Nous en venons à l'examen de la proposition de loi de notre rapporteur général et de l'ensemble du groupe SRC relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d'assurance-vie en déshérence, sur laquelle 37 amendements ont été déposés. La discussion en séance publique de ce texte aura lieu le mercredi 19 février après-midi.

Cette proposition de loi vise à apporter une réponse la plus complète possible au problème des avoirs financiers en déshérence. Son principal objectif est la protection des droits des épargnants.

Elle vise donc à compléter les efforts engagés par le législateur, en particulier dans le cadre de la loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Au cours de la discussion de cette dernière, des amendements au sujet des avoirs bancaires en déshérence et du dépôt à la Caisse des dépôts et consignations des sommes non réclamées au titre de ces avoirs et des contrats d'assurance-vie avaient en effet été retirés au profit de cette proposition de loi, avec l'accord – ou du moins un engagement de bienveillance – du ministre de l'Économie.

Ce texte est le résultat d'un travail de longue haleine.

Le constat est imposant. Pour ce qui est des comptes bancaires inactifs, des montants significatifs sont en jeu. Suite au rapport de la Cour des comptes, 1,8 million de comptes inactifs ont été recensés – c'est un minimum – pour un encours de 1,6 milliard d'euros. Les encours sur les comptes dont les titulaires sont décédés pourraient être de l'ordre de 1,2 milliard d'euros. Enfin, on recense 674 014 comptes bancaires dont le titulaire est centenaire, alors que le nombre des centenaires ne s'élève qu'à 20 106 selon l'INSEE.

En l'état du droit, aucune obligation n'est imposée aux banques en ce qui concerne les comptes bancaires inactifs hormis le principe général de la déchéance trentenaire. Il est donc nécessaire d'assurer la protection des épargnants, sachant que les banques tendent à ponctionner ces ressources par des « frais de gestion », dans des proportions importantes et parfois abusives, surtout pour des comptes inactifs.

Selon la Cour des comptes, toutes les banques n'ont pas mis en place les procédures permettant d'assurer le respect du principe de la déchéance trentenaire. Par exemple, une banque ne conserve pas les mouvements passés sur un compte au-delà de dix ans : elle est donc incapable de respecter la loi.

Par ailleurs, aucun service administratif n'assure réellement de contrôle sur les banques. Selon la Cour, la direction générale des finances publiques – DGFiP – n'assure qu'un contrôle très partiel. Quant à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution – ACPR –, elle estime qu'il ne lui revient pas d'assurer le respect de la déchéance trentenaire, dès lors que la disposition est prévue dans le code général de la propriété des personnes publiques, et non dans le code monétaire et financier. Après l'audition devant la commission des Finances, préalablement à sa nomination, de son nouveau vice-président, M. Jean-Marie Levaux, l'ACPR a certes indiqué publiquement que cette question faisait désormais partie de ses priorités. Mais il faut reconnaître qu'elle part de loin.

Il est donc impératif de légiférer pour garantir les droits des épargnants.

Les points soulevés au titre des comptes bancaires inactifs valent aussi pour les contrats d'assurance-vie non réclamés.

Les assureurs sont défaillants dans la mise en oeuvre des obligations législatives et réglementaires qui leur ont été progressivement imposées depuis 2003 – notamment par la loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d'assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés – pour régler le cas des contrats non réclamés. Les raisons de cette application partielle ou insuffisante de la loi tiennent à la fois aux difficultés qu'ils rencontrent pour réunir les informations permettant le versement des sommes dues et à une certaine réticence face à l'accroissement de leurs obligations.

En conséquence, l'encours des contrats d'assurance-vie et de capitalisation non réclamés est encore relativement important malgré les dispositifs législatifs adoptés. Il représenterait 0,2 % de l'encours total selon le rapport de la Cour, soit au minimum 2,76 milliards d'euros.

Nous avons souhaité légiférer dans les meilleures conditions possibles sur cette question délicate, et le texte final est le fruit d'un travail de longue haleine, mené parallèlement à la session budgétaire.

La commission des finances a demandé en décembre 2012 à la Cour des comptes, sur le fondement du 2° de l'article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances – LOLF –, une enquête approfondie sur cette question des avoirs en déshérence.

La Cour a rendu son rapport en juillet 2013. Dans la foulée, son Premier président nous l'a présenté en commission, en présence des représentants des banques et des assurances, qui ont ainsi pu oralement faire part de leurs observations. Sur cette base, une concertation a associé l'ensemble des parties prenantes : l'administration fiscale, avec la direction de la législation fiscale – DLF – et la DGFiP, les partenaires financiers que sont la Caisse des dépôts et consignations – CDC – et la direction générale du Trésor, les administrations juridiques, dont la Chancellerie, et leurs auxiliaires, les notaires, les autorités de contrôle et de régulation, à savoir l'ACPR, l'AMF – Autorité des marchés financiers – et la CNIL – Commission nationale de l'informatique et des libertés –, les entreprises d'assurance et établissements de crédit et les généalogistes. Nous avons également reçu des contributions des représentants des consommateurs et d'associations d'épargnants.

Sur la base des résultats de cette concertation, la proposition de loi a été rédigée en lien étroit avec la direction générale du Trésor, puis déposée en novembre dernier.

Enfin, j'ai demandé au président de l'Assemblée nationale d'appliquer les dispositions constitutionnelles qui nous permettent de bénéficier de l'expertise du Conseil d'État sur les problèmes juridiques que ce texte pourrait poser. L'avis du Conseil d'État, dont les éléments essentiels seront présentés dans le rapport, a permis de valider l'économie générale et la rédaction du dispositif.

Les consultations se sont ensuite poursuivies avec les principales parties prenantes. Je vous proposerai plusieurs amendements en tirant les conséquences ; ils devraient permettre d'aboutir à un texte consensuel. J'insiste sur le fait que j'ai tenu le plus grand compte des suggestions du Conseil d'État, et me félicite de son apport à la proposition de loi. Peut-être faudrait-il s'appuyer plus souvent sur lui pour les initiatives parlementaires complexes ou juridiquement délicates.

Les grandes lignes du dispositif sont connues.

Pour les comptes bancaires inactifs, la proposition de loi prévoit un régime spécifique, avec plusieurs apports importants. Le premier est l'obligation pour le teneur de compte de recenser chaque année les comptes inactifs, définis selon des critères précisés par l'article 1er. J'insiste sur le fait que la définition des comptes bancaires inactifs est une avancée juridique importante, qui a été saluée par le Conseil d'État comme par la profession.

Deuxième apport : l'obligation de transférer à la Caisse des dépôts et consignations les fonds non réclamés à l'issue d'un délai de dix ans d'inactivité pour les comptes « abandonnés » par leur titulaire et de deux ans après le décès pour les comptes de personnes décédées.

Enfin, diverses obligations sont imposées aux teneurs de compte et à la Caisse des dépôts et consignations afin de protéger les droits des épargnants, en particulier l'information des clients et le plafonnement des frais bancaires pour les teneurs de compte, ainsi que la garantie du capital transféré pour la Caisse.

L'obligation de transfert des fonds à la Caisse conduit à ce que celle-ci soit seule en charge de l'application du principe de la déchéance trentenaire aux avoirs bancaires en déshérence. La CDC appliquant ce principe avec rigueur, une telle évolution contribue à la préservation des intérêts financiers de l'État.

Ces nouvelles règles étant introduites dans le code monétaire et financier, l'ACPR sera en charge d'en assurer le respect conformément à sa mission générale et, le cas échéant, de prononcer des sanctions.

En ce qui concerne les contrats d'assurance-vie, un certain nombre de dispositions viennent compléter la loi de 2007. Nous y reviendrons en détail lors de l'examen des articles.

Nous avons cherché à réaliser un équilibre entre les obligations mises à la charge des établissements financiers, le travail de la Caisse des dépôts et consignations et le respect du droit des épargnants, afin de bien « doser » les contraintes qui vont peser sur les établissements financiers et la Caisse. Quelques points mineurs restent à régler ; ils devraient être évoqués au cours du débat.

Je n'ai pas eu le temps de rédiger un amendement en ce sens, mais je m'interroge sur la possibilité de le faire dans le cadre de l'article 88. Est-il envisageable de dissocier le cas des comptes des particuliers de celui des comptes dits associatifs, à savoir ceux des associations reconnues d'utilité publique ? Au Royaume-Uni, les sommes issues de comptes dormants sont reversées à un fonds d'investissement social, sur la base du volontariat de la part des compagnies bancaires ou de crédit immobilier. Avez-vous réfléchi à la question des comptes associatifs ? Serait-il envisageable de transférer une partie des sommes concernées à la Caisse des dépôts au terme des dix ans, sans attendre le nouveau délai de vingt ans, et d'affecter ces sommes au Fonds pour le développement de la vie associative – FDVA – ou au circuit associatif plutôt qu'aux caisses de l'État ?

Le groupe UDI votera cette proposition de loi, qui va dans la bonne direction.

Je remercie le rapporteur de cette proposition de loi très utile qui permettra à la fois de protéger les clients et l'État et d'améliorer la transparence du système. Néanmoins, avons-nous bien toutes les garanties que les ayants droit pourront récupérer les sommes concernées après leur transfert à la Caisse des dépôts et consignations ? Par ailleurs, le délai de déclaration d'inactivité et de transfert prévu – un an – est-il le plus adapté ? À mon sens, cela mérite encore discussion.

Cette proposition de loi a le mérite de créer une définition du compte inactif et du compte non réclamé. C'était nécessaire. Néanmoins, elle ne répond pas à l'ensemble des problèmes posés. Quid par exemple de l'épargne salariale ? Que fait-on des comptes d'épargne salariale en déshérence ? Aucune recherche n'est prévue en la matière. En cas de survivance comme en cas de décès, on ne demande pas à l'organisme bancaire ou à la compagnie d'assurance d'effectuer cette recherche en procédant à un croisement de fichiers – par exemple avec l'INSEE.

Je m'interroge également sur les mesures transitoires. Les contours des mesures de publicité à mettre en oeuvre avant le transfert des comptes à la Caisse des dépôts et consignations restent en effet à définir. Autrement, il subsisterait un risque de détournement de ces sommes, qui pourrait nourrir un sentiment de spoliation chez leurs bénéficiaires éventuels. Le travail de l'organisme bancaire ou de la compagnie d'assurance doit donc aussi porter sur cette recherche et sur la transparence.

Enfin, j'ai le sentiment qu'à certains égards, le texte marque une régression par rapport à la loi de 2007.

S'agissant des contrats d'assurance-vie et des bons de capitalisation, le texte ne fait pas de distinction entre le souscripteur et le bénéficiaire. Or il peut s'agir de deux personnes différentes. Très souvent, les bénéficiaires des contrats en déshérence ignorent qu'ils le sont. Rien n'est semble-t-il prévu pour ces cas.

Permettez-moi de féliciter et de remercier notre rapporteur au nom du groupe SRC. En ce qui concerne la méthode, il est intéressant que le Parlement se soit emparé du sujet à la suite du rapport de la Cour des comptes.

Sur le fond, cette proposition de loi est importante. Elle s'attache à ce que les droits des ayants droit soient mieux garantis, et à ce que l'État puisse légitimement récupérer les sommes qui n'auront pas été attribuées à leurs ayants droit au terme du délai de déchéance. Ce sont là des objectifs d'intérêt général. Nous voterons donc ce texte, ainsi que les amendements qui seront défendus par le rapporteur – notamment ceux qu'il a déposés suite à la consultation du Conseil d'État.

La Caisse des dépôts n'est pas favorable à l'affectation que vous proposez, monsieur Juanico. Cela impliquerait en effet que les fonds concernés soient placés en hors bilan, au même titre que ceux du livret A, par exemple, et fassent l'objet d'une cogestion avec le Trésor. Ce n'est sans doute pas ce que vous souhaitez. Pour résumer, l'affectation que vous proposez changerait la nature du fonds qui recevra cet argent.

Mais il existe aussi à la Caisse des dépôts des fonds comme le fonds d'innovation sociale, qui sont fléchés vers les acteurs associatifs. Rien n'empêche donc la Caisse d'assurer un fléchage en interne.

Je répète que si les fonds sont fléchés par la loi, ils seront sortis du bilan de la Caisse pour figurer en hors bilan et être assimilés au fonds d'épargne. C'est précisément ce que nous voulons éviter.

En l'absence de réglementation précise sur le contenu des coffres-forts, cet amendement propose d'étendre les dispositions du texte aux coffres-forts dont le contenu n'a pas été réclamé. Mon intervention vaut également défense de l'amendement CF4, qui définit ce qu'est un coffre-fort inactif, et des amendements CF10, CF11 et CF24, qui portent sur le même sujet.

Les coffres-forts peuvent en effet contenir deux catégories de biens : les objets qui ont une valeur marchande, auxquels les dispositions du texte pourraient s'appliquer, et les biens sans valeur marchande, tels que les archives familiales. Dans un cas comme dans l'autre, ils doivent être restitués au titulaire du coffre-fort – ou à ses héritiers si celui-ci est décédé. L'objection qui a été faite au rapporteur par la direction du Trésor ne me semble donc pas fondée.

Je maintiens l'amendement. Cela nous permettra au moins de connaître la position du Gouvernement.

L'amendement CF1 a pour objet d'assurer la cohérence du régime applicable aux comptes épargne en l'étendant aux comptes sur livret et en permettant ainsi de couvrir tous les types de comptes épargne.

Le texte doit également viser les comptes inactifs de l'épargne salariale appartenant à des titulaires qui ont oublié qu'ils les possédaient. Des sommes importantes sont en jeu. Tel est l'objet de l'amendement CF3.

Monsieur le rapporteur général, mon amendement est-il entièrement satisfait par l'adoption de l'amendement CF30 ?

La participation subit un traitement discriminatoire par rapport aux autres formes d'épargne salariale puisque les délais sont plus courts. La rupture d'égalité est manifeste. Il faut unifier les différents dispositifs.

Le rapporteur m'ayant donné partiellement satisfaction, je retire l'amendement.

Alors que la loi du 17 décembre 2007 a donné les moyens juridiques aux assureurs vie de rechercher les ayants droit des contrats en déshérence, rien n'oblige aujourd'hui les établissements bancaires à rechercher les ayants droit des comptes inactifs. L'envoi de courriers aux titulaires de tels comptes, courriers qui reviennent à l'envoyeur presque toujours avec la mention : « N'habite plus à l'adresse indiquée », ou le croisement avec le fichier des personnes décédées ne sont pas des mesures suffisantes.

C'est la raison pour laquelle l'amendement CF18 prévoit que lorsque les établissements sont informés du décès, ils sont tenus de rechercher les ayants droit. Il convient en revanche de modifier la rédaction de la fin de l'amendement en supprimant les mots : « et si cette recherche aboutit, de l'aviser de la stipulation effectuée à son profit », la stipulation ne pouvant être effectuée sur un compte bancaire.

L'amendement CF5 vise à préciser les obligations des banques une fois que la consultation du fichier national leur a permis de découvrir le décès du titulaire du compte. En effet, la rédaction actuelle du texte n'impose pas aux banques l'obligation de rechercher les ayants droit du défunt.

Si votre texte apporte une vraie amélioration en matière de recherche des titulaires de comptes décédés, puisque les établissements bancaires seront désormais tenus de consulter annuellement le répertoire national d'identification des personnes physiques – RNIPP –, en revanche, ils n'ont aucune obligation de rechercher les ayants droit, notamment en contactant le notaire du défunt. Le texte s'arrête à mi-chemin. Mon amendement vise à le conduire au bout de sa logique.

Vous convenez donc, monsieur le rapporteur général, de la distorsion de traitement entre les compagnies d'assurance vie, qui ont l'obligation contractuelle de rechercher les ayants droit, et les établissements bancaires, auxquels devrait également revenir cette obligation, que vous transférez aux notaires.

Dans un très grand nombre de cas, l'information prévue ne parviendra pas au titulaire puisque celui-ci aura changé d'adresse. Si l'établissement teneur du compte n'est pas obligé de faire déterminer sa nouvelle adresse, les titulaires ne seront pas informés, ce qui réduira significativement l'impact de la disposition. L'obligation d'information n'a d'efficacité que si elle se double de l'obligation de localiser l'intéressé.

Tel est l'objet de l'amendement CF7.

Je retire l'amendement.

Le transfert des fonds à la Caisse des Dépôts et des Consignations – CDC – ne devrait avoir lieu qu'une fois la recherche des bénéficiaires correctement effectuée. Une telle mesure permettrait de s'assurer de la bonne restitution des avoirs bancaires.

Dès lors que sont introduites l'obligation de recherche pour déterminer l'adresse actuelle du titulaire vivant et l'obligation pour déterminer les ayants droit du titulaire si celui-ci est décédé, il semble logique que ce transfert s'opère dans un délai raisonnable après le constat de vaine recherche sans qu'il soit besoin de distinguer le cas du titulaire présumé vivant du cas du titulaire décédé.

Le transfert à la CDC se justifie alors pleinement en raison du caractère indéniable de la déshérence des sommes en cause.

Tel est l'objet de l'amendement CF8.

L'amendement CF19 vise à prévoir que les établissements bancaires seront tenus de fournir un certificat de vaine recherche qui les engagera. Il ne faudrait pas que le transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations leur permette de se dédouaner de leurs obligations.

Les délais prévus initialement ne se justifient plus à partir du moment où les dépôts à la Caisse des dépôts et des consignations seraient effectués après de vaines recherches. Les sommes pourraient donc être acquises à l'État dans un délai réduit à quinze ans au lieu de trente actuellement. Tel est l'objet de l'amendement CF9.

Monsieur le rapporteur général, pourquoi conserver la prescription trentenaire après plusieurs années de recherche ? C'est bien long !

C'est par référence au principe général de la prescription trentenaire.

Les constatations de la Cour des Comptes sur l'assurance-vie non réclamée ont mis en évidence le manque de réactivité et de sévérité de l'ACPR qui a contribué à la passivité des assureurs. À ce jour, aucune sanction n'a été prononcée.

Il serait malvenu qu'une situation identique se reproduisît avec les établissements teneurs des comptes inactifs. C'est la raison pour laquelle il est opportun d'introduire le principe d'un contrôle régulier qui doit être, en cas de manquement constaté, accompagné d'un régime de sanctions pécuniaires spécifiques, la commission des sanctions de l'ACPR étant habilitée, en application du 7° de l'article L. 612-39 du code monétaire et financier, à prononcer de telles sanctions et à assortir ces sanctions d'une astreinte. L'ACPR doit faire son travail. Tel est l'objet des amendements CF12 et CF13.

Les relations entre l'ACPR et la Caisse des dépôts et consignations sont compliquées du fait que l'ACPR a adressé à la Caisse une facture de 3,5 millions d'euros pour le contrôle de ses activités bancaires, ce qui paraît à celle-ci d'autant plus cher qu'elle a un modèle prudentiel propre dont les critères sont deux fois plus sévères que les critères habituels. C'est la raison pour laquelle elle considère ne pas avoir besoin de l'ACPR.

Laissez la Caisse régler cette question avec l'ACPR sans intervenir au plan législatif.

Mes deux amendements s'appliquent aux banques et aux compagnies d'assurance-vie et non à la Caisse des dépôts et consignations.

C'est la première fois.

Monsieur de Courson, retirez-vous vos deux amendements ?

Je vais m'y résoudre, monsieur le président.

Monsieur le rapporteur général, la sanction sera-t-elle significative ?

Le profit tiré par les banques et les assurances de la situation actuelle est disproportionné au regard de la sanction.

Comme je l'ai déjà souligné, l'obligation d'information n'aura d'efficacité que si elle se double de l'obligation de localiser l'intéressé. L'information prévue au II sera inopérante dans la plupart des cas, l'assuré étant décédé ou demeurant à une nouvelle adresse.

L'amendement CF14 vise à améliorer le dispositif.

Je retire l'amendement CF17, monsieur le président.

Les délais dans lesquels les recherches devront être effectuées devraient être fixés par un décret en Conseil d'État.

Le Conseil d'État vous fait-il peur ? (Sourires.)

Selon la proposition de loi, si un contrat n'est pas réclamé deux ans après le décès de l'assuré, l'assureur dispose d'un délai de dix ans pour effectuer les recherches. Un transfert dans des délais plus brefs à la Caisse des dépôts et consignations – je propose trois ans – garantirait davantage d'efficacité et de sécurité.

Que doit-on en déduire de la position du Gouvernement ? Déposera-t-il un amendement ?

Savons-nous combien les dispositions que nous adoptons pourraient rapporter à l'État ?