est de 61,05 ans dans la fonction publique de l'État, et de 62,3 ans pour ceux qui dépendent du régime général. Envisagez-vous – je le demande chaque année – d'aligner progressivement les régimes spéciaux sur le régime général ?

Il faut cette année souligner la création d'une nouvelle action au sein du programme « Fonction publique », dédiée à l'apprentissage. Dotée de 30 millions d'euros, cette innovation conduit à une progression de 15 % de l'ensemble des crédits du programme par rapport à l'an passé – nous nous en félicitons.

Ces crédits « frais » ont vocation à aider les ministères et leurs établissements à recruter des apprentis pour atteindre l'objectif ambitieux, fixé par le Président de la République, de 10 000 apprentis au sein de la fonction publique de l'État en deux ans alors qu'elle n'en compte que 700 actuellement. Je soutiens activement cette démarche car l'apprentissage est un des meilleurs moyens de développer l'emploi des jeunes de seize à vingt-cinq ans.

Je souhaite d'ailleurs réitérer une proposition que j'avais déjà formulée l'an passé et qui s'inscrit dans cette démarche. Il s'agirait de prendre en compte l'ancienneté résultant des services faits en tant qu'apprentis dans la fonction publique pour accéder aux concours internes notamment. Cette proposition, que j'ai défendue par voie d'amendement au cours de la discussion du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, a malheureusement été déclarée irrecevable au titre de l'article 40 de la Constitution. Je souhaite donc savoir, madame la ministre, si le Gouvernement entend la reprendre à son compte dans le cadre de la navette parlementaire ? Ce serait bien le moins.

Au-delà de cette question particulière, j'ai décidé, cette année, de me pencher sur le cumul d'activités des agents publics. Pour aborder ce sujet particulièrement sensible, j'ai naturellement demandé à l'administration un certain nombre de données pour évaluer le phénomène du cumul d'activités au sein des trois fonctions publiques. Je dois dire que j'ai été particulièrement surpris car j'ai constaté que ces données étaient très lacunaires voire inexistantes. Il n'est dès lors pas facile de remplir sa mission de contrôle. Ainsi l'administration ne dispose-t-elle pas actuellement d'une évaluation du nombre d'agents publics, globalement et pour chaque fonction publique, exerçant une activité privée, lucrative ou non, ou exerçant une autre activité dans la fonction publique. Elle ne connaît pas non plus le nombre d'autorisations de cumuls d'activités accordées par chaque administration ni les motivations des agents pour de telles activités.

Je souhaite donc demander solennellement au Gouvernement s'il entend se doter rapidement d'outils statistiques permettant de réaliser un bilan quantitatif et qualitatif du cumul d'activités des agents publics sans lequel il me paraît difficile d'évaluer l'impact de toute réforme ?

Sur le fond, j'ai d'ores et déjà fait savoir que les restrictions apportées au cumul d'activités dans le cadre du projet de loi précité m'apparaissaient et disproportionnées et injustifiées. Je remercie d'ailleurs le Gouvernement d'avoir accepté plusieurs de mes amendements visant à atténuer ces restrictions en maintenant finalement la possibilité pour un fonctionnaire travaillant à temps plein : d'exercer des activités à titre accessoire sous le régime de l'auto-entreprise ; de créer ou de reprendre une entreprise pendant deux ans renouvelables un an au lieu, comme le prévoyait la rédaction initiale, de deux ans non renouvelables.

Ma dernière question sera donc la suivante : ne convient-il pas de changer de paradigme et de considérer comme plus approprié de promouvoir le principe de la liberté, pour tout fonctionnaire, de cumuler plusieurs activités professionnelles, sauf si cela a pour effet de porter atteinte à l'intérêt du service public et sous réserve d'être dûment autorisé, plutôt que d'interdire tout cumul par principe sauf exception ? Vous l'aurez compris, je suis partisan de la liberté et non de l'interdiction, et j'imagine qu'il en est de même pour vous, madame la ministre.

J'espère que le débat sur cette question du cumul n'est pas clos et que les discussions dans le cadre de la navette parlementaire concernant projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires pourront conduire au minimum au maintien du droit en vigueur à défaut de changer de philosophie – on peut parler de la fonction publique sans faire exploser la République. En attendant, j'invite nos collègues à adopter les crédits du programme 148.

Nous allons, comme convenu, laisser les porte-parole des groupes s'exprimer dès à présent.

Nous examinons une mission budgétaire importante puisque ses crédits sont destinés à l'ingénierie de l'État dans des domaines essentiels à son action et marqués par leur caractère transversal. Il s'agit-là d'une bonne partie des fonctions supports de l'appareil d'État.

La présente mission budgétaire prend sa part de l'effort de maîtrise des dépenses publiques avec une baisse de l'ordre de 3 % des crédits de paiement par rapport à la loi de finances pour 2015. L'État donne ainsi l'exemple en s'appliquant à lui-même ce qu'il demande aux autres acteurs publics et ce choix est à saluer.

Les priorités sont néanmoins préservées, comme le montre l'augmentation du programme « Fonction publique » avec un budget de 30 millions d'euros en faveur de l'apprentissage au sein de la fonction publique et un objectif de 10 000 apprentis accueillis dont 6 000 l'année prochaine.

D'autres priorités poursuivies depuis maintenant plusieurs années sont activement soutenues dans le cadre de cette mission et qu'il y a lieu de rappeler. Je pense particulièrement au chantier de la simplification, au titre duquel ont été prises plusieurs mesures importantes dont : l'application, depuis la fin 2014, du principe « silence vaut accord » ; le dispositif « dites-le nous en une seule fois » ; enfin le développement du rescrit fiscal autorisé par la loi du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises et portant diverses dispositions de simplification et de clarification du droit et des procédures administratives.

Ces sujets sont évoqués dans le bleu budgétaire mais sans trop de détails, de même que les travaux préparatoires à la mise en oeuvre de la retenue à la source de l'impôt sur le revenu, avec l'objectif qu'elle soit effective à compter du 1er janvier 2018. Pouvez-vous faire le point sur ces différentes mesures ? Quel premier bilan en tirez-vous ? Quel sera leur impact sur l'organisation des services ? Et, dans le même ordre d'idée, comment les services douaniers se préparent-ils à l'entrée en vigueur, en mai 2016, du code des douanes de l'Union européenne qui renforcera, via le dédouanement centralisé, la concurrence entre plateformes de dédouanement européennes ? Quels avantages peut-on en attendre ?

Parmi les autres sujets à propos desquels je souhaite vous interroger figure celui de la formation de nos agents publics d'État. L'Assemblée a adopté en première lecture, le 7 octobre, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires pour lequel j'ai l'honneur d'être rapporteur. Ce texte prévoit une montée en puissance de la diffusion, au sein de la fonction publique, de la culture et des obligations déontologiques. Au cours des auditions, nombre de personnes ont souligné l'importance de la formation des agents pour garantir le succès de cette ambition – aussi aimerais-je savoir si ce budget anticipe la mise en oeuvre de ces futures obligations ? Je pense notamment aux aspects liés à la laïcité sur lesquels, madame la ministre, vous avez insisté avec raison, en mars dernier, à l'occasion d'un déplacement à Lyon consacré à l'enseignement et à l'application du principe de laïcité dans la fonction publique.

En ce qui concerne le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, je salue les apports au texte que notre collègue Alain Tourret avait proposés et qu'il vient de rappeler. Sur la question du cumul d'activités, nous avons atteint un point d'équilibre. Nous changeons de paradigme, en effet, en étant dans un régime d'interdiction assorti de dérogations ; mais nous modifions finalement assez peu le droit actuel, sauf pour la création ou la reprise d'entreprises – les micro-entreprises étant exclues pour les activités accessoires.

Pour ce qui est de l'apprentissage, je considère comme nombre de nos collègues, que tout ce qui peut l'encourager est bon à prendre. Néanmoins, les apprentis accueillis par les autorités publiques, s'ils se forment et acquièrent leur première expérience professionnelle auprès d'elles, n'ont pas forcément vocation à devenir fonctionnaires. Pour ceux d'entre eux qui souhaitent devenir fonctionnaires, il y a lieu de faciliter leur accès et je pense donc qu'il serait opportun de regarder de près la proposition de notre collègue ou bien de trouver des solutions accompagnant au mieux ce type de recrutement.

Pour en revenir à la mission budgétaire à proprement parler, j'ai une dernière question relative au programme « Entretien des bâtiments de l'État », géré par France Domaine. Celui-ci a perdu, depuis 2012, 61,9 millions d'euros, soit près de 30 % de ses crédits. Pour rappel, ce programme couvre la maintenance préventive des bâtiments ainsi que les travaux lourds et en particulier des travaux de remise en état et en conformité. Ce budget en constante baisse permet-il de faire face aux travaux d'accessibilité pour les personnes handicapées dans les établissements recevant du public (ERP) et de répondre aux besoins nés de la réforme territoriale ?

Je terminerai mon propos en saluant l'action menée par les agents publics. Les réformes que nous leur demandons de mener à bien au nom de l'intérêt général sont, pour beaucoup, d'une forte complexité technique. C'est particulièrement vrai dans le contexte de cette mission budgétaire. Nous avons des fonctionnaires et des agents publics d'une grande compétence et je pense que nous pouvons les remercier de leur action pour faciliter la vie de nos concitoyens.

À l'heure où des efforts de maîtrise de la dépense publique sont plus que jamais nécessaires, cette mission devrait constituer le principal levier en matière d'économies budgétaires. Ce n'est malheureusement pas le cas.

Certes, un certain nombre de sujets font consensus car ils s'inscrivent dans la continuité des actions engagées par la précédente majorité : je pense à la lutte contre les fraudes, à la dématérialisation des procédures, à la rationalisation du patrimoine de l'État, à la mutualisation des achats. Le gel du point d'indice des fonctionnaires, censé être appliqué pendant toute la législature, ou encore la réduction des primes catégorielles vont aussi dans le bon sens.

En ce qui concerne les économies à réaliser sur la masse salariale, nous regrettons, en revanche, que le Gouvernement n'ait pas maintenu la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui avait le mérite de donner à notre administration lisibilité et efficacité, en diminuant de manière drastique cette masse salariale. Je me souviens d'une formule de Didier Migaud alors qu'il n'était pas encore premier président de la Cour des Comptes : il faut dépenser mieux pour dépenser moins.

Rappelons ici que la mesure phare de la RGPP a été le non-remplacement d'un départ à la retraite sur deux dans les ministères. Elle a dégagé une économie brute moyenne de 840 millions d'euros par an sur la période 2008-2012, soit un total cumulé de 4,2 milliards d'euros, équivalent à 5 % de la masse salariale de l'État. Cette politique a ainsi permis une baisse des effectifs de 144 000 équivalents temps plein (ETP) sur la période 2008-2012, soit 6,6 % des effectifs des ministères. Elle permettait en outre de redéployer – notamment dans l'éducation nationale – la moitié des économies immédiates pour augmenter les traitements d'agents moins nombreux, donc, et mieux formés.

Toutefois, depuis 2012, la masse salariale publique est repartie à la hausse. Selon un récent rapport de la Cour des comptes, la France est ainsi le seul pays de l'Union européenne à l'avoir augmentée en volume depuis 2010. Les autres pays, quelle que soit leur sensibilité politique, ont à l'inverse réduit la leur, et certains considérablement, comme les Pays-Bas, l'Italie, le Royaume-Uni, sans parler de l'Espagne, en jouant sur le non-remplacement des départs ou le réajustement des rémunérations.

D'abord, le Gouvernement a renoncé à réduire le nombre de postes de fonctionnaires. Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit même une forte hausse des effectifs, 8 300 postes étant ainsi créés. François Hollande renonce encore une fois à un de ses engagements de campagne. N'avait-il pas affirmé, dans son discours à Orléans en février 2012 : « J'ai pris, là-dessus, tout engagement nécessaire : stabiliser les effectifs de la fonction publique d'État » ?

Madame la ministre, la hausse des effectifs dans l'éducation nationale se poursuit, bien que vous sachiez, au-delà des raisonnements clientélistes, que le nombre d'enseignants n'a jamais été corrélé avec la qualité de l'éducation offerte. Il n'est de surcroît pas tenu compte de l'évolution démographique des élèves.

Votre majorité a également supprimé le jour de carence sans prévoir de dispositif alternatif – ce que nous regrettons profondément. Il en est résulté une remontée immédiate de l'absentéisme de courte durée. Cette abrogation a été un très mauvais signal mettant à bas l'idée selon laquelle l'effort n'est juste que s'il est partagé.

La Cour des comptes rappelle que le Gouvernement a maintenu des dispositifs qui n'ont plus lieu d'être dans leur forme actuelle : le supplément familial de traitement, l'indemnité géographique de résidence, les surrémunérations outre-mer ou encore la surrémunération de certains temps partiels.

Madame la ministre, nous attendons des actes forts sur ces préconisations de bon sens. Je serais heureux de savoir ce que vous en pensez précisément. Au-delà, nous défendons une gestion beaucoup plus dynamique d'une fonction publique rémunérant davantage la performance, avec des effectifs adaptés aux missions de l'État, et dont le périmètre serait redéfini. Avoir des fonctionnaires moins nombreux mais mieux payés et travaillant sans doute plus longtemps, doit être un chantier à mener dans les prochaines années.

J'aborde pour commencer le programme 156 – le contrôle fiscal. Il convient de prendre acte que le ministère des finances reste, d'année en année, un des plus importants contributeurs à la baisse de la dépense publique et à la réduction des effectifs. Malgré la modernisation, les croisements d'informations, cette baisse peut paraître contradictoire avec le travail colossal qui reste à accomplir pour mieux collecter l'impôt sur le revenu et surtout la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et l'impôt sur les sociétés. Il convient en outre de souligner la remarquable efficacité de la loi de 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière, et en particulier du travail mené par le STDR qui a « récolté » 1,9 milliard d'euros en 2014 et qui récoltera sans doute 2,3 milliards d'euros cette année et peut-être autant l'année prochaine. Cela au bénéfice des ménages qui ont vu leur impôt sur le revenu baisser, même si, comme l'a souligné le rapporteur spécial, la recette globale de la lutte contre la fraude semble stagner et baisserait même si n'avait pas été engagée cette opération spécifique sur la grande délinquance financière.

Pour ce qui est de la TVA, notamment dans des secteurs à risque comme celui des véhicules d'occasion, des sociétés éphémères du bâtiment et des travaux publics ou encore des ventes sur internet, devait entrer en vigueur, le 1er juillet 2015, un dispositif de lutte contre l'utilisation abusive du régime européen de TVA. Pouvez-vous nous indiquer, monsieur le secrétaire d'État, quels moyens ont été mis en place pour y parvenir ? Disposez-vous de données à nous transmettre relatives aux premiers résultats obtenus ?

En ce qui concerne l'optimisation fiscale des multinationales, la loi de finances rectificative devrait concrétiser la mise en place des premières mesures du programme Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Monsieur le secrétaire d'État, vous aviez fait part, l'an dernier, du souhait du Gouvernement d'intégrer ces mesures lorsqu'elles seraient définitivement adoptées par l'Union européenne. C'est désormais le cas. Je souhaite donc obtenir de votre part des éléments précis concernant les moyens prévus pour 2016 pour ces nouvelles opérations.

À cet égard, compte tenu de la différence de ratio de dépense publique entre un cadre A et un cadre C, serait-il judicieux, selon vous, de renforcer en ce sens les moyens opérationnels de base ? J'ouvre ici, sous forme de provocation peut-être, une piste de réflexion.

En outre, toujours sur ce sujet, il me semble utile d'avoir à disposition un indicateur concernant la part de l'activité du ministère consacrée au contrôle fiscal. Je souhaite connaître votre avis sur l'utilité d'un tel indicateur.

La seconde partie de mon intervention portera sur le programme 309 concernant l'entretien des bâtiments de l'État – un levier stratégique pour la réduction de la dépense publique, notamment en lien avec la baisse des effectifs.

L'acquisition et l'amortissement – voire la location – la maintenance, l'entretien courant d'un bâtiment, les fluides nécessaires à son fonctionnement... tout cela représente un coût important pour les finances publiques. Précisément, les travaux de réhabilitation ou de construction aux normes énergétiques, outre le fait qu'elles contribuent à relancer l'activité économique dans un domaine qui en a bien besoin, sont parmi les dépenses les plus productives en termes d'économies budgétaires car elles permettent des économies de fonctionnement substantielles.

En effet, ces opérations peuvent être réalisées sans dégrader les comptes publics – en maintenant l'épargne brute, dirait-on dans les collectivités territoriales – avec un accroissement de l'investissement, ce qui reste un objectif central de la politique générale du Gouvernement. Les dépenses engagées et les annuités de la dette peuvent être couvertes pour tout ou partie par les recettes liées à la baisse de la facture énergétique. Il y a bien entendu des conditions pour que l'objectif soit atteint. La première consiste à bien caler les durées d'amortissement et de prêts. La seconde suppose qu'on n'augmente pas les surfaces. Le Gouvernement s'assure-t-il que les baisses d'effectifs, pour l'ensemble des ministères, s'accompagnent bien d'une diminution des surfaces bâtimentaires ?

Si le Gouvernement veut suivre une stratégie d'optimisation de son patrimoine et réaliser des économies, il doit se doter d'un certain nombre d'indicateurs. Dans la méthodologie, on trouve l'indicateur « taux de couverture des opérations d'entretien lourd à caractère réglementaire ou préventif », selon moi insuffisant. Il pourrait en effet être complété par un indicateur permettant de connaître le nombre de mètres carrés par agent – un indicateur permettant de vérifier que les baisses d'effectifs sont bien suivies de baisse de mètre carré par agent. Il nous faut également un indicateur sur la consommation énergétique par mètre carré.

Sur ce sujet, en 2013, madame la ministre, vous m'aviez indiqué que le Gouvernement préférait réduire le nombre d'indicateurs, de crainte de crouler sous leur trop grand nombre et pour les utiliser plus efficacement. Dans le même temps, il m'avait été annoncé que le Gouvernement allait réétudier tous les panels dont nous disposons pour élaborer des indicateurs acceptés de tous, reposant sur un diagnostic partagé, et vraiment utilisables. Où en est-on ?

Les interventions des porte-parole des groupes sont terminées.

Sur plus de 5 700 bâtiments de bureaux occupés, la moyenne par poste de travail serait de 14 mètres carrés, moyenne largement supérieure à la norme édictée depuis plus de dix ans et qui est de 12 mètres carrés. Seriez-vous favorable, monsieur le secrétaire d'État, à une modulation du ratio d'occupation ? On pourrait ici en venir à 8 mètres carrés – comme les Britanniques –, là à 10 mètres carrés et puis, dans des zones moins densément peuplées, moins chères, prévoir une plus grande superficie. Je note qu'au coeur de Paris, le ratio d'occupation peut atteindre 21 mètres carrés au ministère de la culture voire 30 mètres carrés – je pense à une agence qui donne des indications sur les dépenses de l'État.

Par ailleurs, en ce qui concerne l'hôtel de la Marine, je tiens à souligner l'excellent travail du Centre des monuments nationaux. Vous allez, monsieur le secrétaire d'État, vous qui êtes chargé du domaine, libérer quelques biens dans le VIIe arrondissement de Paris – hôtels ministériels ou occupés par des instances qui gagneront très rapidement le site de Ségur-Fontenoy, gérés par la Société de valorisation foncière et immobilière (SOVAFIM). L'État ne peut-il pas conserver la propriété de ces biens, pour les louer par le biais d'opérateurs certes publics mais pourquoi pas également des opérateurs privés ? Cela rapporterait de l'argent à l'État qui en a bien besoin.

Si l'on considère les services des autorités administratives indépendantes (AAI), ceux du Premier ministre et ceux des ministres rattachés, la moyenne est de presque 21 mètres carrés par agent, alors que, M. Dumont l'a rappelé, le ratio fixé doit être de 12 mètres carrés.

Au maximum !

On est donc ici loin du compte. J'attendrai, en tant que rapporteure spéciale pour la mission « Direction de l'action du Gouvernement », de mesurer les effets de l'opération « Ségur-Fontenoy ». Au-delà de la vigilance à laquelle je vous invite à nouveau après les propos de M. Dumont, madame la ministre, monsieur le secrétaire d'État, je souhaite vous interroger sur la réorganisation territoriale.

Je prends un exemple concret : le rectorat de Franche-Comté et l'Agence régionale de santé (ARS) de Bourgogne occupent des bâtiments récents et qui ont été réhabilités. Or, du fait de la réforme territoriale, ces bâtiments neufs vont être abandonnés au profit des bâtiments de la nouvelle région où l'on va devoir lancer des programmes de travaux. Il va bien falloir, à un moment donné, si l'on veut éviter de perdre de l'argent, faire preuve de cohérence, non seulement au niveau de l'État, mais également à celui des administrations déconcentrées.

Je rejoins certains constats et propositions de Mme Berger sur le suivi de l'investissement public, tout en soulignant que cet investissement reste très important en France, de la part non seulement des collectivités territoriales mais aussi de l'État et de ses opérateurs. Le niveau de l'investissement public en France, contrairement à une idée reçue, est plus important que la moyenne de l'Union européenne.

Nous devons nous préoccuper de l'efficacité de ces investissements. Il existe, bien sûr, un suivi comptable mais ce n'est pas suffisant. Un suivi pluriannuel est nécessaire, tant sur les aspects comptables qu'opérationnels. La situation est relativement satisfaisante en ce qui concerne les hôpitaux et les transports, mais il reste de grands progrès à faire dans l'immobilier. Pourquoi ne pas réfléchir à un document de synthèse sur l'ensemble des investissements publics, avec les indicateurs proposés par Mme Berger ? Nous avons progressé aussi, même si cela reste difficile, sur les projets informatiques, notamment autour de la direction interministérielle des systèmes d'information et de communication (DISIC) rattachée au Premier ministre. La création du service des achats, mais aussi les réflexions sur une possible direction des services de l'immobilier, répondront en partie à vos préoccupations.

J'en viens donc à la question de l'immobilier. Tout d'abord, en ce qui concerne l'hôtel de l'Artillerie, France Domaine ne s'est pas contentée de conduire une évaluation il y a six ans ; elle a procédé à de nouvelles évaluations depuis lors, sur la base des différentes hypothèses. Ces estimations ont en outre été croisées avec les travaux de prestataires externes, ce qui est de plus en plus la pratique de France Domaine. Le Gouvernement a acté le principe de cette cession, tout en posant un certain nombre de conditions. Nous demandons ainsi qu'il soit répondu aux observations du Conseil de l'immobilier de l'État : par exemple, le montant des travaux devra faire l'objet d'études complémentaires pour éviter les dérives de coûts, et Sciences Po devra réaliser l'analyse complète d'un scénario de localisation alternative, notamment au regard de l'opération Campus Condorcet. Enfin, s'agissant d'un projet de cession de gré à gré, la Commission pour la transparence et la qualité des opérations immobilières de l'État a été saisie.

La gestion globale et mutualisée de l'immobilier est une préoccupation majeure, qui se heurte toutefois à de fortes résistances. Nous attendons, je l'ai dit, un rapport de l'IGF concernant la création d'une direction de l'immobilier de l'État. Nous vous transmettrons nos conclusions et propositions en vue de rationaliser la gestion de ce patrimoine d'ici à quelques semaines.

L'organisation territoriale des services de l'État dans les régions et départements, madame Dalloz, est une de mes priorités. J'ai réuni il y a deux mois l'ensemble des préfets et des administrations concernées à Bercy. La réorganisation de l'État en région nous offre l'opportunité d'optimiser l'utilisation de nos bâtiments, en prenant en considération l'ensemble des contraintes évoquées par les uns et les autres, que ce soit l'accessibilité, évoquée par Mme Descamps-Crosnier, ou la qualité de l'isolation et le bilan énergétique, évoqués par M. Alauzet. Après une expérimentation dans cinq régions, j'ai demandé la généralisation des schémas directeurs immobiliers régionaux (SDIR). Il est important que l'action soit parfaitement coordonnée, avec l'appui de France Domaine, mais cela passe par une condition, à savoir que chacun accepte de renseigner les outils informatiques d'analyse et de gestion de l'immobilier en région que nous avons mis en place. Quand nous connaîtrons les diverses caractéristiques de cet immobilier, nous pourrons faire des choix intelligents.

Le fonctionnement du CAS « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » s'améliore. Des avances consenties à certains ministères sont en voie d'être remboursées, par le biais de cessions qui se dérouleront au rythme permis par le marché. Il ne vous a pas non plus échappé que nous avons repoussé en première lecture un amendement visant à maintenir un avantage particulier à la défense ; nous n'avons pas souhaité reconduire cet avantage.

Nous rencontrons, en ce qui concerne le PNR, des difficultés liées au fait que le prestataire de service, une filiale du groupe Safran retenue dans le cadre d'un appel d'offres parfaitement normal, se révèle défaillante par rapport au marché conclu. Alors que nous avons mis à disposition les bâtiments et le personnel, les équipements informatiques ne fonctionnent toujours pas. Nous préférons ne pas dénoncer le marché, pour éviter de repartir de zéro, mais nous faisons pression sur le prestataire concernant les délais de livraison.

Il est faux de dire, monsieur Censi, que les pourcentages de télé-déclaration et de télépaiement ont baissé. Ce sont treize millions de télé-déclarations qui ont été faites en 2014, 14,6 millions en 2015, et nous constatons le même type d'évolution pour les télépaiements. Ce sont là des chiffres en hausse, même si cette progression est moins forte qu'au cours des dernières années.

En outre, ne retenir que l'amende de 15 euros, au troisième manquement, est un raccourci fallacieux. Nous avons prévu d'obliger à télé-déclarer de façon progressive, avec la possibilité pour le contribuable de cocher une case « Je suis dans l'impossibilité de télé-déclarer », sans que les motifs en soient d'ailleurs demandés. Si, sans avoir coché cette case, le télé-déclarant continue au bout de deux ans de ne pas télé-déclarer, une pénalité d'une quinzaine d'euros le conduira au moins à cocher la case.

J'ai entendu, dans les propos de M. de Rocca Serra, les mots « réformes structurelles », comme d'habitude, mais je n'ai entendu aucune proposition de réforme structurelle. La dématérialisation, l'obligation de télé-déclarer, la retenue à la source sont des réformes structurelles, qui accompagnent le mouvement de réduction de moyens humains que nous conduisons dans notre ministère, aussi bien à la DGFIP qu'à la DGDDI.

Nous nous sommes expliqués au sujet de l'augmentation du personnel. Si la trajectoire de la loi de programmation militaire avait été respectée, les effectifs seraient en diminution. Le ministère des finances est celui qui consent le plus d'efforts : 1,9 % des effectifs. Un effort qui s'appuie sur les moyens que j'ai évoqués.

Vous me demandez notre calendrier et nos méthodes pour mettre en place la retenue à la source. Le Gouvernement avait souhaité un débat sur le sujet, mais je n'ai pas senti d'enthousiasme de la part du Parlement, notamment de l'Assemblée, pour que ce débat ait lieu, et la Conférence des présidents ne l'a pas souhaité. Le Gouvernement vous présentera, vers la fin du premier semestre de l'année prochaine, un Livre blanc, qui, pour des raisons calendaires, ressemblera plus à un avant-projet. Nous avons entamé des travaux et lancé une concertation approfondie avec les organisations syndicales sur les thèmes de travail : quel sera l'organisme qui prélèvera à la source – employeurs, banques, DGFIP… –, quels seront les revenus concernés, quelles seront les caractéristiques de l'année dite blanche, comment traiter les crédits d'impôts, les revenus exceptionnels, les revenus salariés… Nous pouvons envisager des points d'étape avec le Parlement. Le projet de loi de finances pour 2017 comportera les mesures nécessaires pour une entrée en vigueur au 1er janvier 2018, afin de laisser à tout le monde le temps de s'adapter. Ce calendrier paraîtra un peu long à certains, mais il est en fait très serré.

Le STDR, monsieur Alauzet, fonctionne bien. Le flux, s'il a un peu diminué, ne tarit pas. Il reste environ 30 000 dossiers à traiter et nous en avons pour quelque temps. Nous ne sommes pas du tout inquiets quant au produit, qui devrait rester à quelque 2,4 milliards.

Nous prendrons, en projet de loi de finances rectificative, des dispositions pour transcrire les directives ou projets de directive en cours de validation au niveau international, au sujet de la TVA et du paquet BEPS (base erosion and profit shifting). Nous ne serons pas en retard, et nous coordonnerons la transcription de ces éléments avec d'autres pays européens.

Vous vous réjouissez, monsieur Censi, s'agissant de la DGDDI, de la création de certains services, comme celui des grands comptes, ainsi que du renforcement de la proximité de ses services par rapport aux entreprises. Je suis surpris de vous entendre à la fois nous reprocher la baisse des moyens, notamment humains, et indiquer qu'il faut rationaliser le réseau. Rationaliser le réseau, c'est bien ce que nous faisons. Quant aux investissements, s'ils ont, facialement, baissé d'un peu plus de 20 % d'une année à l'autre, vous oubliez qu'une participation de l'Union européenne de 12 millions d'euros qui complètent ces crédits. Aucun programme d'équipement n'est remis en cause, que ce soit en moyens de navigation ou en moyens aériens. M. de Rocca Serra sait d'ailleurs qu'il sera bientôt mis à la disposition des brigades corses des bateaux que d'autres voulaient garder.

Enfin, lorsque le Premier ministre et le ministère de l'intérieur ont souhaité des mesures temporaires de fermeture de certains points d'accès à notre territoire, à la frontière italienne, les moyens ont été dégagés. Il n'y a pas d'inquiétude à avoir sur ce point.

J'indique que j'ai déposé des amendements au titre du protocole PPCR « Parcours professionnels, carrières, rémunérations », que le Premier ministre a décidé d'appliquer. Il s'agit tout d'abord d'organiser un dispositif de transformation de primes en points. Entre le 1er janvier 2016 et le 1er janvier 2018, tous les fonctionnaires verront une partie de leurs primes transformées en points d'indice. C'est une mesure favorable au pouvoir d'achat, en particulier pour les agents de catégorie C, qui perçoivent peu ou pas de primes, et les futurs retraités.

Les catégories C bénéficieront de quatre points d'indice, soit 222 euros par an, 160 euros par an étant supprimés au 1er janvier 2017. Pour les catégories B ainsi que les catégories A paramédicales et sociales, six points seront alloués, soit 333 euros par an, 278 euros de prime étant supprimés au 1er janvier 2016. Pour les autres catégories A, neuf points seront alloués, quatre au 1er janvier 2017 et cinq au 1er janvier 2018, soit un total de 500 euros, 389 euros de primes étant supprimés. C'était attendu depuis longtemps. Nous inverserons ainsi la tendance aux traitements stabilisés compensés par des régimes indemnitaires, tendance qui creusait le fossé entre les personnels.

Nous proposons également de supprimer les dispositifs actuels de reconnaissance de la valeur professionnelle dans l'avancement d'échelon pour le remplacer par un dispositif plus efficace qui harmonisera les règles pour l'ensemble des fonctionnaires des trois versants. Nous supprimons la carrière minimale dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière, ainsi que les réductions d'ancienneté d'échelon dans la fonction publique d'État. L'application de ces dispositifs, depuis plus de trente ans, a montré une très faible efficacité. Différents selon les versants, ils sont devenus inéquitables et n'ont pas permis de reconnaître les fonctionnaires les plus méritants. Nous les remplaçons donc par un dispositif qui permettra de reconnaître de façon plus significative les meilleurs agents et donnera aux employeurs un outil managérial de motivation. Ce nouvel outil fera l'objet d'une concertation avec les organisations syndicales avant la fin de l'année.

Ces deux mesures entreront en application à la date de la première revalorisation des fonctionnaires. Les employeurs des fonctions publiques territoriale et hospitalière ont fait valoir à juste titre que la suppression du passage automatique à la carrière minimum ne devait pas intervenir avant la revalorisation.

Enfin, nous demanderons une autorisation de rétroactivité des textes pris pour la mise en oeuvre du protocole. Au total, 450 textes doivent être modifiés dans un délai très court, et la mesure permettra de respecter les échéances prévues par le protocole. Si les textes sont publiés avec un léger retard, ils pourront rétroagir aux dates du 1er janvier 2016 et du 1er janvier 2017.

Ces mesures valorisent notre fonction publique. Elle sera rémunérée de façon plus juste, avec, même si elle est plus longue, une carrière plus intéressante.

Vous avez, monsieur Pajon, insisté sur le programme 148. En réponse à vos propos sur les baisses de crédits pour l'ENA et les IRA, j'indique que nous disposons des marges de manoeuvre et que le fonds de roulement est suffisant pour faire face. Nous solliciterons également les fonds de roulement du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), encore plus importants que ceux de nos propres écoles, et nous prévoirons une baisse temporaire des cotisations pour que les fonds de roulement s'établissent à des montants plus raisonnables.

S'agissant de l'action sociale, deux éléments doivent être redéfinis avec les organisations syndicales. Nous avons, tout d'abord, posé le dossier du supplément familial de traitement sur la table de négociation. Au sujet, ensuite, des indemnités de résidence, nous souhaitons faire coïncider le besoin d'indemnités à la réalité des coûts de location ou d'accession à la propriété. Ce n'est pas du tout la même chose d'être nommé pour un premier poste en région parisienne ou dans certains départements. J'ai également posé ce dossier sur la table. Cet engagement a été pris dans le protocole, et nous y répondrons aussi vite que possible. Des études doivent encore être conduites ; il faudra trouver des critères d'ajustement, ce qui n'est pas simple, le marché immobilier étant par essence cyclique.

En ce qui concerne l'apprentissage dans la fonction publique, nous avons déjà réussi à atteindre les 4 000 apprentis, et nous en sommes satisfaits. Cette avancée nous conduira à négocier avec le ministère de l'éducation nationale une licence d'administration publique en alternance, pour offrir des opportunités à des personnes qui n'ont pas eu la chance, dans une première partie de leur vie, d'accéder à des concours. Nous insistons sur les classes préparatoires intégrées parce qu'elles donnent d'excellents résultats : 47 % des élèves de ces classes ayant passé des concours ont réussi. Nous allons multiplier le nombre de ces classes par deux. Dans les quartiers que l'on appelle difficiles mais qui sont simplement des quartiers à prendre en considération, les jeunes s'interdisent l'accès aux concours. Nous leur expliquons qu'ils ont le droit d'entrer dans la fonction publique et que nous les y préparerons, grâce aux classes intégrées.

Je rappelle que notre fonction publique est une fonction publique de carrière, avec un statut, et que le concours anonyme et ouvert à tous est indispensable. Celui qui a eu la chance d'obtenir une place en apprentissage peut entrer plus facilement dans la fonction publique. L'apprentissage est un tremplin très important pour les 4 500 apprentis recrutés à la rentrée 2015. Ils seront 10 000 à la rentrée 2016.

Le sujet des retraites est toujours abordé sous l'angle du parallélisme des droits entre les secteurs public et privé. Or cette question est en grande partie devenue sans objet. L'âge moyen de départ en retraite est désormais quasiment identique : entre 2011 et 2014, l'âge moyen des fonctionnaires hors catégories actives a augmenté de près de deux ans, et le taux de remplacement dans la fonction publique est aujourd'hui inférieur à celui du secteur privé : 73,9 % contre 75,2 %. Le sujet est donc derrière nous, d'autant plus que le taux de cotisation des fonctionnaires sera totalement aligné sur le taux du privé à partir de 2020 – le Gouvernement Fillon avait fort justement considéré que la différence devait être réduite progressivement, année après année, et le présent Gouvernement, dans son texte sur les retraites, a adopté le même raisonnement et décidé d'étaler les cotisations afin de ne pas trop diminuer le pouvoir d'achat des fonctionnaires. Ce sera une raison de moins de se complaire dans le « fonctionnaire bashing ».

Nous n'avons pas la possibilité d'assurer un parallélisme avec l'accord sur les retraites complémentaires du secteur privé. La retraite, dans la fonction publique, est assise sur le traitement et ne prend pas en compte le régime indemnitaire. Une récente étude du Conseil d'orientation des retraites (COR) montre que l'application des règles de retraite du secteur privé conduirait pour 50 % des fonctionnaires à un montant de pension beaucoup plus élevé, et qu'un alignement sur le privé pourrait coûter plus de 3 milliards d'euros supplémentaires par an, compte tenu du fait qu'il faudrait, en parallélisme des formes, asseoir les cotisations sur l'ensemble des rémunérations. Budgétairement, cela nous arrange d'avoir un système assis sur les six derniers mois et excluant les régimes indemnitaires, car un système assis sur les vingt dernières années mais incluant sur l'ensemble du traitement nous coûterait beaucoup plus cher. Nous vous transmettrons un document à ce sujet.

Je n'ai pas la réponse à la question sur les routiers. Ce sont des salariés du secteur privé qui bénéficient d'un certain nombre d'avantages résultant de l'application d'un règlement européen, comme dans l'aviation civile. Nous vous enverrons une réponse par écrit.

Vous m'avez également interrogé sur le jour de carence. Là encore, il existe un vrai problème de cliché. Nous avons constaté, au cas par cas, qu'il n'y avait pas d'augmentation de l'absentéisme dans la fonction publique d'État, mais qu'il y en avait dans la fonction publique territoriale et surtout dans la fonction publique hospitalière. J'ai fait 254 déplacements pour discuter avec les directeurs d'établissement et les organisations syndicales. Il existe une corrélation entre la surcharge de travail, aux urgences ou dans certains services, et les arrêts de travail. Nous avons beaucoup de mal à réguler les effectifs ; il peut y avoir, à certains moments, un besoin de postes plus important à un endroit et moins important à un autre, mais une mobilité partielle, fonctionnelle, des fonctionnaires quand un service est débordé n'est guère pratiquée. Une telle possibilité est à l'étude au ministère de l'intérieur ; il faut l'étudier aussi dans la fonction publique hospitalière. Nos fonctionnaires connaissent un tel désarroi face à la charge de travail dans les hôpitaux, en particulier les petits établissements, qu'il n'est vraiment pas permis d'affirmer que le problème est lié au jour de carence.

N'oublions pas non plus que 77 % des salariés des grandes entreprises n'ont pas de jour de carence, comme 48 % de ceux des PME et TPE, et que nous ne sommes pas capables de prendre la voie d'un système de protection supplémentaire pour l'ensemble de nos salariés. Enfin, si l'on compte la totalité des jours d'absence, y compris les petits arrêts maladie, le taux est stable : il se situait à 3,8 % en 2006, n'a pratiquement pas bougé jusqu'en 2012, et se situe aujourd'hui à 3,5 %, encore légèrement supérieur à celui du privé, duquel il tend toutefois à se rapprocher.

Une des réponses à cette question récurrente, c'est la gestion des ressources humaines dans les trois fonctions publiques, pour laquelle il y a de grands progrès à faire. Il existe en particulier un problème de découragement des cadres intermédiaires, qu'il nous faut remotiver. Je proposerai au Premier ministre que la direction générale de la fonction publique (DGFP) devienne un véritable centre de gestion de la ressource humaine publique, à la disposition de tous.

Nous avons décidé de renforcer le contrôle des arrêts maladie. Le contrôle des arrêts de travail des fonctionnaires a été expérimenté dans six départements, et nous venons d'en recevoir les résultats. Cette expérimentation met en évidence un taux d'arrêt de travail injustifié de 6,2 % dans la fonction publique, contre 7,9 % dans le privé. Tout arrêt de travail injustifié est bien sûr un arrêt de travail de trop, mais il n'y a pas d'écart défavorable à la fonction publique.

M. Tourret a de nouveau insisté sur le cumul de fonctions. La liberté du cumul est contraire aux principes de notre fonction publique. Nous manquons cependant encore de données chiffrées. Je n'ai pas assez de fonctionnaires au sein de la DGFP pour consacrer une équipe au recensement et aux statistiques, alors que de gros chantiers, outre ceux que j'ai déjà évoqués, sont en cours – qualité de vie au travail, gestion de la ressource humaine, formation continue, mobilité fonctionnelle. Nous ferons peut-être appel, en début d'année prochaine, si des moyens financiers peuvent être dégagés, à un prestataire pour conduire cette enquête dans chaque versant de la fonction publique. Nous avons déjà un peu avancé dans le cas de l'auto-entrepreneur. Nous devons surtout répondre – et je le dis sans être agressive ou accusatrice – à des situations qui ne sont pas au carré, et transformer du petit bricolage en situations claires et nettes.

En ce qui concerne l'apprentissage, nous procéderons à une évaluation sur le taux de réussite des premiers apprentis aux concours ou aux recrutements des jurys sans concours. Pour ces derniers recrutements, il y aura désormais obligatoirement dans les jurys, à la demande du Premier ministre et dans le souci d'assurer la diversité, une personne extérieure.

Les mesures que nous avons adoptées pour améliorer l'engagement des fonctionnaires sont un équilibre. Nous regarderons si, entre la lecture à l'Assemblée et celle au Sénat, il est possible d'introduire quelques nouvelles propositions, parmi celles formulées par Mme Descamps-Crosnier et M. Tourret. Nous ne pouvons pour l'instant que les enregistrer.

Il convient, monsieur Censi, d'examiner le sujet de la RGPP avec sérénité et sans polémique. Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant en retraite a parfois été très déstabilisant, en raison du statut de notre fonction publique, qui n'est pas une fonction publique d'emploi mais une fonction publique de carrière, et du fait que les personnes passant un concours ne choisissent pas le lieu de leur nomination. Les fonctionnaires ayant un nombre de points suffisants tendent à choisir certains territoires plutôt que d'autres, et la pyramide des âges n'est pas la même dans chaque région. Du coup, si l'on ne remplace pas un fonctionnaire sur deux, un déséquilibre se produit et certains territoires ruraux peuvent éprouver un sentiment d'abandon quand les postes ne sont pas remplacés. Dans certains départements ont eu lieu, vous le savez comme moi, des manifestations d'élus contre la fermeture de services du fait qu'il n'y avait plus de fonctionnaires sur les postes. Le Président de la République et le Premier ministre se sont engagés à mieux répartir les effectifs sur le territoire ; c'est absolument nécessaire.

Nous avons décidé de recruter 60 000 personnels de l'éducation nationale, ce qui impliquait, comme vous en avez fait la remarque, 60 000 postes de moins dans les autres administrations de l'État. Nous avons dérogé à la règle après le 11 janvier et la révision de la loi de programmation militaire, demandée par presque toutes les familles politiques, et repris le chemin des créations de postes à la défense. Entre les postes créés et les postes supprimés, nous avons besoin de 8 300 postes pour couvrir les besoins en termes de sécurité extérieure et intérieure.

Le Premier ministre a indiqué qu'une négociation avec les syndicats aurait lieu en 2016 sur le gel du point d'indice. Ce gel a conduit à une économie considérable de 7 milliards d'euros.

J'ai déjà répondu sur le supplément familial de traitement. On me dit toujours d'aller voir en Allemagne : je m'y suis rendu et j'ai vu que ce pays avait développé le supplément familial de traitement pour ses fonctionnaires.

Vous avez rappelé la sur-rémunération du temps partiel : 90 % payés à 96 %, 80 % payés à 86 %. C'est une mesure juste pour les femmes, qui représentent 90 % des bénéficiaires. Son principal fait générateur est l'absence de services à la petite enfance dans certains territoires. La mesure préserve leur pouvoir d'achat ainsi que leurs futures retraites – les pensions des femmes fonctionnaires sont plus faibles, du fait des interruptions de carrière pour élever leurs enfants. Nous la maintenons donc.

Je vous remercie de vos apports et des compliments que vous avez adressés à notre fonction publique. Il faut soutenir nos fonctionnaires, qui sont assez démoralisés par les marronniers, le plus souvent négatifs, qui les concernent. Les fonctionnaires n'assurent pas tant la solidité de l'État que celle de la nation. Nous sommes en train de négocier avec les syndicats sur la qualité de vie au travail. Certaines situations sont très difficiles, notamment dans les services d'accueil. Nous avons beaucoup travaillé avec les préfets et les directeurs pour qu'un fonctionnaire puisse changer de poste au cours de la journée, car l'accueil peut être une fonction très lourde, très dure. Considérez par exemple l'accueil des migrants, où une décision doit être prise rapidement pour déterminer s'il s'agit d'une demande d'immigration économique ou bien d'une demande de refuge présentée par un migrant pour sauver sa vie.

À titre exceptionnel, je laisserai deux collègues réagir, car nous sommes très peu nombreux.

Le transfert des primes vers des points d'indice est une vraie petite révolution. Ce n'est qu'un premier pas, mais c'est quelque chose qui est demandé par la fonction publique depuis très longtemps.

Mes paroles tout à l'heure, monsieur le ministre, étaient exactement les suivantes : « Le taux d'adhésion au paiement dématérialisé des usagers particuliers a chuté pour tous les impôts. » Les chiffres sont à votre disposition dans le rapport de M. de Rocca Serra.

Cette précision étant apportée, il me reste à vous remercier les uns et les autres.