Chers collègues, je vous remercie d'être aujourd'hui présents pour examiner le rapport d'information et les recommandations sur la proposition de loi relative à l'autorité parentale et à l'intérêt de l'enfant.

Quelques mots tout d'abord sur le contexte : pendant l'interruption des travaux de l'Assemblée nationale en mars dernier, une proposition de loi a été préparée à l'initiative du groupe socialiste, en s'appuyant sur des travaux réalisées à la demande de Mme Dominique Bertinotti, alors ministre déléguée chargée de la Famille, dans la perspective d'un projet de loi sur la famille, qui n'a finalement pas été inscrit à l'ordre du jour par le Gouvernement. Ce texte a néanmoins été repris « par morceaux » ; c'est ainsi que la présente proposition de loi porte sur l'autorité parentale et l'intérêt de l'enfant. On peut d'ailleurs observer que les mots « intérêts de l'enfant », contrairement à ceux d'autorité parentale, ne figurent pas en gras dans l'intitulé de ce texte.

Si la Délégation aux droits des femmes n'avait pas initialement envisagé – peut-être à tort – de se saisir de cette proposition de loi qui concerne le droit de la famille, elle a finalement souhaité engager des travaux en avril sur ce texte, dont Mme Marie-Noëlle Battistel a été désignée rapporteure.

Plusieurs auditions ont été organisées mardi et mercredi derniers. Cela nous a notamment permis d'entendre des responsables de la Mission interministérielle pour la protection des femmes victimes de violences et la lutte contre la traite des êtres humains (MIPROF), qui n'avait pas été auditionnée par les auteurs de la proposition de loi. C'est d'ailleurs la vocation de la Délégation que de compléter et d'enrichir les travaux d'autres commissions.

J'ajoute que des alertes ont été lancées par certaines associations féministes, qui nous ont fortement interpellés sur ce qui leur est apparu comme une contradiction entre la loi du 9 juillet 2010 et la présente proposition de loi qui peut donner l'impression de « gommer » la précédente, en n'évoquant pas la question des violences faites aux femmes. Cela est d'autant plus regrettable que le Sénat, après l'Assemblée nationale, vient d'autoriser la ratification de la convention d'Istanbul, qui impose que toutes les législations soient mises en conformité afin de protéger les femmes et les enfants victimes de violences.

La proposition de loi sera examinée cet après-midi par la commission des Lois, puis en séance publique, le lundi 19 mai. Nous déposerons ultérieurement des amendements et je vous invite, mes chers Collègues, à les diffuser largement et à les faire signer par le plus grand nombre.

Je tiens enfin à saluer le travail réalisé par la rapporteure dans les délais particulièrement resserrés qui nous ont été impartis pour l'examen de ce texte.

Avant d'en venir aux recommandations, sur lesquelles nous pourrions concentrer nos débats, je présenterai tout d'abord brièvement les principaux points du rapport.

En premier lieu, il apparaît que la proposition de loi pourrait être améliorée afin de mieux affirmer les devoirs parentaux et de rééquilibrer certaines dispositions.

Le texte proposé a pour objectif d'adapter le droit civil aux nouvelles configurations familiales. La fragilisation des unions, les familles recomposées, l'absence de certains pères dans la vie des enfants ou encore le développement des familles monoparentales imposent en effet une réflexion. L'exercice en commun de l'autorité parentale est un principe général du code civil. Cela implique une égalité des droits des parents à l'égard des enfants. Le chapitre premier de la proposition de loi vise à renforcer l'exercice conjoint de l'autorité parentale par les parents séparés.

Si la proposition de loi comporte certaines avancées positives, plusieurs personnes entendues par la Délégation ont regretté qu'elle ne prenne pas en compte certaines situations familiales, par exemple lorsque le père est absent ou défaillant. C'est également le cas dans les situations de violences intrafamiliales.

Le rapport souligne ainsi, dans un deuxième temps, que la proposition de loi doit être complétée pour protéger les femmes et les enfants victimes de violences.

La médiation familiale, instituée par la loi du 4 mars 2002, est apparue au législateur comme une réponse adaptée au traitement des conflits familiaux en visant un traitement amiable des différends avec l'aide d'un tiers impartial. Elle peut avoir un impact positif, mais il importe de distinguer le conflit familial des situations de violences.

La proposition de loi prévoit de développer le recours à la médiation familiale. Or la médiation familiale devrait être exclue dans les situations de violences conjugales et d'emprise. En cohérence avec les dispositions sur la médiation pénale dans le projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes, la médiation familiale ne doit pas pouvoir s'appliquer dans les cas de violences.

D'une manière générale, la problématique des violences conjugales et intrafamiliales n'est pas évoquée dans la proposition de loi, et c'est là une source d'inquiétudes. La Délégation pourrait dès lors préconiser d'exclure l'application des articles 4, 7 et 8 dans les cas de violences conjugales. Enfin, dans la mesure où la coparentalité s'avère dangereuse dans les situations de violences conjugales, il conviendrait de réfléchir à des exceptions à la coparentalité. En conséquence, les critères d'attribution de l'exercice exclusif de l'autorité parentale pourraient être élargis aux situations de violences conjugales.

Je vous propose d'examiner à présent les dix-huit recommandations que la Délégation pourrait adopter.

Ce texte peut apparaître simple, mais les associations féministes nous ont fait part de leurs inquiétudes, et il n'est d'ailleurs pas certain que tout cela soit parfaitement cohérent avec le projet de loi pour l'égalité entre les femmes et les hommes, qui va revenir prochainement en seconde lecture.

Nous avons également été sensibilisés à ces questions par Mme Ernestine Ronai. Il est toujours très ennuyeux de travailler dans l'urgence et de manquer de recul, en particulier sur ces questions.

Il est tout de même surprenant d'être appelés à se prononcer sur des textes qui seraient en contradiction avec ce que l'on vient de voter.

En effet !

La première recommandation vise à engager un programme pluriannuel d'études et prévoir le dépôt d'un rapport au Parlement d'ici 2015 sur la période « post séparation » et les conséquences des ruptures conjugales, en particulier sur le paiement des pensions alimentaires, l'exercice du droit de visite et d'hébergement, le respect des temps de résidence chez chacun des parents, etc. Des travaux très récents du Haut conseil de la famille ont en effet souligné le manque de connaissances dans ce domaine.

Je partage totalement cette préoccupation. Ce rapport nous permettrait d'avoir une évaluation et des chiffres, comme nous avons d'ailleurs pu le demander à d'autres occasions.

Cela serait d'autant plus justifié qu'il n'y a pas eu d'étude d'impact pour cette proposition de loi.

Je vous invite à lire le rapport récent du Haut conseil de la famille sur les ruptures familiales, qui a été publié en avril 2014, et n'a donc pas été pris en compte lors de l'élaboration de la proposition de loi. En tout état de cause, qu'il s'agisse par exemple des non-représentations d'enfant ou du non-paiement de la pension alimentaire, il y a une méconnaissance de ces situations. Il convient donc de combler ces lacunes.

Cependant, les départements ne font-il pas chaque année un rapport sur ce type de situations, et notamment sur les pensions alimentaires ou l'exercice du droit de visite ? Le cas échéant, il serait possible de collationner l'ensemble de ces données.

Cela supposerait néanmoins d'avoir des statistiques comparables entre départements. En tout état de cause, il serait intéressant de disposer des données concernant un département qui aurait travaillé sur ces questions.

Ce serait utile d'avoir des données provenant de différents services. Cela étant, c'est surtout la justice qui pourrait fournir ce type d'informations, plutôt que les départements, dans la mesure où des enquêtes n'ont pas vraiment à être menées sur ces questions dans le cadre de l'aide sociale à l'enfance.

Sauf dans de petits départements, où ce type de travail peut être réalisé en commun ; je vais vérifier ce point.

Il est vrai qu'il serait intéressant d'avoir des données concernant au moins un département.

La deuxième recommandation vise à assouplir la rédaction proposée à l'article 4 de la proposition de loi, qui prévoit l'accord des deux parents, même pour les actes usuels.

Assouplir cette rédaction signifie-t-il retirer la notion d'actes usuels ?

On pourrait estimer qu'il y a des actes usuels qui impliquent simplement l'information de l'autre parent, et non pas nécessairement l'accord.

Pour les actes importants, la proposition de loi prévoit l'accord exprès des deux parents. La question se pose de l'accord également requis pour les actes usuels. Il y a eu des remontées d'associations féministes sur cette question, car dans des situations de violence et de conflits, des parents séparés vont se retrouver de ce fait dans l'obligation de discuter presque quotidiennement d'actes usuels, y compris d'aller au sport, etc. C'est l'un des articles qui nous posent le plus de problèmes.

Ne pourrait-on dès lors prévoir l'information pour les actes usuels et l'accord pour les actes importants ?

Mais à partir de quel moment l'acte usuel devient-ilimportant ?

C'est vrai que lorsque les parents sont séparés, ils peuvent choisir des écoles différentes pour inscrire leurs enfants. Si les signatures des deux parents sont requises, cela peut apparaître comme de nature à régler les problèmes. Soit les parents parviennent à s'entendre, soit le juge intervient.

Nous sommes bien là dans le cadre des actes importants.

En général, je regarde toujours les situations du côté des femmes. Mais il faut reconnaître qu'il y a des cas où les pères ont l'autorité parentale partagée tandis que la garde a été confiée à la mère, et il arrive que ces pères soient réellement soucieux de l'éducation et du bien-être de leurs enfants. Or on ne leur demande pas leur accord, ils ne sont pas associés aux décisions et c'est dommage. Je connais au moins trois situations de ce type. Ce n'est pas représentatif statistiquement et je ne prétends rien démontrer, mais les pères soucieux de leurs enfants existent. Il ne faut pas les mettre à l'écart par principe.

Mais savez-vous pour quelles raisons ils ont si peu la garde ? Lorsqu'il y a une convention de divorce, les parents peuvent discuter. D'ailleurs, une très large majorité des parents sont d'accord sur les décisions. Sinon, c'est le juge qui tranche. La difficulté réside dans les cas de blocage.

Il y a aussi des situations où le père voudrait la garde, mais c'est le plus souvent la mère qui l'obtient. Or les droits doivent être partagés et dans la pratique, les pères peuvent être mis à l'écart et s'en plaignent.

L'accord des deux parents pourrait n'être requis que pour les actes importants.

Cela peut être tout de même un peu rude lorsque, déjà un père n'a pas choisi de voir ses enfant seulement un week-end sur deux, de se voir dire en plus que les actes importants qui nécessitent son accord se limitent en fait au changement d'établissement scolaire ou de résidence.

Les parents peuvent discuter et se mettre d'accord. Mais s'il y a blocage, le juge intervient.

C'est tout de même compliqué d'aller devant le juge pour tout et n'importe quoi ! Toujours est-il que les associations féministes réagissent car à la lecture de l'article 4, on y voit la possibilité d'empêcher le conjoint de déménager. Quant à l'alinéa qui prévoit d'exclure l'accord des deux parents en cas de condamnation d'un des deux parents pour violences, on sait bien que cette condamnation est souvent tardive !

Lors des auditions, il a été souligné que s'il n'y a pas d'accord des deux parents pour les actes usuels, l'enfant se sent coupable de réactiver le conflit entre ses parents, et c'est pour lui une violence.

Il est tout à fait légitime de dénoncer les pères qui ne paient pas leur pension alimentaire ou de façon irrégulière. Mais si on veut un peu libérer aussi les femmes de leur fonction maternelle, alors il faut bien reconnaître un peu aux hommes leur rôle de père.

S'agissant des dispositions de la proposition de loi relatives à la résidence fixée chez les deux parents, il convient de veiller à ce que les prestations sociales et les avantages fiscaux restent attribués au parent ayant la charge matérielle principale de l'enfant (recommandation n° 3). La secrétaire d'Etat a d'ailleurs évoqué cette question.

La recommandation n° 4 vise à mieux encadrer le dispositif d'amende civile prévu par l'article 5 de la proposition de loi et prévenir le recours à celle-ci, en la limitant aux cas d'obstacles graves « et » renouvelés aux règles de l'exercice conjoint de l'autorité parentale et en supprimant les dispositions relatives aux « prérogatives » de l'autre parent. Dans ce sens, il est également prévu, en amont, la possibilité pour un parent séparé de contester une décision devant le juge aux affaires familiales en référé si nécessaire, et enfin de développer une information publique sur ces questions.

Sur l'article 5 et cette amende civile, nous n'avons pas très bien compris comment cela se passerait concrètement. Le père ira-t-il chercher un policier pour faire constater la non-représentation d'enfant ? Qui va faire le constat ?

Et cela s'appliquera-t-il également en cas de non-paiement de la pension alimentaire ?

Ce mécanisme d'amende sanctionne les manquements aux règles de l'exercice conjoint de l'autorité parentale à hauteur maximale de 10 000 euros.

Je précise par ailleurs que la recommandation n° 9 vise à renforcer la protection des mères et de leurs enfants contre les impayés de pension alimentaire, en élargissant le champ de l'amende civile prévue par l'article 5 au non-paiement de la pension, en veillant à ce que le paiement au Trésor public ne soit pas prioritaire par rapport à celui de la pension par l'ex-conjoint, et en rappelant que l'insolvabilité organisée ne saurait dispenser un parent du versement de la pension alimentaire.

Une amende de plus en somme ! L'amende civile ne va pas discipliner les parents pour la présentation de l'enfant. C'est malvenu !

Nous pouvons proposer la suppression de l'amende. Au reste, les auditions que nous avons menées n'ont pas permis de faire apparaître clairement l'intérêt que présenterait cette amende.

Ce n'est pas parce que l'on va taxer les parents qu'ils vont faire mieux. Ce qui est efficace, c'est de modifier par exemple les conditions de visite. Déjà que les amendes pour stationnement ne marchent pas…

Je me demande si cela ne va pas en plus peser sur des personnes qui n'ont pas forcément de hauts revenus.

En principe, on tient compte des facultés contributives des parents et donc des revenus. Mais qui fixe le montant de l'amende ? On n'arrivera pas avec un carnet à souche ! Peut-être devrait-on souligner dans le rapport que cet article semble poser plus de questions qu'il n'en résout. Comment pourrait-on dire cela et quelle recommandation adopter ?

L'idée de départ est mauvaise.

En tout état de cause, soit on préconise la suppression de l'article 5, soit on essaye de l'améliorer.

Quand la mère constate des violences commises sur l'enfant et qu'elle refuse de représenter l'enfant, elle aurait en plus une amende, c'est choquant !

Je ne suis pas convaincue par l'amende.

Cette amende ne peut qu'aggraver les relations entre les deux parents et je ne vois pas bien où est l'intérêt de l'enfant dans tout cela.

Peut-être pourrions souligner dans le rapport que Délégation a estimé que cet article pose plus de problèmes qu'il n'en résout, tout en gardant la recommandation présentée par la rapporteure ?

Mais dans ce cas, ne faudrait-il pas supprimer la recommandation par cohérence ? Je précise par ailleurs que dans l'éventualité où la recommandation sur la suppression de l'article 5 serait adoptée, la recommandation n° 9, pour ce qui concerne l'élargissement du champ de l'amende prévue par l'article 5 au non-paiement de la pension alimentaire, deviendrait sans objet.

Il s'agit là de questions très complexes.

La cinquième recommandation vise à prévoir que l'infraction au titre de la non-représentation de l'enfant ne peut être constituée lorsque le parent déposant plainte n'a pas respecté ses obligations en matière d'exercice du droit de visite ou du devoir d'accueil de l'enfant pendant les temps de résidence convenus : elle propose de modifier en ce sens l'article 8 de la proposition de loi.

Est-il prévu une exception en cas de violences ?

La recommandation n° 15 prévoit en ce sens d'introduire, aux articles 4, 7 et 8 relatifs à l'exercice de l'autorité parentale, au domicile de l'enfant et au droit de visite, une exemption d'application pour les situations de violences intrafamiliales.

Il est par ailleurs proposé de préciser dans le code civil que l'exercice de l'autorité parentale a pour objet de garantir les droits et l'intérêt de l'enfant. S'agissant de la recommandation n° 7, il s'agit de sanctionner le parent qui n'accueille pas son enfant pendant les temps de résidence convenus. Mais il faut la modifier car il y est fait référence à l'article 5 de la proposition de loi, pour la suppression duquel la Délégation vient de se prononcer.

Cela étant, sanctionner n'implique pas nécessairement une contravention. Il peut s'agir, par exemple, d'une limitation du droit de visite. Il conviendrait de travailler plutôt sur ce type de questions.

Cela se fait d'ailleurs sur le terrain.

Il ne s'agit pas, en effet, de « forcer » le parent qui n'assume pas ses responsabilités à voir son enfant.

Les situations peuvent évoluer très rapidement dans le temps.

Il conviendra dès lors d'enlever la référence à l'article 5 dans la formulation de cette recommandation.

La huitième recommandation vise à prévoir expressément dans le code civil la possibilité de suspendre provisoirement l'exercice de l'autorité parentale en cas d'abandon de famille (non-paiement caractérisé de la pension alimentaire), de non exercice du droit de visite ou de non accueil de l'enfant pendant les temps de résidence convenus, de façon renouvelée, et tant que le parent n'aurait pas recommencé à assumer ses obligations familiales pendant au moins six mois.

Cela n'existe-t-il pas déjà ?

Il convient en tout état de cause de renforcer la protection des mères et de leurs enfants contre les impayés de pensions alimentaires (recommandations n° 9 à 12), en rappelant tout d'abord que l'insolvabilité organisée ne saurait dispenser un parent du versement de la pension alimentaire. La pension alimentaire devrait par ailleurs être augmentée lorsque le parent débiteur ne remplit pas son droit de visite ou n'accueille pas son enfant pendant les temps de résidence convenus. Il conviendrait également de prévoir l'indexation de la pension alimentaire sur les salaires et non sur les prix Enfin, comme cela a été suggéré au cours de nos travaux, des dispositions pourraient être introduites concernant la possibilité de paiement de la pension alimentaire par virement, étant précisé que certaines réserves ont été exprimées sur ce point compte tenu du risque que la domiciliation bancaire fournisse une indication sur le domicile de l'autre parent.

Ne pourrait-on prévoir une domiciliation ailleurs, par exemple auprès d'associations de lutte contre les violences, voire chez des avocats ?

Il convient en tout état de cause d'éviter que l'argent circule dans les mains de l'enfant pour le donner à la mère.

Si cela est aujourd'hui interdit, il serait intéressant de prévoir au moins la possibilité d'un paiement de la pension alimentaire par virement bancaire.

S'agissant du chapitre III de la proposition de loi, il est proposé de le compléter afin de spécifier que la médiation familiale est exclue en cas de violences ou lorsqu'elle a pour conséquence d'allonger inconsidérément les délais de la procédure en cours, et de prévoir dans la formation dispensée aux médiateurs familiaux un enseignement sur la détection des violences et des phénomènes d'emprise (recommandations n° 13 et 14).

Comme cela a été souligné précédemment, il est par ailleurs nécessaire de prévoir aux articles 4, 7 et 8 de la proposition de loi une exemption d'application pour les situations de violences intrafamiliales (recommandation n° 15).

Au-delà des violences conjugales, pourrait-on faire référence aux violences intrafamiliales ?

En effet. Cela permettrait de viser les femmes et les enfants victimes de violences.

S'agissant par ailleurs du dispositif pénal prévu par l'article 8, relatif à la contravention de quatrième classe, lors de la première infraction au titre de non représentation d'enfant, je rappellerai que pour la prostitution, nous avions prévu une contravention de la cinquième classe, parce que justement cela passait par un jugement. En outre, comme l'a fait observer une personne auditionnée, l'exposé des motifs suggère que l'objectif de ces dispositions est notamment de faciliter l'établissement de la preuve.

Le rapport préconise enfin d'élargir les critères d'attribution de l'exercice exclusif de l'autorité parentale aux situations de violences conjugales (recommandation n° 16). Il est également proposé d'encadrer le droit de visite et d'hébergement ou temps d'accueil en un lieu de rencontre médiatisé ou avec un accompagnant, lorsque l'un des parents porte plainte pour violence sur enfant ou en cas de signalement, et, dans le prolongement du projet de loi sur l'égalité entre les femmes et les hommes, de valoriser et développer les espaces de rencontre médiatisés pour que le maintien des relations parents-enfants se fasse sans danger dans les cas de violence (recommandations n° 17 et 18).

Il est aussi important de veiller à la formation des acteurs.

C'est précisément l'objet de la recommandation n° 14.

Est-t-il nécessaire de rappeler des dispositions par ailleurs prévues dans d'autres textes ?

Il peut être nécessaire de donner un signal, en soulignant à nouveau l'importance de dispositions prévues notamment par la loi du 9 juillet 2010, par le projet de loi pour l'égalité femmes-hommes ou encore par la convention d'Istanbul.