Nous recevons aujourd'hui M. Lionel Jospin, ancien Premier ministre, président de la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, accompagné de MM. Olivier Schrameck et Alain Ménéménis. Je les remercie d'avoir répondu à notre invitation.

Monsieur le Premier ministre, depuis le 25 juillet, date d'installation de votre commission, et jusqu'au 9 novembre, date à laquelle vous avez rendu votre rapport au président de la République, nous avons été nombreux, au sein de la commission des Lois, si ce n'est à suivre vos travaux, du moins à prêter attention aux échos qu'en donnait la presse. Le 18 septembre, je suis moi-même venu vous présenter le résultat des échanges que nous avons eus entre nous sur les différents points soumis à votre réflexion, en insistant sur les points qui soulevaient pour nous le plus grand nombre d'interrogations et à propos desquels nous étions très impatients de connaître vos propositions, tant il est vrai que nombre de ces sujets trouvent ici une résonance particulière.

Il m'a semblé utile que vous puissiez, une fois votre mission terminée, venir échanger avec nous. Votre travail concerne en effet le Parlement au premier chef, puisque sur les trente-cinq propositions contenues dans le rapport, douze nous intéressent directement. Il n'est pas excessif d'affirmer que le mandat parlementaire, ses conditions de dévolution comme son exercice ont été au coeur de vos travaux. Une préoccupation essentielle semble avoir guidé vos analyses : celle de la qualité du lien, consubstantiel au régime démocratique, qui unit les citoyens à leurs représentants. On peut lire une grande partie de vos propositions à l'aune de cette exigence.

J'imagine que la question du cumul des mandats est celle qui a été le plus âprement discutée au sein de votre commission. Je pressens d'ailleurs qu'elle sera également au coeur de bon nombre de questions qui vont vous être posées. Pour ma part, à titre personnel, mais aussi comme député d'une majorité présidentielle dont le candidat, devenu chef de l'État, a fait de la limitation de ce cumul un de ses engagements, je souhaite dire combien je partage votre conviction que les parlementaires doivent se consacrer pleinement à leurs fonctions. Je vous aurais d'ailleurs suivi si vous aviez jugé opportun de recommander l'interdiction totale, pour un député, d'exercer un mandat local, même dans une petite collectivité. Je suis de toute façon convaincu que vos préconisations s'inscrivent dans cette perspective. C'est en tout cas ainsi que j'ai interprété votre proposition de prohiber le cumul des indemnités ainsi que celui des fonctions « dérivées » exercées par les titulaires de mandats locaux.

J'ai aussi été sensible – comme, je crois, nombre de mes collègues – à la mise en garde que votre commission a cru devoir faire sur les effets qu'aurait une limitation du cumul si elle n'était assortie de dispositifs tendant à faciliter la réinsertion professionnelle des parlementaires. En effet, comme l'a souligné l'un des membres de votre commission, la professeure Julie Benetti, dans un article à paraître dans la revue Constitutions, « une limitation sèche du cumul des mandats profiterait à une certaine caste d'élus, alors qu'elle doit viser, au contraire, à en finir avec la confiscation des fonctions publiques par une élite, comme à redonner au Parlement toute sa place au sein du système politique ».

Un point, par contre, m'a surpris : pourquoi ne dites-vous pas un mot des parlementaires européens ? Seraient-ils exonérés de l'interdiction que vous suggérez de cumuler leur mandat avec une fonction exécutive locale ?

J'ai accepté avec plaisir l'audition que vous m'avez proposée et je suis heureux de retrouver une enceinte dans laquelle, comme député, puis comme membre du Gouvernement, j'ai été présent chaque semaine pendant des années passionnantes d'engagement politique et citoyen. J'aurai du plaisir à échanger tout à l'heure avec vous. Je salue les représentants de la presse qui sont désormais, semble-t-il, des habitués de vos réunions.

Je suis donc ici pour vous parler du rapport élaboré par la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique, créée le 16 juillet 2012 par le président de la République, qui m'en a confié la présidence.

Je suis venu accompagné par Olivier Schrameck, président de section au Conseil d'État, dont vous savez les responsabilités qu'il a assumées dans l'État – parfois à mes côtés. Il m'a aidé à mettre en place la commission et il en était membre. M'accompagne également Alain Ménéménis, conseiller d'État, qui fut le rapporteur général de la commission. Il a dirigé pendant trois mois l'équipe des six jeunes rapporteurs – dont un administrateur de l'Assemblée nationale et un du Sénat – dont la collaboration a été précieuse dans l'élaboration du rapport. M. Schrameck et M. Ménéménis pourront m'aider – si nécessaire et si vous l'acceptez, monsieur le président – à vous répondre avec précision.

Notre commission était composée, dans le respect de la parité hommes-femmes, de quatorze personnes : deux anciens responsables politiques, trois hauts fonctionnaires, deux magistrats et sept universitaires. Après deux mois de travail intense, elle a remis ses conclusions et ses propositions au président de la République le 9 novembre 2012.

Primitivement, nous devions nous voir le mardi 13 novembre, presque aussitôt après la remise de notre rapport. Mais le report de cette rencontre, dû à la conférence de presse du président de la République, n'a pas à mes yeux diminué son intérêt.

Je sais qu'il y a eu débat sur l'opportunité de créer notre commission. Mais le président de la République, qui veut donner « un nouvel élan à la démocratie » et souhaite « un fonctionnement exemplaire des institutions publiques » – ce sont les termes de sa lettre de mission à notre intention – a jugé que son travail serait utile.

Pensant sans doute que, pour le Gouvernement et le Parlement, l'urgence serait, en cette rentrée parlementaire, d'abord économique, sociale et budgétaire, il a jugé que le chantier de la rénovation et de la déontologie de la vie publique devait pourtant être défriché sans tarder.

Une instance non partisane, diversifiée, bien informée, attentive mais distanciée, pouvait à ses yeux amorcer utilement une réflexion que, de toute façon, seule la représentation nationale pourra conclure, en décidant. Il m'a demandé de présider cette instance. Compte tenu de l'importance des questions à traiter, j'ai accepté sans hésiter.

Je connaissais assez, d'expérience, le monde politique et la force de l'engagement des élus pour ne pas céder aux préjugés ou aux opinions sommaires parfois exprimés à leur endroit. Pour autant, j'étais resté fidèle à une conception exigeante de leur mission, que beaucoup partagent.

En outre, la distance prise, dans le temps et dans l'espace, avec les fonctions d'élu et de responsable politique, me donnait du recul. La présence dans la commission de l'ancienne ministre Roselyne Bachelot – dont on connaît la liberté de pensée et de ton ainsi que la fidélité à des convictions anciennes – me garantissait que nous serions non partisans. Enfin, la réunion à mes côtés de personnalités diverses connaissant toutes le droit, pour beaucoup les institutions et pour certaines, de près, les rouages de l'État, m'assurait que nos travaux – quoi qu'on dût penser de leurs conclusions – seraient de qualité. J'ajouterais même – puisqu'une allusion à la jeunesse et à l'avenir a été faite dans cette commission des Lois, sans doute à mon intention (Sourires.) – que la juvénilité de nos rapporteurs et la participation à notre commission d'une jeune génération d'universitaires étaient faites pour nous éclairer sur certaines des sensibilités d'aujourd'hui – ce qui devrait vous rassurer.

Je veux aussi faire écho à une préoccupation que vous avez exprimée : nous n'aurions pas consulté les élus et il n'y avait aucun parlementaire dans notre commission.

Sur les consultations, je corrige votre impression. Il est vrai que la commission n'a pas procédé à des auditions, faute de temps, mais aussi parce le président de la République avait précisé qu'il engagerait « avec le Gouvernement l'ensemble des consultations politiques et institutionnelles nécessaires ». Il a d'ailleurs, dans sa conférence de presse, confirmé cet engagement – qu'il est, semble-t-il, en train de concrétiser – et donné quelques indications sur ses intentions.

Pour ce qui me concerne, parallèlement au travail de la commission et en lui en rendant compte, j'ai eu des entretiens avec des élus. J'ai rencontré en effet les présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat, les présidents des commissions des Lois et des commissions des Finances des deux assemblées, les présidents de l'Association des maires de France, de l'Association des départements de France et de l'Association des régions de France, sans parler du président du Conseil économique, social et environnemental. Quant au Premier ministre, à la ministre de la Justice, à la ministre de la Réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique, au ministre de l'Intérieur, au ministre des Relations avec le Parlement, même si je n'ignore en rien la séparation des pouvoirs, n'étaient-ils pas députés il y a six mois à peine ?

Par contre, c'est vrai, il n'y avait pas de parlementaire dans nos rangs. Mais c'est parce que – en pensant à vous comme à nous – nous avons voulu éviter la confusion des temps et des genres. Nous avançons des propositions ; vous rédigerez des lois. Nous avons été libres, vous serez souverains. Souverains en tenant compte de l'impulsion du président de la République, peut-être ; face aux projets du Gouvernement, sans doute ; et sous le regard du peuple, certainement.

Il me semble d'ailleurs que nous avons, les uns et les autres, implicitement intégré l'intérêt d'agir en deux étapes. De notre côté, nous n'avons pas usé de la latitude que nous laissait la lettre de mission du président de la République d'accompagner nos propositions de « projets de textes destinés à leur mise en oeuvre ». Nous voulions respecter pleinement votre statut de législateurs.

De votre côté, si l'on excepte quelques propos polémiques qui sont la loi du genre, ou si l'on admet de possibles malentendus que j'espère avoir aujourd'hui dissipés, vous vous êtes vraiment intéressés aux thèmes qui étaient ceux de notre commission. Votre séance du 18 septembre, dont j'ai lu attentivement et intégralement le compte rendu – utilement transmis par le président Urvoas – en porte clairement témoignage.

Aussi, pour ne pas réitérer devant vous – qui connaissez si bien les problèmes que nous avons traités – l'exercice de présentation du rapport à la presse auquel je me suis livré le 9 novembre, je trouve plus intéressant et plus conforme à l'esprit de dialogue de lancer notre discussion sur le fondement de votre propre questionnement.

Laissez-moi seulement vous dire, d'entrée de jeu, la préoccupation centrale qui a été la nôtre et qui donne, peut-être, sa cohérence à notre propos : l'espoir de renforcer, et parfois même de rétablir, la relation de confiance entre les citoyens et les responsables publics. Dans notre rapport, nous n'oublions jamais l'État, mais les citoyens sont au coeur de notre réflexion.

Dans l'ordre où vous avez exploré les thèmes qui nous étaient soumis, j'en viens maintenant au fruit de notre travail.

Vous savez que nous avons structuré notre rapport en deux parties : l'une consacrée à la représentation politique, que nous souhaitons rénover ; l'autre attachée à l'exercice des responsabilités, que nous voulons exemplaire.

Au titre de la première partie, nous avons d'abord traité de l'élection présidentielle. Il nous semble possible de la moderniser.

Vous vous êtes interrogés sur les parrainages. Nous avons pensé qu'il était temps de réformer un système hérité des débuts de la Ve République, lorsqu'il y avait une cohérence entre le collège de grands électeurs pouvant élire le chef de l'État – jusqu'en 1962 – et les élus habilités à parrainer des candidats, le plus souvent des élus locaux. Ce système a aujourd'hui un côté obsolète ; il est en tout cas l'objet de critiques répétées. Et nous n'avons pas trouvé de méthodes satisfaisantes pour l'amender.

Nous avons examiné l'hypothèse d'un parrainage confié aux partis politiques eux-mêmes. Mais, si l'on veut éviter la multiplication des candidatures, il faut n'ouvrir ce droit qu'aux partis représentatifs, sur la base de résultats aux élections antérieures ou d'une représentation au Parlement. Or des partis exprimant des sensibilités politiques historiques pourraient se trouver ainsi écartés.

Nous proposons la solution du parrainage citoyen, en l'assortissant d'un mode opératoire qu'un État expérimenté comme le nôtre et formé aux élections de masse peut parfaitement maîtriser. Nous suggérons de fixer à environ 150 000 le nombre de signatures nécessaire pour concourir, une barre suffisamment haute pour assurer une bonne sélection et éviter les candidatures fantaisistes. Les candidatures devant être recueillies dans 50 départements, aucun d'entre eux ne pouvant fournir plus de 5 % du total, soit 7 500 signatures, nous serions aussi prémunis contre d'autres dérives, régionalistes ou communautaristes. En même temps, compte tenu des suffrages obtenus lors de chaque scrutin présidentiel par les candidats de courants non négligeables, un tel seuil ne devrait pas apparaître trop élevé et produire des effets d'élimination inéquitable. Au demeurant, être écarté faute d'un nombre suffisant de parrainages citoyens n'aurait pas le même sens que ne pas recueillir assez de signatures auprès des élus. Notre proposition est novatrice parce qu'elle dispose les citoyens sur la ligne de départ de la compétition qu'ils considèrent comme majeure.

Je ne vais pas décrire ici les modalités pratiques de recueil et de contrôle des signatures. Elles sont dans le rapport. Je veux seulement lever un doute : l'anonymat du parrainage sera assuré, par le jeu de deux sous-enveloppes distinctes. En effet, aux yeux de notre commission, si le parrainage des élus est – normalement – un acte de responsabilité politique, l'acte de parrainer, pour les citoyens, se rapprocherait davantage de l'expression d'un suffrage et devrait revêtir le caractère secret du vote.

Vous vous êtes intéressés aux modalités de financement de la campagne présidentielle. Je précise quelques points. Notre commission estime que la réglementation actuelle des sources de financement de la campagne est globalement satisfaisante. Elle ne propose donc que quelques changements.

Le plus important concerne les modalités de calcul du remboursement public. On sait que la règle des 5 % des suffrages exprimés au premier tour crée un très fort effet de seuil. Pour deux candidats, dont l'un serait un peu en dessous de 5 % et l'autre juste au-dessus, l'écart dans le remboursement irait en effet de 1 à 10 ! La commission préconise de proportionner ce remboursement en instaurant un système de tranches.

Enfin, la commission s'est heurtée, comme vous-mêmes si j'en juge par le compte rendu de vos débats, à la difficulté que présente le régime particulier de sanction propre à l'élection présidentielle, en cas de non-respect des règles de financement. Dans les autres élections, les candidats convaincus de fraude ou de manquement grave aux règles de financement encourent une sanction d'inéligibilité. Ce n'est pas le cas pour les candidats à l'élection présidentielle.

La commission juge qu'au plan des principes, une telle différence de traitement n'est pas justifiable. Mais elle sait aussi qu'aucune solution alternative n'est satisfaisante puisque, dans le cas d'un candidat déclaré élu, la démission d'office paraîtrait malaisément envisageable.

La commission suggère néanmoins l'approche suivante. En cas de rejet du compte de campagne du candidat proclamé élu pour des manquements aux règles d'une particulière gravité, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques – ou en cas de recours, le Conseil constitutionnel – notifierait sa décision au président de l'Assemblée nationale et au président du Sénat. Ainsi éclairé, le Parlement serait mis en situation d'engager, le cas échéant, en toute connaissance de cause, une procédure de destitution.

Vous avez évoqué la régulation de l'accès des candidats aux médias. Nous proposons d'abord d'assouplir les conditions dans lesquelles sont réalisées les émissions de la campagne audiovisuelle officielle sur les médias du service public afin de les rendre plus attrayantes pour les citoyens, selon un mouvement d'ailleurs déjà amorcé.

Surtout, nous préconisons de revoir l'application des principes d'« égalité » et d'« équité » pendant la séquence présidentielle. La règle de l'équité, qui prévaut pendant la période préliminaire, et celle de l'égalité, qui gouverne la période de la campagne officielle, sont bien adaptées et doivent être maintenues. En revanche, nous suggérons un changement pour la période dite « intermédiaire » – celle, longue de trois semaines, qui sépare la publication de la liste des candidats par le Conseil constitutionnel du début de la campagne officielle. Jusqu'ici, le Conseil constitutionnel et, par suite, le Conseil supérieur de l'audiovisuel appliquaient la règle de l'équité au temps d'antenne et celle de l'égalité au temps de parole. La commission propose que l'équité gouverne l'ensemble. En effet, les contraintes excessives imposées aux médias audiovisuels publics ont conduit ceux-ci à réduire la place qu'ils offrent au débat présidentiel. Nous préférons leur faire confiance dans l'espoir que soit ainsi relancé le débat public.

Enfin, comme vous, nous sommes revenus sur l'articulation des calendriers des élections présidentielle et législatives. Quoi qu'ils aient pensé individuellement de la décision d'inversion du calendrier prise en 2001, les membres de la commission n'ont pas jugé opportun de la remettre en cause. Après examen, ni le scénario de la simultanéité, ni celui de la « disjonction structurelle » des deux élections n'ont paru convaincants. La commission a conclu en faveur du maintien de l'ordre actuel des élections.

Par contre, nous avons suggéré d'avancer de deux mois la tenue des deux scrutins et de réduire d'une ou deux semaines le délai qui les sépare. Ainsi, le Président, le nouveau gouvernement et le Parlement – ce dernier engageant son travail avant la fin de la session ordinaire – pourront dessiner plus tôt leur politique, notamment en matière budgétaire.

La commission propose également d'arrêter un horaire unique de clôture des bureaux de vote sur le territoire métropolitain. En effet, la diffusion croissante, de manière prématurée, de résultats partiels et d'estimations de résultats, alors que le vote est encore en cours, est de nature à affecter la sincérité du scrutin. Sans méconnaître le changement des usages que cela induirait pour de nombreuses petites communes, nous jugeons plus sage de fixer partout cette clôture à 20 heures, pour ne pas prendre le risque d'une diminution du taux de participation dans les villes.

Au titre du second point de la première partie, nous avons réfléchi à ce que pourrait être un Parlement plus représentatif. Comme vous, nous nous sommes intéressés aux modes de scrutin législatif et sénatorial. Je précise, monsieur le président, que la lettre de mission ne concernait que les parlementaires nationaux. La commission n'a pas abordé le cas des parlementaires européens, mais je pense que la doctrine qu'elle a élaborée en matière de cumul devrait s'appliquer également à eux.

Pour l'Assemblée nationale, renforcer le pluralisme implique de se poser la question de la proportionnelle, mode de vote qui permet de mieux représenter la diversité des courants politiques. La commission propose de faire un pas dans ce sens, mais un pas limité : 10 % au plus de députés – soit 58 – seraient élus à la proportionnelle par un scrutin de liste à un tour dans une circonscription nationale unique, sans exigence de seuil. Ce scrutin serait un scrutin parallèle, et non de compensation. Les candidats sur les listes nationales seraient distincts de ceux qui briguent un siège au scrutin uninominal. Chaque électeur disposerait de deux voix, les deux votes étant indépendants.

La commission a ainsi clairement marqué que, tout en voulant favoriser le pluralisme à l'Assemblée nationale, elle ne souhaitait pas que soient remis en cause les acquis du fait majoritaire. Pour elle, dégager des majorités claires pour assurer la stabilité gouvernementale reste l'objectif majeur à assigner au mode de scrutin lorsqu'il s'agit d'élire une assemblée devant laquelle le Gouvernement est responsable.

Pour accroître la représentativité du Sénat, nous invitons à utiliser deux leviers.

Le premier est celui de la réforme du collège électoral élisant les sénateurs au suffrage universel indirect. Nous proposons un mécanisme de pondération des votes qui permettrait de renforcer au sein du collège le poids des grandes communes, des départements et des régions, aujourd'hui particulièrement sous-représentés. Ce système aurait en outre pour conséquence – et c'est une novation significative – que tous les « grands électeurs » seraient désormais des élus.

Le second levier serait celui de l'extension de la proportionnelle de liste aux départements élisant trois sénateurs, comme c'était le cas en 2000.

Enfin, avoir un Parlement plus représentatif suppose de faire progresser la parité. On sait que le scrutin uninominal freine les progrès en la matière. On peut espérer que l'introduction d'une part de proportionnelle pour l'élection des députés, l'extension de la proportionnelle aux sénatoriales et la limitation du cumul des mandats – dont je parlerai dans quelques instants – favoriseraient au contraire l'élection de femmes plus nombreuses.

Nous préconisons en outre de renforcer le dispositif de modulation des aides financières aux partis politiques en fonction de la proportion de femmes qu'ils présentent. Nous n'avons toutefois pas retenu l'hypothèse, un temps envisagée, d'un scrutin majoritaire binominal hommefemme. Il est en effet loin de faire l'unanimité chez les mouvements féministes eux-mêmes et imposerait un redécoupage massif. Il reste que la ministre des Droits des femmes ainsi que vous et vos collègues du Parlement aurez peut-être aussi, dans ce domaine, des propositions à faire.

La deuxième partie de notre rapport s'intitule, vous le savez, « Un exercice des responsabilités exemplaire ».

Nous dessinons à cet égard trois orientations.

La première concerne la limitation du cumul des mandats. Je sais que cette question a été abordée de façon contrastée au sein de votre commission : votre président le souligne dans son rapport d'information.

Notre commission propose clairement de rompre avec « l'exception française » du cumul des mandats. Aucune autre démocratie ne l'autorise ou ne le pratique, en particulier au degré qui est le nôtre. Nos concitoyens souhaitent la fin d'un tel cumul. Des formations politiques majeures ont, dans notre pays, pris des engagements formels dans ce sens. Notre commission s'est unanimement inscrite dans cette perspective, même s'il y a eu débat sur les modalités – mais peut-être pas dans le sens que certains pourraient imaginer.

Finalement, nous avons distingué le cas des ministres et celui des parlementaires.

La commission a estimé que les ministres devaient se consacrer entièrement à leur devoir d'État. Certes, des chefs de gouvernement – notamment le Premier ministre actuel – se sont appliqués à eux-mêmes et ont imposé à leurs ministres des codes de bonne conduite. Mais ceux-ci n'ont été inscrits dans aucun texte et restent précaires. En outre, ils n'écartent que les fonctions exécutives locales.

La commission pense que le cumul avec tout emploi local est incompatible avec les multiples exigences liées aux fonctions ministérielles, a fortiori compte tenu de la charge que représentent, surtout depuis la décentralisation, les fonctions locales.

Le ministre contribue à la détermination et à la conduite de la politique de la Nation. Il est le chef et doit être l'animateur d'une administration. Il a le devoir d'aller, en tant que ministre, à la rencontre des citoyens. Il ne doit pas être influencé dans ses décisions par un intérêt local.

La proposition de la commission est donc d'interdire le cumul d'une fonction ministérielle avec l'exercice de tout mandat local. C'est ce que d'aucuns appellent parfois le « mandat unique ».

Pour les parlementaires, la commission propose une limitation stricte du cumul des mandats.

Faire la loi, contrôler le Gouvernement, évaluer les politiques publiques, s'inscrire dans la problématique européenne sont des fonctions éminentes et absorbantes pour les parlementaires. C'est vrai pour les sénateurs comme pour les députés. C'est pourquoi nous ne distinguons pas les premiers des seconds dans nos propositions.

Quant aux responsabilités locales, elles méritent d'être pleinement exercées.

L'habitude française du cumul des fonctions et des mandats – que les journalistes eux-mêmes intériorisent en parlant constamment à propos des élus de leurs « fiefs » – est un des obstacles à la rénovation de la vie publique et, peut-être aussi, à la refondation de la fonction parlementaire.

Enfin, une vraie limitation du cumul des mandats favoriserait le renouvellement du personnel politique. Il permettrait d'espérer que s'ouvre davantage aux femmes, à des hommes et des femmes venant des milieux populaires et à des Français issus de l'immigration, l'accès aux fonctions électives.

Notre proposition est, pour les députés et les sénateurs, de limiter l'éventuel cumul à un mandat simple, celui de conseiller municipal, de conseiller général ou de conseiller régional.

Cette réforme, promise et attendue – même si ce n'est pas toujours de la même manière –, devrait, selon nous, s'appliquer dès le prochain renouvellement des mandats locaux, en 2014 pour les communes, et dans la perspective de 2015 pour les départements et les régions.

La mise en oeuvre de ces propositions impliquerait certainement que soient ensuite conduites deux grandes réflexions. La première concernera le rôle et le fonctionnement du Parlement : elle sera de votre responsabilité. La seconde aura trait au statut de l'élu. Le Gouvernement et vous-mêmes, parlementaires, aurez alors à le définir.

La deuxième orientation s'attache aux statuts juridictionnels du chef de l'État et des ministres. Une réforme est nécessaire pour les rendre plus respectueux du principe d'égalité. Le Président nous a ouvert la voie dans la lettre de mission. Et vous-mêmes, vous vous êtes interrogés sur les choix à faire.

Chez nos concitoyens, une exigence et une aspiration se conjuguent : l'exigence de l'exemplarité des dirigeants ; l'aspiration à l'égalité de tous devant la justice.

En écho à ces attentes, mais aussi en pleine conscience des contraintes inhérentes aux responsabilités d'État, la commission propose deux réformes.

La première vise à mettre fin à l'inviolabilité du président de la République.

Le statut juridictionnel du chef de l'État lui assure une protection, afin que ne soit pas affectée sa capacité à prendre les décisions, parfois lourdes, que lui imposent ses pouvoirs constitutionnels. L'article 67 de la Constitution consacre ainsi l'irresponsabilité du Président pour les actes qu'il accomplit en cette qualité. Pour la commission, cette immunité fonctionnelle permanente doit être maintenue.

Nous proposons seulement que soit clairement affirmé le caractère politique de la procédure qui permet – par exception au principe d'immunité – de prononcer la destitution du Président pour « manquement à ses devoirs manifestement incompatible avec l'exercice de son mandat ». Nous suggérons ainsi de remplacer la dénomination « Haute Cour » par celle de « Parlement réuni en Congrès ».

Le véritable changement que nous proposons est ailleurs. Il concerne les actes du Président détachables de sa fonction. Pour la commission, il n'est pas concevable que, pour des actes supposés délictueux, voire criminels, commis avant sa prise de fonction ou après mais sans rapport avec celle-ci, le chef de l'État soit ou apparaisse, pendant son mandat, au-dessus ou à côté des lois.

Cette situation, qui apparaît comme un legs d'inspiration monarchique au coeur de nos institutions républicaines, introduit une inégalité choquante entre le Président et les autres citoyens. Elle a, ces dernières années, provoqué un trouble dans l'institution judiciaire et a été l'objet de critiques dans l'opinion.

La commission propose donc de mettre fin à l'inviolabilité du chef de l'État pendant son mandat, pour les actes qu'il n'a pas accomplis en cette qualité.

Naturellement, cette application du droit commun au Président devrait s'accompagner, notamment en matière pénale, de règles particulières. Le Président est un citoyen à l'égal des autres, mais il n'est pas un citoyen comme un autre.

Le chef de l'État doit être protégé des plaintes et des procédures abusives ou manifestement infondées. Il doit être exempté des plaintes et procédures qui, en réalité, se rapportent à des actes accomplis comme chef de l'État. Une « commission supérieure d'examen préalable » – dont la composition est indiquée dans le rapport – devrait être obligatoirement saisie par tout particulier avant une plainte, ou par le procureur de la République. C'est le mécanisme de filtre que vous évoquiez dans vos échanges.

Pour l'instruction et le jugement, une compétence territoriale exclusive serait accordée au tribunal de grande instance de Paris, et des formes de collégialité renforcée seraient prévues.

Bien entendu, l'inviolabilité du Président en matière civile prendrait également fin. Là aussi serait instauré un mécanisme d'examen préalable. Une fois le filtre franchi, les règles de droit commun s'appliqueraient.

La seconde réforme a trait au privilège de juridiction des ministres.

On le sait, le Premier ministre et les membres du Gouvernement sont pénalement responsables pour les infractions commises en dehors de l'exercice de leurs fonctions. Contrairement au chef de l'État, ils sont même aussi responsables des actes accomplis au titre de leurs fonctions. Ils ne bénéficient d'aucune immunité fonctionnelle.

Mais pour ces actes, ils ont un privilège de juridiction, puisqu'ils ne peuvent être jugés que par la Cour de justice de la République. Or celle-ci, composée essentiellement de pairs, a été critiquée pour son manque supposé d'impartialité. Ont été également mis en cause l'éclatement des procédures, la disjonction inévitable des poursuites et les risques de discordance dans les décisions rendues, lorsque d'autres personnes, qui relèvent des tribunaux ordinaires, sont poursuivies avec les ministres.

La commission propose la suppression de la Cour de justice de la République. Les membres du Gouvernement relèveraient désormais du droit commun pour les actes accomplis dans l'exercice de leurs fonctions. Mais eux aussi seraient protégés par l'intervention d'une « commission d'examen préalable ». La compétence territoriale serait également celle du tribunal de grande instance de Paris.

La dernière orientation du rapport, toujours au titre de l'exemplarité de l'exercice des fonctions, traite de la déontologie. La commission y développe une stratégie globale de prévention des conflits d'intérêts.

Nous suggérons d'inscrire dans les textes une définition qui pourrait ressembler à celle-ci : « constitue un conflit d'intérêts une situation d'interférence entre un intérêt public et des intérêts publics ou privés de nature à compromettre l'exercice indépendant, impartial et objectif d'une fonction ».

Nos propositions se sont inspirées du rapport de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d'État et sont donc centrées sur la prévention. L'idée qui les sous-tend est d'analyser les risques de conflits d'intérêts quand il est encore temps de les prévenir, afin d'éviter que ne surviennent de tels conflits ou, plus grave encore, des délits de prise illégale d'intérêts. Nos propositions ne visent toutefois pas la corruption, dont le champ est voisin mais distinct.

Nous nous sommes centrés sur les acteurs publics particulièrement exposés au risque de conflits d'intérêts : membres du Gouvernement, collaborateurs du président de la République et membres de cabinets ministériels, titulaires de certains emplois supérieurs de l'État, responsables d'autorités administratives indépendantes, parlementaires et enfin membres du Conseil constitutionnel.

J'ai vu que vous aviez évoqué ce dernier. Nous proposons la suppression des membres de droit du Conseil constitutionnel et, pour tous ses membres, l'interdiction d'exercer la profession d'avocat ou de se livrer à une activité de conseil.

Pour conduire cette nouvelle politique de déontologie, notre commission suggère de recourir à trois outils principaux, qui pourront se décliner pour chaque catégorie d'acteurs publics : l'obligation légale de souscrire une déclaration d'intérêts et d'activités, afin de révéler une situation risquée et de prendre en conséquence des mesures de prévention ; de nouvelles règles d'incompatibilité, pour interdire a priori le cumul de certaines fonctions avec certaines activités ; un contrôle renforcé de l'accès de certains responsables – ministres ou cadres supérieurs – au secteur privé et aux organismes publics à caractère économique.

Enfin, pour la mise en oeuvre de cette stratégie, la commission propose la création d'une Autorité de déontologie de la vie publique, qui exercerait une mission de conseil et de contrôle. La nécessaire externalisation du contrôle serait ainsi opérée, étant entendu que cette autorité de déontologie n'interférerait pas avec l'exercice normal des responsabilités, qu'elles soient exécutives, administratives ou, bien sûr, parlementaires.

Votre commission des Lois s'est ainsi légitimement souciée du cas qui serait fait du principe de la souveraineté des assemblées parlementaires. Notre commission a salué les mesures prises par l'Assemblée nationale et par le Sénat en matière de déontologie. Elle a aussi précisé qu'au cas où elle constaterait un manquement dans votre sphère de compétence, l'Autorité de déontologie devrait saisir le bureau de l'Assemblée concernée, auquel il incomberait de prendre les mesures appropriées.

L'Autorité de déontologie serait en réalité la clef de voûte d'une architecture, le centre de référence d'un réseau de déontologues relevant de diverses institutions. Elle serait aussi au coeur d'un dispositif, ouvert aux citoyens, d'« alerte éthique ».

Comme vous pouvez le constater, du parrainage des candidats à la présidentielle jusqu'au dispositif d'alerte éthique en matière de déontologie, les citoyens sont bien au centre de nos réflexions.

Pour finir, aurions-nous dû, comme le suggérait l'un des vôtres, « proposer de limiter la possibilité des commissions de ce type » ? Nous n'avons pas exaucé ce voeu, tant cela nous aurait paru inélégant à l'égard de nos inévitables successeurs. Mais rassurez-vous : les commissions passent, et vous, commission des Lois, institutionnellement et intangiblement, vous restez !

Je suis saisi de dix-sept demandes d'intervention. J'invite donc les orateurs à faire preuve de concision, afin que tous puissent s'exprimer.

Dans l'ensemble, et bien que je sois comme notre président favorable à l'application aux parlementaires d'un strict non-cumul des mandats, je suis largement d'accord avec les conclusions de votre commission, sauf en ce qui concerne le maintien du calendrier électoral.

Mais je m'exprimerai plus particulièrement en tant que députée des Français établis hors de France. Avec mes collègues Axelle Lemaire et Pierre-Yves Le Borgn', je souhaite vous faire part de notre perplexité face à la proposition n° 8. Selon le rapport, la commission « juge peu pertinente l'utilisation du scrutin uninominal majoritaire pour l'élection des onze députés qui représentent les Français établis hors de France », car « l'idée même d'un lien entre les électeurs et leurs députés lui semble largement illusoire pour des circonscriptions très vastes ». Elle propose donc que ces députés soient élus au scrutin proportionnel de liste, par exemple dans deux circonscriptions, une pour l'Europe, l'autre pour le reste du monde.

De tels doutes sur la possibilité d'établir un lien avec les électeurs étaient légitimes avant que ne se tiennent les premières élections dans les circonscriptions nouvellement créées. Mais les résultats de ces élections – très surprenants vus de Paris, beaucoup moins vus des circonscriptions concernées – devraient fortement les dissiper. De toute évidence, les députés n'ont pas été élus sur leur seule appartenance politique puisque, entre l'élection présidentielle et les législatives, le rapport de forces entre la droite et la gauche a été inversé – et parfois de manière spectaculaire – dans de nombreuses circonscriptions de l'étranger, comme la huitième – Europe méridionale et Israël – ou la première, couvrant l'Amérique du Nord. On peut donc considérer que l'électeur a fait un choix à partir de critères complexes et qu'il a reconnu la qualité et la proximité d'une campagne pour l'invention de laquelle nous avons fait preuve d'une grande créativité.

Notre mandat étant à peine entamé, il me semble un peu tôt pour faire le bilan de la représentation des Français de l'étranger. Il est de la responsabilité des nouveaux élus de renforcer le lien qu'ils ont créé avec leurs électeurs. Nous faisons d'ailleurs tous des efforts en ce sens. En tout état de cause, le choix d'un scrutin de liste à la proportionnelle ne ferait que distendre encore plus le lien que vous estimez difficile à nouer ; ce serait donc la pire façon de résoudre le supposé problème.

Enfin, il paraîtrait déraisonnable, après la grande avancée que constitue la représentation complète au Parlement des Français de l'étranger, de renvoyer à nouveau ces derniers dans une catégorie spéciale, distincte du reste de leurs compatriotes, puisqu'ils seraient les seuls à ne pas pouvoir choisir leurs députés au scrutin uninominal.

Je salue la précision et la rigueur de votre rapport, qui apporte un éclairage précis sur tous les points énumérés par la lettre de mission du président de la République. Pour l'essentiel, les propositions qu'il contient répondent aux engagements pris durant les échéances nationales du printemps. Elles emportent largement, à ce titre, l'agrément des membres du groupe socialiste, républicain et citoyen. Néanmoins, m'exprimant à titre personnel, je veux dire ici que nous sommes un certain nombre à ne pas partager vos idées en matière de limitation du cumul des mandats.

L'engagement n° 48 de François Hollande, lorsqu'il n'était encore que candidat à la présidence de la République, était ainsi formulé : « Je ferai voter une loi sur le non-cumul des mandats. » C'est pourquoi je regrette que votre commission se soit limitée à la situation des parlementaires et des membres du Gouvernement – même si tel était le cadre fixé par la lettre de mission. Il s'agit, me semble-t-il, d'une vision pour le moins réductrice d'un sujet de grande ampleur.

Personnellement, je suis favorable à une nouvelle étape en matière de limitation du cumul des mandats, après les deux précédentes déjà franchies à l'initiative de la gauche, en 1985 et en 2000. Mais, pour cela, il convient de fixer clairement et précisément les objectifs assignés à une telle réforme : elle ne peut se concevoir comme une forme d'automutilation expiatoire de la part des responsables politiques soucieux de se faire pardonner des vilenies qu'à mon sens, pour le plus grand nombre, ils ne commettent pas. Je vois deux principaux objectifs à assigner à cette nouvelle étape : la capacité à exercer personnellement la responsabilité que l'on se voit confier, et la lutte contre les conflits d'intérêts.

S'agissant du premier objectif, j'approuve totalement votre proposition de prendre en compte les fonctions qui découlent de certains mandats – je pense en particulier aux établissements publics et aux syndicats intercommunaux. Mais ne traiter que la question des parlementaires en situation de cumul revient, vous en conviendrez, à éluder l'essentiel du problème.

Surtout, ce que j'ai le plus grand mal à comprendre, c'est que vous puissiez juger possible de concilier un mandat de conseiller général avec « la disponibilité et l'engagement qu'exige le travail parlementaire », mais pas l'exercice d'une fonction d'adjoint au maire. C'est tout à fait contraire à ma propre expérience – j'ai d'ailleurs démissionné de mon mandat de conseiller général quand je suis devenu parlementaire.

Quant au risque de conflit d'intérêts, il me semble important lorsqu'un élu appartient à deux exécutifs d'entités distinctes, c'est-à-dire lorsqu'il est l'ordonnateur, direct ou délégué, de différents budgets. À ce jour, ce cas ne se rencontre pratiquement jamais chez les parlementaires – hormis des maires de toutes petites communes –, alors qu'il concerne un nombre considérable d'autres élus.

Donc, à la différence de ce que propose le rapport, je considère qu'une nouvelle étape dans la limitation du cumul, pour être utile et acceptable, devrait fixer la règle suivante : pas plus de deux mandats et fonctions dérivées – sur ce point, nous sommes d'accord, à condition d'appliquer ce principe à tous les élus – et, parmi ces deux mandats ou fonctions, une seule responsabilité exécutive. C'est sur ce dernier point que nous divergeons, puisque par définition, une fonction parlementaire n'est pas exécutive.

D'aucuns affirmeront qu'il serait plus simple de recourir à la solution du mandat unique, en appuyant leurs dires sur les sempiternels exemples étrangers – vous avez vous-même parlé d'exception française. Cette solution n'a pas été retenue par votre commission, même si certains de ses membres l'auraient volontiers souhaité. Il s'agit sans doute d'un objectif à envisager pour l'avenir, comme le bâtisseur d'une maison envisage le matériau qu'il emploiera pour réaliser sa couverture. Mais avant de penser au toit, il convient de ne pas négliger les fondations. En l'espèce, les fondations ont pour nom : le renforcement des pouvoirs du Parlement – qui devra aller bien au-delà de la réforme de 2008, pour que le Parlement français soit comparable à ceux des pays cités en exemple en matière de cumul – ; une véritable autonomie fiscale pour les collectivités territoriales – de ce point de vue, l'exception française vaut au moins autant qu'en matière de cumul – ; et un statut de l'élu, en particulier de l'élu local.

Certes, le rapport souligne l'urgence d'adopter un tel statut. Mais tout porte à croire qu'en ce domaine, nous en resterons pour longtemps au stade de l'intention. Pourtant, convaincre qu'une démocratie irréprochable a un coût et doit être capable de motiver les meilleurs pour son service est au moins aussi important, pour redonner aux Français confiance dans leurs institutions, que de franchir une nouvelle étape, aussi nécessaire soit-elle, dans la limitation du cumul des mandats et des fonctions.

Faute de temps, je n'aborderai pas la question du remplacement automatique des parlementaires démissionnaires, mais il faudra y revenir si nous voulons respecter le suffrage des citoyens.

Je rappelle que dans cinquante minutes, nous devrons gagner l'hémicycle pour examiner en séance plénière le projet de loi contre le terrorisme. Dans la mesure où il reste seize orateurs inscrits, j'invite une nouvelle fois les intervenants à faire preuve d'autodiscipline en matière de temps de parole.

Après les lois de 1985 et de 2000, celle qui devrait voir le jour en 2013 serait donc la troisième visant à limiter le cumul des mandats. Les mêmes arguments reviennent d'ailleurs à chaque fois, faisant souvent contrepoint au constat affligeant des problèmes de fonctionnement de l'Assemblée nationale. Je partage donc, sinon les conclusions de votre rapport en la matière, du moins les intentions dont il témoigne.

Telle que vous l'envisagez, la future réforme repose cependant sur une interprétation juridique différente de celle qui avait prévalu en 1985 et en 2000, puisqu'elle ne vous semble pas exiger une loi organique « relative au Sénat », au sens de l'article 46 de la Constitution. Sur quels éléments votre interprétation s'appuie-t-elle ? C'est précisément la jurisprudence issue d'une décision du Conseil constitutionnel du 10 juillet 1985 qui avait empêché le Gouvernement et la majorité d'aller au bout de leurs intentions en 2000. Peut-être songez-vous aux décisions du 3 mars et du 9 avril 2009, qui concernent les lois organiques relatives à la nomination des présidents de l'audiovisuel public et à certaines réformes des procédures parlementaires ? J'ai néanmoins du mal à percevoir le lien avec le thème dont nous parlons.

Votre rapport élargit aussi la notion d'exécutif local aux mandats d'adjoint au maire et de vice-président de conseil général ou régional. La loi « Joxe » du 30 décembre 1985, rappelons-le, avait déjà élargi cette notion aux adjoints aux maires des villes de plus de 100 000 habitants. Cependant, puisque les délégations relèvent des seuls exécutifs locaux – c'est-à-dire des maires et des présidents de conseils généraux ou régionaux –, un élu pourra se voir retirer du jour au lendemain le pouvoir auquel correspond le mandat qu'il aura choisi de conserver. J'ajoute que la loi interdit d'ores et déjà le cumul de deux mandats exécutifs locaux. L'élargissement que vous proposez doit-il aussi conduire, selon vous, à interdire par exemple le cumul entre les mandats d'adjoint au maire et de vice-président de conseil général ?

Je vous remercie pour ce rapport de grande qualité, qui, je l'espère, a aussi pu être enrichi par les réflexions de notre Commission. Le débat se cristallisant sur la question du cumul des mandats, je veux souligner les avancées dont votre rapport ouvre la possibilité en direction d'une République exemplaire. Je salue notamment les recommandations, dont certaines inspirées du rapport Sauvé, qui portent sur le contrôle et la prévention des conflits d'intérêts. Je me retrouve également dans la proposition visant à interdire l'accès à la profession d'avocat aux parlementaires en cours de mandat, et dans celle qui tend à supprimer les membres de droit du Conseil constitutionnel – cette anomalie, qui choque beaucoup de nos concitoyens, n'a effectivement plus lieu d'être compte tenu du nouveau rôle assumé par cette institution.

En revanche, s'agissant du statut pénal du président de la République, je me demande si vous avez trouvé le bon équilibre entre l'exigence de normalisation et la nécessité de protéger la fonction, étant entendu que cette protection ne saurait évidemment excéder la durée du mandat.

J'approuve bien entendu vos orientations générales sur le cumul des mandats : elles correspondent à un engagement fort du président de la République et à une exigence de nos concitoyens. En ce domaine, rappelons que toutes les avancées ont été le fait de la gauche. Il convient cependant d'éviter plusieurs écueils. Le premier, dont ne participe évidemment pas votre rapport, est la stigmatisation des élus, toujours dangereuse en une période telle que celle que nous traversons. Le deuxième est l'affaiblissement du Parlement qui pourrait résulter de la conjugaison de cette mesure avec, d'une part, le raccourcissement du délai entre les élections présidentielle et législatives et, de l'autre, l'instillation d'une dose de proportionnelle. Il convient donc de prévoir des mesures d'accompagnement afin de renforcer notre institution, notamment en lui rattachant des organismes qui ont un rôle de conseil auprès de l'exécutif et se sont un peu éloignés des réalités de la décision publique. Les compétences dont nous disposons, à travers les administrateurs de l'Assemblée, sont de grande qualité, mais demandent à être étoffées : le Parlement doit avoir les moyens d'évaluer les politiques publiques et de contrôler l'action du Gouvernement.

Enfin, que pensez-vous de la limitation du cumul des mandats dans le temps ? Quels pourraient être les contours d'un statut de l'élu ?

Même si ce thème ne figurait pas dans votre lettre de mission, je regrette que votre commission ne se soit pas intéressée aux moyens de renforcer le rôle du Parlement et d'améliorer l'équilibre entre l'exécutif et le législatif. Même, il me semble que la proposition n° 6, tendant à réduire d'une semaine ou deux le délai entre l'élection présidentielle et les élections législatives, donnerait à mon avis plus de poids encore à la première aux dépens des secondes.

Quant à la proposition n° 7, elle constitue un pas fort modeste en faveur du pluralisme, puisque votre rapport limite à « 10 % au plus » la part de proportionnelle aux élections législatives. Qu'est-ce qui vous a empêché de fixer ce taux à 15 %, comme l'avait proposé le candidat Hollande ? Les députés représentant les Français de l'étranger sont-ils compris dans les 58 députés qui seraient élus à la proportionnelle ?

Enfin, la pondération envisagée pour le collège électoral du Sénat, dans la proposition n° 10, m'apparaît un peu baroque. Si j'ai bien compris, la voix d'un conseiller régional pèserait dorénavant quinze fois plus que celle d'un conseiller municipal de petite commune.

Au risque de vous frustrer un peu, je m'efforcerai d'être bref afin de laisser du temps pour d'autres questions.

Sur la représentation des Français de l'étranger, madame Narassiguin, il est sans doute un peu tôt pour établir un bilan. Les concepteurs de cette réforme électorale n'avaient peut-être pas anticipé les résultats qu'elle a donnés ; quoi qu'il en soit, notre commission n'a pas fondé ses raisonnements sur les résultats d'élections supposées favorables à un camp ou à un autre. Certaines circonscriptions sont en effet très vastes, comme j'ai pu le constater en allant soutenir deux candidats, dans le cadre d'activités alors partisanes, lors de la dernière campagne des législatives. Passer à la proportionnelle de liste dans des circonscriptions aussi étendues que l'Europe et le reste du monde est en effet de nature à distendre le lien avec les électeurs ; mais, partant du principe que précisément, ce lien ne pouvait être établi, nous avons opté pour la logique de la représentation, celle du scrutin proportionnel.

La commission se serait volontiers prononcée en faveur du mandat unique, y compris pour les parlementaires, monsieur Popelin ; j'ai toutefois estimé que cette solution n'était pas raisonnable à ce stade, même si cette perspective reste évoquée dans le rapport. C'est d'ailleurs le seul point pour lequel j'ai fait procéder à un second vote au sein de la commission. Quoi qu'il en soit, la limitation du cumul des mandats doit à notre sens précéder – c'est ce qui nous distingue, vous et nous – la redéfinition du rôle de l'Assemblée et du statut de l'élu : ces questions, comme celle du cumul des mandats locaux – qui ne figurait pas dans ma lettre de mission –, ne doivent pas servir de prétextes pour ne pas avancer. En matière de cumul des mandats, un grand parti politique s'est en effet prononcé, et le candidat devenu président de la République a pris des engagements très clairs. Nous partageons la même philosophie, même si nos propositions vont plus loin, puisque la lettre de mission ne mentionnait que le non-cumul de mandats parlementaires ou ministériels avec des fonctions exécutives locales.

Dès lors que nos propositions s'appliquent aux sénateurs comme aux députés, monsieur Roman, elles ne nous paraissent pas relever d'une loi organique relative au Sénat. Notre position se fonde également sur la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel, mais nous ne pouvons évidemment nous substituer à lui.

En ce domaine, la jurisprudence du Conseil constitutionnel a considérablement évolué. Initialement, une « loi organique relative au Sénat » était une loi s'appliquant directement au Sénat mais, selon une jurisprudence qui s'est développée jusqu'en 2011, le Conseil considère désormais qu'une loi traitant de façon uniforme l'Assemblée nationale et le Sénat ne doit pas être considérée comme une « loi organique relative au Sénat ». Il s'agit là d'une question d'interprétation. Je le concède très volontiers.

Bien entendu, cette jurisprudence peut évoluer, et l'on peut toujours avoir des réserves sur l'interprétation que nous en avons faite, même si elle a été approuvée par l'ensemble de la commission, y compris les constitutionnalistes qui en étaient membres. Pour la commission, cette jurisprudence est une donnée. Nous avons dû prendre en compte le fait qu'elle était devenue plus restrictive au cours des deux dernières décennies ; elle est bien celle décrite dans le rapport. Cette jurisprudence ne prend d'ailleurs pas en compte la différence entre la législation d'origine et celle à laquelle aboutit la loi en cause. Seul le point d'arrivée législatif est considéré pour déterminer s'il s'agit d'une loi organique relative au Sénat ou pas.

Les délégations dont disposent certains élus sont certes révocables, mais leur situation est un peu similaire à celle des ministres : ils doivent avoir cette précarité à l'esprit.

Pour ce qui concerne le statut juridictionnel du chef de l'État, monsieur Fekl, nos propositions me semblent préserver un certain équilibre, notamment à travers le maintien de l'immunité fonctionnelle pour les actes accomplis par le chef de l'État dans l'exercice de ses fonctions, en premier lieu au civil, puisque c'est surtout à ce niveau que se pose la question de l'égalité de traitement avec le simple citoyen. Pour le pénal, le degré de gravité est évidemment supérieur ; mais après tout, il n'est pas totalement interdit de penser que le plus haut dirigeant de notre République se protège d'abord par sa vertu.

Quant à la refondation du rôle du Parlement, c'est vous, en somme, qui en déciderez. Mais nos propositions, y compris celle qui consiste à poser la limitation du cumul des mandats comme un préalable, nous semblent offrir cette opportunité historique.

Le raccourcissement du délai entre l'élection présidentielle et les élections législatives, monsieur Dolez, n'a pas pour objectif de donner plus de poids encore à la première, mais d'inscrire les secondes dans la même dynamique, tant la différence des taux de participation entre l'une et les autres nous a semblé frappante. De plus, les nouvelles autorités politiques, qu'elles soient exécutives ou législatives, doivent sans doute être mises en mesure d'agir plus vite.

Pour ce qui concerne la dose de proportionnelle, un taux de 15 % ne m'aurait pas gêné, non plus que l'expression « 10 % ou plus », que j'avais d'ailleurs suggérée. J'ai cependant été frappé de voir à quel point la jeune génération, notamment chez les constitutionnalistes, était acquise au fait majoritaire ; d'où le choix d'un scrutin parallèle plutôt que d'un scrutin de compensation, lequel a des effets « proportionnalistes » plus marqués. Le scrutin majoritaire, avec ses défauts et son caractère uninominal, apparaît dans ces conditions comme une garantie contre l'instabilité gouvernementale, que ces jeunes universitaires redoutent par-dessus tout. Bref, pour que l'engagement qui avait été pris soit tenu, il m'a fallu les convaincre.

Le système de pondération applicable au corps électoral du Sénat est certes un peu complexe ; en tout état de cause, la voix d'un conseiller régional, d'un élu de grande ville ou d'un maire de commune plus modeste ne pèseront chacune que le poids de la démographie elle-même. Nous avons donc voulu rétablir une égalité entre les citoyens, même s'ils ne désignent les sénateurs qu'indirectement, via les grands électeurs.

Nous entendions répondre à deux questions bien distinctes : celle de l'égalité entre les communes compte tenu de leur poids démographique respectif, et celle de la place, aujourd'hui très marginale, des départements et des régions.

Sur le premier sujet, l'idée, purement technique, consisterait à accorder aux communes très peu peuplées un nombre de délégués inférieur à celui de leurs conseillers municipaux, alors que ce nombre serait égal pour les communes très peuplées, ces délégués pouvant bénéficier d'un coefficient de pondération de leurs voix allant par exemple jusqu'à 12.

S'agissant des voix des conseillers généraux ou régionaux, la pondération pourrait être conçue en sorte que chacune de ces deux collectivités pèse, par exemple, pour 15 % au niveau national, avec des coefficients pouvant varier entre 5 et 12 selon les départements ou les régions. Tout cela est indicatif mais, vous le voyez, l'organisation que nous proposons ne conduit en aucun cas à appliquer de façon systématique aux conseillers régionaux un coefficient de pondération quinze fois supérieur à celui des conseillers municipaux.

Vous avez qualifié notre proposition de « baroque » ; nous l'estimons au contraire ingénieuse et novatrice, notamment au regard des décisions passées du Conseil constitutionnel, selon lesquelles les élus doivent rester majoritaires au sein du collège élisant les sénateurs. Grâce au système de pondération, tous les délégués de ce collège seraient des élus.

Votre commission a-t-elle envisagé de confier le parrainage des candidats à l'élection présidentielle, non aux citoyens mais à l'ensemble des élus locaux, qui sont plus de 505 000 ? Le recueil des signatures s'en trouverait simplifié, et son coût pour les finances publiques allégé.

La proposition n° 9, « Éviter les seconds tours à un seul candidat dans le cadre du scrutin majoritaire », est de bon sens ; mais au regard de la proposition n° 7, relative à l'introduction d'une part de proportionnelle, n'aurait-il pas été judicieux de supprimer la possibilité de triangulaires ?

La proposition n° 15 vise à « rendre incompatible le mandat de parlementaire avec tout mandat électif autre qu'un mandat local simple ». Pourquoi votre commission a-t-elle écarté toute possibilité de cumul avec des fonctions exécutives locales au sein de communes de moins de 10 000 ou de moins de 3 500 habitants ? La commission s'est-elle par ailleurs penchée sur le cumul de mandats locaux, qui atteint parfois des proportions importantes ?

Clarté, hauteur de vues, honnêteté : on ne peut que penser du bien de ce rapport. Aucune des trente-cinq propositions ne peut être regardée comme hors sujet, aucune ne trahit un quelconque intérêt électoraliste. Selon plusieurs articles de presse, comme celui de Jérôme Jaffré dans Le Monde, le parti auquel j'appartiens serait même le premier pénalisé par la mise en oeuvre de certaines ! En approuvant donc la plupart, je limiterai mon propos à celles qui m'inspirent quelques interrogations, étant entendu qu'il reviendra au Parlement de légiférer pour lui-même, ce qui n'est jamais simple.

Éthique, rénovation et transparence sont les mots-clés de l'édifice que vous nous présentez. Après le nécessaire débat sur le rapport, il reviendra néanmoins au Gouvernement de nous soumettre des projets de loi – puisqu'un seul ne suffirait sans doute pas.

La proposition n° 1 me semble séduisante et susceptible de faire consensus, dans la mesure où elle devrait éviter le prétendu suspense sur la collecte par tel ou tel des parrainages requis et écarter les candidatures peu sérieuses ou obéissant à des intérêts autres que politiques. Le système proposé assure de surcroît l'anonymat des parrains. Je m'interroge néanmoins sur les conditions de la campagne de démarchage auprès des électeurs. Le seuil de 150 000 signatures ne risque-t-il pas d'éliminer des courants politiques historiques ? Les préfectures, instances pertinentes pour la vérification des parrainages transmis au Conseil constitutionnel, auront-elles les moyens d'assumer cette mission ?

Je m'interroge aussi sur la proposition n° 6. La mise en oeuvre de l'action gouvernementale impose peut-être, en effet, une réduction du délai entre l'élection présidentielle et les élections législatives. Cependant, le laps de temps accordé à la campagne des législatives est déjà court. De plus, le raccourcissement du délai entre les deux élections renforcerait le caractère présidentiel de nos institutions, puisque les députés sont en quelque sorte élus avec le label du Président qui vient de l'être. Le lien avec l'électeur peut aussi s'en trouver distendu.

Je suis d'accord avec l'introduction d'une part de proportionnelle à hauteur de 10 %, mais il faudra alors poser la question du redécoupage, car l'écart entre départements, que le Conseil constitutionnel avait déjà jugé problématique, peut s'en trouver accru. Aujourd'hui, certaines circonscriptions sont en effet bien en dessous de la moyenne de 125 000 habitants, quand d'autres, en milieu urbain, atteignent 150 000 habitants.

Quant à la proposition n° 14, pourquoi écarter la possibilité de retrouver un mandat local au sortir de fonctions ministérielles ?

La proposition n° 15 relative au cumul entre un mandat parlementaire et un mandat local, qui est sans doute celle qui suscite le plus de débats parmi nous, me semble exigeante et ambitieuse. J'aurais donc tendance à l'approuver, mais à certaines conditions. La première est que le rôle des parlementaires soit revalorisé. Vous avez eu raison, monsieur le Premier ministre, de défendre la possibilité, pour eux, de conserver un mandat local : le fait, pour les députés, de ne vivre qu'en chambre ne donne pas toujours de bons résultats.

Il faudrait aussi poser la question des moyens des parlementaires, qui aujourd'hui travaillent dans des bureaux de dix mètres carrés, avec un seul collaborateur pour les assister. Certes, nous devrions alors affronter l'opinion et les médias, qui ne manqueraient pas de nous accuser de nous octroyer des avantages supplémentaires. Le Gouvernement doit donc y réfléchir lui aussi, car il serait difficile pour nous d'affronter seuls ces problèmes. En matière de communication ou d'expertise, par exemple, la différence est considérable avec les moyens dont disposent les maires des grandes villes ou les présidents de région. Nous pourrions aussi prendre exemple sur d'autres pays, comme l'Allemagne, où les parlementaires ont des moyens bien plus importants qu'en France.

S'agissant de la définition des exécutifs, laissons le Gouvernement nous faire des propositions. Si d'ailleurs nous décidions de limiter le cumul des mandats, il faudrait des lois complémentaires pour limiter aussi celui des mandats exécutifs locaux, ne serait-ce que pour éviter la marginalisation des parlementaires au sein de l'espace public démocratique.

Enfin, comment accepter que les parlementaires soient inégaux au regard des incompatibilités professionnelles ? Pourquoi certains pourraient-ils continuer d'exercer leur profession et d'autres non ? Un salarié du privé ne peut pas cumuler métier et mandat, tandis qu'un professeur d'université, un médecin, un avocat le peuvent dès lors qu'ils exerçaient leur profession avant d'être élus. J'ai beaucoup apprécié les précautions suggérées pour prévenir les conflits d'intérêts, mais si on s'engage dans cette voie, il faut être logique et aller jusqu'au bout : on ne peut diriger une entreprise et être député, ou être maire d'une ville de 100 000 habitants et exercer une profession. Cela sortait certes du cadre de votre mission, monsieur le Premier ministre, mais l'application de vos recommandations nous laissera beaucoup de travail ensuite. Ainsi, la question du statut de l'élu local ne pourra être renvoyée aux calendes grecques – c'est-à-dire au moment où nos finances publiques seront enfin rétablies !

Nous n'avons plus qu'une demi-heure et il reste douze collègues inscrits.

Les radicaux, vous le savez, monsieur le Premier ministre, sont les grognards de la Républiques : nous grognons, mais nous marchons toujours, jusqu'au jour où nous refuserons d'aller plus loin… C'est un peu la situation dans laquelle nous nous trouvons avec votre rapport. Il touche au disque dur de la République. Dès lors, n'aurait-il pas valu autant modifier l'ensemble de notre Constitution pour basculer dans la VIe République ?

Nous ne sommes plus sous la IVe République, au temps où le Président Coty n'avait rien à faire. Le président de la Ve République est élu au suffrage universel et occupe de ce fait, qu'on le veuille ou non, une place à part. À cause de l'affaire de l'amiante, Mme Martine Aubry, qui aurait pu être présidente de la République, vient d'être mise en examen pour homicide involontaire, à raison de faits survenus entre 1983 et 1985 susceptibles d'avoir provoqué 100 000 décès. Si le juge d'instruction le souhaitait, il aurait la possibilité de convoquer Mme Aubry tous les jours, afin qu'elle s'explique dossier par dossier. Et si elle était présidente de la République et que nous avions suivi vos recommandations, nos institutions seraient bloquées. Appliquer ce rapport risquerait donc de nous plonger dans le chaos !

De même, je suis totalement opposé à la suppression de la Cour de justice de la République. L'affaire du sang contaminé a provoqué le renvoi devant cette juridiction d'un Premier ministre et de deux ministres. Que se serait-il passé s'ils avaient comparu aux assises, sous le chef d'inculpation d'empoisonnement ? J'en tremble. Une cour d'assises ne mesure pas tous les tenants et aboutissants d'une fonction gouvernementale. Or, en matière de santé publique, le nombre d'affaires susceptibles d'éclater est proprement colossal, de sorte qu'il y a de quoi être terrifié. Le Président Chirac a bel et bien été poursuivi au terme de son mandat et il a été condamné. De même, le Président Sarkozy vient d'être entendu longuement par un juge d'instruction. C'est le résultat de l'équilibre auquel nous sommes parvenus, mais cet équilibre est très fragile ; mieux vaut ne pas y toucher sous peine d'ébranler la République.

Plutôt qu'au cumul des mandats, c'est au cumul des indemnités qu'il faut s'attaquer. Je trouve inconcevable que nous puissions ajouter à nos indemnités parlementaires d'autres indemnités au prétexte, par exemple, que nous représentons le Parlement dans telle ou telle banque. Si nous mettions fin à ce cumul-ci, le problème du cumul des mandats finirait par se régler de lui-même.

Subsidiairement, il faut au moins ouvrir la possibilité de fixer des seuils pour les mandats exécutifs locaux. La responsabilité du maire d'une commune de vingt ou trente habitants ne peut en aucun cas être comparée à celle de conseillers régionaux.

Quant à la proportionnelle, je ne vois pas pourquoi nous ferions un tel cadeau au Front national ! Il a déjà trois représentants, c'est amplement suffisant.

Votre référence aux grognards vient-elle de ce que nous célébrons aujourd'hui le bicentenaire de la bataille de la Berezina, une grande victoire du général Éblé ?

Le sujet me semble avoir été traité plus sur la forme que sur le fond. Notre démocratie n'est pas aussi parfaite que nous le souhaiterions, ce qui provoque une coupure entre électeurs et élus. Promesses électorales non tenues, élus qui oublient qu'ils sont au service des citoyens, poids excessif de partis qui méprisent parfois leurs électeurs, rôle des médias, etc. : autant de problèmes que la commission n'a pas abordés. Or il me semble que ce sont ceux qui expliquent la situation dans laquelle nous sommes.

Venons-en à vos propositions.

L'exigence de 150 000 parrainages pour l'élection présidentielle ne ferait nullement obstacle à une candidature communautariste, bien au contraire. Quant à la proportionnelle, elle ne me semble pas utile dans un contexte démocratique normal, car elle accroîtrait encore le poids des partis.

Mes collègues ont eu raison de s'interroger sur l'interdiction du cumul des mandats quand l'exercice d'une profession est autorisé. Il en résulte des inégalités flagrantes, et indéfendables. Cette question du cumul ne pourra d'ailleurs être réglée tant que nous n'aurons pas adopté un véritable statut de l'élu – mais la France en a-t-elle les moyens ?

Vous avez voulu embrasser beaucoup, monsieur le Premier ministre, et il me semble que vous avez mal étreint.

Quand la commission a proposé la création d'une Autorité de déontologie, a-t-elle envisagé que celle-ci puisse être désignée à la majorité des deux tiers du Parlement, comme cela se pratique à l'étranger ? Cela lui conférerait une force et une indépendance considérables.

Vous avez souhaité ne pas faire de distinction entre l'Assemblée et le Sénat au regard des règles de cumul des mandats. Avez-vous examiné la possibilité d'autoriser ce cumul au Sénat en contrepartie d'une renonciation à son droit de veto sur les réformes constitutionnelles et sur les lois organiques relatives au Sénat ? Dans ce cas, le rôle de la Haute assemblée deviendrait véritablement second par rapport à celui de l'Assemblée nationale qui, dans tous les cas, aurait le dernier mot.

Enfin, comme Marc Dolez, j'aimerais savoir si les représentants des Français de l'étranger seraient comptabilisés parmi les 10 % de députés élus à la proportionnelle.

Je me réjouis que l'Assemblée nationale soit associée, même tardivement, aux travaux de la commission.

Une observation de principe, tout d'abord. Je suis étonné que vous ayez utilisé dans votre rapport deux mots, « exemplarité » et « moralisation », qui laissent entendre que les élus qui ne se conformeraient pas à vos propositions seraient en quelque sorte vicieux. Ce vocabulaire me semble excessif, y compris au regard de votre propos.

Votre proposition de parrainage citoyen est-elle compatible avec la clôture des listes électorales le 31 décembre ? Quatre mois suffiront-ils pour collecter les 150 000 signatures, les valider et procéder à l'élection ? Vous recommandez d'autre part l'anonymat du parrainage, que vous comparez à une forme de suffrage, mais ne faudrait-il pas au contraire bien distinguer les deux choses, ce qui conduirait à préférer des parrainages nominatifs ? Enfin, je n'arrive pas à me faire une doctrine sur le bien-fondé du seuil de 150 000 signatures, correspondant à environ 3 ‰ du corps électoral. Comment êtes-vous parvenu à ce chiffre ?

Concernant le cumul des mandats, je fais miennes beaucoup des remarques qui ont été faites. Je suis attristé que l'on nous renvoie toujours à l'exemple des pays étrangers, qui proscrivent ce cumul : ce faisant, on ne tient pas compte du fait que la France est de tous le pays le plus centralisé, celui qui compte le plus grand nombre de collectivités locales et qui octroie peut-être le moins de moyens à ses parlementaires.

Je ne comprends pas non plus pourquoi le député serait le seul élu à être frappé par l'interdiction d'exercer un autre mandat exécutif alors qu'on peut être tout à la fois président de région, maire et président d'un hôpital, d'une société d'aménagement ou d'une société d'économie mixte. Je plaide en ce qui me concerne pour la possibilité de cumuler un mandat parlementaire et une fonction exécutive, quitte à élargir la liste des mandats concernés. Qu'en pensez-vous ?

Enfin, comme l'histoire de l'art nous l'enseigne, on peut être à la fois ingénieux, novateur et baroque : à preuve les dispositions que vous avancez à propos de la réforme du Sénat !

Malheureusement, faute de temps, Jacques Valax, Cécile Untermaier, Marietta Karamanli, Jean-Pierre Blazy, Christophe Borgel, Sophie Dessus et Philippe Goujon ne pourront pas poser leurs questions : nous ne disposons plus que de dix minutes pour entendre les réponses de M. le Premier ministre, avant de rejoindre l'hémicycle.

Nous n'avons pas fixé de seuils en ce qui concerne les mandats exécutifs locaux, monsieur Verchère, parce que nous avons choisi la simplicité, mais le débat peut être ouvert. Cela étant, pour un parlementaire maire d'une commune de quelques dizaines d'habitants, la mairie cesse d'être un enjeu décisif. Quand on parle de disponibilité des élus, il s'agit de ceux qui cumulent des fonctions d'une certaine importance.

Plusieurs d'entre vous m'ont interrogé à propos du cumul de mandats par les élus locaux. Oui, le problème existe, mais il sortait du cadre de la mission que nous avait assignée le président de la République – elle excluait tout ce qui concerne l'organisation territoriale, la réforme des modes de scrutin ou la décentralisation. Cela étant, il me semble que les parlementaires qui se seraient appliqué une forme d'autolimitation des mandats gagneraient d'autant en légitimité pour ouvrir ce nouveau chantier.

On peut certes discuter le seuil de 150 000 parrainages, monsieur Vaillant. Nous avons simplement constaté que, dans les pays qui pratiquent ce parrainage citoyen, le nombre de signatures à recueillir tourne autour de 0,33 % des inscrits, soit, en France, environ 150 000 signataires. Nous avons aussi raisonné d'après le nombre de voix obtenues par certains candidats aux élections présidentielles car notre intention était, tout en évitant la multiplication des candidatures fantaisistes, de ne pas écarter d'emblée des mouvements qui, sans être puissants, n'en représentent pas moins des courants d'opinion. Cela étant, le Parlement a toute latitude de revoir ce nombre dans l'hypothèse où il jugerait cette idée du parrainage citoyen suffisamment novatrice et praticable pour être retenue. Cette réforme nous a paru intéressante. Nous avons d'abord hésité à la retenir pour des raisons pratiques, mais le traitement des formulaires électoraux par les préfectures nous a semblé démontrer que celles-ci étaient en mesure de contrôler la validité des signatures.

On peut en effet s'interroger sur le raccourcissement du délai entre les élections présidentielle et législatives, mais nous l'avons proposé sans intention « particulière ».

Monsieur Dolez, les députés des Français de l'étranger, dans l'hypothèse où ils seraient élus sur deux listes à la proportionnelle – Europe, reste du monde – ne seraient pas comptés dans les 10 %. Tel est du moins l'esprit de notre proposition.

Vos questions sur les moyens des parlementaires sont parfaitement pertinentes, mais il faut savoir quelles sont les priorités – les vôtres et celles de nos concitoyens. Le Journal du Dimanche a publié sur son site un sondage, commandé à l'IFOP, sur « le niveau d'adhésion aux propositions de la commission Jospin » : il en ressort que 86 % des Français seraient favorables à l'interdiction du cumul d'un mandat parlementaire et d'un mandat exécutif local. Nous nous sommes dit aussi qu'une fois ces réformes adoptées, vous n'en seriez que plus fondés à en demander d'autres. De toute façon, c'est vous qui aurez le dernier mot sur les moyens à accorder à une fonction parlementaire rénovée.

Quant aux incompatibilités professionnelles, ce débat également est ouvert à votre discussion. À vous de trancher.

Ayant lu et entendu Alain Tourret, je pensais qu'il suivrait les préconisations de la commission… jusqu'à un certain point. (Sourires.)

Nous n'avions pas pour mandat de réfléchir à l'ensemble des équilibres institutionnels ou à une nouvelle conception de la République. Concernant la Cour de justice de la République, je vous rappelle que le président de la République nous a demandé de réfléchir aux conséquences qu'aurait sa suppression. S'agissant du chef de l'État, je comprends vos interrogations, mais nous avons prévu, avant tout engagement de poursuites, l'intervention d'une « commission supérieure d'examen préalable » composée des Premiers présidents de la Cour de cassation et de la Cour des comptes ainsi que du vice-président du Conseil d'État, et de trois membres de ces mêmes juridictions désignés par ces membres de droit. Elle ne serait ainsi formée que de magistrats, qui jouissent d'une certaine indépendance et sont parfaitement au fait des exigences de l'État. Il n'y a donc pas de raison d'imaginer que cette commission ne serait pas attentive à vos préoccupations.

Monsieur Bompard, je ne partage pas votre vision des problèmes de fond. Le cumul des mandats n'explique pas à lui seul la distension du lien entre les citoyens et leurs dirigeants, il y a aussi la crise économique et ses conséquences sociales. En ce qui nous concerne, nous nous sommes situés dans le cadre de notre mandat. Vous nous reprochez d'avoir mal étreint, mais je pense que nous avons su concilier largeur de vision et précision des recommandations.

On peut imaginer que l'Autorité de déontologie soit désignée comme vous le suggérez, monsieur Dosière. Ce qui importe, c'est qu'elle soit créée, placée à la tête d'un réseau de déontologues, et qu'elle exerce des fonctions de conseil et de contrôle.

Quant au Sénat, j'ignore qui pourrait négocier avec lui l'échange du cumul des mandats contre la renonciation à son droit de veto, pour laisser toujours le dernier mot à l'Assemblée nationale. Soyons clairs. Même si le Sénat représente spécifiquement les collectivités territoriales, rien ne permet de dire qu'il ne représente pas les Français au même titre que les députés. Nous n'avions donc pas de raison de distinguer les sénateurs, d'autant moins d'ailleurs que, dans le cas contraire, il aurait assurément fallu une loi organique relative au Sénat et que le sort de nos propositions aurait alors été dans les mains de parlementaires susceptibles de se révéler particulièrement grognons…

Monsieur le Premier ministre, nous vous remercions d'avoir accepté notre invitation, qui sera peut-être suivie d'autres…

Je l'espère.