Notre commission s'est saisie pour avis de l'article 15 du projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social dans la mesure où il concerne la loi relative au Grand Paris. Le Sénat a adopté le texte en ajoutant plusieurs articles additionnels dont le 16 (nouveau), qui modifie la loi du 15 juin 2011. Or, la commission avait examiné cette loi au cours de la législature précédente. C'est pourquoi j'ai demandé à notre rapporteur pour avis, M. Alexis Bachelay, de rapporter sur ces deux articles, sur lesquels la commission des affaires économiques considère que notre commission dispose d'une délégation, et acceptera donc notre position. L'examen du projet de loi en séance publique débutera le lundi 24 septembre à 16 heures.

Adopté en Conseil des Ministres le 5 septembre dernier, soumis en premier lieu à l'examen du Sénat, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social est un texte important de ce début de mandature. Il comporte trois titres :

– le titre I autorise la cession à titre gratuit des terrains de l'État et de ses établissements publics pour construire des logements sociaux,

– le titre II vise à renforcer les dispositions de l'article 55 de la loi SRU concernant les règles relatives au taux obligatoire de logements locatifs sociaux,

– le titre III ajuste les délais applicables aux contrats de développement territorial (CDT) et permet l'association volontaire des régions et des conseils généraux à ces contrats. Il vise enfin à assurer la compatibilité entre le futur schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF), en cours de révision, et les CDT en cours d'élaboration.

Jeudi, la commission des affaires économiques procédera à un examen formel des amendements que nous aurons adoptés sur les articles 15 et 16, qui font partie du titre III.

Pour mémoire, la loi sur le Grand Paris prescrivait la création de deux établissements publics, la Société du Grand Paris et l'établissement public Paris-Saclay, ainsi que la rédaction et l'adoption de contrats de développement territorial (CDT). Ces contrats constituent de nouveaux instruments de partenariat entre l'État, les communes et leurs groupements. Ils visent à organiser l'urbanisation autour des futures gares du métro Grand Paris Express, à réaliser les objectifs de construction de logements en Île-de-France et à réfléchir à l'articulation entre le réseau nouveau proposé par la loi et les réseaux de transports en commun préexistants. Un des enjeux majeurs de l'élaboration des CDT réside dans la contribution que chaque contrat apportera à la réalisation de l'objectif de construction de logements prévu par la loi relative au Grand Paris, ce qui explique pourquoi la modification de cette loi intervient dans le cadre du présent projet de loi.

Comme le prévoyait la loi, et dans le cadre des recommandations qui lui ont été faites, le préfet de région a procédé à la répartition de cet objectif régional sur des territoires plus restreints appelés « bassins » : c'est la Territorialisation des Objectifs Logement (TOL). En vertu de l'article 21 de la loi sur le Grand Paris, pour chaque CDT, un « diagnostic logement » doit être établi, à la suite de quoi un objectif de constructions nouvelles doit être affiché. Les CDT constituent donc un élément important du dispositif visant à la construction de nouveaux logements que le projet de loi que nous examinons aujourd'hui souhaite renforcer.

Quant aux articles dont notre commission s'est saisie pour avis,l'article 15 du présent projet de loi modifie l'article 21 de la loi relative au Grand Paris, en revenant sur trois points qui, à l'époque, avaient fait l'objet de débats. Tout d'abord, il prolonge le délai imparti pour l'ouverture de l'enquête publique préalable à l'élaboration des CDT. La date initialement prévue était celle du 26 février 2013, repoussée au 31 décembre 2013 par le projet de loi. Ensuite, il prévoit la possibilité d'associer la région Île-de-France et les départements franciliens aux CDT alors que la loi initiale limitait leur implication à une simple consultation sans adhésion ni signature formelle des contrats. Enfin, la loi sur le Grand Paris n'avait pas prévu d'articulation avec le SDRIF, dont chacun connaît l'historique.

L'article 15 vise donc à apporter une réponse à chacune de ces trois problématiques :

– tout d'abord, celle de la date butoir pour les décisions d'ouverture d'enquête publique préalable à l'élaboration des CDT. En effet, vingt contrats sont déjà en cours d'élaboration mais aucun n'a été finalisé. Parmi ces vingt CDT, douze seulement ont pu faire l'objet d'un accord de préfiguration – appelé accord-cadre, première étape du processus conduisant à la signature d'un CDT –, les autres étant à des stades d'avancement très différents. Le décalage du 26 février au 31 décembre 2013 vise à permettre aux collectivités l'achèvement des études nécessaires – notamment des études environnementales – et l'association des départements et des régions à la signature des CDT ;

– quant aux potentiels signataires de ces CDT, l'article 15 permet l'association volontaire de la région et des départements qui, s'ils le souhaitent, pourront donc être d'importants financeurs et des partenaires privilégiés des communes et des EPCI pour la réalisation de leurs projets d'aménagement et d'équipement. Cette mesure ne revêt pas de caractère obligatoire mais offre une possibilité à la région et aux départements, permettant ainsi aux acteurs locaux de programmer sur leur territoire des projets qui soient en lien avec le projet régional ;

– enfin, le SDRIF et les CDT sont deux outils complémentaires pour l'aménagement de la région : le SDRIF procure une vision stratégique et une cohérence régionale indispensables, les CDT pouvant prendre appui sur des diagnostics locaux et enrichir l'action locale de propositions et de projets.

Ajouté au projet de loi lors de la discussion au Sénat, l'article 16 complète les dispositions prises dans le cadre de la loi n° 2011-665 du 15 juin 2011 visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d'Île-de-France, dite « loi Bricq », afin de remédier au blocage lié à la période transitoire précédant l'approbation du nouveau SDRIF. Cela concerne en particulier les modifications ou révisions des documents d'urbanisme engagées dans l'intervalle.

En effet, en raison de l'avis négatif rendu par le Conseil d'État en octobre 2010 sur le projet de SDRIF de 2008, au motif que ce schéma n'était pas compatible avec la loi sur le Grand Paris, c'est, par défaut, le SDRIF de 1994 qui s'applique encore à ce jour. Cette situation risquait de bloquer de nombreux projets d'aménagement importants s'inscrivant dans le cadre de la révision du SDRIF et de la dynamique des CDT. C'est pourquoi, afin d'éviter ce risque de blocage, l'État et la région d'Île-de-France ont trouvé un accord de compromis en 2011 relatif au projet de Grand Paris, fusionnant Arc Express et le projet de métro. La loi Bricq du 15 juin 2011 a, quant à elle, introduit des dérogations au code de l'urbanisme. La révision du SDRIF est un processus long qui a été relancé en 2011 et l'on estime que la finalisation du schéma n'interviendra pas avant la fin de l'année 2013.

Les deux articles du projet de loi dont nous sommes saisis visent donc à remédier aux incohérences de calendrier des CDT et du SDRIF. L'article 16 vise à permettre l'élaboration, les révisions et les modifications des documents d'urbanisme que sont les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU), et l'engagement des projets. En attendant que les CDT et le SDRIF puissent converger, le Gouvernement a souhaité poser des repères.

J'ai été rapporteur à l'Assemblée nationale de la loi du 15 juin 2011 visant à faciliter la mise en chantier des projets des collectivités locales d'Île-de-France. L'accord historique mentionné par le rapporteur résulte d'un consensus que j'ai obtenu en commission mixte paritaire lors de l'examen de ce texte. Les articles 15 et 16 recueillent donc mon approbation. En effet, sous la précédente législature, Annick Lepetit et moi-même avons été nommés co-rapporteurs sur l'application de la loi de 2010 sur le Grand Paris. Au cours de l'élaboration de notre rapport d'application, nous nous sommes tous deux aperçus de la nécessité d'améliorer cette loi et avons énoncé des conclusions, parmi lesquelles la nécessité que les collectivités territoriales soient mieux associées à la réalisation du projet. La loi prévoyait en effet la réalisation de 70 000 logements par an. Or, la conclusion par une collectivité territoriale d'un contrat avec l'État suppose la création d'équipements publics tels que des collèges et lycées faisant l'objet de financements croisés entre la région et le département. Le projet de loi répare donc cette erreur.

En outre, l'article 21 de la loi relative au Grand Paris précisait que les contrats devraient être signés dans un délai de dix-huit mois à compter de l'approbation du schéma d'ensemble du réseau de transport public du Grand Paris. Ce schéma a été publié le 26 août 2011. Cet article laissait donc très peu de temps aux collectivités territoriales pour élaborer des CDT. Il est proposé aujourd'hui de repousser le délai au 31 décembre 2013, ce qui paraît compatible avec ces contraintes. Environ 17 ou 18 CDT sont en cours d'élaboration, certaines collectivités ayant en outre pris beaucoup de retard en la matière. La loi du 15 juin 2011 visait ainsi à ce que les projets structurants de la région Île-de-France ne soient pas bloqués par les dispositions de la loi relative au Grand Paris.

Par conséquent, je voterai et engagerai également mon groupe à voter en faveur de l'adoption des articles 15 et 16, sans préjuger du vote sur l'ensemble du texte final de la loi.

Je me félicite que ce texte soit examiné par notre Assemblée. Il s'agit d'un projet de loi important pour le logement social dans notre pays qui en a énormément besoin. Si notre Commission n'est saisie que de deux articles, je souhaite néanmoins rappeler mon attachement à la question du logement - social en particulier.

Quant au SDRIF, nous en sommes effectivement revenus à sa version de 1994. À la suite d'une concertation remarquable sur le territoire régional, l'élaboration du projet de SDRIF en 2007 et son vote en septembre 2008 ont constitué une étape importante dans l'Histoire de la région d'Île-de-France. Finalement, à notre regret, ce texte n'a pas été validé par le Conseil d'État. Dans le cadre de la nouvelle révision du document, le conseil régional utilise l'outil élaboré à l'époque en collaboration avec tous les partenaires de la région Île-de-France.

Il importe que les élus régionaux et locaux retrouvent un rôle en matière d'aménagement du territoire et, ainsi, que la compétence régionale soit à nouveau reconnue et que la hiérarchie des normes soit respectée. La loi relative au Grand Paris tendait à imposer des CDT comme norme supérieure. Or, il est bon que ce ne soit pas cette hiérarchie-là qui ait finalement été retenue puisque le SDRIF « commandera » les CDT. Le prolongement jusqu'à la fin de l'année 2013 du délai de signature des CDT permettra de travailler de manière utile et concertée.

Dans le cadre du projet de « Grand Paris », le réseau de transports en Île-de-France est important. Les CDT seront utiles dès lors que leur élaboration aura fait l'objet d'une concertation et que le principe de développement durable – et certaines de ses déclinaisons telles que la protection de la biodiversité et des couloirs biologiques – y sera respecté.

Enfin, qu'en est-il des zones agricoles en Île-de-France ? La question du Plateau de Saclay a été maintes fois débattue. Des déclarations récentes ont été faites concernant l'artificialisation des terres agricoles. Dans le cadre de l'aménagement du « Grand Paris », les élus nationaux doivent faire de leur opposition à cette artificialisation une priorité pour l'Île-de-France.

Je partage l'idée qu'il est nécessaire de décaler les délais de signature des CDT et de permettre une coordination entre le SDRIF et ces contrats. Je m'interroge néanmoins quant à l'application de la loi pendant la période transitoire entre l'adoption du présent projet de loi et le 31 décembre 2013. En effet, le projet de loi tel qu'adopté par le Sénat prévoit que « les CDT sont compatibles avec le SDRIF », sans autre précision. S'agit-il d'une affirmation ou d'un objectif ? Qu'en est-il des CDT actuellement sur le point d'être signés et pour lesquels un certain nombre de projets vont faire l'objet d'un dépôt de demandes de permis de construire ? En effet, si, auparavant, les CDT avaient une valeur normative supérieure au SDRIF, ils devront désormais être mis en cohérence avec celui-ci. Il importe de préciser les règles applicables pendant la période intermédiaire afin de ne pas pénaliser les élus locaux qui ont travaillé et sont sur le point de signer un CDT et de réaliser de grands équipements dans le cadre de celui-ci.

Il est peut-être incohérent que le SDRIF soit adopté à la fin de l'année 2013 et qu'il faille signer les CDT avant cette date. À qui bon réaliser une enquête publique sur un CDT non compatible avec le SDRIF, du fait que ce dernier n'a pas encore été adopté ?

J'aurais pu rappeler que les conclusions du rapport sur la mise en application de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris ont constitué une source d'inspiration de la proposition de loi de Mme Nicole Bricq et des articles 15 et 16 du présent projet de loi. Il n'y aucun désaccord sur l'analyse que nous faisons de la nécessité d'améliorer ces textes.

Il existe incontestablement une période intermédiaire. La mise en compatibilité des CDT avec le SDRIF ne saurait être obligatoire dès maintenant car elle est impossible. En effet, parallèlement à la révision en cours du SDRIF, vingt CDT sont en cours d'élaboration.

Quelques CDT arrivant à maturité posent peut-être problème mais il serait invraisemblable que les orientations du SDRIF contredisent le travail d'élaboration de ces contrats, qui dure depuis plusieurs mois ou années. Un dialogue est donc indispensable entre la région et les EPCI déjà engagés dans le processus.

C'est précisément l'objet de l'article 15 qui permet à la région de s'engager formellement dans un partenariat conventionnel et de participer à l'élaboration ou à la mise en oeuvre des CDT. Ainsi, in fine, on ne se retrouvera pas avec, d'une part, des CDT continuant à cheminer, et de l'autre, un SDRIF qui serait révisé sans prendre en compte la réalité du travail d'élaboration des CDT déjà accompli. Longtemps, le SDRIF et le Grand Paris ont fait l'objet de confrontations entre l'État et la région. Il convient donc de faire de la région un partenaire du projet et de lui redonner toute sa place dans l'aménagement de son territoire : c'est là, en effet, une compétence régionale importante dont l'Île-de-France avait été partiellement dépossédée dans le cadre de la loi relative au Grand Paris.

La révision du SDRIF a repris. Les procédures en vigueur sont telles que la révision ne sera pas effective avant la fin de l'année 2013. Les calendriers de ces documents sont à présent convergents et non plus contradictoires. Les élus locaux doivent donc se parler afin d'assurer la compatibilité des futurs CDT avec le SDRIF révisé.

Le projet de loi indique que les CDT sont compatibles avec le SDRIF. Dès lors, en cas d'incompatibilité, on ne peut signer le CDT.

Tout le monde s'accorde quant à la nécessité de cette mise en compatibilité. Si certains CDT sont sur le point d'être signés, cette signature est-elle imminente ?

Oui ! Avant la fin de l'année 2012 …

Dans ce contexte, on conçoit bien la nécessité de retarder la signature et la mise en oeuvre des CDT. Néanmoins ces contrats ont un contenu et des orientations : seront-ils conformes au SDRIF définitivement adopté le 31 décembre 2013 ?

On espère que ces CDT seront conformes au SDRIF mais l'on n'en a pas la certitude. Or, par exemple, sur le territoire de ma circonscription - qui est assez relégué - les CDT prévoient des projets d'investissement à hauteur de 200 millions d'euros. Si l'investisseur souhaite déposer un permis de construire afin de réaliser son investissement mais qu'il doit attendre un an et demi pour le faire, il risque de partir ailleurs. De manière générale, les investisseurs privés ont besoin d'être rassurés quant à la possibilité qu'ils auront de déposer des permis de construire.

C'est exactement le cas dans ma circonscription où un accord-cadre a été signé avec le préfet de région et où nous devrions signer un CDT d'ici deux ou trois mois. Si ce CDT n'est pas conforme au SDRIF, comment les investisseurs intéressés vont-ils procéder ? On risque ainsi d'en perdre un certain nombre, ce qui est regrettable.

Lorsque j'avais rapporté, pour la commission des lois, sur le projet de loi sur le Grand Paris, nous avions été extrêmement clairs sur le fait qu'il fallait que les CDT soient compatibles avec le SDRIF. Dans les cas où l'élaboration d'un CDT est avancée, il reviendra au SDRIF de s'adapter à ce document. Il me paraît en effet inconcevable que la région révise le SDRIF d'une manière qui le rende incompatible avec les CDT en cours d'élaboration d'autant plus que ces contrats font souvent l'objet d'un accord entre élus de sensibilités différentes. Il n'y a donc aucun problème à cet égard.

La Commission en vient à l'examen des articles du projet de loi dont elle s'est saisie.

Article 15 : Amélioration du dispositif des « contrats de développement territorial » du Grand Paris

La Commission examine l'amendement CD 1.

Cet amendement est purement formel : s'il doit y avoir compatibilité entre les CDT et le SDRIF, il convient de remplacer l'expression selon laquelle « la région et les départements territorialement concernés peuvent également, à leur demande, être signataires des contrats » par une rédaction prévoyant que ces collectivités sont signataires. En effet, ces collectivités participent à l'élaboration de ces contrats. Les accords-cadres prévoient ainsi des engagements de la région aussi bien que des départements. Cette rédaction équivaut à un désengagement de la région et des départements des CDT. Je doute que les élus, toutes tendances confondues, le souhaitent.

La loi relative au Grand Paris dispose que les CDT peuvent être conclus entre l'État, les communes et les EPCI, sans aucune obligation. L'amendement aurait pour effet d'introduire, en lieu et place de la possibilité existante, une obligation systématique pour la région et les départements. Pourquoi rendre obligatoire la signature d'un CDT par la région ou un conseil général alors que les communes et les EPCI conservent leur libre administration ? De surcroît, dès lors que l'État oblige une collectivité, cela réduit leur liberté d'administration, en dépit de la constitutionnalité du principe.

Ensuite, il convient de permettre à la région de décider de l'opportunité de s'engager ou pas alors que l'amendement aurait pour effet de prévoir un financement automatique de tous les CDT par la région ou le département.

Enfin, vous indiquez dans l'exposé des motifs de l'amendement qu'il a pour objet de « formaliser une pratique d'ores et déjà existante puisque la région Île-de-France ainsi que les départements concernés concourent déjà aux travaux des CDT ». Ce n'est pas ce que m'ont dit les conseillers régionaux ni les parlementaires que j'ai consultés à la suite du dépôt de votre amendement. Ce n'est pas le président du conseil régional qui doit impérativement assister au comité de pilotage mais bien le préfet de région. Il n'a pas non plus à y envoyer des représentants. Actuellement, les services du conseil régional n'y concourent pas systématiquement, on ne peut donc parler d'une pratique généralisée que l'on ne ferait qu'inscrire dans la loi.

Dans tous les comités de pilotage, la région et le département concerné sont invités à toutes les réunions. Qu'ils soient présents ou pas relève de leur liberté. Cette rédaction pose un problème de constitutionnalité : laisser la région libre d'intervenir financièrement dans les différents projets définis par les CDT conduit à introduire une iniquité de traitement entre ces contrats. Lorsque l'accord-cadre prévoit qu'une collectivité s'engage à construire plusieurs milliers de logements induisant la construction d'un nouveau lycée et que la région refuse cette incidence, celle-ci va se désengager des CDT.

À Noisy-le-Grand, où le CDT, actuellement en cours d'élaboration, sera adopté l'an prochain, le maire n'a accepté de signer le contrat qu'à condition que la région s'engage à construire un lycée en fonction du nombre de logements qui seraient construits. Nous sommes un certain nombre d'élus à vouloir que la région s'engage fermement et financièrement dans les projets CDT.

C'est bel et bien la région qui finance intégralement la construction des lycées en Île-de-France. Cela fait partie d'un plan prévisionnel d'investissements qui est voté régulièrement. Un CDT n'a donc pas d'incidence sur la construction d'un lycée.

C'est là un point crucial. Dès lors que l'on construit 70 000 logements, positionnés autour des gares, il faudra bien que les enfants des habitants de ces logements aillent à l'école, au collège ou au lycée, et qu'on les y transporte.

Il est évident que le Grand Paris, qui va créer des gares, des logements et de l'activité, devra s'accompagner d'équipements publics. On ne va pas recommencer l'erreur commise il y a cinquante ans – et le maire de Sarcelles que je suis peut vous en parler : construire des logements sans rien autour et laisser les habitants au chômage ! Il convient de mettre en adéquation l'offre, l'emploi, le logement, le transport, l'éducation etc.

Sans souscrire totalement à l'amendement que nous examinons, qui prévoit une obligation, j'entends bien l'argument consistant à dire qu'il faut que tout le monde soit présent lors de l'élaboration des contrats, faute de quoi on ne parviendra pas à les conclure.

La volonté du Gouvernement et du législateur, comme l'objectif que nous poursuivons, sont que la région et les départements concernés s'associent à chaque CDT. C'est pourquoi le projet de loi leur offre une possibilité d'association et de signature du CDT. Cette possibilité n'existait pas dans la loi initiale qui ne prévoyait qu'une consultation. Néanmoins, je maintiens mon refus de l'automaticité que vous souhaitez introduire.

La Commission rejette l'amendement CD1 et adopte l'amendement rédactionnel CD3 du rapporteur.

Puis elle examine l'amendement CD2 de François Pupponi.

J'ai déjà présenté cet amendement, que j'accepte de retirer en attendant d'obtenir des précisions et éventuellement de redéposer un amendement pour l'examen du projet de loi en séance publique. Car si les CDT doivent être compatibles avec le SDRIF, cela doit être pris en compte par la loi du 15 juin 2011 qui prévoyait des dispositions transitoires jusqu'en 2013 pour les SCOT et les PLU.

L'amendement est retiré.

La Commission émet un avis favorable à l'adoption de l'article 15 ainsi modifié.

Article 16 : Extension aux documents d'urbanisme en cours d'élaboration du régime dérogatoire de la loi n° 2011-665 du 15 juin 2011

La Commission adopte l'amendement rédactionnel CD4 du rapporteur puis émet un avis favorable à l'adoption de l'article 16 ainsi modifié.

Elle émet enfin un avis favorable à l'adoption de l'ensemble des dispositions dont elle est saisie, ainsi modifiées.