Notre commission auditionne aujourd'hui Mme Ségolène Royal, ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie sur le projet de loi relatif à la biodiversité, déposé par le Gouvernement le 26 mars dernier. Il y a quelques semaines déjà, nous avons confié à Mme Geneviève Gaillard le soin de rapporter sur ce texte, dont aucune commission ne s'est saisie pour avis. Nous accueillons également Mme Danielle Auroi, présidente de la commission des affaires européennes, qui a présenté sur le projet de loi un rapport d'information pour « observations », en application de l'article 151-1-1 de notre Règlement.

L'audition de ce jour valant discussion générale, les réunions de la commission des 24, 25 et 26 juin seront consacrées à l'examen des articles. La date limite pour le dépôt des amendements a été reportée au jeudi 19 juin, à 17 heures.

Je suis très heureuse de m'exprimer devant votre commission tant elle mesure, je le sais, l'importance des enjeux environnementaux et économiques de la biodiversité. Vous êtes tous ici familiers des questions traitées dans ce texte très attendu par l'ensemble des acteurs ayant contribué à son élaboration. Et je suis certaine que nos débats permettront de conférer toute l'efficacité nécessaire à ce projet de loi, qui vise à protéger et à valoriser la biodiversité. Je souhaiterais tout d'abord saluer le travail approfondi accompli par mon prédécesseur, M. Philippe Martin, qui a fait adopter ce texte en conseil des ministres le 26 mars dernier. Je ferai tout pour être fidèle à son engagement, tout en apportant ma pierre à ce bel édifice.

Je résumerai en quelques mots la nouvelle vision de la protection et de la restauration de la biodiversité qui sous-tend ce texte, venant quarante ans après la loi du 18 juillet 1976 sur la nature et plus de vingt ans après la loi de protection et de valorisation des paysages du 8 janvier 1993. Depuis ces dates, nous avons acquis l'expérience de ce qui est efficace et de ce qui ne l'est pas et nous avons constaté que, malgré les progrès réalisés, notre capital naturel continue à se dégrader. Nous savons aujourd'hui qu'il ne suffit pas de nous concentrer sur la protection des espaces et des espèces remarquables, mais que les écosystèmes, au coeur du sujet, justifient une nouvelle approche permettant d'en prendre plus efficacement soin.

Dans la chaîne du vivant, tout interagit, se tient et se complète. M. Hubert Reeves, ce grand savant qui préside l'association Humanité et biodiversité, me rappelait récemment que sans les algues bleues, qui, il y a des millions d'années, ont oxydé le fer dissous dans l'eau et donné naissance aux minerais, nous ne pourrions pas admirer le viaduc de Millau et son spectaculaire tablier d'acier. On pourrait citer de nombreux exemples des services innombrables et vitaux que nous rendent les écosystèmes pour l'agriculture et la génération des sols, pour la régulation climatique et la protection de nos littoraux, pour l'épuration de l'air et de l'eau, sans oublier les médicaments qui nous viennent d'abord de la nature – ainsi, sans le saule blanc ni la reine des prés, il n'y aurait pas l'aspirine. Tissu vivant de notre planète, dont l'homo sapiens n'est qu'un fil, la biodiversité nous fournit des biens irremplaçables : la nourriture, l'oxygène, les médicaments donc, ou encore des matières premières telles que le pétrole, qui provient de la décomposition de végétaux. Certaines espèces – insectes, chauves-souris, oiseaux – assurent la pollinisation des végétaux, de sorte que, sans elles, les fruits et légumes disparaîtraient. À côté de l'épuration de l'eau, mentionnons aussi la prévention naturelle des inondations. Enfin, si la beauté et la diversité de nos paysages sont indispensables à notre équilibre et à notre santé, la nature offre aussi des modèles aux chercheurs et aux ingénieurs, dont ils tirent les technologies les plus pointues : le « bio-mimétisme », ou « bio-inspiration », a conduit, par exemple, à concevoir des ailes d'avion recourbées à la manière de celles d'un rapace, ou un système de ventilation dérivé de celui des termitières.

Parce que la biodiversité constitue notre unique potentiel d'évolution, son érosion, liée aux activités humaines, met en danger notre propre avenir. Nous devons donc y porter toute notre attention. Pionnier de l'approche systémique de la biodiversité, M. Robert Barbault a un jour utilisé une comparaison très parlante : « Sa dégradation, disait-il, c'est un peu comme un pullover dont une maille saute : au début, cela ne semble pas gênant. Mais quand il commence à s'effilocher intégralement, on se rend compte de l'importance de chacune de ses mailles. » Bien sûr, il ne s'agit pas de mettre la nature sous cloche ni de la figer, mais d'en préserver et, si nécessaire et si possible, d'en restaurer le potentiel afin de permettre à l'évolution biologique de poursuivre à son rythme ses innovations.

La France est riche d'une exceptionnelle biodiversité terrestre et maritime, tant dans l'Hexagone que dans les outre-mer. J'ai d'ailleurs l'intention d'augmenter le nombre d'aires marines protégées, comme je l'ai fait dimanche dernier à Arcachon, où j'ai également salué le projet de parc naturel marin en Martinique, et l'existence des parcs de la Guadeloupe et de la Réunion. La France étant le deuxième pays du monde, après les États-Unis, pour l'étendue d'aires marines à protéger, nous devons faire de ces dernières une priorité. Ce sont en effet les océans qui ont permis l'apparition de la vie sur terre, il y a près de quatre milliards d'années, les animaux et les végétaux n'étant sortis de l'eau qu'il y a quatre cents millions d'années.

Ce projet de loi vise donc à nous fournir les moyens d'être une nation exemplaire en ce domaine. Nous affirmons d'abord un nouveau principe de solidarité écologique, reconnaissance des interactions réciproques des écosystèmes. Qu'est-ce que la biodiversité sinon « notre assurance-vie sur la vie elle-même », selon les termes d'Hubert Reeves ? Le 22 mai dernier, lors d'un colloque au Collège de France intitulé « L'homme peut-il s'adapter à lui-même ? », j'ai pu écouter la passionnante intervention de ce célèbre chercheur, mais aussi celles de MM. Serge Haroche, prix Nobel de physique quantique, Gilles Boeuf, biologiste et président du Muséum d'histoire naturelle, et Yves Coppens, paléontologue. Le monde n'est pas, comme on l'a longtemps cru, un entrepôt passif de ressources illimitées à exploiter toujours davantage, mais un tissu de relations au sein duquel les activités humaines interagissent étroitement avec la nature – ce qui justifie que nous changions non seulement notre regard, mais plus largement notre modèle de développement afin de mieux respecter et de mieux valoriser ce formidable potentiel, partie intégrante du grand chantier du développement durable.

Ce projet de loi crée aussi des outils pour agir plus efficacement : d'une part, un instrument de pilotage intégré, l'Agence française pour la biodiversité ; d'autre part, une instance de débat réunissant toutes les parties prenantes et une instance d'expertise scientifique. Le texte modernise la protection des espaces naturels et des espèces sauvages. Contre la biopiraterie, il instaure un mécanisme de partage équitable des avantages tirés de la biodiversité et des savoirs traditionnels autochtones. Conformément à l'engagement pris par la France lors du sommet des chefs d'État africains de l'automne dernier, il renforce la lutte contre le trafic des espèces protégées, quatrième source d'enrichissement illicite et de criminalité dans le monde. Il crée un cadre adapté aux activités de notre zone économique exclusive pour mieux protéger le milieu marin et le cycle biologique des espèces. Il élargit la notion de paysage à la nature ordinaire, dont la prise en compte doit être renforcée et améliorée dans les opérations d'aménagement. Il généralise les atlas du paysage, instruments précieux de sensibilisation populaire et de défense de la qualité paysagère dans les territoires.

Sans m'étendre sur ces différentes dispositions, permettez-moi de vous dire ma conviction qu'une biodiversité mieux comprise et mieux protégée, c'est non seulement une nature mieux respectée et mieux mise en valeur, ainsi qu'une qualité de vie améliorée pour chacun, mais aussi un formidable gisement d'activités et d'emplois nouveaux. Ce n'est pas contre la biodiversité, mais grâce à elle que l'on peut créer dans tous les territoires de nombreux emplois non délocalisables, parfois très qualifiés. Je songe notamment aux 150 PME du génie écologique qui, essaimant partout en France, aident agriculteurs et entrepreneurs à intégrer dans leurs activités la protection et la restauration de la biodiversité. Le présent projet de loi doit nous permettre de relever plus efficacement le défi scientifique, technologique, sanitaire, économique, social, démocratique et culturel que ces tâches représentent.

La situation actuelle est, à bien des égards, paradoxale. Notre compréhension de la biodiversité s'est considérablement enrichie. L'engagement de nouveaux acteurs témoigne d'une prise de conscience progressive de cet enjeu, comme l'illustrent la variété des projets inscrits dans le cadre de la stratégie nationale pour la biodiversité et l'implication récente mais croissante d'entreprises en ce domaine. De même, l'essor des sciences participatives, notamment promues par le Muséum d'histoire naturelle, témoigne de l'implication de citoyens motivés et passionnés, accomplissant un travail d'observation et de collecte de données très utile aux scientifiques. La réceptivité des plus jeunes me conforte dans la conviction que l'éducation à l'environnement est décisive pour former de futurs citoyens attentifs à la protection de leur planète.

Le texte qui vous est soumis constitue d'abord une loi pour agir, mais aussi pour mobiliser le pays tout entier et le sensibiliser à la magnificence de son patrimoine. Pour atteindre un tel objectif, il convient de mutualiser les savoirs, de démocratiser l'information et de souligner non seulement les conséquences négatives de toute action prédatrice, mais plus encore les bienfaits que génère la contribution de chacun à la préservation et à la valorisation bien comprise de la biodiversité. Je ne crois pas que les injonctions catastrophistes soient efficaces : elles écrasent plus qu'elles ne mobilisent. Je ne crois pas non plus à l'écologie punitive, mais bien à l'écologie incitative, positive et créative qui suscite l'envie de s'engager. Il nous revient de faire la démonstration inlassable du potentiel de la biodiversité de nos paysages en termes de qualité de vie et de bien-être, d'activités nouvelles et d'emplois ancrés dans nos territoires et, enfin, d'innovations. Seules de telles motivations peuvent susciter le désir de chacun d'agir à son échelle. Mieux protéger notre exceptionnelle biodiversité, ce n'est pas une contrainte venant s'ajouter aux difficultés vécues, mais une chance pour hâter l'avènement d'un nouveau modèle économique, écologique et social, d'un nouveau progrès fondé sur la réconciliation des activités humaines avec leur environnement – au sens de « ce qui relie et constitue les humains comme expressions multiples d'un ensemble qui les dépasse », pour reprendre les termes de l'anthropologue Philippe Descola.

Le débat parlementaire permettra non seulement d'enrichir un texte très attendu par tous les acteurs de la protection de la biodiversité, que je remercie pour leur engagement et leurs travaux, mais il permettra aussi à la nation, à travers ses représentants, de s'emparer de ce sujet majeur et d'en débattre activement, elle aussi.

Chacun ici connaît l'état de la biodiversité dans le monde. En France, nous avons constaté en 2010 l'échec de la stratégie ayant visé à en enrayer l'érosion. Les espèces et les habitats terrestres, aquatiques et marins sont quotidiennement soumis à la pression de nos activités et mis en péril. En 1992, la conférence de Rio avait tiré la sonnette d'alarme et ce, malgré les mesures déjà prises à titre conservatoire dans plusieurs pays, dont la France. Nous devions tous faire le maximum pour préserver et reconquérir cette biodiversité. Malheureusement, les écosystèmes continuent aujourd'hui de se dégrader au point de compromettre la vie des générations futures.

Préserver la biodiversité ne consiste pas seulement à protéger de petites bêtes et leur habitat en empêchant les hommes de faire ce qu'ils veulent. Certes, cela suppose que l'on accorde à la nature une valeur en soi, déconnectée de tout lien anthropocentrique – puisque nous ne sommes, après tout, qu'une espèce parmi d'autres. Mais si la biodiversité importe tant, c'est aussi en raison des services rendus par la nature à l'espèce humaine – services que nous avons le devoir de préserver. Aujourd'hui, quelques apprentis sorciers nous expliquent que l'homme pourra toujours rendre lui-même ces services et qu'il vaudrait donc mieux s'affranchir du devoir de protéger la nature : cela nous permettrait, selon eux, de dégager un profit économique bien meilleur et nous éviterait d'autolimiter nos activités, dans une période de crise où il est indispensable de créer des emplois, de réorienter nos modes de production et de consommation et de soutenir la recherche et l'innovation. Le Président de la République a cependant bien compris l'importance de la biodiversité, lui qui s'est engagé fortement en faveur d'un texte devenu indispensable. En effet, bien que fondatrice, la loi de 1976 relative à la protection de la nature ne correspond plus forcément aux attentes de la société ni aux connaissances accumulées au cours de ces dernières décennies.

Salué par la plupart des acteurs, ce projet de loi promeut une biodiversité moins patrimoniale et plus dynamique, perçue dans toutes ses composantes – terrestre, aquatique et marine – et dans ses dimensions tant ordinaire que remarquable. La France est en effet riche de ces deux formes de biodiversité, notamment grâce à ses territoires ultramarins qui méritent d'être soutenus, encouragés et aidés dans leurs actions pour les conserver et les mettre en valeur. Ce texte tend donc à promouvoir une image moderne de la protection de la nature et à populariser la connaissance de la biodiversité afin de susciter un élan fort au service de sa préservation, en favorisant la collecte citoyenne et contributive de données. Il crée de nouveaux outils pour mieux prendre en compte sa restauration. Enfin, il vise à transcrire dans notre droit positif le protocole de Nagoya qui réglemente l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées en matière de recherche et de développement. Mais précisément parce qu'il est très attendu, ce texte pourrait décevoir et ne pas atteindre ses objectifs si nous ne l'améliorons pas dans plusieurs domaines.

Le projet de loi comporte six titres.

Le premier introduit la biodiversité dans le code de l'environnement en tenant compte des évolutions fondamentales que nos sociétés modernes ont connues grâce au travail de recherche approfondi mené par tous les acteurs depuis plusieurs années. Il consacre la stratégie nationale et les stratégies régionales de la biodiversité et promeut la séquence « éviter, réduire, compenser », déjà connue de tous. Si le volet « compensation » de cette séquence est encore mal défini, nous ne devrons l'envisager que comme une ultime étape, pour les acteurs publics aussi bien que privés. En effet, notre objectif doit être d'éviter et de réduire les atteintes portées aux écosystèmes par tout projet – ainsi que la directive européenne du 16 avril 2014 nous y invite.

Au cours de l'examen de ce texte, nous proposerons des outils de compensation sans toutefois financiariser les services rendus par la nature et la biodiversité. Nous introduirons le principe de solidarité écologique, dont vient de parler Mme la ministre : je ne doute pas que nos discussions nous conduiront à cerner les contours de ce concept consubstantiel à toute politique intégrée de préservation et de restauration de la biodiversité. Enfin, je proposerai des amendements afin d'introduire dans notre droit le principe de non-régression.

Le titre II concerne la gouvernance de la biodiversité, qui s'appuiera sur un système bicéphale, constitué du Comité national de la biodiversité – instance sociétale qui remplacera le Comité national « trames verte et bleue » (CNTVB) – et du Conseil national de protection de la nature (CNPN), qui demeurera une instance d'expertise scientifique. Il nous restera à clarifier le rôle du Conseil scientifique du patrimoine naturel et de la biodiversité (CSPNB). Comment le travail de cette instance s'articulera-t-il avec la nouvelle mission du CNPN ? Comment assurer la transition opérée par cette réforme en limitant les redondances entre ces différentes instances et en préservant le rôle joué par les bénévoles, dont il faut saluer l'engagement ?

Le titre III concerne la création d'un nouvel opérateur, l'Agence française de la biodiversité, qui fédérera plusieurs institutions existantes. Ce progrès très attendu par tous les acteurs nous permettra de disposer d'un interlocuteur privilégié non seulement sur le plan international, mais aussi pour appliquer notre stratégie nationale et pour aider les collectivités locales à s'impliquer fortement dans la dynamique que j'ai décrite.

Ce projet ambitieux souffre malheureusement de lacunes, notamment en ce qui concerne le périmètre de l'agence : la non-intégration en son sein de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS), qui s'explique par le choix politique des chasseurs, reste problématique. Pourtant, les agents de cet établissement public, parce qu'ils oeuvrent tous les jours en faveur de la biodiversité terrestre dans leur mission d'expertise et de police, ont toute leur place dans cette agence, qu'ils souhaitent rejoindre comme j'ai pu le constater lors de mes auditions. J'ose espérer que les positions pourront évoluer à la faveur du débat parlementaire. En attendant, une agence de la biodiversité ne peut accorder à la biodiversité terrestre une part si faible sans que nous proposions d'en modifier le nom initialement prévu par le projet gouvernemental. Cette absence, source de déséquilibres, choque tous les acteurs, y compris votre rapporteure.

Notre deuxième sujet d'inquiétude concerne le statut des personnels qui animeront cette nouvelle agence. Depuis des années, des promesses leur sont faites mais rien ne semble avoir progressé. La réforme étant pourtant prête, cette difficulté devra être levée lors de la création de l'agence si l'on souhaite la voir commencer à travailler dans de bonnes conditions. Quand procéderez-vous à la nomination, désormais urgente, d'un préfigurateur opérationnel ?

Enfin, nous souhaitons des réponses à trois autres interrogations : qu'en sera-t-il tout d'abord des moyens de cette agence ? Les crédits du programme 113 seront-ils accrus de manière à lui permettre de remplir son rôle ? D'autre part, comment son action s'articulera-t-elle avec celle des réseaux de terrain ? La biodiversité n'étant pas qu'une affaire nationale, sa protection ne saurait être conçue comme exclusivement centralisée : elle relève aussi – et peut-être surtout – des collectivités, des entreprises, des bénévoles et des réseaux territoriaux. Or cette déclinaison reste quelque peu floue. Enfin, telle qu'organisée dans le projet, la gouvernance de l'agence pourrait suggérer une volonté de recentralisation : pourquoi la composition de ses instances est-elle si favorable à l'État ?

Le titre IV de la loi a trait à l'accès aux ressources génétiques et aux connaissances traditionnelles associées. Tandis que la France a signé le protocole de Nagoya, l'Union européenne vient d'adopter un règlement visant à imposer à tout utilisateur européen de ressources génétiques ou de connaissances traditionnelles associées de respecter les législations nationales relatives au partage juste et équitable des avantages des pays fournisseurs. Notre pays a la chance d'être très riche en biodiversité et, véritable originalité, d'être à la fois utilisateur et fournisseur de ces ressources et de leurs savoirs associés. Afin de poser des règles d'accès et de partage de ces avantages, le Gouvernement propose un dispositif équilibré tenant compte du paysage international, de l'exceptionnelle richesse de notre pays et des enjeux en matière de recherche et de compétitivité économique de secteurs tels que la cosmétique ou les industries pharmaceutique et alimentaire. Ce dispositif, visant à instituer un cercle vertueux et qui comporte plusieurs volets, est certes attendu par les outre-mer, mais peut aussi inquiéter dans la mesure où, arrêtant un ensemble de principes, il aura à être précisé par de nombreux textes réglementaires.

Le titre V, qui traite des espaces naturels et de la protection des espèces, comprend toute une série de mesures telles que la consolidation des outils juridiques à la disposition des parcs naturels, l'amélioration de l'encadrement des activités pratiquées sur le plateau continental, l'extension des prérogatives reconnues au Conservatoire du littoral et le durcissement des sanctions pour certaines infractions, mais surtout la création d'obligations réelles environnementales et la définition de zones de conservation halieutique et de zones soumises à contrainte environnementale – dont nous vous proposerons d'ailleurs de changer le nom. Tout cela va dans le bon sens, mais ce même titre comporte, en outre, des habilitations à légiférer par voie d'ordonnances sur des sujets importants : pourrions-nous connaître le contenu de ces textes ? Les parlementaires n'apprécient guère le recours à ce procédé, qui peut se révéler contreproductif et contraire aux volontés populaires. De plus, tous les domaines visés ne nous semblent pas techniques au point de justifier que le Parlement soit privé de son rôle.

Enfin, le titre VI consacre les paysages, dans le cadre départemental, comme élément constitutif d'une biodiversité évolutive. Il énonce aussi des objectifs de qualité paysagère. Nous veillerons cependant à rendre peut-être plus objective la définition des paysages, notion qui confine parfois au culturel, voire au poétique, et qu'il est donc difficile de transcrire en termes juridiques.

Des interrogations fortes, voire des oppositions, demeurent en ce qui concerne la réforme des sites inscrits : la suppression de la procédure d'inscription ne nous semble pas pertinente, même si nous reconnaissons la nécessité d'opérer un toilettage en ce domaine, car le dispositif, lourd et complexe, mérite d'être assoupli et il convient aussi de lutter contre la superposition des protections. Pourriez-vous, madame la ministre, nous assurer que l'inscription des sites sera maintenue, compte tenu des formidables résultats obtenus grâce à la loi de 1930 ?

Afin d'assurer une bonne articulation entre les compétences des différents niveaux de collectivités, il convient d'anticiper la réforme. Si le choix du niveau régional – et du niveau « mégarégional » à venir – semble cohérent avec la géographie des bassins versants et l'échelle hydro-écologique, il importe de prévoir la création d'un guichet à l'échelon départemental sans négliger le rôle des préfets. En effet, la préservation et la valorisation de la biodiversité et son intégration dans les politiques publiques est, in fine, une affaire de proximité.

L'optimisation de l'exercice des missions de police de l'environnement est sans doute un enjeu sous-estimé, même si une réflexion sur le sujet a récemment été commandée. Expérimentation intéressante et efficace, la constitution de services mixtes outre-mer est un exemple démontrant qu'il est possible que des pouvoirs de police de l'environnement soient exercés conjointement par des agents de l'ONCFS, de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques (ONEMA), des parcs nationaux et des collectivités. Ensemble, ceux-ci pourraient faire respecter la réglementation avec un gain opérationnel évident.

Nourri de bonnes intentions et riche de certaines innovations, ce projet de loi doit nous permettre d'optimiser nos moyens et de renforcer l'efficacité et la cohérence de notre action. Les attentes à son égard sont fortes sur le terrain, mais je suis sûre, madame la ministre, qu'au terme de nos travaux, nous pourrons adopter cette loi avec beaucoup de conviction.

La commission des affaires européennes se réjouit que ce projet de loi arrive enfin en discussion devant l'Assemblée nationale. Sa conception fut longue, en effet, car le ministère de l'écologie a mené un vaste travail de concertation préalable, mais il en est sorti un texte progressiste, complet et équilibré.

Avec le changement climatique, la perte de biodiversité constitue la menace environnementale la plus critique à l'échelle de la planète, car elle entraîne des pertes substantielles en termes de performances biologiques, mais aussi économiques, de bien-être social et de qualité de la vie.

En Europe, seulement 17 % des habitats et des espèces et 11 % des écosystèmes protégés se trouvent dans un état favorable. L'Union européenne s'attache pourtant à conduire une stratégie d'ensemble pour préserver la biodiversité et peut faire état d'acquis réels, notamment avec son réseau Natura 2000, maillage le plus dense au monde de zones protégées, et avec sa stratégie ad hoc pour 2020, qui se traduit par une multiplication d'initiatives positives.

Eu égard aux enjeux, il a semblé utile à la commission des affaires européennes de participer à ce débat en formulant des observations sur le présent projet, comme le permet l'article 151-1-1 de notre Règlement. Chargée de ce rapport d'information, je me suis attachée, sans remettre en cause l'économie générale du texte, à avancer des propositions d'amélioration, dont certaines vous seront soumises sous la forme d'amendements.

Tout d'abord, il serait utile de donner force de principes fondamentaux aux notions de mieux-disant environnemental, de non-régression du droit de l'environnement et de compensation.

La loi pourrait aussi préciser quelques lignes d'action et d'organisation pour le Comité national de la biodiversité et pour le Conseil national de protection de la nature, dont le projet renvoie à un décret les modalités de fonctionnement et la composition.

Il semble indispensable d'intégrer l'Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) dans la future Agence française pour la biodiversité, au même titre que tous les autres établissements publics nationaux qui oeuvrent principalement dans des champs liés à la biodiversité. Il conviendrait en outre de sérieusement réexaminer la composition du conseil d'administration de cette agence, composition déséquilibrée à plusieurs égards, et de supprimer la référence aux préfets comme autorités chargées de veiller à la cohérence de la politique de la biodiversité, de manière à ne pas les imposer comme responsables régionaux ou départementaux de l'agence.

D'une manière générale, la place accordée aux communautés d'habitants pourrait être renforcée à chacune des étapes du processus d'accès aux ressources génétiques et au partage des avantages issus de leur utilisation (APA), afin que le projet de loi ne se situe pas en retrait du protocole de Nagoya signé par la France et par l'Union européenne. Je déposerai plusieurs amendements en ce sens, dans la ligne de mon rapport d'information sur la biopiraterie, adopté par la commission des affaires européennes en novembre 2012.

D'autre part, il serait souhaitable de soumettre les entreprises françaises utilisant à l'étranger des ressources génétiques et des savoirs traditionnels à des contraintes supplémentaires pour lutter contre la délocalisation de la biopiraterie, l'exemple du textile ayant démontré qu'il existe un risque à cet égard.

Il convient d'interdire totalement l'affichage de publicités dans les parcs naturels régionaux.

Dans le titre V, il serait bienvenu de consacrer un chapitre au trafic des espèces menacées, afin de généraliser en droit français la notion de « devoir de diligence raisonnée » des opérateurs économiques.

L'abandon de la procédure d'inscription des sites est contestable, car il s'agit d'un outil d'urgence efficace pour préserver des espaces.

Enfin, le concept de « zones de nature vierge », récemment promu par le Parlement européen, devrait retenir notre attention. En l'introduisant dans le présent projet et en donnant corps à cette notion d'espaces à haute naturalité, très peu modifiés par les activités humaines, notre pays pourrait se placer à l'avant-garde de l'Union.

Le terme de biodiversité n'est apparu qu'en 1980 et ne renvoyait alors qu'à la biodiversité naturelle ; la généralisation de ce néologisme a permis de regrouper les différentes modalités de la diversification des organismes vivants. Et si l'homme a contribué et contribue encore à la diminution des populations animales et végétales et à l'extinction ou à la raréfaction de certaines espèces, on assiste à une prise de conscience des enjeux relatifs à la protection de la biodiversité et à son impact sur l'environnement, comme en atteste le dépôt de ce projet de loi ; cette prise de conscience dépasse d'ailleurs les seules questions écologiques et intègre désormais les conséquences économiques de la perte de biodiversité. Néanmoins, elle reste inégale selon les pays, et l'adoption de ce projet de loi fera bien de la France « la nation de l'excellence environnementale », pour laquelle s'est engagé le Président de la République. Notre nation deviendra un modèle en matière de protection et de valorisation de ses ressources naturelles, en métropole comme dans les territoires ultramarins, qui concentrent 80 % de la biodiversité française.

Ce texte, qui vient en consonance avec le projet de loi relatif à la transition énergétique, est important, car il nous engage auprès des générations futures, mais également auprès des acteurs d'aujourd'hui, qui bénéficieront de nouveaux outils. Je souhaite donc que l'ensemble des composantes politiques de notre Assemblée abordent son examen dans un esprit constructif.

Il propose une nouvelle conception de la biodiversité, étendue à tout le vivant, y compris à la biodiversité dite ordinaire. Il rend en outre l'objectif de préservation et de reconquête de la biodiversité plus concret pour nos concitoyens, pour les élus de nos territoires et, plus généralement, pour tous les acteurs privés et publics. Son ampleur se mesure également à sa longueur, puisqu'il comprend 72 articles répartis dans six titres.

Le projet crée l'Agence française pour la biodiversité, pose le principe de solidarité environnementale, promeut la séquence « éviter, réduire, compenser » et transpose dans notre droit interne le protocole de Nagoya. Il dote également les personnels contractuels des établissements publics d'un statut qui leur ouvrira des perspectives d'évolution professionnelle. De nombreux décrets viendront encore enrichir ses dispositions, notamment celles du titre V, consacré à la protection des espèces et des espaces naturels, en offrant des garanties en matière foncière ou en ouvrant la voie à une gestion co-construite des milieux marins.

À l'occasion des nombreuses auditions organisées par notre rapporteure, j'ai pris conscience des nombreux enjeux de ce texte pour l'ensemble des acteurs concernés, et plus généralement, de son ambition. Les personnes entendues ont fait part de leur satisfaction globale quant à l'économie du projet, mais ont également soulevé quelques interrogations. Les questions les plus fréquentes portaient sur le périmètre de la future Agence pour la biodiversité, sur la représentation des différents acteurs dans ses instances de direction ainsi que sur ses missions et moyens. Le titre IV édictant les règles relatives à l'APA a également fait, malgré la rédaction précise du texte, l'objet d'inquiétudes de la part des représentants des territoires concernés, ainsi que du monde de la recherche et des industries pharmaceutique et cosmétique. Il convient toutefois de rappeler aussi que la France détient des collections qui sont autant de trésors que ce texte permettra de valoriser.

Madame la ministre, comment le Gouvernement entend-il garantir le nécessaire équilibre entre la protection de la biodiversité et la compétitivité des entreprises ?

Les députés du groupe UMP sont très attachés à la protection de la biodiversité qu'avaient promue les textes dits « Grenelle I » et « Grenelle II », la loi sur l'eau, les travaux sur la qualité de l'air et la loi de modernisation agricole. Nous sommes conscients du fait que la France se situe au cinquième rang mondial des pays abritant le plus grand nombre d'espèces menacées. Cependant, ce texte pose certaines questions et soulève quelques inquiétudes.

Tous les députés critiquent régulièrement le caractère trop bavard de la loi, et ce texte de 72 articles s'expose à ce reproche.

D'autre part, madame la ministre, le Gouvernement vient d'annoncer la constitution d'énormes régions, comme celle de Rhône-Alpes-Auvergne peuplée de 12 millions d'habitants : est-on sûr qu'elles constitueront le bon échelon territorial pour veiller au respect opérationnel de la biodiversité ? Ces grandes régions pourront certes définir des orientations, mais celles-ci devront être relayées par un partenaire local.

L'article 32 offre précisément aux collectivités territoriales la faculté de recréer une structure locale avec l'État : c'est reconnaître que l'échelon régional ne peut être le seul pertinent, mais est-ce bien opportun au moment où l'on souhaite simplifier le millefeuille territorial ?

Pourriez-vous nous expliquer plus précisément ce que vous entendez par l'expression de « solidarité écologique » ?

Le texte crée le Comité national de la biodiversité et le Conseil national de protection de la nature : n'y a-t-il pas un risque de doublon ? Ne serait-il pas nécessaire de clarifier les compétences de ces instances, dont le fonctionnement pourrait par ailleurs engendrer une augmentation de la dépense publique ? Ne feront-elles pas concurrence à des structures existantes, des élus locaux nourrissant de grandes inquiétudes sur la pérennité des moyens alloués aux agences de l'eau ? Le texte annonce que ces structures seront composées à 40 % de femmes : pourquoi ne visez-vous pas la parité, madame la ministre ?

Nous sommes heureux que le monde de la mer soit représenté, mais où sont les représentants des mondes de la montagne et de l'agriculture, et quid du bloc communal ?

Nous partageons l'inquiétude exprimée par Mme la rapporteure face à un recours excessif aux ordonnances : nous ne saurions accepter qu'une dizaine d'articles y renvoient, d'autant que ces ordonnances trahissent une volonté de recentralisation par la place qu'elles accorderont aux préfets.

Enfin, alors que le texte identifie la région comme le bon échelon de compétence en matière de respect de la biodiversité et que le Gouvernement songe à supprimer les départements, pourquoi prévoir au dernier article l'élaboration d'un atlas départemental ?

Nous avons donc bien du travail devant nous pour améliorer ce texte !

Madame la ministre, pourquoi tant de lyrisme à propos d'un texte relativement mineur ? (Murmures) En effet, il ne bouleverse rien d'essentiel dans nos politiques en faveur de la biodiversité, même s'il présente des aspects intéressants.

Le concept de zone soumise à contrainte environnementale, qui sera mobilisé pour faire face à une situation exceptionnelle, figure ainsi parmi les points qui retiennent notre intérêt ; de même la solidarité écologique entre les territoires, principe introduit au titre Ier, qui, même s'il paraît d'application malaisée, permettra un rapprochement avec les parcs naturels pour protéger l'ensemble d'un territoire. Enfin, l'institution d'établissements publics de coopération environnementale retient toute l'attention de nos collègues d'outre-mer.

En revanche, l'Agence française pour la biodiversité telle que vous la proposez concentre sur elle bien des critiques : lors de la première conférence environnementale tenue en septembre 2012, le Président de la République avait annoncé la création d'une grande agence pour répondre à la demande des organisations environnementales. En fait, le périmètre de cette agence n'a cessé de se réduire, au point qu'elle a perdu toute capacité d'animer une stratégie globale. Pourquoi avoir substitué cette agence « Canada dry » à la grande agence annoncée ? Ne s'occupant que de la biodiversité aquatique, que pèsera-t-elle avec ses 901 agents issus du seul ONEMA, face aux 1 700 agents de l'ONCFS et aux 9 500 de l'Office national des forêts (ONF) ? Cette dispersion induira un déséquilibre de l'expertise et un conflit entre divers régimes juridiques de police. N'aurait-on pu mettre à profit l'élaboration de ce projet de loi pour réfléchir aux conséquences qu'aura la future étape de la décentralisation sur les moyens et sur la coopération qui, en ces domaines, s'avèrent aujourd'hui insuffisants ? Madame la ministre, tiendrez-vous la promesse de l'ancien Premier ministre Jean-Marc Ayrault d'affecter une part importante du plan d'investissements d'avenir à cette nouvelle agence ? Les organisations environnementales se sont inquiétées de la réduction du plafond d'emplois dans ces instances et souhaitent savoir où ce mouvement s'arrêtera. Quel est enfin l'avenir des politiques sectorielles ?

Nous avons le sentiment, madame la ministre, que ce texte vise à protéger la valériane, la mélisse, la fleur d'oranger, la verveine odorante, le houblon et l'aubépine, toutes plantes dont la vertu est d'endormir ! (Rires et murmures sur divers bancs)

Une étude du Centre de recherches pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CRÉDOC), publiée en mars 2013, a montré que l'opinion avait pris conscience des menaces qui pèsent sur la biodiversité et sur la nécessité de les combattre ; ainsi 62 % des personnes interrogées déclaraient savoir ce qu'était la biodiversité, soit trois points de plus que trois ans auparavant ; 35 % d'entre elles – proportion en progression de sept points au cours de la même période – affirmaient que les atteintes à la biodiversité avaient un impact sur leur vie quotidienne, et 77 % regrettaient que les pouvoirs publics ne fassent pas assez en la matière.

Le projet de loi poursuit l'ambition de rendre plus efficace l'action publique en faveur de la biodiversité, en s'appuyant sur les acquis de la conférence environnementale de 2012 et sur les débats qui se sont tenus dans les régions. L'objectif est d'instaurer une gouvernance claire dont sera chargé un grand opérateur public, l'Agence française pour la biodiversité. Le texte prévoit le déploiement d'une palette d'outils gradués, à la disposition de l'État, des collectivités locales et des opérateurs privés.

Quels seront les moyens affectés à cette louable politique ? L'agence sera-t-elle plus efficace que les structures actuelles ? Afin de lui permettre d'assurer sa mission, il convient notamment de la doter d'un département de recherche et développement bénéficiant de moyens suffisants.

L'objectif de mobiliser pour cette cause les acteurs économiques et sociaux constitue une perspective intéressante, mais la pression internationale est forte pour refuser les contraintes juridiques sans lesquelles cette mobilisation serait vaine. Trop de pays en Europe même voient dans l'absence d'obligations la condition de leur développement, répétant en cela les erreurs commises par les pays riches. Cela pose la question qui est au coeur des négociations sur le traité de libre-échange entre les États-Unis et l'Union européenne, celle du mode de développement économique que nous souhaitons : un système libéral avec peu de règles ou un modèle visant à satisfaire les besoins de l'humanité dans le respect de l'environnement et de la biodiversité ? Du choix qui sera fait entre les deux dépend le succès de la lutte pour la biodiversité.

Le groupe écologiste partage pleinement l'esprit de ce texte, fondé sur une vision dynamique de la biodiversité, et non sur la simple protection des espaces et des espèces pour leur seule valeur patrimoniale ou récréative.

Nous sommes là devant une nouvelle frontière : après avoir légiféré sur la biodiversité remarquable et sur la protection de nos espaces les plus riches en biodiversité, il nous faut protéger également la biodiversité ordinaire et les espaces concourant à faire vivre les écosystèmes.

Nous sommes favorables au titre Ier qui inscrit cette vision dynamique de la biodiversité dans la loi. Nous regrettons cependant qu'il n'impose pas un principe de non-régression du droit de l'environnement au moment où nombreux sont ceux qui essaient de mettre à mal les avancées en matière environnementale – en témoigne, par exemple, la proposition de loi relative à la charte de l'environnement adoptée au Sénat.

S'agissant du titre II, la complémentarité entre instances sociétale et scientifique de la biodiversité est nécessaire, mais la composition de ces structures et les modalités de leur saisine devraient être précisées.

Il manque aussi dans ce projet une vision de l'organisation territoriale des politiques de préservation de la biodiversité, notamment de son articulation avec les régions. Je sais que nous sommes en plein chantier territorial, mais il est nécessaire que les acteurs de terrain soient au fait de cette architecture pour être efficaces.

Au titre III, nous saluons l'avancée que constitue la création de l'Agence française pour la biodiversité, mais celle-ci ne doit pas être une instance technique, qui ne servirait qu'à rationaliser l'emploi des moyens. Une véritable ambition politique est indispensable pour donner aux actions menées un souffle nouveau. Or, à cet égard, trois points suscitent notre inquiétude. Le premier tient à la quasi-absence de la biodiversité terrestre dans les compétences de cette agence, qui apparaît surtout pour l'instant comme une agence de l'eau et des espaces marins, alors que l'ensemble des associations de protection de l'environnement et des acteurs de la biodiversité réclament qu'y soit intégré l'ONCFS. Le deuxième réside dans l'opacité sur la nature des ressources de l'agence : il est nécessaire qu'elle bénéficie de financements dédiés, comme la redevance pour pollutions diffuses. Faire de la France un pays exemplaire en matière de reconquête de la biodiversité nécessite qu'elle dispose des moyens financiers et humains suffisants, même s'ils ne doivent pas égaler ceux qui sont consacrés à d'autres politiques publiques. Enfin, nous sommes préoccupés par le flou qui entoure la police de l'environnement, tiraillée notamment entre l'Agence, l'ONCFS et l'ONF : une rationalisation se révélerait bien utile !

Le vaste titre V comporte plusieurs entrées, mais aucune sur la biodiversité terrestre, qu'elle soit ordinaire ou remarquable. À cet égard, le projet de loi dans son ensemble est à l'image de l'Agence pour la biodiversité ! Cela étant, la plupart des mesures de ce titre vont dans le bon sens, notamment la définition de zones sous contrainte environnementale – même si l'expression « sous contrainte » n'est pas heureuse, en raison d'une connotation punitive que la ministre souhaitera probablement abandonner. Les zones de conservation halieutique constituent également une réelle avancée, mais la rédaction proposée crée un malaise, car elle dessine un outil conçu davantage pour les pêcheurs que pour la protection de la biodiversité ; or ces zones doivent servir à protéger la biodiversité, et pas seulement à garantir le maintien de stocks de poissons. Enfin, le recours aux ordonnances est trop important.

Le dernier titre ne nous paraît malheureusement offrir que des dispositions minimales en faveur des paysages. Sans être opposés au toilettage des règles applicables aux sites inscrits, les écologistes regrettent l'abandon de cette procédure simple, qui a fait ses preuves.

Les textes sur la biodiversité et la nature sont trop rares pour que nous ne mettions pas celui-ci à profit en présentant des amendements sur des sujets qu'il n'aborde pas : la publicité, la biodiversité en milieu urbain, la chasse – dont l'absence dans un texte sur la biodiversité est difficilement compréhensible – ou encore le statut juridique de l'animal sauvage. Les députés écologistes espèrent que la discussion parlementaire permettra de réaliser des avancées dans l'ensemble de ces domaines.

Madame la ministre, quel rôle comptez-vous donner à l'ONCFS et à l'ONF ? Comment la nouvelle agence pourra-t-elle profiter de leur expertise ? On a identifié la compensation écologique comme l'un des moyens de réduire la perte de biodiversité : comment comptez-vous donner consistance à cette notion ?

Les agriculteurs et les éleveurs sont convaincus de la nécessité de préserver la biodiversité et y contribuent en valorisant 13 millions d'hectares de prairies. Nous devons donc reconnaître leur rôle en la matière et les ériger au rang de partenaires de la biodiversité, du développement durable et de l'économie. Une concertation avec ces professionnels a-t-elle eu lieu ? Comment avez-vous pris en compte leurs attentes ?

Madame la ministre, vous ne cessez d'affirmer, avec raison, que l'écologie ne doit pas être punitive : comment déjouerez-vous ce risque ici ?

Les acteurs publics locaux jouent un rôle essentiel dans la préservation de la biodiversité ; or le projet de loi ne précise ni les déclinaisons locales de l'Agence, ni les stratégies régionales. Par quels moyens le Gouvernement entend-il atteindre localement ses objectifs ?

Enfin, le projet prévoit la transformation des comités régionaux « trames verte et bleue » en comités régionaux de la biodiversité : ceux-ci pourront-ils atteindre les objectifs fixés par ceux-là ? Comment sera organisée leur gouvernance ?

Ce texte vise à renouveler la vision de la biodiversité en posant de nouveaux principes et en promouvant de nouvelles actions afin de la protéger et de la restaurer. L'enjeu réside dans la conciliation entre l'activité humaine et la biodiversité, alors que l'inquiétude ne cesse de grandir et que le temps joue contre nous – ainsi 30 % des espèces végétales et animales pourraient avoir disparu d'ici à 2050 et nos villes grignotent 60 000 hectares de terres chaque année.

Le projet de loi comporte des avancées notables, comme l'aggravation des sanctions contre le commerce illicite d'espèces protégées, l'intégration du protocole de Nagoya dans notre droit interne et un renforcement de l'action du Conservatoire de l'espace littoral et des rivages lacustres afin d'atteindre l'objectif du « tiers sauvage ».

Cependant, les moyens alloués au fonctionnement de l'Agence française pour la biodiversité ne sont-ils pas trop limités par rapport à ceux de l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME), dont on s'est inspiré pour la créer ? Ils proviendront en grande partie des redevances sur l'eau, ce qui pourrait entraîner un retrait des autres acteurs. Quel sera son mode de gouvernance et comment agira-t-elle dans les régions, sachant que le projet de loi prévoit un fonctionnement centralisé conduisant à un interlocuteur unique ?

Les défenseurs de la biodiversité se sont alarmés d'un projet de règlement européen visant à interdire l'utilisation de semences non autorisées par la nouvelle Agence européenne des variétés végétales. Toute notre histoire agricole pourrait ainsi être balayée, au profit d'un système dominé par de grands groupes industriels. L'Union a précisé que les jardiniers amateurs ne seraient pas concernés par ce texte, mais cela ne suffit pas à rassurer les producteurs.

Tout d'abord, cher Bertrand Pancher, compte tenu de l'importance de la biodiversité, un texte sur le sujet ne peut être qualifié de mineur !

S'agissant de l'Office national de la chasse et de la faune sauvage, dont l'éventuelle intégration à la nouvelle Agence française pour la biodiversité fait l'objet d'un intense lobbying, je tiens à signaler que des accords très clairs, dont j'ai été témoin et pour une part garant, ont été passés avec le monde de la chasse. Il y est question de convention, éventuellement de mutualisation, mais pas d'intégration. Si l'on veut provoquer une nouvelle ébullition chez les chasseurs et mettre nos campagnes à feu et à sang, il suffit de décider cette intégration !

Comme notre collègue Martial Saddier, et parce que j'en préside une qui s'occupe de biodiversité dans le cadre de Natura 2000 et d'un bassin versant, je suis convaincu que l'intercommunalité est, surtout dans la perspective d'une recomposition de notre territoire, le niveau pertinent pour mener le travail en faveur de la biodiversité : celui de la proximité.

Dimanche dernier, madame la ministre, vous étiez en Gironde où, dans l'enthousiasme général, vous avez signé le décret créant le parc naturel marin du bassin d'Arcachon. Bien entendu, je vais évoquer celui de l'estuaire de la Gironde et des Pertuis charentais, projet que nous souhaitons voir avancer lui aussi. J'ai apprécié votre ouverture concernant la gouvernance. Nous avons donc le choix entre deux solutions : soit deux parcs marins qui pourraient passer des conventions, comme l'ONCFS avec l'Agence française pour la biodiversité, ce qui serait l'idéal à mon sens ; soit un seul parc avec une gouvernance partagée. Mais, dans ce dernier cas, il faudrait faire évoluer la loi et le présent projet nous offre l'opportunité de déposer des amendements à cette fin.

Madame la ministre, vous souhaitez mettre en place très rapidement une Agence française pour la biodiversité qui aura autorité sur tous les partenaires oeuvrant dans le domaine de l'environnement et sera dotée d'un budget d'environ 220 millions d'euros. Mais qu'avez-vous prévu pour éviter les postes en doublon et pour s'assurer que les crédits dévolus à cette agence ne seront pas absorbés par son fonctionnement, et iront bien majoritairement à la biodiversité ?

Madame la ministre, à l'orée de cette discussion d'un texte que l'UDI regarde comme nécessaire, je souhaite vous faire part de quelques remarques concernant le monde agricole.

Les agriculteurs, en particulier les éleveurs que je rencontre fréquemment, ne se contentent pas d'approuver la préservation de la biodiversité, ils y contribuent très activement. Ils vivent tous les jours à son contact ; ils entretiennent et valorisent les prairies indispensables à son maintien, qui serait impossible sans leur travail. En effet, des milliers d'hectares retourneraient à l'état de friches, seraient reconvertis en grandes cultures ou encore seraient rattrapés par l'urbanisation si leur exploitation venait à disparaître. C'est pourquoi ils souffrent de l'idée selon laquelle leur activité serait « nuisible » à la biodiversité. Leur contribution, essentielle, doit être reconnue, car le fait d'opposer en permanence agriculture et environnement est néfaste et préjudiciable au monde rural.

Nous souhaitons que le texte soit plus précis sur la façon dont seront mobilisés les différents acteurs et que le dialogue sur les sujets de biodiversité soit renforcé, notamment avec le monde agricole. Les agriculteurs ne doivent pas être considérés comme des acteurs à contraindre, surveiller ou punir, mais comme des parties prenantes au maintien de la biodiversité, pour un développement durable de notre société.

Madame la ministre, quelle place occupent-ils dans votre conception de la protection de la biodiversité et dans le texte qui nous est soumis ?

Madame la ministre, avec de nombreux autres parlementaires, je suis cosignataire d'une proposition de résolution, déposée à l'initiative du sénateur Joël Labbé et de notre collègue député Germinal Peiro, en vue d'interdire totalement les insecticides néonicotinoïdes, produits toxiques qui provoquent la mort des abeilles et qui pourraient aussi présenter des risques graves pour la santé humaine et animale ainsi que pour l'environnement. La Commission européenne a interdit trois de ces produits pour une durée de deux ans. Il s'agit donc de poursuivre dans cette voie pour parvenir, comme je l'ai dit, à une interdiction totale. Pensez-vous intégrer cette proposition dans le projet de loi que nous examinons ?

Le financement de la future agence, sujet moins souvent abordé que la question de son périmètre et de l'exclusion de l'ONCFS, proviendra essentiellement des redevances sur l'eau, et donc de la facture payée par l'usager domestique. Ne peut-on en craindre les effets sur l'organisation de la politique de l'eau en France, sur les services publics de l'eau et de l'assainissement ainsi que sur les agences de bassin ?

Le Conseil d'État, dans un rapport de 2010 intitulé « L'eau et son droit », relevait que le recours en justice pour faire respecter le droit de l'environnement est actuellement en voie de disparition. En mars dernier, avec le projet de loi relatif à la consommation, nous avons autorisé l'action de groupe. Ne pourrions-nous, à la faveur du présent texte, l'étendre aux matières environnementales ? Qu'en pensez-vous ?

Enfin, le rôle de la puissance publique – de l'État donc, mais aussi des collectivités territoriales – est essentiel dans ce domaine de la biodiversité. Après plusieurs collègues, j'insisterai donc sur la nécessité d'articuler l'action de l'agence avec celle des services déconcentrés de l'État et d'impliquer fortement dans cette politique régions, départements et communes, dont les décisions en matière d'aménagement de l'espace et d'urbanisation affectent souvent la biodiversité dans la mesure où elles conduisent à une artificialisation accrue des sols.

Madame la ministre, pour ma part, je m'inquiète de l'intégration de la gestion des parcs naturels nationaux dans les compétences de la future agence. Cette gestion centralisée va fragiliser nos territoires qui sont porteurs de la diversité écologique de notre pays. Quelle place l'agence donnera-t-elle aux directions des parcs nationaux, mais aussi aux collectivités locales, afin de définir une gestion décentralisée propre à préserver les richesses de ces territoires ?

L'article 4 du projet de loi confie aux régions la compétence d'élaborer des stratégies déclinant les orientations nationales. Or, dès sa création, l'agence devra faire face à une nouvelle régionalisation, à une nouvelle réforme territoriale. Ne va-t-on pas dès lors se heurter à des difficultés pour mettre en oeuvre cette disposition ?

Enfin, je m'inquiète aussi du poids financier qui résultera de la création d'une agence nationale dans un contexte budgétaire difficile. Est-ce bien le moment de mener à bien un tel projet ?

Plusieurs députés UMP. Très bien !

Après notre collègue Philippe Plisson, je veux souligner combien le décret créant le parc naturel marin du bassin d'Arcachon était attendu et je vous remercie donc de l'avoir signé mais, ce week-end, vous avez fait plus : samedi, à La Rochelle, vous avez relancé la réflexion sur le futur parc naturel marin des Pertuis charentais et de l'estuaire de la Gironde, en mettant tous les partenaires au pied du mur et en les invitant à s'accorder à la fois sur un périmètre et sur un mode de gestion. La méthode est excellente.

Quant au projet de loi qui nous rassemble aujourd'hui, il se donne pour ambition de renouveler les principes d'action qui doivent permettre de protéger et de restaurer la biodiversité, notamment grâce à une gouvernance claire, en particulier au niveau régional.

Nous serons prochainement amenés à examiner le projet de loi sur la réforme territoriale, qui aboutira le plus souvent à des régions très étendues. C'est ainsi que, si le projet restait en l'état, la région dans laquelle se situe ma circonscription s'étendrait de Chartres à Brive-la-Gaillarde. Or pour assurer une mobilisation optimale des parties prenantes, la politique en faveur de la biodiversité doit être menée au plus près des territoires, qui ont tous, à des degrés divers, conduit en ce domaine des actions qu'il faudra mettre en valeur et coordonner. Dès lors, ne conviendrait-il pas d'apporter des adaptations à ce projet de loi afin que chacun de ces acteurs puisse s'en approprier les principes directeurs, en vue d'une efficacité maximale ?

Élu d'un département agricole où l'élevage tient une place prépondérante, je veux vous dire, madame la ministre, combien les agriculteurs ont besoin que soit reconnu leur apport à la biodiversité. Or je relève que vous ne les avez pas cités dans votre propos liminaire.

Dans le discours de certaines associations, ils sont trop souvent présentés comme responsables de l'état de notre planète. On ne dit pas assez que les éleveurs entretiennent et valorisent 13 millions d'hectares de prairies, soit 20 % de notre territoire, et qu'ils sont de grands pourvoyeurs de biodiversité. Il faut faire savoir que l'élevage et l'écologie sont compatibles et que les éleveurs sont, eux aussi, soucieux de préserver notre environnement, comme le prouvent les nombreux efforts qu'ils ont consentis au cours des dernières années. Ce texte ne doit pas devenir pour eux une nouvelle source de contraintes, d'obligations, d'interdictions, voire de nouvelles taxes, ce qui ne pourrait que les décourager. Je viens donc vous demander qu'ils soient représentés, et bien représentés, au sein de l'Agence française pour la biodiversité.

Les articles 9 et 16 du projet de loi prévoient la fusion de l'Office national de l'eau et des milieux aquatiques avec l'établissement Parcs nationaux de France et d'autres structures. Sur le principe, je suis favorable aux fusions quand elles allient efficacité et économies budgétaires, ce qui est une nécessité absolue en cette période de déficits et d'endettement massifs. Mais y a-t-il eu une étude de l'impact de ces fusions et si oui, quels résultats concrets attendre ?

Madame la ministre, il faudrait plus de temps pour parler des outre-mer et de la Guyane, mais je pense que nous l'aurons lors de l'examen des articles et des amendements. J'adhère à tous les propos de la rapporteure Geneviève Gaillard sur le texte, mais je veux exprimer ma déception : les outre-mer s'attendaient à être plus présents dans l'exposé des motifs ; or ils n'y apparaissent à aucun moment bien en vue.

En ironisant, je dis parfois que ce texte est un texte pour les outre-mer puisque ceux-ci concentrent 80 % de la biodiversité française et, de fait, on pourrait, par un renversement de ce qui se passe en réalité, soutenir qu'il est bien conçu pour nos territoires et que nous essayons de le décliner efficacement pour l'Hexagone. (Sourires)

Vous avez parlé de changer de regard. Chers collègues, dans cette commission et ailleurs, j'aimerais bien que ce soit le cas. J'ai feuilleté une nouvelle fois les documents que vous nous avez donnés, madame la ministre, et je constate que vos services ont oublié les outre-mer : pas une carte, rien ! À chaque fois, il me faut regretter que votre ministère ne soit pas suffisamment attentif à nos territoires.

Comme l'exposé des motifs, le titre consacré à l'Agence française pour la biodiversité est imprécis sur les outre-mer, qui entendent y être bien représentés. Nous aurons l'occasion d'y revenir à propos des amendements.

L'accès aux ressources et le partage des avantages tirés de la biodiversité, l'APA, concerne les outre-mer, la Guyane en particulier. Après l'adoption du protocole de Nagoya, c'est en effet une expérimentation conduite avec le Parc amazonien de Guyane qui a fourni la ligne directrice en la matière. Comme la présidente de la commission des affaires européennes, je regrette que le rôle des comités d'habitants n'ait pas été davantage renforcé dans le processus de décision – mais cela aussi pourra être corrigé par voie d'amendements.

Si la définition du « comité d'habitants » nous arrange d'un point de vue constitutionnel, les accords de Nagoya, signés par la France, parlent de « communautés autochtones et locales ». La France qui s'engage pour les autres a du mal à le faire pour elle-même, mais il faut que nous ouvrions le débat sur la reconnaissance de ces populations autochtones et locales des outre-mer et, peut-être aussi, de l'Hexagone, qui font sa diversité et sa richesse. Notre rapporteure Geneviève Gaillard ayant précisé qu'il y aurait des textes réglementaires sur l'APA, nous attendons de voir comment le principe sera décliné pour nos territoires.

Enfin, je voudrais mettre en garde contre la tentation de monnayer les savoirs traditionnels, qui appartiennent par essence à ces communautés autochtones et locales. Ne créons pas un dispositif qui pourrait avoir pour effet pervers de conduire à la perte ou à une déperdition de ces connaissances !

Si nous partageons tous le même souci de la biodiversité, nous pouvons constater qu'il en est une qui progresse en France : la biodiversité des organismes publics, alors même que nous nous préoccupons de la dépense publique. (Murmures sur divers bancs)

Quelle sera l'incidence financière de ce texte ? Sera-t-elle compensée par des économies ailleurs, au sein de votre propre ministère par exemple ?

S'agissant de biodiversité, mon expérience personnelle me conduit à aborder une question qui me semble importante. Dans nos territoires, nous traitons de temps en temps des dossiers de développement économique – je ne parle pas de la création d'infrastructures mais de dossiers dans lesquels il faut apporter sans délai une réponse à des entreprises. Envisagez-vous, à un moment donné, d'évaluer la politique en faveur de l'installation d'entreprises, qui suppose des réponses très rapides ?

Dans les territoires, nous avons des contraintes. Pourrait-on, au niveau national, fixer une hiérarchie et une cartographie de ces contraintes, environnementales ou non, car tout s'additionne dans la gestion des territoires ?

Enfin, je voulais vous remercier d'avoir cité les Terres australes et antarctiques françaises dans votre projet de loi, car on ne leur fait jamais une place à la mesure de leur importance.

Merci, madame la ministre, pour la détermination que nous avons ressentie dans votre propos liminaire. Toutefois, en tant qu'élue d'une de ces zones de montagne où, ai-je l'habitude de dire, la première espèce menacée est parfois l'espèce humaine, vous me permettrez de m'associer au propos de mon collègue Martial Saddier : comme lui, je regrette que ce projet ne fasse pas clairement place à la montagne, et je note par exemple l'absence de référence à l'Institut de la montagne.

Comme d'autres collègues, je m'interroge sur le rôle de tête de réseau des parcs nationaux assigné à l'Agence française pour la biodiversité, ainsi que sur la présence de ces parcs dans la gouvernance de cette même agence.

Je relève en revanche avec satisfaction que les parcs naturels régionaux sont mentionnés comme des lieux de contractualisation globale en matière de développement. Je milite personnellement au sein de plusieurs associations, dont l'Association nationale des élus de la montagne, pour qu'il y ait également un volet de contractualisation avec les communautés d'agglomération. En effet, les parcs régionaux sont souvent situés dans les zones d'influence de ces dernières et il serait bienvenu que la loi oblige ces différents espaces à contractualiser en matière de biodiversité comme de développement en général.

Quitte à répéter de précédentes interventions, je souhaite revenir sur la création de l'Agence française pour la biodiversité. Aucune étude d'impact n'ayant été réalisée, on peut craindre qu'elle n'entraîne des contraintes pour certains acteurs économiques et pour les collectivités locales. Nous pouvons redouter aussi que des transferts financiers, au détriment des agences de l'eau, ne se traduisent par une augmentation des factures d'eau.

Enfin, comme d'autres encore avant moi, je note qu'on légifère par ordonnances de l'article 59 à l'article 68. Pour nous, ce n'est pas du tout acceptable !

Si je voulais commencer par une petite provocation, je dirais que c'est la première fois que je vois une telle affluence dans une réunion de commission où il est question de l'outre-mer – mais je m'en abstiendrai ! (Rires.)

L'outre-mer concentre 80 % de la biodiversité nationale et assure à la France 97 % de son domaine maritime, ce qui n'est pas rien quand on lie biodiversité marine et biodiversité sous-marine. La biodiversité au kilomètre carré y est également mille fois supérieure à celle de l'Hexagone. C'est dire, madame la ministre, l'importance que nous accordons à ce projet que nous regardons, nous, comme un grand texte. Je ne sais pas si nous allons réussir à l'améliorer pour le rendre, selon le souhait de notre rapporteure, encore plus ouvert et beaucoup plus structuré : nous verrons cela, mais je vous fais confiance.

À propos de nos pays, on met souvent en avant des termes tels qu'assistanat, dépendance, non-développement, justifiant des mesures spécifiques d'exonération ou de défiscalisation. Mais si nous devons nous occuper de cette question du vivant, ce n'est pas par égoïsme et par attention particulière portée à notre pré carré. Nous devons surtout le faire parce qu'elle se pose à l'échelle mondiale, en raison des changements climatiques et des mutations écologiques et énergétiques, ce qui nous impose de renouveler notre conception de la croissance et du développement en nous fondant sur l'écologie comme donnée de base. C'est cela qui est important : changer de modèle dans nos pays.

Dès lors, puisque telle est la base sur laquelle nous pourrions nous réconcilier avec notre propre milieu, avec notre propre nature et nous ouvrir un espace de développement par la connaissance et la résilience, et en nous ménageant des espaces de recherche en concertation avec notre environnement géographique, pourquoi n'y a-t-il pas une déclinaison locale extrêmement efficace de l'Agence française pour la biodiversité ?

Vous ne pouvez pas déconnecter la question qui nous occupe de celle de l'ingénierie locale. Je suggérerais volontiers de créer, dans chaque bassin transfrontalier d'outre-mer – océan Indien, océan Pacifique et océan Atlantique – des déclinaisons de cette agence, de telle sorte que l'ingénierie et le financement soient en adéquation avec les besoins de connaissance, de valorisation et de protection de la biodiversité.

Ma deuxième préoccupation rejoint celle de ma collègue Chantal Berthelot : il s'agit des communautés d'habitants. Nous avons débattu et beaucoup travaillé pour que ce soient les collectivités locales qui donnent accès aux recherches et à la valorisation commerciale. Mais, s'agissant des connaissances traditionnelles, vous avez créé ce concept de « communauté d'habitants », qui va se substituer à la notion de « communauté autochtone et locale », ce qui me semble présenter un risque extrêmement important. Vous allez réduire la communauté autochtone à certains espaces géographiquement situés, en donnant un sens anthropologique assez paradoxal, pour ne pas dire plus, à l'évolution de ces sociétés. Il y a cependant des connaissances et des usages qui ne sont pas nécessairement liés à une communauté autochtone, mais qui se rapportent au vécu d'une population en lien avec sa propre histoire.

Si nous ne revoyons pas la définition de la communauté d'habitants pour nous assurer le droit de protéger nos usages et nos richesses, de les valoriser et d'en tirer un profit à réinvestir dans des filières économiques dynamiques, notamment autour de la pharmacopée et de la cosmétique, nous perdrons une chance incroyable d'offrir à l'outre-mer d'autres perspectives de développement que la consommation ou l'importation massives.

Le projet transpose le protocole de Nagoya, signé par une petite centaine d'États. Il est évident que le combat pour la biodiversité ne sera victorieux que si nous emmenons avec nous un certain nombre de pays de la planète. Pourriez-vous faire le point sur la position des différents pays signataires et nous dire quels dispositifs juridiques chacun d'entre eux a adoptés pour appliquer ce protocole ?

Le conseil d'administration de l'Agence française pour la biodiversité sera formé de quatre collèges, dont le troisième comprendra les représentants des secteurs économiques concernés : avez-vous prévu d'y faire une place au monde de l'agriculture et aux exploitants forestiers ? Les associations de protection de l'environnement et d'éducation à l'environnement étant représentées dans ce troisième collège, les associations de chasse sont-elles susceptibles d'y entrer aussi ?

Le chapitre II du titre VI propose de réfléchir au paysage dans des termes nouveaux, d'inclure dans cette notion les territoires urbains et, dans ce cadre, de faciliter la transition énergétique, de sensibiliser la société civile à la biodiversité grâce à des enseignements scolaires et universitaires, etc., mais aussi de créer des spécialistes et des professionnels du paysage. Auriez-vous oublié le rôle que jouent déjà les entreprises du paysage, regroupées dans une fédération ? Ces entreprises, qui attendent la levée de certains verrous réglementaires, emploient un grand nombre de personnes, resserrent le lien social et structurent des PME-PMI. Ce seraient d'excellents interlocuteurs pour atteindre les objectifs visés par le texte.

Grâce aux collectivités d'outre-mer, la France possède le deuxième domaine maritime mondial. J'appelle votre attention sur la situation du Conservatoire botanique de Mascarin, à la Réunion, agréé comme conservatoire botanique national en 1993 et promu, en 2000, « Centre permanent d'initiatives pour l'environnement ».

Régi par le statut associatif, ce conservatoire est la seule instance agréée en milieu tropical de tout l'outre-mer français. Il couvre un territoire très vaste, qui comprend, outre la Réunion, Mayotte et les îles Éparses. Il fait désormais référence en termes de connaissances et de conservation de la flore sauvage et des habitats naturels : son expertise est reconnue internationalement. Le conservatoire, qui a permis à la Réunion d'être classée en 2010 au patrimoine mondial de l'Unesco, procure également son appui technique et scientifique à d'autres collectivités, comme le département de la Guadeloupe.

Chargé de la conservation de 1 842 espèces, dont 812 espèces endémiques de ses territoires d'agrément, il porte notamment la responsabilité de sauvegarder 195 espèces végétales endémiques en danger d'extinction. À titre de comparaison, les dix conservatoires botaniques nationaux de la métropole, qui disposent de vingt fois plus de ressources humaines, portent la responsabilité de seulement 92 espèces.

Malgré son organisation et sa gestion rigoureuses, l'association fait face à des difficultés financières. Nous ne pouvons nous permettre de perdre cet outil précieux, qui contribue à la sauvegarde de notre patrimoine. Une manière de lui offrir un statut pérenne serait de l'intégrer à l'Agence française pour la biodiversité.

S'il faut articuler la stratégie nationale et les stratégies territoriales pour la biodiversité, on doit aussi prévoir une articulation entre les différentes instances nationales que sont le Comité national de la biodiversité, le Conseil national de la protection de la nature et l'Agence française pour la biodiversité. Quels liens uniront les deux organismes à visée scientifique ? Les débats qui se tiendront au sein du Comité national de la biodiversité, instance de concertation sociétale, influenceront-ils les décisions du Gouvernement, et éclaireront-ils l'Agence française pour la biodiversité ?

Le Conseil national, qui comprendra plusieurs commissions permanentes, fixera-t-il les jours d'ouverture et de fermeture de la chasse, question sensible aujourd'hui confiée à un comité dédié ?

Plusieurs de mes collègues regrettent que l'ONCFS ne soit pas intégré au texte, mais la situation évolue sur le terrain. Il existe déjà des missions communes aux agents de l'ONEMA, de l'ONCFS et des parcs nationaux. C'est peut-être à partir des questions de police que l'on parviendra à une synthèse. Cela étant, si j'en crois ma fédération départementale, la Fédération nationale de la chasse, qui finance en partie l'ONCFS, ne tient pas à être représentée dans l'Agence française de la biodiversité.

Quel sera le contenu des ordonnances consacrées à la notion d'« espèce nuisible », qui ne signifie plus rien aujourd'hui ?

Enfin, les Parcs nationaux de France, qui ne protestent pas contre l'idée d'être intégrés à l'Agence française pour la biodiversité, tiennent néanmoins à conserver leur rôle d'animation de réseau. Pouvez-vous nous confirmer qu'ils auront satisfaction sur ce point ?

Comment l'Agence française pour la biodiversité valorisera-t-elle les bonnes initiatives constatées en région ? Comment l'État les accompagnera-t-il ?

Je remercie chacune et chacun d'entre vous de ces questions très riches, qui me laissent penser que nous aurons un débat très intéressant.

Je termine actuellement les consultations afin que l'équipe qui préfigurera l'Agence nationale pour la biodiversité soit en place le 24 juin, date à laquelle vous commencerez l'examen des articles.

Vous avez été nombreux à m'interroger, et j'ai pris note de chacune de vos questions. Plusieurs d'entre elles concernent le rôle de l'Agence nationale pour la biodiversité, qui peut être comparé à celui que joue l'ADEME dans le domaine énergétique – c'est en effet le modèle dont nous nous sommes inspirés.

L'Agence conseillera les porteurs de projets, favorisera la sensibilisation, soutiendra la reconquête de la biodiversité, ainsi que les missions de recherche ou de gestion des milieux naturels. Elle appuiera les actions de gestion des aires protégées ou des parcs nationaux, ainsi que celles de la police de l'eau et des milieux aquatiques. Elle accueillera en son sein l'ONEMA, l'Agence des aires marines protégées, les Parcs nationaux de France, l'Atelier technique des espaces naturels, le service du patrimoine naturel, ainsi que certains personnels techniques de la Fédération des conservatoires botaniques nationaux, de celle des réserves naturelles de France, des conservatoires d'espaces naturels et des parcs naturels régionaux. Il s'agit, non de faire fusionner brutalement ces structures, mais de les aider à travailler intelligemment ensemble.

Vous m'avez demandé comment l'Agence travaillerait avec les régions. En Poitou-Charentes, où quatre ou cinq structures s'intéressent à la biodiversité, la mise en place d'un réseau national permet de supprimer les doublons et, en mettant en commun des forces de recherche et d'expertise, de définir des priorités sur lesquelles le pays peut s'engager. Chaque région réfléchira au regroupement des structures, qui seront mises en réseau, pour gagner en efficacité. Grâce aux partenariats ou à la constitution d'établissements publics de coopération environnementale, l'Agence signera des conventions ou des contrats avec ses déclinaisons régionales et territoriales. Loin de nous l'idée d'uniformiser les dispositifs : ce serait un comble quand on veut défendre la biodiversité ! Il faut au contraire prendre en compte les savoir-faire spécifiques à chaque territoire : mer, montagne, outre-mer. Dans les territoires régionaux, regroupements et mises en réseau sont déjà amorcés. La réflexion nationale donnera une impulsion au niveau territorial.

L'Agence bénéficiera d'une meilleure utilisation des moyens existants, ainsi que de certaines mises en commun. Elle profitera aussi – j'y ai veillé personnellement – du programme d'investissements d'avenir. Pour cela, elle arrêtera chaque année ses priorités, en partenariat avec les structures territorialisées.

L'agriculture fait partie intégrante de la biodiversité. Pour M. Robert Barbault, directeur du département « Écologie et gestion de la biodiversité » du Muséum national d'histoire naturelle, « les agricultures sont le résultat d'une coopération entre Homo sapiens et de nombreuses espèces végétales et animales qui ont été domestiquées et dont l'évolution a été orientée en fonction de nos propres intérêts. La composante agricole s'inscrit donc dans le vaste champ de la diversité du vivant. » Si la prise en compte de l'agriculture par le texte ne vous semble pas suffisante, nous pourrons la renforcer. D'ailleurs, j'ai rencontré les représentants des organisations agricoles. En uniformisant les cultures, l'agriculture intensive a fait reculer la biodiversité. C'est pourquoi nous devons soutenir la reconquête des différentes variétés dans laquelle s'est engagé le monde agricole.

Les missions de l'ONCFS ou de l'ONF excédant largement le champ de la biodiversité, il n'y a pas lieu d'inclure ces structures dans l'Agence, avec lesquelles elles vont toutefois collaborer. Nous réfléchirons, au cours du débat, à la manière dont se nouera ce partenariat.

Vous avez soulevé la contradiction qui peut exister entre la loi et les ordonnances. Pour avoir longtemps été députée, je comprends votre inquiétude. C'est pourquoi j'ai demandé que les ordonnances soient rédigées à l'avance. Vendredi dernier, six textes ont été communiqués à la rapporteure : ils sont à votre disposition. En l'occurrence, le recours à l'ordonnance ne vise qu'à faire appliquer rapidement la loi.

L'augmentation du nombre de sites inscrits a entraîné une charge de travail très lourde pour les services de l'État. Dès lors que l'inscription devient quasiment un label touristique – sans préluder nécessairement au classement, comme c'était le cas à l'origine –, il faut trouver un nouveau système de gestion ou d'inventaire, sans pour autant diminuer l'exigence qui présidait à l'inscription. Le délai actuel de cinq ans peut sans doute être allongé, mais il faut surtout réfléchir au statut d'une inscription qui n'est plus effectuée en vue d'un classement.

La composition du conseil d'administration de l'Agence, qui a retenu votre attention, pourra être modifiée par amendement.

Comme plusieurs d'entre vous, je considère que le texte réserve une place trop restreinte aux outre-mer et je m'emploierai à la renforcer. Ces territoires abritent en effet 80 % de notre biodiversité et, même s'il faut se méfier en l'espèce d'une approche purement quantitative, la biodiversité étant plus menacée sur terre que dans la mer, il convient de préserver cette richesse. J'entends donc vos propositions de décliner l'Agence française pour la biodiversité dans les outre-mer. Il conviendra pour cela de s'appuyer sur des structures existantes, comme les aires marines protégées, que l'on trouve en Guadeloupe. Nous verrons comment mettre ces dispositifs en réseau.

En attendant, je me réjouis que les élus des outre-mer soient ainsi mobilisés. Je veillerai également à ce que le texte sur l'énergie respecte la spécificité de ces territoires, qui doivent accéder à l'autonomie énergétique. Il existe un lien étroit entre la maîtrise de l'énergie – par conséquent de la pollution – et la protection de la biodiversité.

Je vous remercie pour ce débat général.