J'essaierai d'être concise dans cette communication qui porte sur trois textes différents relatifs aux droits procéduraux. La Commission européenne a déposé le 27 novembre 2013, dans le cadre de la feuille de route sur les garanties procédurales en matière pénale du 4 décembre 2009 et du programme de Stockholm, trois textes, assortis de deux recommandations :

– une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil concernant l'aide juridictionnelle provisoire pour les suspects et les personnes poursuivies privés de liberté, ainsi que l'aide juridictionnelle dans le cadre des procédures relatives au mandat d'arrêt européen ;

-– une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants soupçonnés ou poursuivis dans le cadre des procédures pénales ;

– une proposition de directive du Parlement européen et du Conseil portant renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès dans le cadre des procédures pénales.

Le programme de rapprochement des législations pénales nationales en cours de réalisation est sans précédent et n'a été possible que grâce au traité de Lisbonne, qui a permis de mettre fin au principe de l'adoption des textes à l'unanimité en matière de coopération judiciaire pénale. Il convient toutefois de remarquer que les négociations menées sont marquées par une approche anglo-saxonne du droit pénal et que des questions relatives à ce type de droit sont débattues.

Je vous propose d'examiner en premier lieu la proposition de directive relative à la mise en place de garanties procédurales en faveur des enfants soupçonnés ou poursuivis dans le cadre des procédures pénales.

La proposition de directive examinée vise à définir un socle de garanties procédurales communes à tous les États membres de l'Union européenne pour les mineurs qui sont soupçonnés ou poursuivis dans le cadre d'une procédure pénale ou qui font l'objet d'un mandat d'arrêt européen.

Elle est accompagnée d'une recommandation relative aux garanties procédurales accordées aux autres personnes vulnérables, l'étude d'impact réalisée par la Commission européenne ayant souligné la difficulté de définir la notion d'adultes vulnérables et ayant exclu toute mesure juridiquement contraignante dans ce domaine.

La proposition de directive concerne les enfants, définis comme des personnes âgées de moins de 18 ans faisant l'objet d'une procédure pénale ou d'un mandat d'arrêt européen. Il s'agit des mineurs en droit français.

Sans entrer dans l'ensemble des détails du texte et des évolutions des négociations au Conseil, je vous propose de souligner rapidement certains points sur lesquels vous trouverez une étude détaillée dans le rapport.

La proposition crée de nouveaux droits spécifiques aux mineurs. Elle prévoit :

– un droit à l'information plus étendu que pour les majeurs (droit à une évaluation personnalisée, droit à une protection de la vie privée, droit d'assister aux audiences, droit à la liberté et à un traitement particulier en détention, qui ne figurent pas parmi les droits actuellement notifiés aux mis en cause mineurs en droit français). Les personnes auditionnées ont souligné l'impact prévisible de ces dispositions pour les services enquêteurs ;

– le droit à l'assistance d'un avocat (article 6) ;

– le droit de faire l'objet d'une évaluation personnalisée (article 7) ;

– le droit d'être examiné par un médecin (article 8). En France, l'examen par un médecin est obligatoire pour les mineurs placés en garde à vue s'ils ont entre treize et seize ans. Pour les mineurs de plus de seize ans, c'est le représentant légal qui peut effectuer la demande ;

– le droit à la liberté (article 10) ;

– le droit à un traitement particulier en cas de privation de liberté (article 12). En droit français, de telles dispositions existent jusqu'à 18 ans et demi ;

– le droit à la protection de la vie privée (article 14) ;

– le droit des mineurs d'assister aux audiences du procès consacrées à l'examen de leur culpabilité (article 16) ;

– le droit à l'aide juridictionnelle (article 18). Il convient de relever que le texte tel qu'il est rédigé à l'issue des négociations au Conseil est en retrait par rapport à la proposition de la Commission européenne, selon laquelle les États membres devaient veiller « à ce que leur législation nationale en matière d'aide juridictionnelle garantisse l'exercice effectif du droit d'accès à un avocat ».

Par ailleurs, la proposition de directive présentée par la Commission européenne prévoit que l'interrogatoire des mineurs devrait systématiquement faire l'objet d'un enregistrement audiovisuel, à moins qu'un tel enregistrement ne soit disproportionné au regard de la complexité de l'affaire, de la gravité de l'infraction alléguée et de la sanction encourue (article 9). En droit français, l'enregistrement est obligatoire pour tout interrogatoire de mineur placé en garde à vue et, devant le juge, pour tout interrogatoire criminel. La proposition de directive conduirait donc à une extension très significative des procédures d'enregistrement en France (auditions libres, interrogatoires menés dans le cabinet du juge d'instruction ou du juge des enfants). Cette extension est apparue peu pertinente aux services enquêteurs et magistrats interrogés par votre rapporteure, notamment lorsqu'est exigée la présence de l'avocat.

Au Conseil, ce principe d'enregistrement a été restreint et renversé : les interrogatoires des seuls mineurs privés de liberté devraient être enregistrés si cela se révèle proportionné au vu de la complexité du cas, de la gravité de l'infraction et de la peine encourue. L'enregistrement audiovisuel ne serait pas obligatoire en cas de présence de l'avocat du mineur.

Plusieurs points devront faire l'objet d'une attention particulière.

Le texte proposé par la Commission européenne prévoit à son article 6 un « droit à l'assistance obligatoire d'un avocat ». « Il ne peut être renoncé au droit d'accès à un avocat », dispose cet article.

Ces dispositions ont été entièrement modifiées lors des négociations au sein du groupe de travail du Conseil. Dans le dernier état du texte, l'article 6 prévoit que les règles fixées par la directive 201348UE relative au droit d'accès à un avocat doivent être appliquées aux mineurs. L'article 9 de cette directive prévoit toutefois une possibilité de renonciation à ce droit. Un nouvel article 6a relatif à l'assistance par un avocat a été ajouté au Conseil. Ce nouvel article prévoit que les États membres doivent s'assurer que les mineurs sont obligatoirement assistés par un avocat :

– lorsqu'ils sont interrogés par la police ou par des autorités judiciaires (donc dans le cas des auditions libres), y compris lors du procès, à moins que cela ne soit disproportionné au regard de la complexité de l'affaire, de la gravité de l'infraction alléguée et de la sanction encourue. L'interprétation par chaque État sans un cadre commun précis pose à la fois un problème de principe et une question quant à l'harmonisation supposée obtenue ;

– lorsqu'il y a privation de liberté.

L'adoption de telles dispositions induirait d'importants changements dans le droit pénal français, notamment en ce qui concerne la garde à vue. En effet, en dehors du cas spécifique des mineurs de dix à treize ans placés en retenue, à titre exceptionnel, le droit actuellement en vigueur ne prévoit pas d'obligation de faire appel à un avocat lors d'une audition libre ou d'une garde à vue pour les mineurs. Selon les estimations du ministère de l'intérieur, seulement 40 % à 50 % des personnes placées en garde à vue (mineurs et majeurs confondus) font aujourd'hui appel à un avocat. Le coût de la mesure a été évalué, selon les informations transmises à votre rapporteure, à 16 millions d'euros par an.

Ce projet de texte affirmant des droits nouveaux ne prévoit malheureusement pas les mesures nécessaires à leur effectivité en matière d'aide juridictionnelle.

Le remboursement par le mineur condamné de certains coûts de procédure est proposé à l'article 21 de la proposition et devrait être rejeté. Cette disposition prévoit que les tribunaux puissent ordonner aux mineurs ayant été condamnés le remboursement des coûts résultant des examens médicaux, de l'évaluation personnalisée et des enregistrements audiovisuels (articles 7 à 9). Une telle disposition semble inacceptable.

Je vous propose d'examiner en deuxième lieu la proposition de directive concernant l'aide juridictionnelle provisoire pour les suspects et les personnes poursuivies privés de liberté, ainsi que l'aide juridictionnelle dans le cadre des procédures relatives au mandat d'arrêt européen.

Je rappellerai brièvement que nous avions, avec notre collègue Guy Geoffroy, dès la négociation de la directive sur l'accès à l'avocat, demandé le dépôt d'un texte sur l'aide juridictionnelle, qui permette la mise en oeuvre effective des droits proclamés.

La directive proposée s'appliquerait aux suspects et personnes poursuivies qui sont privés de liberté, dès la privation de liberté. Elle ne correspond donc pas au champ d'application de la directive sur l'accès à l'avocat qui vise toute personne soupçonnée, dès le stade des premiers interrogatoires.

En outre, la proposition de directive ne recouvre que la mise en oeuvre d' un système d'aide juridictionnelle provisoire aux tout premiers stades des procédures pénales. Elle ne règlemente pas les critères d'accès à l'aide juridictionnelle. Elle traite également de l'aide juridictionnelle dans le cadre du mandat d'arrêt européen.

L'aide juridictionnelle provisoire serait définie comme l'aide juridictionnelle accordée à une personne privée de liberté jusqu'à l'adoption d'une décision sur l'octroi de l'aide juridictionnelle.

L'aide juridictionnelle provisoire devrait être accordée sans retard indu après la privation de liberté et, en tout état de cause, avant tout interrogatoire (article 4).

L'aide juridictionnelle provisoire serait garantie jusqu'à l'adoption et la prise d'effet de la décision définitive relative à l'aide juridictionnelle.

Il s'agit bien là d'un pas important mais nous sommes loin d'une harmonisation réelle, malgré les efforts déployés, il faut le souligner, par les autorités françaises pour permettre le dépôt de cette proposition. La plupart des États membres y étaient hostiles ou étaient peu allant, du fait des coûts engendrés.

La recommandation qui accompagne la proposition de directive est nécessairement décevante en ce qu'elle n'aura pas de force juridique contraignante.

Cette recommandation prévoit notamment :

– qu'elle est applicable aux personnes soupçonnées ou poursuivies dans le cadre de procédures pénales ;

– un accès à l'aide juridictionnelle si une personne ne dispose pas de ressources suffisantes ou s'il est dans l'intérêt de la justice qu'elle bénéficie de cet accès.

Je vous propose en troisième et dernier lieu d'examiner la proposition de directive relative au renforcement de certains aspects de la présomption d'innocence et du droit d'assister à son procès.

La présente proposition a suscité des réserves, non dans son principe, mais dans les orientations choisies par la Commission européenne, tendant à introduire un certain nombre de notions de Common Law.

L'article 4 porte sur l'interdiction de porter des accusations publiques.

L'article 5, relatif à la charge de la preuve et au niveau de preuve requis, était problématique au regard du droit français, étant fondé, pour ses deux derniers alinéas, sur la notion de doute raisonnable (doute raisonnable pour réfuter une présomption de culpabilité et doute raisonnable impliquant l'acquittement), qui, si elle devait être transposée, aurait des implications majeures en droit pénal français. Les autorités françaises, soutenues en cela par de nombreuses autres délégations au Conseil ainsi que par la présidence italienne, ont demandé la suppression de la référence à la notion de doute raisonnable, telle qu'elle était initialement proposée, qui est une notion de Common Law. Notre droit repose en effet sur l'intime conviction du juge et des jurés.

La dernière version du texte en discussion au Conseil ne fait plus mention du doute raisonnable et ne traite plus, en son 1, que de la charge de la preuve qui doit reposer sur l'accusation, et en son 2, que du fait que toute présomption ayant pour effet de renverser la charge de la preuve doit en principe toujours être réfragable et doit respecter les droits de la défense.

L'article 6 porte sur le droit de ne pas coopérer et de ne pas s'auto incriminer et l'article 7 sur le droit de conserver le silence. Sur ces articles, largement modifiés au Conseil, il faut souligner que le droit de ne pas coopérer a été supprimé car très difficile à définir. Par ailleurs, une disposition prévoyant qu'il était interdit de tirer une quelconque conclusion de l'exercice du droit de ne pas s'auto incriminer et de garder le silence a été modifiée afin de se conformer à la jurisprudence de la CEDH, qui ne va pas jusque-là, l'exercice de ce doit pouvant venir corroborer d'autres éléments de preuves.

Les articles 8 et 9 portent sur le droit d'assister à son procès et ne suscitent pas de problème particulier au niveau français.

En conclusion, mes chers collègues, je vous propose une résolution européenne qui reprendrait les principaux points de ces textes.

Je m'interroge sur les modifications en droit français liées à la proposition de directive relative à l'aide juridictionnelle. Quelle serait la différence entre notre système d'avocats commis d'office et l'aide juridictionnelle provisoire prévue ici ? En effet, nous avons déjà des dispositifs qui permettent d'attribuer une aide juridictionnelle. Il est bon que l'on puisse l'harmoniser. Par ailleurs, s'agissant de la proposition de directive sur les mineurs, je n'aime pas l'utilisation du terme enfant, le terme mineur me semble plus approprié et juste au plan juridique. Nous sommes souvent face à des jeunes de plus de seize ans. Par ailleurs, s'agissant du droit de garder le silence, prenons par exemple la situation de personnes qui s'engagent en Syrie, j'avoue que je suis circonspect sur ce concept, pour les mineurs autant que pour les majeurs. A un moment, il faut s'expliquer. Je me pose une question sur ce droit qui permettrait de se murer dans le silence jusqu'au tribunal. Enfin, je souhaite attirer l'attention sur les critères d'enregistrement des interrogatoires des mineurs : qui décidera et selon quels critères précis d'enregistrer ou non un interrogatoire ? Le texte ne me parait pas clair ici.

En ce qui concerne le droit au silence, il faut souligner que ce droit existe d'ores et déjà et s'applique.

Je suis violemment contre ces textes. Nous sommes face à une dérive dangereuse. Le droit pénal est un ensemble cohérent qui découle des traditions des États membres. Nous avons ici une double concurrence de l'Union européenne qui prend des textes pour justifier son existence et sa compétence ainsi que la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, que cette directive essaie de reprendre. Cela est parfaitement incongru. Nous sommes en train de sceller dans le marbre des textes européens dans la matière extrêmement sensible et évolutive qu'est le droit pénal. Nous le voyons bien en France ou les textes évoluent et sont renforcés compte tenu des circonstances, notamment internationales. Nous ne devons pas bloquer les choses au niveau européen sous peine de nous retrouver dans une impasse. Regardez ce qui se passe aux États-Unis ou existent autant de droits pénaux que d'États fédérés et c'est normal car le droit pénal est une donnée culturelle.

La rapporteure a également souligné les intrusions du Common Law et nous devons mener sans répit une bataille contre cette Common Law qui cherche à s'imposer et qui n'est pas notre conception du droit.

La jurisprudence de la CEDH est suffisante en ces matières et soulève moins de difficultés que l'adoption de directives européennes, bien qu'il faille souligner les dérives actuelles de la CEDH avec la montée en puissance de la jurisprudence et des arrêts de règlement qu'elle ne cesse d'édicter. Le droit pénal est une donnée véritablement culturelle et je vous demande d'ouvrir les yeux car vous nous mettez dans une impasse.

Je vote donc contre la résolution pour les raisons que je viens de développer. Ce n'est pas contre la rapporteure qui fait très bien son travail et est passionnée. La CEDH fait avancer un certain nombre de concepts et cela suffit.

Je souhaiterais savoir si ces propositions sont compatibles avec le principe de subsidiarité.

Oui, ces propositions sont bien conformes au principe de subsidiarité.

En ce qui concerne la proposition relative aux garanties procédurales pour les mineurs, le terme enfant que vous trouvez dans certaines références est celui qui figure dans le titre même de la proposition de directive déposée par la Commission européenne. C'est pourquoi, lorsque nous citons le document in extenso, le terme enfant apparait. Vous verrez que tout le reste du rapport et de la résolution ne reprend que le terme mineur, qui est le juste terme au plan juridique. S'agissant des critères d'enregistrement des interrogatoires, le texte actuel est issu d'un compromis entre la Commission européenne et le Conseil qui n'est pas totalement satisfaisant et la décision dépendra de l'étape de la procédure. En ce qui concerne le coût de 16 millions d'euros évoqué, il s'agit du coût lié à l'assistance obligatoire d'un avocat pendant la garde à vue des mineurs puisqu'aujourd'hui tous les mineurs ne sont pas assistés d'un avocat en garde à vue. Il a été évalué par le ministère de la justice.

En ce qui concerne la proposition de directive relative à l'aide juridictionnelle provisoire, nous avons une proposition incomplète et nous souhaitions une proposition de directive qui reprenne l'aide juridictionnelle dans son ensemble et les questions de financement. Ce n'est pas le cas ici. Le droit français est effectivement, comme le soulignait notre collègue, déjà en conformité avec cette proposition dont le champ d'application est restreint.

Pour revenir aux remarques de notre collègue Jacques Myard, je tiens à souligner ici que je suis une collègue députée et que je ne défends pas le point de vue de la Commission européenne devant vous. Nous n'acceptons pas ces propositions de directive en totalité, je le souligne pour les observateurs, et notez bien que notre résolution est critique. C'est pourquoi j'aurais aimé que vous puissiez y souscrire avec nous. Je pense que nous devons continuer à envoyer des messages pragmatiques et que nous pouvons influencer les décisions qui seront prises dans les mois à venir.

S'agissant de la subsidiarité, ces questions ont déjà été examinées en amont. Ces sujets ont été suivis depuis plusieurs années par notre commission. Par ailleurs, la proposition de résolution est effectivement critique.

Ma question recouvrait une autre problématique et je souhaite ici faire un point plus général. Nous avions tendance par le passé à ne pas vouloir trop exercer notre pouvoir de contrôle au titre de la subsidiarité car nous le considérions a priori comme antieuropéen. Mais j'ai changé d'avis. Je pense que les parlements nationaux doivent pleinement exercer leurs prérogatives. Les parlements nationaux doivent davantage montrer leur détermination et leur contrôle sur les textes européens. Et c'est parce que nous sommes profondément pro-européens que nous exerçons nos droits. Il y a très peu d'exemples de textes revus par la Commission européenne suite aux avis motivés des parlements nationaux. Je souscris et voterai cette résolution, critique et bien travaillée.

Mais je suis inquiet de la dérive actuelle selon laquelle les parlements nationaux sont considérés par le Parlement européen et par les institutions européennes comme secondaires. Le Parlement européen refuse de travailler avec nous dans le cadre de la commission créée par l'article 13 et se raidit par rapport à nous.

Vous retrouverez un certain nombre d'éléments relatifs à la subsidiarité, dans les conclusions du point 3 de la réunion d'aujourd'hui. Je rappelle brièvement que nous avons deux co-rapporteurs, M. Jérôme Lambert et Didier Quentin, en charge des questions relatives à la subsidiarité, qui voient les textes tous les quinze jours. Nous nous sommes bien emparés du sujet. Lorsque cela est nécessaire, par exemple sur la libéralisation des services portuaires, nous émettons des avis négatifs au titre de la subsidiarité. Enfin, deux parlements nationaux ayant travaillé ensemble sur l'article 13, l'Assemblée nationale et le Bundestag, malgré l'opposition du Parlement européen, une proposition de règlement est sur la table des négociations et l'Italie nous en enverra la dernière mouture.

Je ne critique pas notre fonctionnement mais je me demande si notre interprétation ne devrait pas être plus stricte.

La Commission européenne mouline. Elle a la permanence et nous passons tous. La subsidiarité est une question politique et non juridique. Il s'agit de savoir ce que nous voulons garder en propre et ce que nous voulons mettre en commun car c'est nécessaire. Rigidifier les questions relatives au niveau du droit européen est une faute que nous paierons dans quelques années, compte tenu de la rigidité du droit européen et de l'évolution du droit pénal qui sera nécessairement et malheureusement amené à se durcir dans les années à venir, quelle que soit la majorité au pouvoir. Je souhaite que ceci figure in extenso dans le compte rendu car, dans quelques années, je vous le redirai.

En ce qui concerne le titre de la proposition de directive, le terme enfant est une erreur et ne veut rien dire, sauf chez les romains (infantes) qui désignaient des enfants de 5 ou 6 ans.

Je marque ici mon opposition au nom de la culture du droit pénal. Notre droit pénal est en danger. Nous n'avons pas besoin de ces directives car la CEDH fait un travail, d'ailleurs excessif à mon goût.

Je suis attentif, pour avoir visité des prisons en Europe centrale, et je dois dire que j'ai été effrayé par la manière dont certains États membres traitent leurs mineurs. Il s'agit là de permettre des évolutions procédurales qui vont dans le bon sens, celui de l'humanité.

À l'issue de ce débat, la proposition de résolution suivante est adoptée, M. Jacques Myard ayant voté contre.

« L'Assemblée nationale,

Le PNR, « Passenger Name Record », est le dossier créé par les compagnies aériennes au moment de la réservation commerciale des vols. Ce dossier contient toutes les informations fournies au stade de la réservation du voyage, parmi lesquelles, par exemple, les coordonnées du passager, les dates de son voyage, l'itinéraire, le moyen de paiement utilisé, les demandes d'assistance pour raisons médicales ou les données relatives aux bagages. À la suite des attentats du 11 septembre 2001, les services répressifs de plusieurs États tiers, s'appuyant sur de nouvelles législations, ont exigé des compagnies aériennes qu'elles leur fournissent un accès aux données PNR de leurs passagers, afin de mieux lutter contre le terrorisme et la grande criminalité.

À l'heure actuelle, plusieurs pays exploitent déjà des données PNR. Les États-Unis, l'Australie, le Canada, le Royaume-Uni disposent de systèmes véritablement opérationnels, leur permettant de traiter les données de manière automatisée et à grande échelle. Le Japon et la Corée du Sud disposent également de systèmes PNR. Trois pays sont dans des phases de test avant une entrée en service effective : le Mexique (octobre 2014), le Brésil (décembre 2014) et l'Indonésie (janvier 2015). Enfin, des projets existent en Russie, aux Émirats arabes unis et en Arabie Saoudite.

Trois éléments d'actualité conduisent votre rapporteure à présenter cette communication aujourd'hui, afin de faire un point d'étape sur ce sujet qui a déjà été traité à plusieurs reprises au sein de votre commission en 2009 puis en 2011 :

– l'actualité géopolitique au Moyen-Orient, qui nous rappelle à quel point l'Union européenne a besoin de se doter d'outils efficaces pour lutter contre le terrorisme ;

– le renouvellement du Parlement européen, qui pourrait permettre de donner un nouvel élan au projet de PNR européen ;

– des avancées importantes concernant la mise en oeuvre du système d'exploitation des données PNR français.

Le projet de « PNR européen » est actuellement bloqué au Parlement européen.

La Commission européenne a déposé en 2007 une proposition de décision-cadre du Conseil relative à l'utilisation des données des dossiers des passagers à des fins répressives dans l'Union européenne. Les travaux du Conseil sur ce texte n'ont pas pu aboutir avant l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne.

Prenant acte des changements procéduraux apportés par ce traité et des réticences suscitées par cette proposition, notamment sur la question de la protection des données (en particulier en ce qui concerne la durée de conservation des données et le traitement des données sensibles), la Commission européenne a revu son projet et a présenté le 2 février 2011 une nouvelle proposition de directive.

La proposition de directive adoptée par le Conseil JAI en avril 2012 prévoit d'ouvrir la possibilité aux États membres d'inclure tout ou partie de leurs vols intra-communautaires dans le champ de compétence de leur unité nationale de renseignements passagers.

Cette proposition de directive n'a pas été adoptée par le Parlement européen.

En effet, la Commission Libertés civiles, justice et affaires intérieures (LIBE) du Parlement européen a rejeté la proposition de directive le 24 avril 2013, considérant que l'équilibre entre le respect des droits individuels et la sécurité était insuffisant, dans une résolution faisant référence à l'avis du contrôleur européen de la protection des données, mais peu étayée par ailleurs. La Commission LIBE semble avoir une opposition de principe à l'exploitation automatisée de données PNR. En séance plénière le 12 juin 2013, le Parlement européen a refusé de valider cette motion de rejet et a renvoyé le texte à la Commission LIBE.

Aucune avancée sur ce texte n'a eu lieu depuis au Parlement européen, la Commission LIBE faisant de l'adoption du paquet législatif relatif à la protection des données un préalable nécessaire à la discussion autour d'un PNR européen.

Au niveau du Conseil, un groupe de travail composé de neuf États membres a été mis en place autour du ministre de l'intérieur français et de la Commission européenne.

Durant l'été 2013, ces neuf ministres (France, Allemagne, Belgique, Italie, Luxembourg, Pays-Bas, Pologne, Royaume-Uni et Suède) ont écrit au président de la Commission LIBE affirmant l'urgence qu'il y avait à adopter au plus vite ce texte important pour la sécurité de l'Union européenne et de ses ressortissants. Ce courrier n'a reçu aucune réponse à ce jour.

Au niveau français, des avancées majeures ont eu lieu depuis un an sur le projet de plateforme API-PNR.

L'article 7 de la loi du 23 janvier 2006 relative à la lutte contre le terrorisme prévoyait que les données PNR puissent être collectées et traitées afin « d'améliorer le contrôle aux frontières, de lutter contre l'immigration clandestine et de lutter contre le terrorisme ». Toutefois, suite à la proposition de la Commission européenne de mettre en place un PNR européen, la mise en oeuvre concrète de ce dispositif a été reportée.

Un nouvel élan a été donné à ce projet lors du vote de la loi de programmation militaire pour 2014-2019 qui prévoit de créer à titre expérimental, jusqu'au 31 décembre 2017, un nouveau système automatisé de traitement des données API et PNR. L'article 17 de la loi de programmation militaire introduit pour cela un nouvel article L. 232-7 dans le code de la sécurité intérieure.

Le dispositif prévu anticipe la directive européenne. Ainsi, les services n'auront pas un accès direct à la nouvelle base de données. Celle-ci sera mise en oeuvre par une « unité de gestion » (UIP, Unité Informations Passagers) à laquelle devront s'adresser les services concernés (c'est-à-dire les services des ministères de l'intérieur, de la défense, mais également des transports et des douanes).

L'unité de gestion devra valider leurs demandes avant de les mettre en production et devra également valider les résultats avant leur transmission.

Elle aura pour obligation de rendre inaccessibles aux services les données sensibles, qui ne seront ni traitées ni conservées.

Le Sénat puis l'Assemblée nationale ont adopté un amendement prévoyant que les données API et PNR ne pourront être conservées que pour une durée maximale de cinq ans, comme ce qui est prévu par la proposition de directive européenne.

Le recueil des données concernera l'ensemble des vols à destination et en provenance du territoire national, à l'exception des vols reliant deux points de la France métropolitaine.

Les transporteurs aériens auront pour obligation de communiquer les données demandées, sous peine de s'exposer à l'amende prévue par l'article L. 232-5 du code de la sécurité intérieure (50 000 euros maximum pour chaque voyage).

Les finalités du traitement de ces données seront relativement larges : il s'agit de la prévention et de la constatation des actes de terrorisme, des infractions mentionnées à l'article 695-23 du code de procédure pénale (participation à une organisation criminelle, traite d'êtres humains, trafic illicite d'armes ou de stupéfiants, cybercriminalité, etc.) ainsi que des atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation.

Votre rapporteure a également évoqué avec les personnes auditionnées la possibilité d'utiliser les données PNR à des fins autres que la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, notamment dans le domaine de la santé, afin notamment de lutter plus efficacement dans le cadre de situations d'urgence médicale contre le risque de transmission de maladies graves, risque que peut renforcer l'accroissement des liaisons aériennes. Dans ce cas les données pourraient servir à retracer des déplacements et à informer des passagers après leur voyage.

Pour permettre aux États membres de mettre en place une plateforme PNR, la Commission européenne a lancé, sur le fonds ISEC (« Internal Security ») un appel à projet doté d'une enveloppe de 50 millions d'euros.

17,8 millions d'euros de ces 50 millions de fonds disponibles ont été alloués à la France. 14 autres pays bénéficieront de cette enveloppe. Ce financement européen représente une aide considérable, le coût de ce projet étant évalué à 38 millions sur quatre ans - dont 30 millions de budget d'investissement.

Un décret en Conseil d'État pris après l'avis de la CNIL a été publié le 26 septembre dernier. Il précise le cadre général de ce nouveau système API PNR.

Au terme de la procédure de marché public, la mise en oeuvre de ce système d'exploitation a été attribuée à l'entreprise Morpho, filiale du groupe Safran. Pour le moment, quatre compagnies aériennes ont été associées de manière informelle à ce projet.

Le système devrait être opérationnel à la fin de l'année 2015 ou plus probablement au début de l'année 2016, et monter en charge de manière progressive.

Mais quel avenir pour le système d'exploitation PNR français sans directive européenne ?

La mise en oeuvre par la France d'une plateforme de gestion des données API-PNR avant l'adoption de la directive européenne ne pose pas de problème technique. En effet, le mécanisme décrit par la directive prévoit une mise en oeuvre décentralisé, avec une mise en réseau des différents systèmes d'exploitation.

En revanche, l'absence d'un cadre juridique européen stabilisé pourrait être problématique pour la plateforme PNR française si les modifications futures apportées par le Parlement européen à la directive venaient à porter sur des aspects majeurs du système.

Enfin, la négociation d'accords PNR avec les pays-tiers risque également d'être plus complexe sans l'existence d'un système PNR européen unifié.

Surtout, dans un espace de libre circulation des individus, la mise en place d'un système PNR dans seulement quelques pays reviendrait à combattre le terrorisme avec des oeillères : l'efficacité d'un tel outil serait considérablement limitée.

Un point positif est à souligner toutefois : si l'Allemagne refuse a priori d'avancer sur ce dossier sans que la proposition de directive européenne soit adoptée, ce n'est pas le cas du Royaume-Uni, qui dispose déjà d'un système d'exploitation PNR, ni des Pays-Bas. L'existence de plateformes d'exploitation des données PNR dans ces deux pays et en France permettrait de couvrir les vols au départ et à destination de trois des quatre grands hubs européens : Paris, Londres et Amsterdam, à l'exclusion de Francfort.

Pour conclure, il convient de se féliciter de la mise en oeuvre prochaine d'une plateforme de traitement des données PNR en France. Toutefois, de telles avancées ne font que rappeler l'importance d'avancer sur ce sujet au Parlement européen.

Votre rapporteure souhaite que la directive PNR européen soit une des priorités de la Commission LIBE pour les mois à venir, et que les États membres et la Commission européenne continuent parallèlement à mener une collaboration active dans ce domaine.

Dans ce contexte, une démarche de votre commission auprès du Parlement européen serait très opportune et utile.

Je crois qu'il faut regarder la réalité en face : les oeillères ne sont pas que d'un côté ! Le PNR est une nécessité, il fonctionne déjà aux États-Unis et aucune compagnie européenne ne peut atterrir aux États-Unis sans transférer aux autorités compétentes les données PNR de ses passagers. Il faudrait proposer aux membres de la commission LIBE de monter à bord avec des djihadistes intégristes pour les convaincre de l'importance de ce système ! Le blocage de ce texte au Parlement européen est proprement scandaleux, alors que nous sommes en guerre. Si nous avions disposé d'un système PNR efficace, nous aurions probablement su immédiatement que les djihadistes que l'on attendait à Orly étaient en fait à Marseille ! C'est une question de sécurité nationale, sur laquelle on ne peut pas tergiverser.

Je suis assez pour une coopération européenne, mais les contraintes que souhaite imposer le Parlement européen sur ce système PNR me semblent représenter un grave danger, en limitant trop les transmissions. Or, si nous ne sommes pas capables de faire évoluer rapidement les données que les compagnies aériennes transmettent en fonction de la menace, nous allons être coincés par une directive européenne. Il va donc falloir impérativement – et je m'adresse en particulier à la rapporteure – préciser dans la directive que les États doivent pouvoir se réserver le droit d'exiger aux compagnies aériennes des renseignements supplémentaires et idoines qui permettent d'assurer la sécurité des vols et d'arrêter de dangereux terroristes à leur arrivée sur le sol de l'Union européenne. Il faut bien comprendre dans quel domaine on est, il faut agir en instantané, je vous rappelle qu'un vol Ankara-Paris, c'est 3h ! L'unité de renseignements passagers devra agir vite, en temps réel. Schengen, c'est une passoire, un dangereux terroriste peut passer les frontières en présentant simplement son passeport si l'on a pas les bons renseignements en amont.

Nous avons besoin de nous coordonner au niveau européen mais il ne faut pas bloquer l'évolution du PNR avec une directive et la lourdeur du processus législatif européen. Cela va donc dans le bon sens, mais attention donc à éviter certains écueils.

Je trouve très ennuyeux de mélanger dans le même texte la lutte contre le terrorisme, qui est un sujet très particulier, et des questions de santé internationale, même si un véritable sujet existe. Je pense que la question de la santé devrait être traitée à part.

A part cette remarque, bien entendu, je m'apprête si vous en êtes d'accord à faire un courrier au président de la commission LIBE du Parlement européen sur ce sujet du PNR, et notre commission entreprendra toutes les démarches nécessaires auprès du Parlement européen pour relancer ce sujet.

J'ai bien entendu la déclaration de M. Myard. Sur la question de la santé, je me suis rendu compte au cours des auditions que lorsqu'il y a une crise sanitaire internationale comme Ebola, les services du ministère de la santé n'ont pas accès à ce type de données, alors qu'elles pourraient permettre de repérer de manière beaucoup plus rapide certains cas d'infection.

Ce sujet me paraît en effet très important, mais je ne suis pas favorable à ce mélange des genres.

La communication ne formule pas de proposition précise sur le sujet, j'indique simplement que c'est un sujet qui a été évoqué et que ces urgences médicales représentent un risque important. Il me semble que c'est important de réfléchir à la manière dont les services doivent pouvoir mieux travailler ensemble.

Je suis plutôt d'accord avec la présidente, il me semble que la question des maladies est une question à part et que des procédures spécifiques sont en cours, le PNR doit plutôt permettre d'agir en matière de lutte contre la drogue, le trafic d'êtres humains ou la grande criminalité. Il pourrait y avoir des dangers à traiter les données de santé : dans certains pays, les séropositifs ne rentrent pas !

Pour conclure, l'objectif de cette communication était de souligner la nécessité d'avancer sur ce projet au niveau européen et de souligner la question qui peut se poser en matière de pandémies, afin d'identifier et de prévenir les personnes potentiellement concernées plus rapidement et plus efficacement que ce qui se fait aujourd'hui de manière manuelle.

Je souhaite faire aujourd'hui avec vous un point sur l'action – d'aucuns préféreront dire l'inaction – de l'Union européenne dans cette crise depuis le mois d'août, sans revenir sur l'implication de la France.

Deux points m'apparaissent essentiels.

Sur le volet humanitaire : l'Union européenne a été plutôt réactive dès le mois d'août puisque la Commission européenne a annoncé le 12 août qu'elle allait accorder 5 millions d'euros supplémentaires à l'Irak, afin de venir en aide aux populations déplacées du fait de ce nouveau conflit. Cela porte l'aide totale de l'Union pour l'Irak seul à 17 millions d'euros en 2014. Même si, face à l'ampleur des besoins, certains peuvent juger cela insuffisant, cet effort est loin d'être négligeable compte tenu de la conjoncture économique en Europe. Il s'ajoute aux aides consenties pour l'ensemble de la région. Les 28 se sont mis d'accord pour renforcer la coordination humanitaire et en confier les rênes à la Commission.

Sur le volet politique et militaire : la décision de la France de livrer des armes aux Kurdes d'Irak, confirmée par François Hollande le 14 août, suite à la demande formulée par le Président du Gouvernement régional du Kurdistan d'Irak, Massoud Barzani, a fait un peu bouger les lignes au sein de l'Union européenne. Jusqu'alors, les 28 étaient seulement tombés d'accord sur l'envoi d'une aide humanitaire mais, réunis en urgence le 15 août, les États de l'Union européenne ont décidé d'apporter une réponse politique commune face au drame vécu par les minorités chrétienne et yazidie menacées d'extermination. Ce sont la France et l'Italie qui ont demandé cette réunion d'urgence. Laurent Fabius s'est fortement impliqué pour l'obtenir.

La position commune adoptée est un premier pas, certes mesuré, puisque le communiqué du Conseil Affaires étrangères du 15 août 2014 énonce que « l' Union européenne salue le fait que certains pays vont répondre favorablement à la demande des forces de sécurité kurdes ».

C'est néanmoins l'expression d'un soutien de l'Union en tant que telle à ceux de ses 28 États membres qui concrètement vont apporter une aide militaire en Irak, la décision de fournir cette aide continuant à revenir à chaque État membre.

Cette prise de position commune n'était pas évidente, les 28 s'étant montrés très divisés sur la façon de fournir une aide.

Les pays les plus engagés dans le soutien aux Kurdes se sont révélés être la France, qui a annoncé l'envoi d'armes « sophistiquées », mais aussi la Grande-Bretagne, qui a envisagé « favorablement » la possibilité d'armer les forces kurdes. Les Allemands, très réticents dans un premier temps, ont fait taire leurs réserves. Le ministre des Affaires étrangères, Frank-Walter Steinmeier a alors déclaré : « Les Européens ne doivent pas se limiter à saluer le combat courageux des forces kurdes. Nous devons aussi faire quelque chose pour répondre à leurs besoins ».

Par ses conclusions du 30 août, le Conseil européen a renforcé la prise de position commune du 15 août, en déclarant notamment : « L'Union européenne est déterminée à contribuer à contrer la menace que représentent « l'EIIL, l'État islamique en Irak et au Levant » à mettre entre guillemets car je n'aime pas beaucoup cette expression et les autres groupes terroristes en Irak et en Syrie, comme le demande la résolution 2170 du Conseil de sécurité des Nations unies. […] Le Conseil européen soutient la décision prise par certains États membres de livrer du matériel militaire en Irak, y compris aux autorités régionales kurdes ».

La question du niveau souhaitable de la concertation européenne est posée aujourd'hui. Si l'on ne peut que se féliciter de ces belles déclarations, de l'adoption d'une position européenne commune, via le soutien de principe des 28 aux efforts de certains dont la France, l'Union européenne ne pourrait-elle, ne devrait-elle aller plus loin dans cette concertation, voire dans son engagement ?

Il est clair que les 28 États membres n'ont pas tous les moyens ou la volonté de s'impliquer dans cette crise. Dès lors peut-on envisager une coopération dans un cercle plus restreint d'États membres volontaires, avec l'accord des 28 ?

En effet, plus de 40 pays ont annoncé leur souhait de participer, d'une manière ou d'une autre, à la coalition contre les djihadistes de l'État islamique. Sur cette quarantaine de pays, 9 États sont des membres de l'Union européenne. Je ne détaille pas les modalités de leur soutien qui figurent dans la communication.

Tous ces soutiens sont cependant des initiatives éparses et l'Union européenne gagnerait sans doute plus de poids et de visibilité sur la scène diplomatique internationale si elle parvenait à une plus grande coordination, sans pour autant porter atteinte à la souveraineté de décision de chaque État membre en la matière.

Cette coordination semble d'autant plus s'imposer que des demandes d'aides sont directement adressées à l'Union européenne : ainsi l'ancien patriarche de Mossoul a appelé le 16 septembre l'Union européenne à aider l'Irak ainsi que les chrétiens et yazidis du pays, victimes, a-t-il souligné, d'un véritable génocide. Il s'est déclaré favorable, outre à l'aide humanitaire, à l'envoi d'armes.

Rappelons qu'un dispositif de coopération, sur la base du volontariat des États membres, a été prévu par le Traité de Lisbonne en matière de politique de sécurité et de défense commune.

Le problème de la non mise en place de la Coopération structurée permanente – la CSP – a déjà été développé longuement dans les travaux de notre commission relatifs à l'Europe de la défense, en particulier dans le rapport d'information n° 911 d'avril 2013 que j'avais présenté avec mon collègue Yves Fromion. Ce rapport a détaillé les modalités de fonctionnement, les particularités et l'intérêt d'un tel dispositif.

Par ailleurs, dans ses conclusions des 19 et 20 décembre 2013, le Conseil européen a notamment déclaré qu'il « s'engage résolument à ce qu'une PSDC crédible et efficace continue d'être développée, conformément au Traité de Lisbonne et aux possibilités qu'offre celui-ci ». Nous avons donc tous les éléments pour renforcer cette coopération.

Nous nous retrouvons plus ou moins dans une configuration comparable à celle qui a prévalu au Mali et en Centrafrique, où la France, parmi les États de l'Union européenne, a joué le rôle moteur dans la lutte contre un terrorisme qui menace la sécurité de l'Europe, tout en souhaitant un engagement d'autres États européens à ses côtés.

Lors de la séance qui a eu lieu à l'Assemblée nationale le 24 septembre, pour permettre au Premier ministre d'informer la représentation nationale sur la décision d'engager des frappes aériennes, une belle unanimité s'est dégagée pour soutenir cette décision. Mais des orateurs de nos différents groupes politiques ont souligné également leur souhait que l'action de la France soit davantage soutenue par ses partenaires européens. Où est l'Europe de la défense ? Nous avons entendu cette question à plusieurs reprises.

Comme l'a exprimé à cette occasion Manuel Valls : « La France agit lorsque sa sécurité est en jeu ; mais elle agit aussi pour l'Europe. L'Europe ne peut toutefois pas remettre sa sécurité à un seul de ses États membres, fût-ce la France. C'est pourquoi nous n'abandonnons pas notre volonté de voir progresser une véritable Europe de la défense. »

Il ne faut pas que, dans la lutte anti-djihadiste, les partenaires européens de la France laissent celle-ci dans un isolement trop grand, faisant d'elle le portefaix des engagements verbaux de l'Union européenne. Nous accueillons avec satisfaction l'engagement du Royaume-Uni, de la Belgique, des Pays-Bas et du Danemark à rejoindre les rangs de la coalition mise en place pour mener des raids aériens. Faut-il nous en contenter ? Le temps n'est-il pas venu de mettre en place, au niveau européen, un début d'approche globale en matière de défense ? Encore une fois, nous avons tous les éléments pour le faire avec le Traité de Lisbonne et le Conseil européen de décembre 2013.

Je suis également prêt à intégrer à nos conclusions une proposition qui a été formulée lors du débat en séance publique du 24 septembre par le groupe écologiste, et qui a retenu mon intérêt : il s'agit de la proposition d'organisation d'une conférence internationale pour la paix et la sécurité au Moyen-Orient, qui aurait pour objet prioritaire la protection des minorités.

Nous semblons en effet tous d'accord sur la nécessité de trouver des débouchés politico-diplomatiques à la crise irakienne. La nature et la dimension de notre engagement actuel en Irak n'apportent par exemple pas de solution à la situation des Chrétiens d'Orient. Les Kurdes reprochent aujourd'hui à la communauté internationale de les abandonner. C'est à une « mobilisation humaniste » que les États membres devraient également s'employer et je me réfère là à nouveau aux propos tenus par le groupe écologiste.

Afin de conforter l'implication de l'Union européenne, trop en retrait jusqu'à présent, nous pourrions suggérer qu'elle prenne l'initiative de convoquer cette conférence, qui serait l'occasion d'aborder également le sujet de l'accueil des réfugiés dans nos différents États membres.

Voilà, rapidement résumée, la teneur de ma communication dont bien entendu je ne livre oralement devant vous qu'une synthèse.

Ce rapport en dit long sur la tâche qui reste à accomplir en Irak, vingt-trois ans après l'envoi d'une première coalition internationale. Entre ces deux dates, s'est installé un monde « zéro-polaire » pour reprendre une expression utilisée par Laurent Fabius. Dans votre exposé, vous faîtes référence à une volonté européenne de se donner un cadre pour fournir à la coalition des occasions d'intervenir. Mais pouvez-vous nous apporter des précisions sur la composition actuelle de cette coalition ? Pourra-t-elle régler les problèmes et en particulier le problème des minorités ?

La proposition de Conférence internationale inscrite dans les conclusions présentées par Joaquim Pueyo répond à l'objectif de traiter le problème des minorités. Je voudrais néanmoins souligner un point : les États-Unis, aujourd'hui à la tête de la coalition internationale, sont quand même les fauteurs de troubles au départ. La situation actuelle dans la région résulte en grande partie de mensonges de George Bush. De même, que le Royaume-Uni ait décidé d'intervenir aujourd'hui rapidement semble normal vu que lors de la première guerre du Golfe il était très allant pour l'intervention, alors que la France y était alors réticente. Le problème est que la Grande-Bretagne est souvent dans une position discordante par rapport à la France et à ses partenaires européens.

La référence à un mandat de l'ONU demeure quoi qu'il en soit essentielle : ces interventions n'ont lieu d'être que si un tel mandat existe. Enfin, il est parfaitement exact que les Kurdes se sentent aujourd'hui abandonnés : nous leur disons allez-y, défendez-vous, nous vous soutenons, mais nous ne leur donnons pas les moyens nécessaires pour cela. En conséquence, je soutiens tout à fait les propositions de conclusions qui nous sont présentées aujourd'hui.

Dans le texte de ma communication, je détaille la composition de la coalition internationale et l'apport des États européens. Il y a bien sûr également dans cette coalition des États non européens, jusqu'à l'Australie par exemple. Certains États apportent des aides humanitaires. La position des États du Golfe et des États arabes mérite des clarifications : les Émirats arabes unis et l'Arabie saoudite sont en première ligne, il y a le Qatar, il y a l'Égypte qui attend un mandat de l'ONU etc … Le ministre de la défense, Jean-Yves Le Drian, nous a prévenus que cette action de la communauté internationale sera de longue durée et que se posera à un moment la question de l'emploi de forces terrestres. Il faudra aussi que soit sécurisée une « zone tampon » entre la Turquie et la Syrie, dont la création vient d'être annoncée aujourd'hui.

J'ai quand même l'espoir que cette coalition poursuive les premiers résultats déjà enregistrés. Mais il serait bien d'étudier aussi les raisons pour lesquelles nous nous retrouvons maintenant face à quelque 30 000 djihadistes armés, avec des armes provenant de l'Irak ou de Libye… D'où viennent-ils et pourquoi en sommes-nous arrivés là ? Il y a eu certes plusieurs raisons, dont les « printemps arabes », à la suite desquels des islamistes ont pu se regrouper…

Cela n'a pas de rapport, les printemps arabes sont arrivés après …

Cela a joué quand même dans le fait que des islamistes ont pu se regrouper, que ce soit au Mali, ailleurs en Afrique ou au Moyen-Orient. Il serait bien qu'il y ait une étude approfondie sur ce point. Il y a des armements russes ou américains qui se sont retrouvés vendus en Syrie, en Irak, en Libye. Les djihadistes ont en outre des moyens dont il serait bien d'éclaircir l'origine.

Quoi qu'il en soit, la Turquie est aux portes de l'Europe. Il faut donc que l'Europe ait des moyens pour se coordonner, notamment dans le cadre de la coopération structurée permanente, contre ces djihadistes qui sont à ses frontières. L'Union européenne doit gagner en lisibilité dans sa stratégie et dans ses efforts dans cette lutte anti-djihadiste. Tel est en tout cas l'objet des conclusions présentées aujourd'hui, dont j'espère qu'elles pourront être portées au niveau de l'Assemblée et du Conseil européen ;

La Haute représentante désignée, Mme Federica Mogherini, s'est en tout cas déclarée très favorable au renforcement de la coopération européenne en matière de défense, ce qui va complètement dans le sens des propositions de conclusions.

Je dois me rendre prochainement à Rome dans le cadre de la Conférence interparlementaire sur la PSDC. De même que je suis prêt à présenter la position de notre commission relative à l'Ukraine, je peux présenter également celle exprimée dans nos conclusions d'aujourd'hui.

Bien entendu.

Cette nouvelle session de la conférence, après celles de Vilnius et de Bruxelles, a confirmé le grand intérêt que lui portent les parlements. En témoigne une participation forte, avec 130 élus représentant 37 chambres parlementaires.

Il convient de souligner la participation, pour la première fois, de représentants de parlements régionaux, notamment belges (parlement flamand, wallon et de la région de Bruxelles-capitale), ainsi que de pays candidats à l'entrée dans l'Union (Monténégro, Serbie et Turquie). Si la présence de représentants de pays candidats est communément admise dans ce type d'enceinte, celle de représentants de parlements régionaux est plus surprenante. On pourra d'ailleurs soulever cette question lors de la prochaine session.

Pour l'organisation de la conférence, la présidence italienne a fait un travail qui doit vraiment être salué. Elle a adopté plusieurs partis pris, qui se distinguaient sur certains points des éditions précédentes. En particulier, la présidence italienne a choisi de retenir, pour qualifier la conférence, la dénomination « conférence interparlementaire prévue par l'article 13 du pacte budgétaire » et a retenu une acception large des participants. Par ailleurs, tout en refusant que le principe de la « troïka » préside à l'organisation de la conférence, la présidence italienne a dû, compte tenu de la règle du consensus retenue par défaut, tenir compte des vetos opposés par plusieurs délégations. Ainsi, elle a prévu, sur la base d'une proposition transmise quelques jours avant la conférence, un débat sur le projet de règlement, mais celui-ci a été limité à une heure en fin de session, l'éventuelle adoption définitive du règlement étant d'emblée renvoyée à la conférence des présidents des parlements d'avril 2015. La présidence italienne s'est en outre contentée d'un document final intitulé « résumé de la présidence ».

Il y a eu quatre débats thématiques, qui se sont concentrés sur la question centrale de la relance de la croissance et de l'emploi au sein de l'Union, faisant ainsi apparaître des clivages forts, mais attendus, entre les représentants des parlements sur les politiques à mener. La position française, qui reflétait une certaine inquiétude vis-à-vis de l'Europe et de la zone euro, est ainsi partagée par de nombreux représentants, notamment italiens et espagnols. De manière attendue, la délégation allemande a défendu le respect des règles budgétaires et la poursuite de la mise en oeuvre des réformes structurelles.

Les débats ont été de grande qualité et les personnalités et experts invités très intéressants. En particulier, les deux experts français, Jean Pisani-Ferry et Nicolas Véron, ont fait des exposés remarquables, de même que le ministre italien de l'économie et des finances Pier Carlo Padoan. Il est d'ailleurs nettement ressorti de son intervention que l'Italie et la France partageaient le même constat sur le risque de déflation en Europe. En revanche, les positions de nos pays divergent sur la mise en oeuvre du pacte de stabilité et de croissance. L'Italie, dont le solde structurel est positif et qui est avant tout confrontée à un problème de dette publique, plaide en effet pour une plus grande flexibilité dans l'appréciation de ce seul critère, et non de celui du solde public, contrairement à la France.

J'en viens maintenant à la question du règlement intérieur de la Conférence, qui traîne depuis Vilnius.

A Rome, nous avons pu constater avec plaisir que la réunion que nous avions organisée en mai dernier avec les représentants du Bundestag avait porté ses fruits, en permettant de clarifier bon nombre de sujets et de contribuer au rapprochement de nos positions.

Nous avons également trouvé des alliés auprès de nos collègues italiens, dans la mesure où la proposition de règlement qu'ils ont pris l'initiative d'inscrire à l'ordre du jour de la Conférence va, à bien des égards, dans notre sens.

Ainsi, cette proposition retient une dénomination assez large pour le champ de la conférence, elle tient compte de la dimension sociale de l'Union, elle prévoit l'adoption de conclusions par consensus ou, à défaut, à la majorité qualifiée ainsi que la tenue de deux réunions par an, au moins, en tenant compte du cycle du semestre européen et, enfin, l'audition du président du Conseil européen, du président de l'Eurogroupe, des membres compétents de la Commission européenne ainsi que des représentants des institutions de l'Union. Il est en effet important que la Conférence puisse auditionner les responsables politiques européens.

Nous devons néanmoins rester vigilants sur trois points du projet italien, au sujet desquels nous avons déposé des amendements. Nous devons tout d'abord défendre la conception qu'a l'Assemblée nationale de la Conférence, dont elle veut faire une enceinte destinée à assurer la responsabilité et la légitimité démocratiques de la nouvelle gouvernance économique et financière de l'Union. Nous devons également rappeler l'importance de la dimension environnementale de l'Union. Nous devons enfin préciser le calendrier de la conférence, en prévoyant ses réunions aux moments clés du semestre européen, c'est-à-dire en juin et en novembre-décembre.

Le problème auquel nous sommes confrontés sur ce sujet du règlement intérieur est simple : c'est celui du veto du Parlement européen, qui d'ailleurs ne voulait pas que ce projet soit inscrit à l'ordre du jour. De fait, la présidence italienne a dû composer et a décidé que le projet de règlement de la conférence serait débattu à Rome, mais devrait en tout état de cause être adopté par la Conférence des présidents des parlements de l'Union, renvoyant ainsi à avril 2015.

Pour autant, le bilan de la conférence de Rome est globalement positif.

Premier point positif : un débat s'est enfin engagé sur la question du règlement de la conférence.

Les échanges ont ainsi été marqués par l'intervention de nombreuses délégations (suédoise, allemande, lituanienne, irlandaise, polonaise, britannique, italienne, grecque, française et Parlement européen), tandis que cinq d'entre elles ont déposé des amendements.

Il ressort de la discussion que plusieurs délégations (Allemagne, Lituanie, Pologne) se prononcent en faveur de la dénomination « conférence sur la gouvernance économique et financière ». Certaines souhaitent par ailleurs que la conférence remplace les réunions des présidents des commissions des finances, mais également la semaine parlementaire européenne ou, en tout état de cause, qu'elle s'en distingue. Enfin, la majorité des délégations ont défendu le principe de l'adoption par consensus de conclusions, certes non contraignantes, mais écrites.

Deuxième point positif : le rapprochement des positions de plusieurs délégations, dont la délégation française et la délégation allemande, confirmant ainsi l'intérêt de notre réunion du 12 mai dernier, et la volonté d'aboutir rapidement affichée par un nombre croissant de délégations.

Troisième point positif : la présidence italienne s'est engagée à soumettre rapidement aux délégations une nouvelle proposition de rédaction tenant compte des différentes positions exprimées.

Compte tenu de la volonté affichée par un nombre croissant de délégations d'aboutir rapidement et du rapprochement de bon nombre de positions, l' objectif d'un accord rapide apparaît désormais atteignable.

Pour conclure, alors que le Parlement européen s'est jusqu'à présent montré réticent vis-à-vis de la Conférence, nous pouvons aujourd'hui dire à Pervenche Bérès qui a affirmé à Rome que la conférence était « une assemblée qui doit prendre des responsabilités » : chiche !

Au cours des deux premières années de la présente législature, la Commission des affaires européennes a produit plusieurs travaux à propos de divers aspects de la biodiversité : l'accès aux ressources biologiques, l'incidence des projets d'infrastructures sur l'environnement, les espèces exotiques envahissantes, la lutte contre le trafic d'espèces de sauvages menacées d'extinction et les déchets plastiques. À l'occasion de l'examen du projet de loi relatif à la biodiversité, elle a publié un rapport pour observation décrivant l'ensemble des législations conduites dans ce domaine à l'échelle européenne. La semaine dernière encore, nous organisions une table ronde passionnante consacrée à la politique européenne de défense de la biodiversité dans la perspective de la 12e Conférence des parties à la Convention sur la diversité biologique, qui se tient en Corée du Sud en ce moment même.

Protéger la biodiversité est important au regard de sa valeur intrinsèque mais il s'agit également d'un gage de bien-être humain. Les écosystèmes en bonne santé, résilients et productifs offrent en effet de nombreux avantages, dits « services écosystémiques », aux sociétés humaines : nourriture, bois, carburant, eau potable, air pur, protection naturelle contre les inondations, stockage du carbone, recherche pharmaceutique, tourisme et loisirs.

La responsabilité qui incombe à la France en la matière est particulièrement forte, compte tenu des richesses en biodiversité qu'elle recèle dans ses départements et collectivités ultramarins. À cet égard, je rappelle au passage que je conteste le projet d'abandon de la procédure d'inscription des sites remarquables, prévue par le Gouvernement dans le projet de loi biodiversité.

Dans l'Union européenne comme partout dans le monde, malgré les législations et les politiques consacrées à la protection de l'environnement, la biodiversité continue de décliner. Près de 25 % des espèces animales d'Europe sont ainsi menacées d'extinction et la plupart des écosystèmes y sont dégradés.

En 2011, la Commission européenne a adopté une stratégie ad hoc sur dix ans afin de corriger les lacunes du corpus législatif européen. L'une des vingt actions qu'elle prévoit est intitulée « Aucune perte nette de biodiversité et de services écosystémiques ». Cela implique notamment que la Commission européenne poursuive ses travaux en vue de proposer, d'ici à 2015, une initiative visant à éviter toute perte nette pour les écosystèmes et leurs services.

À cet effet, elle a ouvert une consultation publique en direction des différentes catégories de parties prenantes, qui court jusqu'au 17 octobre.

Elle prévoit d'axer sa future initiative sur les causes suivantes de perte de biodiversité, domaines qui ne font actuellement pas l'objet de politiques européennes bien encadrées : le changement d'usage des terres ; la surexploitation des ressources naturelles ; la pollution diffuse des eaux.

Les moyens associés à l'initiative seraient concentrés sur les zones extérieures au réseau Natura 2000, afin d'y renforcer la sauvegarde et la restauration des services écosystémiques. L'un des enjeux cruciaux consiste en effet à défendre la « biodiversité ordinaire » pour limiter la segmentation et la fragmentation du territoire, au moins en constituant des corridors écologiques reliant les zones qui bénéficient d'un haut niveau de protection.

La Commission européenne semble privilégier l'option d'une initiative ne couvrant d'abord que l'environnement terrestre – y compris l'eau douce, les estuaires et les eaux côtières – puis, seulement dans un second temps, la haute mer. Il serait plus judicieux qu'elle couvre dès le début les systèmes terrestres et marins, au même titre. Cela ne pourra que contribuer au renforcement des recherches scientifiques sur les services écosystémiques du milieu marin, nécessaire pour compléter les faibles connaissances actuelles.

Plusieurs secteurs économiques sont envisagés pour figurer dans le périmètre de la future initiative « Aucune perte nette » : l'agriculture ; les bâtiments et travaux publics ; les infrastructures énergétiques ; les industries extractives ; la pêche et l'aquaculture ; la forêt ; les infrastructures de transport.

Aucun de ces secteurs ne saurait en effet être négligé. Tous ont des incidences directes sur la biodiversité et hiérarchiser l'impact global de chacun d'entre eux sur la biodiversité n'a aucun sens car tout dépend des projets d'aménagement pris individuellement.

Avant que ne soit envisagée une extension de leur périmètre ou de leur portée, il me semblerait opportun que les différentes directives environnementales soient mieux appliquées.

Je vous invite en outre à ce que nous nous prononcions en faveur de l'amélioration de la planification spatiale dans les environnements terrestres, côtiers et marins, de l'accroissement du verdissement de la PAC, de l'incorporation de l'objectif « Aucune perte nette » dans la stratégie forestière de l'Union européenne, de la sanctuarisation des moyens dédiés à la biodiversité dans le budget européen et de l'élaboration d'un cadre juridique européen pour la compensation – j'y reviendrai, car cette notion constitue le noeud de la problématique de la présente consultation publique.

Parmi les quatre types de modes opératoires suggérés par la Commission européenne, la plus pertinente me semble être de prendre des mesures pour améliorer l'efficacité de la législation et des politiques en vigueur, à travers une meilleure exécution, une sensibilisation plus active et l'élaboration de lignes directrices techniques. Il est en effet essentiel de commencer par faire appliquer le contenu des textes législatifs existants car la stabilité juridique est importante pour les pétitionnaires. Cela passe notamment par la pédagogie, en accompagnant mieux les aménageurs dans leur mise en oeuvre du séquençage de la hiérarchie d'atténuation, dans un souci de bonne gouvernance – notamment en France, pays qui se distingue par le grand nombre d'infractions au droit européen de l'environnement constatées par la Cour de justice.

J'en viens à la question de la compensation, qui s'inscrit dans la démarche de « hiérarchie d'atténuation ». Cette expression fait référence à une logique d'intervention systématique et par étape pour répondre à des actions entraînant des dommages à la biodiversité. La mesure à prendre en priorité est l'évitement, en renonçant à l'action ou en la réalisant ailleurs, s'il n'est pas démontré qu'elle répond à des raisons impératives d'intérêt public majeur. Vient ensuite la réduction des dommages, au stade de la conception comme à celui de la mise en oeuvre de l'action. Et, lorsque l'action a eu lieu, il est encore possible, dans certains cas, de procéder à la restauration du site abîmé. Au final, en dépit de tous les efforts d'évitement, de réduction et de restauration, s'il reste des dommages résiduels, ceux-ci doivent faire l'objet d'une compensation.

Il paraît donc utile d'inclure la notion de compensation dans l'initiative « Aucune perte nette », à condition qu'une grille de sélection stricte bloque l'éligibilité à cette option de projets ayant fait fi des trois premières étapes de la hiérarchie d'atténuation. Il convient en effet d'empêcher que les promoteurs s'autorisent à détruire de la biodiversité en se reposant sur l'alternative de la compensation. Celle-ci ne doit intervenir qu'en dernier recours et aucunement être conçue en amont du projet d'aménagement. La logique « pollueur-payeur » ne saurait prendre le pas sur la hiérarchie d'atténuation.

Par ailleurs, une compensation ne peut le plus souvent être qu'imparfaite car l'homme ne dispose pas toujours des outils et technologies pour refaire ce que la nature avait mis des milliers voire des millions d'années à fabriquer. Il ne sait tout bonnement pas recréer certains habitats remarquables comme les tourbières ou les forêts primaires, essentiels à la survie de nombreuses espèces végétales ou animales, qu'il s'agisse d'insectes, d'oiseaux ou de mammifères.

La compensation bute également sur la raréfaction du foncier disponible. En réalité, les mesures de compensation mises en oeuvre consistent souvent en la mise sous maîtrise foncière ou sous protection réglementaire d'un habitat identique à celui qui est détruit. La perte de biodiversité et de services écosystémiques n'est donc pas réellement compensée puisque la superficie sur laquelle l'habitat est sauvegardé accuse un solde négatif.

En outre, pour que les zones préservées ne soient pas utilisées abusivement à plusieurs reprises comme compensations à la destruction de plusieurs habitats similaires, mais aussi pour qu'elles soient sanctuarisées afin d'échapper à toute artificialisation ultérieure, l'Union européenne devrait se doter d'un outil de conservation de la mémoire foncière des mesures compensatoires.

La compensation peut être destinée à remplacer les éléments de biodiversité etou les services écosystémiques perdus par des éléments similaires ; une compensation de ce type est appelée « trait pour trait ». Dans d'autres cas, les éléments de biodiversité etou les services écosystémiques perdus sont remplacés par des éléments d'une valeur supérieure ; une compensation de ce type est appelée « avec avantage ». Que l'une ou l'autre des options soit choisie, le principe « Aucune perte nette » exige que les gains soient au moins équivalents à la perte ou aux dommages résiduels.

Une compensation trait pour trait réelle doit être privilégiée sur une compensation avec avantage illusoire, dans la mesure où il n'existe pas d'instrument pour mesurer la valeur des services écosystémiques. La comparaison entre la valeur des services écosystémiques rendus par deux éléments de biodiversité différents est donc aléatoire voire impossible. Pour compenser l'asséchement d'une zone humide, par exemple, serait-il « écologiquement rentable » de construire ou de moderniser une station d'épuration à proximité ou encore d'introduire des bouquetins supplémentaires dans les Pyrénées ou les Alpes ?

Par ailleurs, les mesures de compensation peuvent être prises sur le site où le dommage a eu lieu ou à proximité immédiate ; on parle alors de compensation « sur site ». Dans d'autres cas, la compensation est effectuée ailleurs, loin du site où les dommages ont été constatées ; on parle alors de compensation « hors site ».

Toujours pour prendre en compte la difficulté à mesurer et à comparer la valeur des services écosystémiques, la compensation sur site doit être imposée comme l'option de droit commun. S'il s'avère irréalisable d'assurer une compensation sur site, elle doit être effectuée dans une logique de proximité immédiate.

Une approche administrative et comptable de la compensation serait inopérante dans la plupart des cas. C'est pourquoi il n'est pas souhaitable de recourir à des fonds financiers censés collecter de l'argent auprès des aménageurs en vue de l'affecter à des opérations de compensation hors site.

Et la compensation doit être mise en oeuvre préalablement à la destruction des écosystèmes impactés par l'aménagement foncier, afin que les espèces qui en dépendent puissent migrer et trouver refuge avant la disparition de leur habitat d'origine.

Je vous propose donc, mes chers collègues, d'adopter la proposition de résolution européenne qui vous a été remise dans le dossier de séance, laquelle reprend tous les points que je viens de vous exposer.

Grâce aux régions ultrapériphériques, la France possède la deuxième zone économique exclusive du monde. Cependant, en Guyane, par exemple, les ressources locales sont de plus en plus mal exploitées : l'évolution des pratiques de consommation et la pression de la demande métropolitaine conduisent à un abandon des cultures traditionnelles et à des destructions de zones forestières – sans compter l'orpaillage clandestin, lui aussi nuisible à l'environnement.

La pérennisation des sites inscrits est essentielle pour maintenir des pratiques productives respectueuses de l'environnement et bénéfiques aux populations locales.

Le même phénomène est constaté à Mayotte, avec l'effondrement de la culture de l'ylang-ylang, ou en Nouvelle-Calédonie, avec la dégradation catastrophique des coraux.