Les ministres nous ont présenté le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 mercredi dernier. Ce texte sera examiné en séance publique mardi prochain, dans le cadre d'une discussion générale commune avec la première partie du projet de loi de finances (PLF) pour 2015. Vingt-six amendements ont été déposés sur ce projet de loi de programmation.

Avant que nous n'entamions la discussion sur les amendements, permettez-moi de vous présenter l'évolution de nos dépenses publiques. Nous avons repris le total des dépenses publiques depuis 2002 ainsi que les projections proposées dans le projet de loi jusqu'à 2017 pour mettre en évidence la dynamique de ces dépenses, que nous avons réparties en quatre catégories : les dépenses des administrations de sécurité sociale, celles des collectivités locales, celles des différents organismes d'administration centrale et celles de l'État.

Sur cette base, nous avons recalculé une tendance sur les différentes périodes. Ainsi, entre 2002 et 2007, les dépenses publiques, toutes catégories confondues, ont augmenté de 35,7 milliards d'euros par an, de 34,1 milliards entre 2007 et 2012, et de 21,5 milliards entre 2012 et 2014 ; pour la période 2014-2019, l'objectif est fixé par le projet de loi à 13,6 milliards d'euros. Sur les courbes que je vous présente, hormis le pic correspondant à la crise de 2009-2010, on observe une croissance continue de l'ensemble de la dépense publique jusqu'à 2012, suivie d'un plat. La croissance tendancielle de la dépense, traduite ici en euros « sonnants et trébuchants » si chers au président Gilles Carrez, a réellement été réduite au cours des deux dernières années, et le projet de loi de programmation accentue cette tendance.

Le deuxième volet du projet de loi a ceci d'intéressant qu'il propose une gouvernance plus resserrée des 1 200 milliards d'euros de la dépense publique en en soumettant la moitié soit à une norme soit à un objectif de dépenses. De la sorte, on peut se faire une idée du chantier auquel l'État doit s'atteler et des avancées accomplies. Ainsi, pour les dépenses de l'État, sur 470 milliards d'euros, 371 milliards sont placés sous une norme d'évolution, et les dépenses fiscales, hors crédits d'impôt, sont plafonnées à 70,6 milliards d'euros. Sur le budget global de la sécurité sociale de 550 milliards en 2014, 174 milliards sont soumis à l'objectif national de dépenses d'assurance maladie (ONDAM). Pour les collectivités locales, les 244 milliards de dépenses intègrent une enveloppe normée de 47,3 milliards. Enfin, et pour la première fois, le projet de loi fixe un objectif d'augmentation moyenne des dépenses des collectivités locales de 1,3 % entre 2014 et 2017.

L'évolution de la dépense normée de l'État entre la loi de finances de 2014 au format 2015 et le PLF 2015 est, quant à elle, marquée par une diminution de 5,7 milliards d'euros.

Enfin, je rappelle que le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG) fixe un objectif de solde structurel, sur la base duquel la France est jugée par la Commission européenne. Notre déficit structurel doit être inférieur à 0,4 % de notre produit intérieur brut (PIB) – objectif qui figure dans ce projet de loi de programmation pluriannuelle. Quant à l'objectif de solde nominal, il reste fixé à 3 % du PIB comme le prévoit le traité de Maastricht. Enfin, l'effort de solde structurel est porté à 0,2 % du PIB.

On observe effectivement un ralentissement réel de la dépense publique : incluez-vous dans son calcul les dépenses liées au mécanisme européen de stabilité (MES), celles du programme des investissements d'avenir (PIA) et la dotation à la Banque européenne d'investissement (BEI) ?

Oui : nous avons essayé de faire la somme la plus précise possible de toutes les dépenses publiques, en y incluant les 20 milliards d'euros liés au mécanisme européen de stabilité et les engagements liés au programme des investissements d'avenir jusqu'à la fin de l'année 2014.

Vous incluez dans votre calcul le plafond de dépenses fiscales, hors crédits d'impôt. Cela signifie-t-il que vous en excluez la totalité de la prime pour l'emploi (PPE) ou seulement la partie de la prime qui constitue une réduction d'impôt ?

Il me semble que la rapporteure générale s'est appuyée sur les chiffres présentés dans le projet de loi de programmation : une partie de la dépense fiscale de la PPE est intégrée dans le plafond de dépenses, l'autre pas, car il s'agit d'un crédit d'impôt.

La partie de la PPE qui n'est pas prise en compte est-elle celle qui vient en diminution de l'impôt sur le revenu lorsque l'on y est assujetti ?

Non. La semaine dernière, mon collègue Olivier Carré et moi-même vous avons présenté un rapport dans lequel nous explicitons la manière dont sont désormais prises en compte les dépenses publiques dans la comptabilité européenne. Le crédit d'impôt sous toutes ses formes, qu'il donne lieu à déduction ou à versement par l'État d'un chèque à une entreprise ou à un ménage, est désormais considéré comme une dépense. Cependant, la PPE recouvre deux types de dispositifs ; pour la majeure partie qui constitue un crédit d'impôt, elle est intégrée dans le calcul de la dépense publique.

Certains des amendements que nous avons déposés avec la rapporteure générale reprennent la proposition que nous avons faite la semaine dernière, Olivier Carré et moi-même, de présenter systématiquement l'évolution des dépenses à la fois hors crédits d'impôt et crédits d'impôt inclus. Je ne doute pas que le ralentissement de la dépense souligné par notre rapporteure générale se vérifiera aussi après intégration dans le calcul des crédits d'impôt. Je constate d'ailleurs que, pour la première fois, le président de la commission des Finances a donné acte d'un véritable freinage des dépenses publiques.

M'étant battu pendant dix ans pour que la dépense publique cesse de dériver de 30 ou 40 milliards d'euros par an, je suis heureux de lire ces chiffres. Je me félicite que l'évolution de la dépense ralentisse, mais je persiste à affirmer que ce ralentissement est insuffisant. J'ai d'ailleurs déposé des amendements à ce sujet.

À la page 37 du rapport annexé est annoncée la décrue du rapport entre la dette publique et le PIB à partir de 2017, ce rapport continuant à augmenter en 2016, jusqu'à atteindre 98 %. Mon amendement a pour objet de garantir que l'on ne dépassera pas le taux de 100 %.

Avis défavorable : nous disposons déjà d'outils, telles que les règles issues du traité de Maastricht, pour suivre et encadrer l'évolution de notre dette publique.

Les emplois créés dans des secteurs prioritaires seront gagés, est-il indiqué à la page 42 du rapport annexé, sur des réductions d'emplois dans les autres administrations. Or, on ne peut conserver les effectifs de la fonction publique à leur niveau actuel. D'ailleurs, en étant plus attentif à la dernière loi de règlement, on découvrirait que le Gouvernement a repris, sans le dire, la baisse des effectifs. Officiellement, il est prévu autant de créations que de suppressions d'emplois ; dans les faits, les postes ne sont pas pourvus. Toutefois, en dépit des 6 000 à 7 000 emplois supprimés en 2013, et des 13 000 suppressions prévues pour cette année, cette baisse d'effectifs reste insuffisante. C'est pourquoi je propose de préciser qu'il y aura trois suppressions d'emplois pour une création.

Avis défavorable : une bonne gestion des finances publiques n'implique pas forcément l'application d'une règle automatique. Il convient d'adapter nos moyens aux missions que nous nous fixons.

Le traité européen sur la stabilité a été construit sur l'hypothèse d'une tendance de croissance et de cycles d'une durée de cinq à six ans. Pour ma part, je soutiens que la crise a marqué une rupture avec ce modèle et que, par conséquent, le traité est devenu inadapté.

En témoigne l'écart entre le solde effectif et le solde structurel, autrement dit le déficit conjoncturel, qui ne fait que s'élargir depuis quatre ans. Cela signifie, non seulement que les taux de croissance potentiels retenus sont toujours trop élevés – même si le Gouvernement a fortement réduit ses prévisions, et je l'en félicite, ce n'est pas encore assez, car il faut rester autour de 1 % –, mais également que l'écart en plus ou en moins autour d'une éventuelle tendance n'existe plus. Puisque, avec les cycles, il doit y avoir une inversion du solde conjoncturel – de négatif en bas de cycle, il devrait devenir positif en haut de cycle –, au bout de cinq ans, l'écart ne devrait pas se creuser encore comme il le fait. C'est bien la preuve que nous ne sommes toujours pas en haut de cycle après cinq ans, et qu'il n'y a donc plus de cycles. Or, la notion de solde structurel n'avait d'intérêt que tant qu'il y avait une croissance économique cyclique. C'est pourquoi je propose d'inscrire, dans le tableau présenté à l'article 2, de considérer que le solde effectif corresponde intégralement au solde structurel sans plus aucune référence au solde conjoncturel.

L'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), le Fonds monétaire international (FMI), la Commission européenne et l'ensemble de nos partenaires continuent à considérer que les cycles économiques existent. Selon ces organismes, le taux de croissance potentielle de la France se situe entre 1 et 1,5 %. En revanche, selon la Commission européenne, la Grèce et l'Espagne auraient une croissance potentielle négative. Il est donc des personnes qui remettent tellement en cause la notion de cycles économiques qu'elles en arrivent à inventer une croissance potentielle négative. Ce n'est heureusement pas le cas pour nous. En France, il existe encore un cycle, et nous sommes malheureusement encore dans sa partie basse.

Je salue le courage et l'esprit révolutionnaire de Charles de Courson : les cycles ont de même été inventés du temps des pharaons pour ensuite prendre le nom de cycles de Juglar ou de Kondratieff !

Nous aurions tort de nous égarer trop longtemps avec des amendements tels que celui qui vient de nous être présenté. D'abord, nous sommes actuellement engagés dans un débat important au niveau de l'Union européenne. Y entrer en commençant par changer les baromètres et les indicateurs ne risque pas de nous faire gagner en crédibilité. Nous devons assumer ces conventions. Si l'économie était une science exacte, cela se saurait. Il existe des choix de politique économique, des théories économiques et des modalités de calcul. Mais il importe que les textes que nous votons soient marqués par une constance dans les concepts utilisés et une certaine clarté dans leur définition.

L'objectif politique sous-jacent à l'amendement de Charles de Courson, c'est de gommer l'idée qu'on doive mener des politiques publiques contracycliques. Or ce n'est pas parce que, dans ce pays, on n'a pas été capable de mener de telles politiques, c'est-à-dire que l'on n'a pas consenti, en période de croissance, l'effort, qu'il ne faut surtout pas faire en période de crise, qu'il faut continuer dans cette voie. Pour nous, ces premiers articles sont fondamentaux : ils constituent la pierre angulaire du fonctionnement des traités européens. Il convient donc de les conserver, au moins comme indicateurs, tout en les relativisant.

Bien que désapprouvant les notions de cycles et de déficits structurel et conjoncturel, M. de Courson pourrait trouver une information dans les enquêtes de conjoncture. Par exemple, en observant l'indicateur, construit depuis près de cinquante ans, qu'est le taux d'utilisation des capacités de production, on s'aperçoit que la France se situe aujourd'hui à un point bas comparable au niveau de 2009. Pour autant, la situation n'est pas comparable, car elle ne permet pas les mesures de relance que tous les pays européens avaient prises à l'époque, même avec des déficits déjà élevés. Or il est plus facile de relancer avec une économie à l'équilibre, comme en Allemagne, qu'avec des déficits excessifs.

Pour sortir de la récession européenne, il faut être très attentif à la demande. On a appliqué partout des politiques d'austérité en pensant qu'elles auraient un effet multiplicateur faible et qu'elles suffiraient à réduire les déficits publics. Or lorsque le taux de sous-utilisation des capacités de production est très élevé et que les entreprises sont avant tout confrontées à un problème de demande, l'effet multiplicateur des politiques de réduction des déficits – qu'elles passent par des hausses d'impôts ou par des réductions de dépenses – est si fort qu'il remet en cause l'amélioration attendue : on perd en recettes ce que l'on croyait gagner en dépenses. Aujourd'hui, si l'Europe veut sortir de la récession et réduire ses déficits, mieux vaudrait qu'elle en sorte rapidement. Je plaide en faveur d'une année blanche de réduction des déficits structurels en Europe, seule manière, à mon avis, de revenir à une situation normale.

Observez l'écart considérable qui s'est creusé entre l'Europe et les États-Unis, qui sont sortis de la crise en menant une politique monétaire massive et inédite, et une politique budgétaire bien moins restrictive qu'en Europe. L'Europe, c'est terrible, est en train de reproduire la situation des années 1930 : le cocktail de politiques économiques mis en oeuvre sur notre continent est le même qui a conduit aux années de déflation européenne. Il vaudrait mieux ne pas rester trop longtemps dans cette situation pour remonter quelque peu dans le cycle. J'espère que l'on ne perpétuera pas une situation aberrante au regard des différentes politiques macroéconomiques possibles. Selon les éditorialistes du New York Times, ce n'est pas un hasard si l'Europe s'enfonce à nouveau dans le marasme : c'était prévisible dans la mesure où elle conduit toujours les mêmes politiques erronées qui l'ont conduite à la récession. J'espère que l'on saura mener une politique suffisamment intelligente à l'échelle de l'Europe pour pouvoir nous en sortir. M. Mario Draghi, le président de la Banque centrale européenne (BCE), a indiqué avec pertinence qu'il faisait ce qu'il fallait du point de vue monétaire, mais que, de notre côté, nous devions agir sur le plan budgétaire.

Avis défavorable à l'amendement CF7. Vos questions relatives aux cycles sont très pertinentes, monsieur de Courson, mais ce que vous défendez dans votre exposé sommaire, à savoir l'idée selon laquelle le contexte de crise ôterait tout sens à l'idée de solde conjoncturel, signifie bien néanmoins que nous sommes dans une conjoncture de crise ; la notion de solde conjoncturel a donc tout son sens.

Les nombreux conservateurs de cette commission ne veulent pas répondre à cette question de fond : sommes-nous encore sur la tendance de croissance, avec des cycles de cinq à six ans, constatée depuis quarante ans ? Ma réponse est non. Je peux me tromper, mais je souhaite un vrai débat, car, si j'ai raison, il faudra modifier le TSCG, qui repose sur des notions de solde conjoncturel et de solde structurel désormais inadaptées à la réalité.

Le taux d'utilisation des capacités de production, qui, à 78 %, est le plus bas depuis 2008-2009, n'est pas l'essentiel ; le problème reste la compétitivité. Il faut se défaire de l'idée planiste, digne du Gosplan, selon laquelle la production reprendra avec la reprise économique. Si l'on dispose des capacités de production, encore faut-il, j'y insiste, qu'elles soient compétitives. Or, l'un de nos principaux problèmes demeure la sous-compétitivité, dont nos collègues de la majorité ont tardivement pris conscience et à laquelle ils ont tenté de remédier avec certaines mesures.

Enfin, notre collègue Alain Muet mourra keynésien ; pour ce qui est de Keynes, il est mort depuis longtemps et la pensée keynésienne aussi. N'attendez rien de la politique monétaire, qui ne soutiendra pas la croissance. La Réserve fédérale américaine va mener une politique qui conduira l'Europe à relever ses taux.

Cet amendement de suppression de l'article 4 a surtout pour objet de lancer un débat. L'article expose un objectif d'effort structurel des finances publiques qui ne figure pas dans le TSCG, le traité ne visant que la notion de déficit structurel. Puisque nous n'avons pris aucun engagement concernant l'effort structurel, nous invitons la Commission à se demander pourquoi nous le prendrions par le biais de cet article.

Au cours des travaux qui ont débouché sur la loi organique du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, nous nous étions rendu compte que la notion de solde structurel était des plus difficiles à définir et à faire comprendre. La notion d'effort structurel, dans sa composante « impôts supplémentaires » pour le volet recettes ou dans sa composante « économies supplémentaires » pour le volet dépenses, est compréhensible par le sens commun. C'est la raison pour laquelle nous l'avons introduite, même si, je suis d'accord avec vous, seul le solde structurel figure dans le TSCG.

Cet amendement est contraire à la loi organique de décembre 2012 : avis défavorable.

Rien n'empêche l'État et le Parlement français de décliner la manière de réduire le pseudo-déficit structurel entre la partie recettes et la partie dépenses. Je perçois même, de la part de Mme Berger, la volonté de pousser la malice jusqu'à empêcher la possibilité, un jour, de réduire les prélèvements obligatoires, puisque le texte ne prévoit aucune mesure nouvelle en 2015, puis une baisse de 0,2 point de PIB en 2016 et en 2017, soit une réduction d'impôts de 4 milliards d'euros par an. Il faut bien faire rêver le bon peuple, même si cela n'arrivera pas !

Comme l'a rappelé Mme la rapporteure générale, nous avons voté, il y a moins de deux ans, un texte prévoyant que les lois de programmation des finances publiques fixent l'objectif de l'effort structurel. J'ignore quelle serait la réaction du Conseil constitutionnel si le présent texte s'affranchissait d'une disposition prévue par la loi organique. Mieux vaut donc, par prudence, maintenir l'article 4.

Le sujet ici abordé n'est pas seulement l'affaire de techniciens discutant de modalités de calcul. Dans le débat à venir avec la Commission européenne, une des interrogations porte en particulier sur l'intensité de l'effort structurel dans une conjoncture dégradée et avec plusieurs modes de calcul. Le rapport économique, social et financier qui va être transmis à Bruxelles comprend probablement toute une série d'analyses sur le calcul de cet effort structurel, compte tenu des modifications de l'appréciation de la croissance potentielle.

C'est bien de redonner un contenu politique à ce débat, de discuter de la relativité de ces notions, mais, pour des raisons de conformité à la loi organique et parce qu'il n'est pas de bon aloi, vis-à-vis de Bruxelles, de faire semblant d'effacer des données dont on sait qu'elles vont être de toute façon analysées, il vaut mieux ne pas retenir cet amendement.

Je retire mon amendement, étant entendu que le débat n'est pas clos.

Le nouveau système de comptabilité européenne implique que les crédits d'impôt figurent parmi les dépenses publiques. Je propose donc de les y intégrer. Pour les années 2016-2017 je me suis contenté d'ajouter 1,5 point, ce qui suppose que la masse des crédits d'impôt reste stable par rapport à la croissance des richesses. Par souci d'homogénéité, j'ai procédé de la même manière avec le taux de prélèvements obligatoires.

Il est intéressant d'observer, avec les chiffres donnés par le Gouvernement, qu'avec les crédits d'impôt, la dépense publique stagne à 57,7 points de PIB pour 2014 et à 57,6 l'année suivante, alors que, hors crédits d'impôt, la baisse est de 0,4 point.

Conformément au rapport présenté avec notre collègue Olivier Carré, nous souhaitons que figure dans le texte l'évolution des dépenses publiques hors crédits d'impôt et compte tenu des crédits d'impôt – qui est désormais la seule notion reconnue par la Commission européenne. Toutefois, rien n'oblige à publier le taux de prélèvements obligatoires en y intégrant les crédits d'impôt. Le règlement européen (UE) n° 5492013 précise bien que la notion de dépenses publiques a évolué mais pas celle de taux de prélèvements obligatoires.

Les amendements ne présentent pas les mêmes chiffres quant au taux de dépenses publiques intégrant les crédits d'impôts mais il semble que les plus exacts soient ceux de M. de Courson. Il paraît intéressant, en effet, d'inclure comme dépenses budgétaires les crédits d'impôt, ainsi que l'ont suggéré nos collègues Karine Berger et Olivier Carré la semaine dernière, notamment au regard des évolutions demandées par Eurostat dans le système européen de comptabilité (SEC 2010).

L'amendement CF10 tend, en plus, à intégrer les crédits d'impôts dans les taux de prélèvements obligatoires, alors que le règlement (UE) n° 5492013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne ne fait nullement mention desdits taux. Avis défavorable.

Sauf à me faire jésuite, je confirme l'analyse de Karine Berger, déjà confirmée, du reste, par la rapporteure générale : le taux de prélèvements obligatoires « y compris crédits d'impôt » n'est pas une notion actuellement retenue et n'a donc pas à figurer dans le texte. Je suggère par conséquent que l'amendement CF10 soit retiré.

Le Gouvernement n'est, en revanche, pas opposé à cette mention – il la trouve même utile – s'agissant de la dépense publique.

Pour ce qui est des chiffres, je donnerai presque raison à M. de Courson puisque ceux concernant 2014, 2015 et 2016 sont les mêmes que les nôtres, celui pour 2017 étant pour lui de 56 points de PIB contre 56,1 points pour nous.

Si ces amendements étaient retirés et redéposés en tenant compte des suggestions que j'ai faites, le Gouvernement s'y montrerait favorable.

La rédaction d'un amendement conjoint Berger-de Courson me semblerait une proposition tout à fait honnête !

L'arrière-plan politique de ces deux amendements me laisse perplexe. Les documents que le Gouvernement va transmettre à Bruxelles auront tout intérêt à respecter les dernières conventions. Les crédits d'impôt sont considérés comme des dépenses publiques, dont acte. Je suis d'avis que le document doit laisser apparaître les données avec et hors crédits d'impôt.

En revanche, je ne comprends pas que les crédits d'impôt puissent être pris en compte dans le calcul de la dépense publique et pas dans celui des prélèvements obligatoires. Je ne saisis pas la cohérence du raisonnement : si on range un crédit d'impôt en dépense, cela implique qu'il a été précédé d'une recette. Aussi l'amendement de M. de Courson avait-il sa cohérence.

Au-delà de la manière dont sont présentés ces chiffres, la vraie question est de savoir quel est le taux effectif d'imposition. Ainsi, une baisse de dépense fiscale n'a jamais constitué une économie sur la dépense mais une augmentation de prélèvements qui, in fine, pèse sur les acteurs économiques. Pourquoi donc nous rallier à un dispositif qui sera déséquilibré ?

Ce n'est pas faux. Du reste, quand nous avons discuté de ce point la semaine dernière, nous sommes convenus de mentionner le taux de prélèvements obligatoires hors crédits d'impôt et y compris crédits d'impôt.

Nous allons fournir une ligne « recettes publiques y compris crédits d'impôt » mais il n'avait pas été question d'une même ligne pour les prélèvements obligatoires.

Ces dernières données seront fournies à part mais nous étions convenus, en effet, que le texte ne le prévoirait pas.

Cet amendement va exactement dans le sens de la présentation par la rapporteure générale de l'évolution moyenne annuelle des dépenses par période en valeur absolue, ce qui permettait de bien percevoir la décélération de la croissance de la dépense publique. La présentation uniquement en pourcentage de PIB rend le texte hermétique, d'où ma proposition d'ajouter une ligne de données en valeur absolue. La loi de finances doit se rendre intelligible. Que nos dépenses publiques doivent augmenter au maximum de 13,1 milliards d'euros en 2015 et de 22,9 milliards d'euros en 2016, on comprend ce que cela signifie ; ce n'est pas le cas d'une augmentation exprimée en points de PIB, surtout sachant que le PIB lui-même varie. C'est la règle retenue par le TSCG, mais l'on peut tout à fait exprimer les objectifs de deux façons différentes ; tel est le sens de mon amendement.

Courir deux courses à la fois est compliqué quand on pilote les finances publiques. Gardons la valeur absolue pour l'analyse. Avis défavorable.

On peut complexifier à souhait en sorte que personne ne s'y retrouve. Une évolution de 0,8 point ne veut rien dire, d'autant qu'on la rapporte à un PIB qui n'est qu'estimé en début d'année puis ajusté à plusieurs reprises par la suite. D'accord pour la transparence et des objectifs clairs, mais si l'on n'adopte pas la proposition du président Carrez, la présentation des données sera toujours aussi illisible.

J'ajoute que les 50 milliards d'euros d'économies que le Gouvernement veut réaliser passent mal auprès de certains membres de la majorité. Il serait de bonne pédagogie de leur montrer directement que, malgré ces 50 milliards d'économies, la dépense publique va significativement augmenter.

Merci de votre effort de pédagogie à l'égard des personnes dont l'incompréhension des chiffres semble vous préoccuper, monsieur le président ! Reste que nous n'avons pas envie de voir cet amendement adopté et nous ne le soutiendrons pas.

Je laisse aux députés de la majorité le soin de faire de la pédagogie ; j'ajouterai ma pierre à l'édifice en séance. La présentation liminaire de la rapporteure générale m'a paru parfaitement claire et synthétique. Je vous remercie, d'ailleurs, monsieur le président, d'avoir souligné que les dépenses des collectivités territoriales augmenteront de 1,3 %. Ce qui vaut dans un sens, pour des économies qui seraient virtuelles, vaut également dans l'autre sens concernant les baisses de dotations ou les baisses de recettes des collectivités territoriales. Je vous saurai gré de faire preuve de la même pédagogie à ce sujet. Le Gouvernement ne souhaite pas l'adoption de cet amendement.

Nous proposons, ici aussi, de mentionner l'évolution des dépenses « y compris crédits d'impôt », cette fois pour les administrations publiques. Les données que nous fournissons sont issues du tableau 5 de l'annexe du projet de loi de programmation des finances publiques tel que publié par le Gouvernement.

Pour un décompte de ligne, cet amendement présente un problème rédactionnel.

Je le retirerai volontiers dès lors que le Gouvernement est d'accord pour qu'on ajoute ces chiffres.

Le Gouvernement est d'accord si l'on dispose bien des deux séries de données, et donc si, dans l'amendement qui sera à nouveau présenté, l'on substitue le mot « ajouter » au mot « remplacer ».

Soit. Nous sommes navrés de ces inexactitudes, mais nous n'avons disposé du texte que mercredi et, la date limite de dépôt des amendements étant fixée à samedi avant dix-sept heures, nous avons fait avec les moyens du bord.

Il s'agit ici de retenir un agrégat de dépenses de l'État le plus complet possible. Aujourd'hui, après diverses adjonctions, l'agrégat en vigueur est bien meilleur que celui d'il y a six ou sept ans, mais il n'inclut pas les dépenses exceptionnelles. Or chaque dépense, même si elle est qualifiée d'exceptionnelle, conduit à une majoration de l'emprunt, et tout le problème viendra de la mobilisation de ces emprunts. Ainsi, le PIA n'est pas pris en compte dans l'agrégat de dépenses de l'État alors qu'il participe de la dépense publique. Il en va de même pour le MES puisque, contrairement au fonds européen de stabilité financière qui fonctionnait en garantie, il est désormais considéré comme une dotation budgétaire. Il faut donc, ici aussi, emprunter. S'ajoute la dotation à la BEI.

Avis défavorable. J'ai certes mentionné que, sur les quelque 1 200 milliards d'euros de dépenses publiques, la moitié entrait dans le cadre d'une contraignante évolution. Néanmoins, le MES est un dispositif assurantiel décidé de façon commune avec nos partenaires européens. Avant de l'intégrer dans la norme « zéro volume », d'autres dépenses pourront être traitées auparavant.

Un programme a été voté concernant le PIA. Il doit pouvoir être mobilisé au service de projets créateurs de croissance.

Il est proposé de plafonner uniquement les dépenses de fonctionnement des collectivités locales, le rapport présenté par MM. Martin Malvy et Alain Lambert préconisant de ne plafonner en aucun cas les dépenses d'investissement, qui contribuent au dynamisme économique du pays.

Sagesse : les chiffres présentés doivent être corrigés.

Le taux d'évolution de la dépense locale, préconisé par le rapport « Malvy-Lambert », n'est qu'indicatif. Le Gouvernement n'est pas opposé à l'établissement d'un tableau détaillé sur l'augmentation globale des dépenses des collectivités locales comportant notamment cet indice sur leurs dépenses de fonctionnement, à condition toutefois que soient retenus des chiffres supérieurs. Accusé d'étrangler les collectivités locales, le Gouvernement aurait presque pu – mais c'eût été scélérat – accepter les chiffres de M. Fauré et de ses collègues, mais nous souhaitons nous montrer un peu plus réalistes. Je suggère que vous preniez contact avec mon cabinet afin de réécrire l'amendement.

L'amendement ne se substitue pas à l'une ou l'autre des dispositions de l'article : il le complète en précisant l'évolution indicative des dépenses de fonctionnement. Il faut, en effet, être vigilant sur cette ligne de fuite qu'est l'endettement non contrôlé des collectivités locales.

Nous avons tout intérêt, au regard des objectifs de maîtrise des dépenses, à isoler l'évolution des dépenses de fonctionnement des collectivités. À l'heure où l'on souligne la nécessité des investissements publics, notamment locaux, ceux des collectivités apparaîtront en baisse en raison, non de désengagements de l'État, mais du cycle électoral : c'est là un problème au regard de l'affichage politique.

Outre que les collectivités doivent participer à l'effort de maîtrise des dépenses, l'investissement public local, à l'avenir, ne dépendra plus des dotations de l'État mais des capacités de rationalisation des administrations territoriales. Certains élus sont capables de faire évoluer la dépense locale de 1 % par an tout en améliorant le service rendu : pourquoi d'autres n'en font-ils pas de même ? Le principe de l'amendement me semble plus vertueux que le fait de prétexter la baisse des dotations de l'État pour remettre en cause l'effort demandé aux collectivités.

Sur le fond, l'amendement est judicieux, surtout si l'on tient compte de l'évolution de la dette. Une telle mesure, si elle avait été décidée plus tôt, aurait permis une meilleure régulation et évité les frappes aveugles – moins 1,5 milliard d'euros de dotations aux collectivités en 2014 et moins 3,7 milliards en 2015 –, qui n'incitent pas les élus locaux à des pratiques vertueuses.

Je retire l'amendement. L'objectif est bien de diminuer la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée à certaines communes et d'ajuster la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) en fonction des besoins d'investissements.

Vos remarques sur les dotations aux collectivités, monsieur Ollier, me font penser à la révision générale des politiques publiques, la RGPP, qui, de fait, frappait indistinctement.

Afin d'aider la majorité dans sa politique d'économies, nous proposons que les dépenses d'intervention du budget général fassent l'objet d'une stabilisation en valeur pendant la période de la loi de programmation, ce qui représenterait quelque 7 milliards d'économies.

Le ralentissement des dépenses dites « de guichet » est, en effet, indispensable. Chaque année, nous sommes obligés de gager des augmentations de crédits d'intervention – allocations ou crédits affectés aux centres d'hébergement d'urgence, par exemple – par des annulations de crédits d'investissement. L'amendement est plus facile à rédiger qu'à appliquer, j'en conviens : il exprime donc plutôt une intention.

Un chiffre pour illustrer le propos. Nous avons augmenté de 25 % le montant unitaire de l'allocation aux adultes handicapés (AAH) entre 2007 et 2012, à raison de 5 % par an ; or le nombre d'allocataires, lui, a augmenté en moyenne de 4,5 % par an, si bien que l'on est passé d'une dépense de 4,5 milliards en 2004 à presque 9 milliards aujourd'hui. Une telle progression est insoutenable, tout comme celle des allocations logement qui, même en différant les indexations, atteint 500 millions d'euros en 2014, sur un total de 17 milliards.

S'agissant des dépenses d'intervention de l'État, l'intention matérialisée dans le projet de loi de finances est de les réduire de 2,4 milliards en 2015, sur un total de 5,8 milliards d'euros d'économies portant sur l'État : c'est sans doute plus ambitieux encore que votre amendement. La fixation de telles normes nous priverait d'éventuelles marges de manoeuvre. Avis défavorable.

La liste détaillée des diminutions de dépenses d'intervention figure aux pages 17 et 18 de l'exposé général des motifs du projet de finances pour 2015. Dépenses « de guichet » et dépenses d'intervention ne se recoupent pas tout à fait, monsieur le président. Les exemples que vous avez cités méritent de plus amples discussions : nous y reviendrons en séance.

Je propose que toute modification du niveau de plafonnement des taxes soit justifiée.

Pourrait-on appliquer cet amendement au projet de loi de finances pour 2015 ? Que je sache, nous ne disposons toujours pas des évaluations préalables associées aux articles du projet de loi de finances. Nous travaillons vraiment dans des conditions très difficiles.

L'article tend à porter les baisses fiscales de 4 milliards en 2015 à 6 milliards en 2016 et à 8 milliards en 2017. Je propose de maintenir le niveau de ces mesures à 4 milliards par an.

L'article fixe bien un plancher de mesures nouvelles relatives aux prélèvements obligatoires. L'amendement, s'il était adopté, empêcherait, par exemple, la montée en charge du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE). Avis défavorable.

L'article 19 tend à limiter l'évolution des dépenses fiscales et des crédits d'impôt, mais en excluant le CICE : pourquoi celui-ci devrait-il être traité à part ? L'amendement tend à le réintégrer dans les objectifs fixés.

Avis favorable, mais je laisse M. le secrétaire d'État nous donner quelques informations complémentaires sur les chiffres, qui me semblent, là encore, inexacts.

Le dépôt tardif du texte a pu engendrer quelques difficultés : le Gouvernement vous réitère ses excuses à ce propos.

Cela dit, l'amendement me semble viser l'ensemble de la créance, et non la seule dépense budgétaire. Peut-être les auteurs pourraient-ils se rapprocher du Gouvernement pour parvenir à une rédaction satisfaisante pour tous.

Selon la définition d'Eurostat, c'est bien l'ensemble de la créance qui doit être pris en compte. Si l'article 19 ne s'inscrit pas dans cette définition, il faut s'interroger sur nos critères au regard de ceux retenus par la Commission européenne. Nous pouvons réécrire l'amendement en inscrivant les dépenses en comptabilité budgétaire, mais il nous faudrait alors disposer des chiffres considérés.

Nous devons nous interroger sur la portée de cet article et sur ses conséquences normatives. Par le passé, on a constaté un recours excessif à l'inscription en dépense fiscale pour contourner l'évolution de la norme en valeur. L'objectif de plafonner globalement les dépenses fiscales est louable au plan budgétaire, mais d'autres instruments de gouvernance me semblent, à cet égard, au moins aussi pertinents.

En tout état de cause, les intentions du Gouvernement, sur cet article, me paraissaient tout à fait claires ; et si l'amendement vise à plafonner aussi le CICE – donc, le cas échéant, à revoir à la baisse l'allégement du coût du travail sur les salaires de 0 à 3,5 SMIC –, je ne le voterai pas, même si je puis comprendre que l'on conditionne toute dépense fiscale nouvelle à la suppression d'une dépense existante. Quoi qu'il en soit, le plafonnement d'une dépense fiscale, parfois calculée a posteriori, peut poser problème au regard de l'égalité devant l'impôt ou de la stabilité fiscale.

Il ne s'agit pas, monsieur Lefebvre, d'une norme mais d'un objectif, en d'autres termes d'un simple instrument de pilotage.

Je suis favorable à l'amendement, car il est cohérent avec celui que nous avons adopté relativement aux critères européens.

L'article inclut tous les crédits d'impôt, y compris le crédit d'impôt recherche, dont on connaît l'instabilité fiscale : par définition, monsieur Lefebvre, il ne peut donc s'agir que d'objectifs. Bref, il serait aussi risqué de voter l'article tel quel que de le modifier par l'amendement, quand bien même les dépenses fiscales sont calculées a posteriori. Nous voulons seulement éviter l'incohérence qui consisterait à exclure un crédit d'impôt, en l'occurrence le CICE, du plafonnement global.

La dépense fiscale, monsieur le secrétaire d'État, ne peut être fixée de façon normative. Je m'interroge donc sur l'expression selon laquelle elle « ne peut excéder 70,6 milliards d'euros courants ». La rédaction était-elle aussi contraignante dans la précédente loi de programmation budgétaire ?

Oui, monsieur le président ; c'est d'ailleurs M. Philippe Marini qui avait proposé au Sénat cette rédaction, dont je confirme qu'elle n'a rien de normatif : elle correspond à un objectif de pilotage.

Sous réserve de corrections chiffrées – qui d'ailleurs s'appliquent à tous les crédits d'impôt –, le Gouvernement reste donc ouvert à l'amendement.

Intégrer le CICE dans l'objectif de plafonnement global me semble une bonne chose, pour peu, comme vous venez de le confirmer, que la mesure n'ait aucun caractère normatif.

Je retire l'amendement, pour le déposer en article 88 après en avoir revu les chiffres en comptabilité budgétaire.

On a refusé, monsieur le président, votre amendement à l'article 7 tendant à fixer des objectifs de progression de la dépense en volume ; et voici que Mme la rapporteure générale, cosignataire de l'amendement en discussion, veut limiter l'évolution de la dépense fiscale en valeur absolue. N'y a-t-il pas une incohérence à refuser pour les dépenses budgétaires ce que l'on propose pour les dépenses fiscales ?

Comme cela vient d'être dit, il convient de prendre en compte l'ensemble de la créance. Je retire donc cet amendement, pour me rallier à celui que Mme la rapporteure générale redéposera au titre de l'article 88.

Sous la précédente législature, l'opposition nous proposait de nombreux rapports qui n'avaient guère de sens ; celui-ci en a, car il vise à donner une juste estimation de la croissance tendancielle des dépenses publiques et, surtout, des modalités de leur actualisation. Le législateur a besoin d'une telle référence.

Ce rapport serait d'autant plus utile que les économies sont calculées par rapport à une tendance, dont il importe de savoir comment elle a été appréciée.

Mon amendement CF29, créant article additionnel après l'article 28, vise à préciser les hypothèses retenues pour le calcul de la croissance tendancielle de la dépense publique dans les différentes administrations, et ce en valeur absolue. Je vous invite donc à retirer votre amendement.

Si M. Chartier en est d'accord, je me rallie au vôtre.

Je propose d'annexer au projet de loi de finances le détail des dotations versées par l'État à chaque commune : DGF, dotation de solidarité rurale (DSR), dotation de solidarité urbaine (DSU) et dotation nationale de péréquation (DNP). Les deux rapporteurs généraux de l'Assemblée et du Sénat disposent d'un CD-Rom comportant ces données. Même si elle peut inciter les communes à comparer leurs dotations respectives, la mesure aurait l'avantage de faciliter l'accès à ces données publiques, à l'heure de l'open data ; précisons aussi qu'elle ne viserait que les budgets exécutés.

Je n'ai pas d'objection de principe, mais il faudrait préciser les délais, car la mesure me semble difficile à mettre en oeuvre sur un plan technique. Je ne suis pas sûr que nous pourrions, aujourd'hui, disposer des données consolidées de l'exercice 2014.

Je retire l'amendement pour en revoir la rédaction d'ici à l'examen en séance.

Pourquoi abroger la précédente loi de programmation ? Le Gouvernement n'aurait-il pas pu proposer des mesures correctrices pour respecter la programmation de la loi de programmation précédente ?

Le Gouvernement veut se donner le temps d'entendre toutes les suggestions de votre commission. S'il propose d'abroger la précédente loi de programmation, monsieur de Courson, c'est pour la remplacer par une nouvelle.

C'est là de la langue de bois, monsieur le secrétaire d'État.

Nous y reviendrons plus précisément en séance.