Mes chers collègues, je tiens tout d'abord à féliciter nos collègues élus, réélus dans leur municipalité, ainsi que leurs colistiers. J'ai également une pensée pour ceux dont la bataille s'est soldée par un échec.

Je souhaite la bienvenue à douze étudiants de l'École nationale supérieure de sécurité sociale et à leur directeur de formation, qui assistent ce matin à nos travaux.

Deux points sont donc à notre ordre du jour ce matin : l'examen pour avis du projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'économie sociale et solidaire ; la proposition de loi de Mme Bérengère Poletti et de M. Pierre Morange, relative aux arrêts de travail et aux indemnités journalières.

Concernant le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, je vous indique que, dans un courrier daté du 20 janvier dernier, j'ai indiqué au président de notre Assemblée la saisine pour avis de notre commission sur les articles 1er, 2, 7, 9A, 9, 11A, 11, 12, 22, 33, 34, 45, 49, 52 et 53. Ce texte, qui sera examiné au fond par la commission des affaires économiques mardi, mercredi et, éventuellement, jeudi prochain, est inscrit à l'ordre du jour de l'Assemblée les 28, 29 et 30 avril.

La Commission examine tout d'abord, pour avis, le projet de loi, adopté par le Sénat, relatif à l'économie sociale et solidaire (n° 1536)

Pour cette reprise de nos travaux, nous examinons ce matin ce qui, je crois, est un beau texte : le projet de loi relatif à l'économie sociale et solidaire, adopté en première lecture en novembre dernier au Sénat.

Ce projet de loi était particulièrement attendu par les acteurs du secteur, puisqu'il était débattu depuis plusieurs années. Il faut souligner qu'il s'inscrit dans un contexte international important. Ces dernières années, en effet, des lois sur l'économie sociale et solidaire (ESS) et son développement ont notamment été adoptées en Espagne, au Portugal, au Québec, et dans plusieurs pays d'Amérique latine.

À noter également que plusieurs parlementaires de notre commission sont particulièrement investis sur les questions relatives à l'ESS. Je pense à Christophe Cavard, rapporteur pour avis de ce texte à la commission des lois, et à Francis Vercamer, qui a rédigé un rapport sur le sujet il y a quelques années.

L'économie sociale et solidaire est un mode d'entreprendre qui, selon moi, est au coeur de cet autre modèle de développement que nous appelons de nos voeux : elle est un modèle dans lequel le projet – et non le profit – est l'objectif premier de l'entreprise, où la personne prime sur le capital, où la démocratisation de la sphère économique a une grande importance. C'est un mode d'entreprendre qui a le souci du durable, dans sa gestion comme dans son rapport au territoire.

Au-delà de ces valeurs, l'économie sociale et solidaire a aussi un poids économique primordial : 10 % des salariés français travaillent dans ce secteur qui continue de recruter malgré la crise, les emplois créés étant souvent, en outre, non délocalisables.

Avant d'en venir à la présentation détaillée de quelques dispositions du texte, je voudrais évoquer deux enjeux auxquels répond, selon moi, ce projet de loi.

Le premier est la redéfinition d'une politique publique de l'ESS. En effet, ces dernières années, aucune politique cohérente et globale n'avait été conçue et menée en direction de cette économie, non plus qu'une stratégie de développement. Avec ce texte, nous posons les bases de ce que doit être demain cette stratégie et cette politique publique.

Le second enjeu est de faire franchir à l'ESS une nouvelle étape, de lui permettre de ne pas demeurer marginale, de ne pas être cantonnée à un supplément d'âme au modèle capitaliste dominant.

Le projet de loi comporte 53 articles : il traite de la question de la reconnaissance du secteur et de son organisation ; il rassemble plusieurs leviers pour son développement ; il comporte, enfin, des dispositions spécifiques aux différentes « familles » de l'ESS.

Si ce texte a été renvoyé au fond à la commission des affaires économiques, qui a désigné Yves Blein rapporteur, il faut noter que ce projet de loi a suscité un engouement majeur au sein des autres commissions de l'Assemblée, puisqu'elles s'en sont toutes saisies, à l'exception de la commission de la défense. La commission des affaires sociales s'est principalement saisie des premiers articles qui définissent le périmètre de l'ESS, sur ceux traitant des marchés publics, sur les dispositions relatives à la transmission d'entreprise, sur les questions liées au droit du travail, et sur la coassurance.

Il s'agit d'un périmètre assez technique, et c'est pourquoi le débat dans l'hémicycle complétera utilement cette séance de commission, en permettant d'aller au bout des nombreux débats et des nombreuses dispositions présentées dans ce texte important.

Concernant les premiers articles consacrés à la définition du champ de l'économie sociale et solidaire et à la structuration des politiques qui y concourent, le choix retenu est celui d'une vision inclusive : en plus des acteurs statutaires – associations, coopératives, mutuelles, fondations –, il est donné la possibilité aux sociétés commerciales ne relevant pas d'un statut historique de l'économie sociale de faire publiquement état de leur qualité d'entreprise de l'ESS, sous réserve de certaines conditions relatives au but qu'elles poursuivent, à leur gouvernance, à l'utilisation qu'elles font des bénéfices pour le développement des activités, à la mise en réserve, à l'encadrement de la répartition des bénéfices, à la poursuite d'un objectif d'utilité sociale.

La nouvelle définition de l'ESS et la valorisation de ce mode d'entreprendre doit en permettre le changement d'échelle, tout en garantissant la cohérence et la fiabilité du nouvel ensemble.

À cet égard, il importe, selon moi, de bien montrer que, même si toutes les entreprises qui feront état de leur qualité d'entreprise de l'ESS seront considérées de manière identique, nous n'assimilons pas complètement les organisations dites « statutaires » et les sociétés commerciales, que les statuts demeurent porteurs de sens, que le choix de l'entreprenariat collectif – dont la spécificité doit demeurer – est différent de celui de l'entrepreneuriat individuel.

Il importe également de nous assurer que les sociétés commerciales qui vont entrer dans le périmètre de l'ESS en respectent bien les principes, en particulier les règles autour de l'encadrement de la distribution des bénéfices. Cette question fera l'objet d'amendements que je présenterai dans un instant.

L'article 7 propose une révision de l'agrément « entreprise solidaire », qui permet aux entreprises éligibles de bénéficier des fonds solidaires gérés par des sociétés spécialisées dans l'épargne salariale.

Concernant les marchés publics, la commission va devoir donner son avis sur deux articles.

L'article 9A, issu d'un amendement de la commission des affaires sociales du Sénat, vise à transposer l'article 20 de la directive 201424UE sur la passation des marchés publics. L'objectif est d'élargir le champ des marchés réservés, notamment aux travailleurs défavorisés, en plus des travailleurs en situation de handicap.

L'article 9 prévoit l'adoption par les acheteurs publics d'un schéma de promotion des achats publics socialement responsables. Ces schémas devront déterminer des objectifs annuels à atteindre en matière de marchés, intégrant des clauses sociales. Nous reviendrons tout à l'heure sur la dimension qualitative de ces clauses.

Concernant la transmission d'entreprises, je serai brève. Ce sujet a en effet fait couler beaucoup d'encre et provoqué beaucoup de débats lors du passage au Sénat, ce que je déplore car la focalisation autour de ces dispositions a, pour partie, éclipsé le débat autour du reste du texte.

Ces dispositions sont les suivantes :

L'article 11A, introduit au Sénat, institue un dispositif d'information des salariés sur la reprise d'entreprise dans toutes les sociétés de moins de 250 salariés.

L'article 11 instaure, en cas de cession d'un fonds de commerce, une notification obligatoire aux salariés afin de leur permettre de présenter une offre de reprise. En effet, aujourd'hui, de nombreuses entreprises cessent leur activité faute de repreneurs. Grâce à cette disposition, dans toutes les entreprises de moins de 250 salariés, le chef d'entreprise aura l'obligation d'informer préalablement ses salariés de son intention de céder. Dans ce contexte, les salariés auront l'opportunité, s'ils le souhaitent, de proposer une offre de reprise, individuelle ou collective, pour préserver la viabilité de l'entreprise et assurer la pérennité de l'activité et de l'emploi. Ce nouveau droit ne remet pas en cause la liberté de l'entrepreneur de vendre au prix qu'il souhaite et à qui il souhaite en cas de meilleure offre tierce.

L'article 12 prévoit la même disposition en cas de cession de parts sociales, actions ou valeurs mobilières, donnant accès à la majorité du capital.

Concernant les questions liées au droit du travail, les articles sur lesquels nous sommes saisis concernent principalement les coopératives d'activités et d'emploi (CAE).

Les articles 32 et 33 sont ainsi consacrés aux CAE, structures innovantes au service du développement collectif des activités entrepreneuriales. Ces structures souffrent aujourd'hui de l'absence de régime juridique de leurs salariés qui sont également entrepreneurs et associés de la coopérative, ce qui risque d'entraver l'essor de ce nouveau mode d'exercice d'une activité professionnelle et des créations d'emplois dont il est porteur. Ces articles ont donc pour objectif de reconnaître légalement les CAE, de sécuriser le statut des entrepreneurs salariés en leur sein et d'encadrer les règles d'utilisation de ce nouveau régime juridique.

Enfin, et j'ai conscience de ne pas avoir été exhaustive, l'article 49 prévoit l'ajout, dans le cahier des charges des éco-organismes, des conditions dans lesquelles est favorisé le recours aux entreprises d'insertion faisant partie de l'ESS, et la territorialisation des emplois induits par la gestion des déchets. Je rappelle que les éco-organismes sont des structures à but non lucratif auxquels les producteurs soumis à la responsabilité élargie des producteurs transfèrent leurs obligations de collecte, de tri et de recyclage.

En conclusion, ce texte est fondateur pour l'économie sociale et solidaire : il donne à ce secteur les moyens, les leviers de son développement. Je vous propose de l'affiner, d'améliorer encore les articles dont nous sommes saisis, en adoptant les amendements que je vais défendre. Je vous invite donc à émettre un avis favorable à l'adoption de ce projet de loi, dans l'attente de son passage en commission saisie au fond la semaine prochaine, et du débat en séance à compter du 28 avril.

Vous avez souligné à juste titre, madame la rapporteure, que Francis Vercamer avait remis un rapport l'économie sociale et solidaire en avril 2010.

Je tiens à remercier Mme la rapporteure Fanélie Carrey-Conte pour le travail réalisé. L'économie sociale et solidaire concerne chacun d'entre nous, sur quelque territoire que ce soit.

Pour la première fois, un texte va définir les fondements et les périmètres d'un secteur, dont le rôle ne peut être nié.

Grâce aux associations, aux fondations, aux entreprises et chantiers d'insertion, aux coopératives ou encore aux mutuelles, ce secteur crée de nombreux emplois non délocalisables, ancrés dans la vie des territoires, tout en conciliant performance économique, innovation et utilité sociale.

L'économie sociale et solidaire est souvent assimilée – à tort – à l'économie de réparation. Elle peut l'être, mais elle ne l'est pas exclusivement. Elle constitue une nouvelle façon d'entreprendre, une alternative à l'économie de marché ; elle valorise l'engagement personnel, la solidarité et les valeurs humanistes.

Ce texte était attendu par l'ensemble des acteurs qui saluent l'effort réel de concertation qui a prévalu à sa rédaction.

Les entités qui se consacrent à l'économie sociale et solidaire ne recherchent pas le seul partage des bénéfices, et elles instaurent dans leurs statuts une gouvernance démocratique pour un projet aux retombées sociales bénéfiques.

Tout en fixant de grands principes, ce texte apporte des solutions concrètes aux réalités et besoins du secteur. Les apports des acteurs historiques – mutuelles, coopératives ou associations – sont reconnus. De même, les évolutions les plus récentes de l'entrepreneuriat social sont prises en compte sous de nouvelles formes juridiques. Le présent projet de loi élargit également le périmètre de l'économie sociale aux autres formes juridiques d'entreprise dont les objectifs sont voisins des entreprises de l'ESS.

Pour favoriser la création d'activité par les demandeurs d'emploi, le texte institue une nouvelle forme de coopérative, la coopérative d'activités et d'emploi, comme l'a mentionné la rapporteure. Elle a également abordé le volet « reprises d'entreprise », sur lequel je ne reviendrai donc pas.

Trois leviers d'action nouveaux sont mis en place afin de développer l'économie sociale et solidaire dans les territoires : les pôles territoriaux de coopération économique ; les contrats de développement territorial pour les collectivités du Grand Paris ; la participation renforcée des collectivités locales dans le capital des sociétés coopératives d'intérêt collectif.

Il faut, en outre, noter des avancées en termes de financement pour l'économie sociale et solidaire. En effet, les entreprises du secteur pourront jouir de financements de la banque publique d'investissement (BPI).

De nouveaux instruments financiers sont mis en place : le titre associatif, le certificat mutualiste et le titre fondatif.

L'agrément « entreprises solidaires », qui devient l'agrément « entreprises solidaires d'utilité sociale », est désormais plus largement ouvert.

Le régime juridique des différentes composantes de l'économie sociale et solidaire est modernisé et simplifié.

Les mutuelles pourront désormais s'associer entre elles.

Le statut des 8 000 coopératives est rendu plus attractif, notamment par l'actualisation des dispositions applicables aux coopératives de commerçants, aux coopératives d'artisans, aux coopératives agricoles et aux sociétés coopératives participatives (SCOP).

Une nouvelle catégorie d'union mutualiste est créée.

Les salariés de coopératives d'activités et d'emploi attendent un cadre juridique sécurisé. Ce projet de loi le permet.

En conclusion, face à la triple crise économique, écologique et démocratique, ce texte dense tend à répondre aux difficultés.

La commission des affaires sociales est saisie sur les premiers articles qui définissent le périmètre de l'ESS, sur les questions liées au droit du travail, et sur la coassurance. Sans remettre en cause l'équilibre général des articles, elle présentera une série d'amendements qui clarifient et sécurisent juridiquement certaines dispositions relatives aux articles ayant un lien direct ou indirect avec le code du travail.

Reconnaître le secteur, le moderniser, développer son financement : tels sont les objectifs de ce projet de loi. Ce faisant, il concrétise l'engagement pris par le Président de la République de reconnaître la réelle place de l'économie sociale et solidaire.

Comme l'a affirmé Benoît Hamon, qui a porté ce texte : « Plus qu'un projet, un signe, plus qu'un projet, un souffle solidaire de gauche vers la gauche ».

Ce projet de loi qui vous tient particulièrement à coeur, madame la rapporteure, a en effet été porté par Benoît Hamon et adopté au Sénat le 7 novembre dernier.

Nous ignorons aujourd'hui qui va reprendre le flambeau, si un secrétaire d'État sera nommé et de quel ministère il dépendra – cela traduira la volonté du Gouvernement de poursuivre son soutien à l'économie sociale et solidaire.

La commission des affaires sociales est sollicitée pour avis sur quelques articles.

Vous l'avez rappelé : l'ESS désigne un ensemble d'entreprises organisées sous forme de coopératives, de mutuelles, d'associations ou de fondations, un ensemble pour le moins très hétérogène.

En France, cette économie représente environ 10 % du PIB. Pas moins de 200 000 entreprises et structures sont concernées par cette loi, ainsi que 2,35 millions de salariés.

Le projet de loi a pour objectif affiché de développer l'ESS en clarifiant ses principes d'organisation et ses critères de reconnaissance. Il vise à assouplir son encadrement administratif et financier.

Si, globalement, le groupe UMP accueille avec bienveillance ce texte, plusieurs dispositions risquent néanmoins d'animer nos débats.

D'abord, on risque de tourner le dos au choc de simplification.

Vous institutionnalisez ce qui existe déjà : le conseil supérieur de l'ESS, les chambres régionales, les pôles territoriaux de coopération économique... Cela n'est pas sans présenter un certain nombre de risques – empilement de structures, complexification des procédures –, à l'inverse de la simplification attendue par tous, ce qui pourrait engendrer une dépense publique supplémentaire.

À quoi va servir le conseil de la coopération ? Le conseil supérieur ne traite-t-il pas déjà de la coopération ? Quel va être le coût de la conférence régionale de l'ESS tous les deux ans ?

Deuxième point de vigilance : la définition, pour le moins restrictive, du secteur risque d'en atténuer la portée.

Les articles 1er et 7 qui déterminent et le champ de l'ESS et les modalités d'obtention de l'agrément nous inquiètent.

Pour mémoire, les sociétés commerciales souhaitant intégrer l'économie sociale et solidaire devront prévoir, premièrement, le prélèvement d'une fraction au moins égale à 20 % des bénéfices, affecté à la formation d'un fonds de réserve ; deuxièmement, le prélèvement d'une fraction au moins égale à 50 % des bénéfices, affecté au report bénéficiaire ainsi qu'aux réserves obligatoires ; troisièmement, l'interdiction du rachat par la société d'actions ou de parts sociales.

Les conditions limitatives mises en place dans le texte risquent d'exclure du secteur – et donc des allégements fiscaux correspondants ! – un grand nombre de petites entreprises qui opèrent dans le secteur des services à la personne.

Même un auto-entrepreneur ne pourra pas prétendre appartenir à l'économie sociale et solidaire du fait de ces exigences irréalistes !

Troisième point : le droit d'information des salariés continue de poser question.

Les articles 11 et 12 prévoient un droit d'information des salariés en cas de projet de cession, afin de leur permettre de présenter une offre de reprise. Nous nous demandons ce qu'un tel dispositif fait dans ce texte. Sur le fond, il est parfaitement légitime que les salariés ne découvrent pas dans la presse la cession de leur entreprise – nous connaissons tous dans nos circonscriptions des situations dramatiques. Néanmoins, comme lors de l'examen de la loi Florange, nous craignons que ces dispositions soient contre-productives, car elles ajoutent des contraintes administratives aux chefs d'entreprise, elles risquent de décourager les investisseurs et, surtout, de contrarier certains projets de cession.

Cela étant posé, l'UMP ne s'oppose pas, par principe, à ce texte – notre parti ne s'oppose d'ailleurs jamais par principe. Nous souhaitons simplement que cette loi soit utile aux acteurs de l'ESS dans leur gestion quotidienne et qu'elle permette de soutenir l'emploi durable.

Il faut garder à l'esprit que les choses risquent d'être difficiles dans les années à venir pour certaines structures. Je pense en particulier aux associations qui peinent à pérenniser les financements de leurs activités du fait de leur forte dépendance aux subventions des collectivités locales – qui, toutes, revoient aujourd'hui leurs priorités. Au demeurant, la baisse de 10 milliards de dotations de l'État aux collectivités locales, annoncée par le Premier ministre hier, n'est pas de nature à rassurer ces associations.

Peut-on se fier au dossier de presse qui présente le texte aux journalistes ? Il annonce un soutien financier de 500 millions d'euros de la BPI à ce secteur, 80 millions sur l'enveloppe des investissements d'avenir et 20 millions via la création d'un fonds d'innovation sociale. Permettez-nous de ne croire que ce que nous voyons… et de nous interroger sur le fléchage de ces fonds, s'ils sont confirmés.

Vous l'aurez compris, notre groupe attendra la conclusion des travaux de la commission des affaires économiques, saisie au fond, avant de se prononcer en séance.

Ce projet de loi arrive à l'Assemblée après un long chemin dont j'ai pu mesurer le parcours, ainsi que les premières avancées, puisque les travaux d'élaboration de ce texte ont commencé après que j'ai rendu, au Premier ministre de l'époque, en avril 2010, un rapport sur les moyens de développement de l'ESS.

Toutes les familles de l'ESS, tous les acteurs, qui s'étaient retrouvés et avaient été très largement consultés dans le cadre de l'élaboration de ce rapport, ont ensuite travaillé au sein du Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire, pour bâtir ce qui était alors l'ambition d'une loi-cadre de reconnaissance et de développement de l'ESS.

Ce projet est un texte que j'avais recommandé, de même que j'avais souhaité qu'un service spécifique de Bercy prenne en charge les enjeux de ce secteur.

C'est ce texte dont nous commençons l'examen aujourd'hui, après le Sénat. Je le dis sincèrement : c'est un texte d'importance, parce qu'il se fait l'écho de la place occupée par l'économie sociale et solidaire dans notre économie ; il donne – enfin – une définition de l'ESS ; il tient compte des évolutions de ce secteur, notamment de la place des entreprises sociales ; enfin, il ouvre un vrai champ de prérogatives à l'innovation sociale.

Ainsi, ce texte essaie de redonner du sens à notre économie.

Je veux toutefois formuler deux réserves et une interrogation en forme d'appel à la vigilance.

L'un des angles d'approche du rapport que j'avais rédigé il y a quatre ans consistait à ne pas opposer économie sociale et solidaire, d'un côté, et économie « classique » de l'autre. En effet, l'une et l'autre ont à gagner de leur coexistence et de leur enrichissement mutuel au sein de notre système économique. En outre, si nous souhaitons que l'ESS diffuse ses valeurs et pratiques plus largement dans notre société, il est souhaitable d'éviter les occasions d'affrontements entre les acteurs de ces deux modes d'entreprendre.

Or, c'est un risque qui est pris aujourd'hui avec un texte qui, de la loi-cadre envisagée initialement, est devenu un texte fourni, au point parfois d'en devenir fourre-tout. J'en veux pour preuve les dispositions sur l'information des salariés dans le cadre d'une reprise d'entreprise, qui selon moi n'ont rien à voir avec ce texte.

Autant je pense que nous sommes confrontés à un vrai sujet, à savoir la disparition, faute de repreneurs, d'entreprises saines qui ont un potentiel d'activité et de développement, et pour lesquelles la reprise par leurs salariés est une voie possible de pérennité, autant je pense que les mesures prévues aux articles 11 et 12 n'ont pas leur place dans ce projet de loi.

Dans mon rapport, j'avais évoqué la création d'une SCOP pour la reprise d'entreprise. Le texte prévoit une information, un droit des salariés, ce qui risque de fragiliser le processus de cession et donc de faire « capoter » la reprise.

En outre, cette mesure brouille le message de ce projet de loi consacré à l'ESS.

Par ailleurs, le texte définit le périmètre de l'ESS. C'est un préalable indispensable pour déterminer avec précision la diversité des acteurs potentiellement concernés par les dispositions.

Mais il s'agit aussi, avec l'article 1er, d'inclure tous les acteurs de l'ESS, quels que soient leurs statuts, des acteurs traditionnels – coopératives, associations, fondations, mutuelles – aux acteurs plus récents, avec les entreprises sociales.

Néanmoins, on mesure encore une fois la difficulté à établir une définition exhaustive du périmètre de l'ESS, dès lors qu'en sont exclus des acteurs qui s'en réclament, en particulier les entreprises de services à la personne.

Enfin, j'aimerais être sûr que le projet de loi répond bien au besoin de stabilité financière que manifestent régulièrement les associations.

Cela est vrai pour les petites associations, mais également pour les associations plus structurées qui gèrent des établissements sociaux ou médico-sociaux, et qui ont besoin d'une stabilité, d'une visibilité de leurs ressources pour se projeter dans l'avenir, ce que ne permet pas nécessairement le principe d'annualité budgétaire.

On a pu évoquer par le passé des mécanismes de contractualisation des financements pour éviter cet écueil de l'instabilité du contexte financier. Dans ce projet de loi, je ne vois pas de mesure tendant à répondre à cette préoccupation.

En conclusion, le groupe UDI émet un avis favorable sur ce texte, dans l'attente – comme le fait le groupe UMP – des conclusions des autres commissions.

Quelque 21 000 coopératives, plus de 1 million d'associations et de mutuelles, ainsi qu'un nombre croissant d'entreprises solidaires irriguent la vie économique et sociale de notre pays. Elles contribuent au développement de nos territoires, à la réduction des inégalités sociales ou territoriales. C'est un fait : l'économie sociale et solidaire représente 2 millions d'emplois et 10 % du PIB.

Favoriser l'essor de ce secteur par le biais d'un ensemble de mesures structurantes, conférant un cadre juridique simple et protecteur, facilitant l'accès au financement de ses acteurs, constitue donc un enjeu essentiel pour l'emploi et la croissance dans notre pays, mais aussi pour la solidarité, la justice et l'équité entre les citoyens et entre les territoires.

C'est pourquoi le groupe Radical, républicain, démocrate et progressiste accueille favorablement ce projet de loi dont l'objet est de permettre ce changement d'échelle de l'économie sociale et solidaire.

Source d'emplois non délocalisables, conciliant performance économique, progrès social, préservation de l'environnement et développement local, l'économie sociale et solidaire, dans le contexte actuel, ne manque pas d'atouts.

D'une manière générale, si les structures se réclamant de l'économie sociale et solidaire ont mieux résisté à la crise que les entreprises traditionnelles, certaines ont été affectées par la baisse des crédits. En effet, entre 2007 et 2012, l'État s'est nettement désengagé, comme le reflète symboliquement la suppression en 2010, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), de la délégation interministérielle à l'innovation, à l'expérimentation sociale et à l'économie sociale.

Grâce à ce texte, l'économie sociale et solidaire va bénéficier d'un cadre législatif et réglementaire modernisé, assorti de ressources pérennisées, et constituera ainsi un levier incontournable du redressement économique de notre pays.

Deux mots sur les articles.

Tout d'abord, les dispositions de l'article 45, qui étendent aux fondations de moins de 9 salariés le bénéfice du chèque emploi associatif, permettant ainsi de simplifier les déclarations et le paiement des cotisations et contributions au régime de sécurité sociale, constituent un point positif dans le cadre de la recherche de clarification et de simplification.

Les articles 11 et 12, qui prévoient d'informer les salariés lorsque le dirigeant décide de céder l'entreprise, sont bienvenus. Je rappelle en effet que cette disposition était prévue par une directive européenne du 12 mars 2001, que la France n'a jamais transposée. Elle le fait aujourd'hui grâce à ce texte. Ces articles permettent en outre aux salariés, parallèlement à l'information qui leur est donnée, de proposer, s'ils le souhaitent, une offre de reprise. Nous savons tous qu'une entreprise reprise par les salariés a souvent plus de chance de perdurer qu'une entreprise reprise par un tiers. Je rappelle les chiffres figurant dans le rapport : 75 % des entreprises reprises par les salariés existent toujours cinq ans après la cession, contre 60 % de celles transmises à un tiers. Dans ma région, le cas des Atelières est un magnifique exemple de la reprise par les salariés d'une entreprise en difficulté.

En conclusion, je dirai que la formation professionnelle, l'encadrement et la préparation des salariés à une possible reprise de leur entreprise constituent un véritable chantier à développer.

Nous sommes notamment saisis de l'article 1er qui pose le principe de l'économie sociale et solidaire et la reconnaissance de son développement. Après avoir été longtemps considéré comme marginal, ce secteur couvre aujourd'hui un très large panel de l'activité économique et permet à un grand nombre de personnes exclues du marché du travail de retrouver un emploi. De fait, 440 000 personnes ont pu retravailler grâce à l'économie sociale et solidaire ces dix dernières années et, selon les estimations, cela pourrait représenter 620 000 emplois d'ici à 2020.

Pour ma part, je considère que l'article 11, qui a focalisé les débats au Sénat, risque de compliquer la transmission des entreprises. En réalité, à chaque fois que nous votons un texte – je pense à celui sur la pénibilité ou encore à la loi Florange –, nous ajoutons un article qui vient complexifier la situation pour les entreprises ! Ne nous étonnons pas alors si notre pays compte 3 300 000 demandeurs d'emploi !

Les articles 11 et 12 de ce texte introduisent des contraintes inacceptables en prévoyant que l'employeur doit informer tous les trois ans les salariés des possibilités de cession. Cette durée est totalement inappropriée, sans compter que le texte ne définit pas le type d'information à fournir. En outre, sachant que des accords peuvent exister entre des entreprises intéressées, pourquoi donner des informations aux salariés dont vous indiquez qu'ils seront obligés d'être discrets ? Chacun sait que, dans le monde des affaires, la discrétion n'est pas toujours partagée…

Toujours selon ces articles, il faudra informer les salariés deux mois avant la cession afin de leur permettre de présenter une offre d'acquisition. Tout cela n'a aucun intérêt, sauf à fragiliser les entreprises françaises désireuses d'assurer une transmission normale. Sans compter la proposition de loi du groupe socialiste qui vise à donner des pouvoirs totalement délirants à l'inspecteur du travail !

En conclusion, ce projet de loi ne fait que reprendre le « texte Florange », censuré par le Conseil constitutionnel, qui s'était inquiété de la mise sous tutelle des chefs d'entreprise.

Monsieur Tian, ce projet de loi a été rédigé avant l'avis du Conseil constitutionnel sur la loi Florange !

Madame Bouziane, je vous remercie d'avoir souligné que ce texte, porté à l'origine par Benoît Hamon, a fait l'objet d'une importante concertation avec l'ensemble des acteurs dans sa phase préparatoire, mais également d'un important travail d'auditions avec les rapporteurs pour avis et le rapporteur de la commission saisie au fond. Au sein du Conseil supérieur de l'économie sociale et solidaire, les représentants des différentes familles historiques de l'ESS travaillent à ce projet de loi depuis des années.

Madame Le Callennec, les chambres régionales d'économie sociale et solidaire, le Conseil supérieur de l'ESS et le Conseil supérieur de la coopération existent déjà. Ce projet de loi n'entraîne donc pas de dépenses nouvelles : il précise le cadre juridique et redéfinit les missions de ces organismes.

Par ailleurs, sur la définition du périmètre à l'article 1er et l'agrément solidaire à l'article 7, je dois vous dire que nous assumons une forme de complexité. En effet, nous n'ignorons pas que des sociétés commerciales à but lucratif instrumentalisent, par le biais du green washing ou du social washing, l'engouement actuel pour la responsabilité sociale des entreprises. Le prix Pinocchio rappelle de manière édifiante que certaines d'entre elles, sous couvert de communications autour de la notion d'« éthique », ne font en réalité que mettre en oeuvre des pratiques contraires aux objectifs de développement durable et de solidarité.

Monsieur Vercamer, la volonté de « polliniser » l'économie a été maintes fois affirmée par Benoît Hamon. Au surplus, le texte prévoit que les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) organisent les rapports entre les entreprises de l'ESS et les sociétés commerciales traditionnelles. Vous ne pouvez pas vous inquiéter du cloisonnement entre ESS et économie classique et, dans le même temps, regretter que les articles 11 et 12 créent des ponts entre les PME et les sociétés sous forme de société coopérative participative (SCOP). Ces articles permettent précisément d'éviter la fermeture de milliers de PME chaque année faute de repreneur, tout en jetant des ponts entre les futures entreprises de l'ESS et les PME traditionnelles.

Monsieur Braillard, je vous remercie d'avoir évoqué le chèque emploi associatif. Je le redis : l'enjeu majeur pour nous est d'éviter la fermeture de PME qui ne trouvent pas de repreneur. Ce dispositif est destiné aux entreprises saines, et non aux entreprises en difficulté. Il existe déjà pour les entreprises de plus de 50 salariés et n'a rien à voir avec la loi Florange ! Le propriétaire de l'entreprise reste libre de choisir l'offre de reprise. Ce texte est donc loin de porter atteinte à la liberté d'entreprise ou au droit de propriété !

La Commission en vient à l'examen des articles.

Cet amendement vise à préciser la notion de bénéfices, afin que son interprétation ne soit pas limitée aux seuls bénéfices de l'exercice. L'objectif est d'éviter, d'une part, qu'en cas d'exercice déficitaire, les entreprises de l'ESS puissent distribuer jusqu'à la totalité du report à nouveau bénéficiaire ; d'autre part, qu'en cas d'exercice bénéficiaire, elles puissent distribuer à l'exercice suivant, en plus de la moitié des bénéfices de l'exercice, la totalité du report à nouveau de l'exercice bénéficiaire.

La Commission adopte l'amendement.

Elle examine ensuite l'amendement AS11 de la rapporteure.

Cet amendement vise à répondre aux préoccupations exprimées par de nombreux acteurs de l'économie sociale et solidaire quant à l'absence d'interdiction d'incorporation des réserves au capital dans les critères de gestion imposés aux entreprises de l'ESS.

L'incorporation des réserves au capital étant autorisée, sous certaines conditions et dans certaines limites, pour les coopératives et les SCOP, il apparaît cependant délicat de l'interdire purement et simplement.

Ainsi, le présent amendement vise à prévoir un dispositif équivalent à celui applicable aux coopératives et aux SCOP, afin d'encadrer strictement les conditions dans lesquelles les entreprises de l'ESS peuvent incorporer au capital des sommes prélevées sur les réserves, sans pour autant en interdire le principe.

La Commission adopte l'amendement.

Elle en vient à l'amendement AS12 de la rapporteure.

Cet amendement vise à affirmer clairement le caractère obligatoire de la réserve statutaire prévue à l'alinéa 13 en modifiant son intitulé.

La Commission adopte l'amendement.

Elle est saisie de l'amendement AS13 de la rapporteure.

Le présent amendement vise à compléter le champ de l'interdiction prévue à l'alinéa 15.

En effet, le rachat d'actions ou de parts sociales n'est pas l'unique moyen de liquider le capital investi. Il est également possible d'amortir le capital ou de procéder à une réduction du capital non motivée par les pertes.

Ainsi, l'amendement prévoit d'interdire ces deux opérations aux sociétés commerciales souhaitant faire partie de l'économie sociale et solidaire.

La Commission adopte l'amendement.

Elle examine l'amendement AS9 de la rapporteure.

Cet amendement vise à prévoir un contrôle de la conformité des statuts des entreprises commerciales se réclamant de l'économie sociale et solidaire.

Il est proposé de compléter les dispositions de l'alinéa 18, en précisant qu'un contrôle de la conformité des statuts de l'entreprise aux critères établis par la loi doit être opéré. Ce contrôle devra être réalisé lors du dépôt des statuts au greffe du tribunal de commerce.

La Commission adopte l'amendement.

Elle est saisie de l'amendement AS1 de M. Francis Vercamer.

Il s'agit d'un amendement d'appel. Il vise à intégrer dans le périmètre de l'ESS le secteur des services à la personne, même si celui-ci ne répond pas strictement aux critères de la loi en termes de gouvernance. L'activité des entreprises de ce secteur est en effet reconnue d'utilité sociale.

Aux termes de ce projet de loi, l'économie sociale et solidaire est, non pas un secteur d'activité, mais un mode d'entreprendre, assortis de critères en termes de gouvernance, de gestion, d'encadrement des bénéfices, etc.

De la même manière que seuls les acteurs de l'insertion par l'activité économique (IAE) répondant aux critères entrent dans le périmètre de l'économie sociale et solidaire, toutes les entreprises du secteur des services à la personne n'entrent pas dans le champ de l'ESS dans la mesure où certaines d'entre elles ont comme objectif premier la recherche du profit.

Avis défavorable.

La Commission rejette l'amendement.

Elle émet ensuite un avis favorable à l'adoption de l'article 1er modifié.

Cet amendement vise à mettre en avant, dans les missions susceptibles d'être assurées par les entreprises considérées comme recherchant une utilité sociale, la lutte contre les exclusions et les inégalités sanitaires, sociales, économiques et culturelles, l'éducation à la citoyenneté, notamment par l'éducation populaire, la préservation et le développement du lien social.

Pourquoi inclure l'éducation populaire dans le champ de l'économie sociale et solidaire ? Ce serait tout à fait nouveau.

L'éducation populaire existe depuis fort longtemps : vous connaissez tous cet acteur historique qu'en est la Fédération Léo Lagrange. Ce que je propose n'a rien de révolutionnaire : nous réparons plutôt une injustice en la mentionnant expressément dans ce texte.

La Commission adopte l'amendement AS14.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 2 ainsi modifié.

CHAPITRE III

Cet amendement tend à intituler cette section « L'agrément "entreprise solidaire d'utilité sociale" », de façon qu'il soit bien clair qu'on ne crée pas un nouveau type d'entreprise. On ne fait que redéfinir un agrément.

La Commission adopte l'amendement.

Cet amendement vise à inclure dans la liste des entreprises bénéficiant de droit de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale » les organismes d'accueil communautaire et d'activités solidaires (OACAS), dont 90 % sont constitués des communautés Emmaüs.

La Commission adopte l'amendement.

Elle adopte ensuite l'amendement rédactionnel AS 24 de la rapporteure.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 7 modifié.

Section 3

Les clauses sociales sont sous-utilisées dans le cadre des marchés publics, alors qu'elles pourraient constituer un puissant levier d'insertion dans l'emploi pour les publics en difficulté. En outre, même lorsque de telles clauses sont prévues, les conditions dans lesquelles elles sont mises en oeuvre ne sont pas assez contrôlées, notamment l'efficacité des mesures prises par l'entreprise retenue pour accompagner les personnes éloignées de l'emploi et assurer effectivement le succès de leur insertion professionnelle. Si l'adoption de schémas de promotion des achats publics responsables et la conclusion de conventions au niveau régional devraient aider au développement de ces clauses sociales, nous estimons nécessaire d'insister sur leur dimension qualitative et d'en renforcer le suivi, en faisant de ce critère un élément d'appréciation pour le pouvoir adjudicateur.

Tel que rédigé, l'amendement ne répond pas à votre légitime préoccupation. Il n'est question que de tenir compte de la qualité des actions de promotion de l'emploi des personnes rencontrant des difficultés particulières d'insertion.

Pourquoi ne pas mentionner expressément l'objectif d'insertion professionnelle au lieu de se contenter de parler de « promotion de l'emploi » ? Qu'entend-on d'ailleurs exactement par là ? Les principaux acteurs en ce domaine sont les maisons de l'emploi.

Il nous semblait important d'ouvrir le débat, au moins par un amendement d'appel, sur l'aspect qualitatif des clauses sociales. Nous avons repris la formulation actuelle du code des marchés publics à ce sujet. Si je suis disposée à ce que nous retravaillions ensemble la rédaction de cet amendement d'ici à l'examen du texte en séance publique, j'aimerais toutefois qu'il soit adopté aujourd'hui, de façon que la commission des affaires économiques, saisie au fond, puisse en débattre.

Il faut que puisse être vérifiée l'insertion professionnelle des personnes placées en situation d'emploi grâce à ces clauses sociales.

Nous reverrons la rédaction de cet amendement, tout en sachant que, contraints par le formalisme juridique du code des marchés publics lui-même, nous ne pourrons peut-être pas exprimer notre souhait exactement comme nous le voudrions.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 9 modifié.

TITRE II

Je défendrai en même temps mes amendements AS4 et AS5 à l'article 11, et AS6 et AS7 à l'article 12, qui répondent à une même logique. Tels qu'actuellement rédigés, ces deux articles organisent de fait une concurrence entre salariés et repreneurs potentiels lors de la cession d'une entreprise, en prévoyant que les premiers sont spécifiquement informés, de façon à leur permettre de pouvoir présenter une offre. Ces dispositions n'ont rien à voir avec l'économie sociale et solidaire.

Je propose, pour ma part, qu'il soit précisé que tout ceci ne vaut que dans le cas où une entreprise ne trouve pas de repreneur, ce qui, hélas, arrive souvent pour les plus petites des PME. Tel est l'objet de ces quatre amendements.

M. Vercamer a raison, la procédure proposée peut se justifier s'il n'y a pas de repreneur. Mais s'il y en a un ou plusieurs, le chef d'entreprise doit rester libre de son choix. Il pourrait être dramatique, voire contre-productif, de mettre en concurrence une offre de reprise par les salariés et celle d'un autre repreneur. Je voterai donc ces amendements.

Ce point a été longuement débattu lors de l'examen du texte au Sénat. Ces articles n'opposent en rien économie sociale et solidaire et économie classique. Nous sommes ici dans le cas typique de « pollinisation » entre les deux secteurs que vous appeliez de vos voeux. Les salariés ne sont nullement obligés de reprendre l'entreprise sous une forme relevant de l'économie sociale et solidaire – les reprises à titre individuel ne sont pas exclues. Notre objectif est d'éviter que des milliers de PME saines ne ferment chaque année, faute de repreneur. Mais les chefs d'entreprise ne seront nullement tenus de retenir telle offre plutôt que telle autre.

Si.

N'inventez pas ce qui ne figure pas dans le texte. Aucune restriction n'est apportée à la liberté d'entreprendre ni aucune atteinte portée au droit de propriété. Le chef d'entreprise reste totalement libre de son choix.

Heureusement !

Restreindre le champ d'application de la mesure au cas où l'entreprise ne trouve pas de repreneur limiterait les chances de succès de la reprise et rapprocherait du dispositif prévu en cas de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires, alors que sont ici visées les entreprises en bonne santé.

Il faut dédramatiser et surtout ne pas proférer de mensonges

Vous m'accusez de mentir ?

Vous dites des choses fausses. Les articles 11 et 12 visent à prévenir les difficultés et à faciliter la transmission à leurs salariés de PME saines qui, autrement, fermeraient.

Madame la rapporteure, est-ce parce que vous n'avez pas voté hier la confiance au Gouvernement que vous êtes troublée au point de nous accuser ainsi à tort ? Nous ne mentons pas, nous exprimons seulement une opinion différente, comme vous-même l'avez fait hier…

La rapporteure a simplement dit que ce que vous craignez ne figure pas dans la loi.

Je n'ai nulle part lu que ces propositions ne concernaient que les entreprises en bonne santé. On risquerait donc de se retrouver dans le cas de la loi Florange, censurée par le juge constitutionnel.

L'alinéa 20 de l'article 12 dispose expressément que les dispositions visées ne s'appliquent pas « aux sociétés faisant l'objet d'une procédure de conciliation, de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires (…) ».

Lors d'une cession d'entreprise, les négociations sont toujours serrées. Il suffit que les salariés soient informés des différentes offres ou des discussions qui ont lieu avec le ou les repreneurs pour que la concurrence s'en trouve faussée et que cela risque de faire échouer l'opération. On l'a encore vu récemment dans le cas de SFR : la divulgation de certaines informations autour des offres de Bouygues et de Numéricable a posé des problèmes. Nous avons eu le même souci avec La Redoute. Je ne suis pas sûr qu'il soit bon, ni pour les entreprises ni pour les salariés, que ceux-ci soient informés des offres de reprise deux mois avant que n'intervienne effectivement la cession. C'est pourquoi je propose, comme je l'avais d'ailleurs préconisé dans mon rapport, que le dispositif envisagé ne vaille que dans le cas où aucun repreneur ne s'est manifesté.

La procédure prévue existe déjà pour les entreprises de plus de 50 salariés, dans lesquelles le comité d'entreprise doit nécessairement être informé. Pourquoi risquerait-elle de faire échouer les négociations dans les entreprises plus petites ?

La Commission rejette successivement les amendements AS4 et AS5.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 11 sans modification.

Monsieur Vercamer, vos amendements AS6 et AS7 ont donc déjà été défendus.

Sur avis défavorable de la rapporteure, la Commission rejette successivement les amendements AS6 et AS7.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 12 sans modification.

Cet amendement vise à régler un problème que des salariés m'ont à plusieurs reprises signalé dans ma circonscription. La loi oblige désormais les entreprises à proposer une mutuelle à l'ensemble de leurs salariés. Or, la plupart des mutuelles sont familiales et certains conjoints sont déjà affiliés à une mutuelle, qu'ils ne peuvent quitter, si bien que la famille se trouve payer deux cotisations pour des prestations identiques. Où serait alors l'avantage social ? Je propose donc que lorsque l'un des conjoints est obligé d'adhérer à une mutuelle dans son entreprise, l'autre puisse, dans un délai de deux mois, résilier le contrat auquel il a pu lui-même souscrire.

Le sujet a déjà été débattu lors de l'examen de la loi de sécurisation de l'emploi, puisque l'accord national interprofessionnel prévoyait la généralisation des complémentaires santé. Tel qu'actuellement rédigé, votre amendement imposerait dans tous les cas au conjoint de résilier son contrat, même si par exemple sa mutuelle était plus avantageuse. Cette obligation ne saurait être systématique.

Par ailleurs, votre amendement devrait être satisfait par les décrets d'application de la loi de sécurisation de l'emploi, en cours d'élaboration et qui traiteront de cette question de la double affiliation des conjoints et ayants droit.

Enfin, votre amendement pourrait être considéré comme un cavalier, n'ayant que peu à voir avec l'économie sociale et solidaire. En effet, parmi les complémentaires santé, on compte, outre des mutuelles, des sociétés d'assurance, des institutions de prévoyance…

Pour toutes ces raisons, j'y suis défavorable.

Mon amendement indique que le conjoint « dispose », s'il le souhaite, « d'un délai de deux mois » pour résilier son contrat de mutuelle. Il n'en a nullement l'obligation. Lorsque le Président de la République a souhaité que les complémentaires santé soient généralisées, il n'était pas dans son esprit, je le pense, d'obliger deux conjoints à souscrire chacun un contrat.

Pour le reste, je veux bien admettre que mon amendement constituerait un cavalier mais les articles 11 et 12 n'ont eux-mêmes rien à voir avec l'économie sociale et solidaire.

Nous ne partageons pas la même analyse sur ce point. Et, je le redis, tel que rédigé, votre amendement pourrait être interprété comme une obligation.

La Commission rejette l'amendement. (Protestations parmi les commissaires UMP)

Plusieurs députés du groupe UMP. Nous contestons les résultats du vote.

Monsieur Leonetti, pourriez-vous répéter à haute voix ce que vous venez de dire tout bas ?

Je vous demandais, madame la présidente, de ne pas vous départir de la neutralité que devrait vous dicter votre fonction de présidente de notre commission.

Ce n'est pas ce que vous avez dit.

Il est anti-démocratique de revenir sur un vote.

Je ne suis absolument pas revenue sur un vote. De ma place, au centre, je vois parfaitement qui vote pour et qui vote contre.

En tout cas, pour ce qui est de vos propos et de votre attitude, vous ne vous situez pas au centre, mais nettement à gauche !

Nous examinons un texte important, sur lequel le Parlement travaille depuis de longs mois. Nous sommes toujours parvenus à préserver notre commission des turbulences extérieures, y compris les lendemains d'élections. Continuons de le faire. Il y va de la qualité de notre travail.

TITRE VI

L'article L 541-10 du code de l'environnement, qui dresse la liste des obligations des éco-organismes dans les filières dites « à responsabilité élargie du producteur », ne vise que la gestion des déchets. Nous proposons que le champ soit étendu à la prévention des déchets.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle en vient à l'amendement AS23 de la rapporteure.

Cet amendement tend à ouvrir le champ de l'article 49 à l'ensemble des entreprises de l'économie sociale et solidaire bénéficiant de l'agrément « entreprise solidaire d'utilité sociale », et non, comme actuellement prévu, aux seules entreprises bénéficiant de l'agrément de plein droit.

C'est contradictoire avec la réponse que vous avez faite tout à l'heure à M. Vercamer au sujet des entreprises du secteur des services à la personne. Vous lui avez rétorqué que l'économie sociale et solidaire ne visait pas des secteurs spécifiques d'activité, mais se définissait par des types de structure précis.

Il n'y a aucune contradiction. Nous disons seulement que dans le large champ d'activité de la gestion et du traitement des déchets, où oeuvrent des entreprises de tous types, il faut chercher à favoriser le recours aux entreprises du secteur de l'économie sociale et solidaire. Nous ne disons pas que toutes les entreprises de traitement des déchets relèvent de ce secteur.

Pourquoi n'avoir pas adopté la même approche dans le secteur des services à la personne ?

Parce qu'il n'y existe pas de réglementation de la même nature que celle qui existe pour le cahier des charges des éco-organismes.

La Commission adopte l'amendement.

Elle examine l'amendement AS19 de la rapporteure.

C'est un amendement de cohérence.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 49 modifié.

Monsieur Leonetti, avant que vous ne quittiez la salle puisque telle semble être votre intention, je vous précise que lors du vote sur l'article additionnel après l'article 34, il y a eu 12 voix pour à droite et 17 voix contre à gauche.

J'ai écouté hier avec intérêt le Premier ministre dire qu'il fallait respecter l'opposition et essayer de faire avancer, ensemble, un certain nombre de grands projets pour la France. Madame la présidente, alors que votre rôle de présidente de cette commission vous impose un devoir de neutralité, en particulier dans le décompte des voix, vous ne regardez se lever que les mains de la majorité. Vous ne tournez même pas les yeux vers les rangs de l'opposition. Pourquoi continuerions-nous à lever la main puisque vous nous ignorez ?

Je regarde des deux côtés. Tout à l'heure, lors du vote sur un amendement de M. Vercamer, je n'ai vu aucune main se lever dans les rangs de l'opposition et l'ai même souligné.

Cette proposition de loi s'inscrit pleinement dans l'actualité puisque l'on y retrouve plusieurs des préconisations formulées hier par le Premier ministre.

Les dépenses que représentent les indemnités journalières versées en cas d'arrêt maladie sont loin d'être négligeables. Pour le régime général, elles ont représenté plus de 6,2 milliards d'euros en 2013, après avoir progressé de presque 10 % entre 2008 et 2012.

La Mission d'évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS), dont je salue ici les deux coprésidents, MM. Jean-Marc Germain et Pierre Morange, s'était saisie de cette question à l'automne 2012 et, à la suite d'un travail très constructif entre tous ses membres, avait formulé 24 préconisations en avril 2013. J'ai, avec mes collègues du groupe UMP, déposé plusieurs amendements au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, qui reprenaient certaines de ces propositions et dont deux ont d'ailleurs été adoptés en commission.

Alors que les comptes sociaux sont dégradés et que le Gouvernement envisage un programme d'économies, il me semble légitime de réfléchir à un dispositif plus économe, plus efficace, plus juste et plus simple.

Tel est l'objet de cette proposition de loi. La première partie du texte concerne l'amélioration du contrôle des salariés du régime général. La seconde porte sur le régime de la fonction publique à travers la poursuite de l'expérimentation du contrôle par la CNAMTS des congés maladie des agents publics et le rétablissement du jour de carence.

Il faut tout d'abord mieux connaître le coût total que représentent les arrêts maladie. Lors de ses travaux, la MECSS avait découvert avec étonnement qu'il lui était impossible de chiffrer ce coût global. Si on connaît les dépenses d'indemnités journalières versées par le régime général d'assurance maladie, il n'en va pas de même de celles versées par les entreprises, que ce soit au titre du dispositif légal pour la prise en charge partielle du salaire ou au titre d'un accord de branche ou d'entreprise pour la prise en charge, totale ou partielle, du délai de carence. Ni les représentants des employeurs, ni les sociétés de contre-visites médicales n'ont été en mesure d'avancer ne serait-ce qu'une estimation.

Les entreprises doivent évaluer le montant des indemnités journalières complémentaires versées à leurs salariés. La déclaration sociale nominative (DSN) pourrait être l'outil approprié pour procéder à ce recensement. C'est ce que propose l'article 2.

La deuxième orientation de ma proposition de loi vise à maîtriser la dépense. Je propose pour cela que les contrôles soient mieux ciblés et décloisonnés.

Les multiples acteurs – agents administratifs, médecins conseils, médecins du travail, médecins mandatés par les sociétés de contre-visite médicale – ne communiquent pas toujours bien entre eux, alors que s'ils intervenaient de manière complémentaire, l'efficacité des contrôles en serait renforcée.

Je propose ainsi, à l'article 3, d'améliorer le lien entre les contrôles effectués par l'assurance maladie et ceux réalisés par les sociétés de contre-visite médicale mandatées par les employeurs. En effet, 75 % des avis transmis aux caisses sont déclarés irrecevables. Le délai de 48 heures dont disposent les sociétés de contre-visite pour envoyer leurs avis au service du contrôle médical pose problème. Je suggère qu'il soit tenu compte du week-end et des jours fériés dans ce délai. Ces deux contrôles sont complémentaires : il est donc impératif de renforcer la coopération entre ceux chargés de les exercer.

Je suggère par ailleurs que le contrôle effectué par l'assurance maladie soit plus opérationnel. La majeure partie des actions de la CNAMTS porte sur les arrêts de plus de 45 jours, au motif qu'ils sont coûteux, mais l'importance de ces arrêts traduit aussi les conditions de travail de plus en plus difficiles des salariés, dans un contexte de vieillissement de la population active. Les abus hélas constatés concernent essentiellement les arrêts de courte durée, les plus pénalisants pour les entreprises. Or, l'assurance maladie s'est dotée ces dernières années de plusieurs outils permettant d'assurer un contrôle plus sélectif.

Le plus intéressant et le plus prometteur est l'observatoire local des indemnités journalières, qui permet de segmenter et d'identifier les variables d'évolution des arrêts selon chaque région en fonction de critères objectifs tels que le sexe, l'âge, la zone géographique ou les secteurs professionnels. Ainsi, dans chaque région, les services peuvent déceler des tendances et cibler les contrôles. À Marseille, les différences obtenues avec le contrôle ciblé et le contrôle aléatoire sont frappantes. L'observatoire local avait détecté une augmentation des durées d'arrêts atypiques pour des pathologies rhumatologiques et des dépressions. Le contrôle ciblé sur ces arrêts a donné lieu à 45 % d'avis défavorables contre 24 % pour le contrôle aléatoire.

L'envoi dématérialisé des avis d'arrêt de travail par les prescripteurs à la CNAMTS, « l'ATT en 5 clics » cher à M. Pierre Morange, permet, quant à lui, une réception des arrêts en temps réel et ainsi un meilleur contrôle des arrêts courts. Mais seuls 20 % des médecins le pratiquent. Une expérimentation conduite en Champagne-Ardenne a pourtant montré que dans l'Aube par exemple, où 30 % des médecins sont équipés, les résultats sont pleinement concluants.

Je propose ainsi que les contrôles médicaux soient menés par l'assurance maladie selon trois axes, repris dans les articles 4 et 5.

Le premier est la prise en compte du constat, par les agents des caisses primaires, que l'obligation de présence à domicile en dehors des heures de sortie autorisées ou celle de s'abstenir de toute activité non autorisée ne sont pas respectées. Il convient de mieux coordonner les contrôles administratif et médical, encore trop souvent distincts alors qu'ils sont complémentaires.

Le deuxième critère est le respect de la durée prescrite de l'arrêt au regard des fiches repères élaborées par l'assurance maladie. Si cette durée dépasse celle conseillée par ce référentiel, un contrôle médical serait effectué. La CNAMTS a évalué à 70 millions d'euros les économies possibles si les médecins appliquaient ces recommandations. Cela permettrait par ailleurs de mettre fin aux disparités géographiques concernant ces durées.

Le troisième axe concerne les arrêts itératifs, courts. L'article 5 tend à rendre automatique leur contrôle par le service du contrôle médical. La CNAMTS a certes jusqu'à présent mené une action ciblée sur ces arrêts, se contentant toutefois d'un contrôle administratif, donnant lieu à un courrier d'avertissement au bout du troisième arrêt.

Le contrôle a aussi pour finalité d'accompagner les salariés concernés, afin de prévenir les arrêts à répétition et éviter, à terme, leur éloignement du monde du travail, voire leur licenciement pour inaptitude, comme cela arrive hélas souvent. L'article 6 prévoit ainsi le recours au médecin du travail, par le médecin conseil, dès le deuxième mois de l'arrêt maladie et non plus à partir du troisième mois afin de lutter contre la désinsertion professionnelle.

Enfin, le dernier axe de cette proposition de loi est l'équité.

Il serait tout d'abord opportun d'évaluer le coût que représenterait l'extension du dispositif actuel aux salariés les plus précaires. Mise en place au sortir de la seconde guerre mondiale, la réglementation des arrêts de travail n'a pas évolué en même temps que les conditions de travail. Dans le secteur privé, pour les travailleurs salariés, pour pouvoir prétendre au versement d'une indemnité journalière en cas de maladie, il faut avoir travaillé un minimum d'heures ou cotisé pendant une durée minimale, ce qui exclut, de fait, une partie des salariés en situation précaire, comme ceux travaillant à temps partiel ou en intérim. Une évolution est souhaitable mais il convient, dans une période contrainte sur le plan budgétaire, d'en évaluer préalablement l'incidence financière. C'est l'objet de l'article premier de la présente proposition de loi.

Je suggère par ailleurs d'allonger de deux ans, de 2016 à 2018, l'expérimentation relative au contrôle des congés maladie des fonctionnaires par la CNAMTS, et ce afin que les conditions de la généralisation du contrôle soient réunies. À défaut, celle-ci ne serait qu'un leurre.

J'ai pu constater, au cours de mes auditions, que le régime spécifique du contrôle des congés maladie des fonctionnaires n'était pas efficace. Le recours au médecin agréé ne donne pas de résultat. Les contrôles sont peu fréquents, voire inexistants. Je n'ai d'ailleurs pas pu obtenir de statistiques. Après une mise en place laborieuse, le bilan de l'expérimentation apparaît aujourd'hui toujours mitigé et perfectible. En l'état actuel des choses, il apparaît impossible de procéder à sa généralisation en 2016.

De nombreux problèmes doivent être préalablement résolus : effectifs supplémentaires dans les réseaux des caisses primaires, généralisation des systèmes d'information, toilettage des textes mais aussi évolution du champ du contrôle afin d'inclure les arrêts courts. Cette prorogation de l'expérimentation pourrait être mise à profit pour définir les modalités d'une véritable stratégie de contrôle, fondée sur le ciblage plutôt que sur une méthode aléatoire, à l'instar de ce que la CNAMTS a mis en place avec ses observatoires locaux des indemnités journalières.

La ministre de la fonction publique a elle-même reconnu que le contrôle devrait être renforcé et que les mêmes règles devaient s'appliquer aux salariés du privé et aux agents publics. J'ai noté que le courrier qu'elle a adressé aux préfets et aux ministres sur le dispositif mis en place pour lutter contre l'absentéisme injustifié date du 27 février 2014, soit quelques jours après le dépôt de ma proposition de loi. Comme quoi celle-ci aura permis d'obtenir un premier résultat !

Enfin, à défaut d'un contrôle efficace, je propose le rétablissement de la journée de carence pour les agents de la fonction publique.

Si la grande majorité des arrêts sont justifiés, l'absentéisme répétitif, de courte durée, pèse sur l'organisation des structures et peut être générateur de tensions, tant pour les équipes que pour le personnel d'encadrement. La mise en place d'une journée de carence vise à neutraliser ces effets fâcheux, notamment dans la fonction publique hospitalière. La Fédération hospitalière de France (FHF) et l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) n'ont pas compris le recul du Gouvernement sur ce point.

Contrairement à ce que prétend la ministre, l'instauration du jour de carence a eu un certain effet sur l'absentéisme de courte durée. Plusieurs études convergentes permettent de conclure en ce sens, notamment pour la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale.

Outre que l'économie d'environ 100 millions d'euros qui en résulterait serait bienvenue en cette période de rigueur budgétaire, les arrêts courts désorganisent les services et sont particulièrement problématiques pour les établissements de santé.

En conclusion, je dirai que le nécessaire contrôle ne nous dispense pas d'une réflexion sur les déficiences du management, source première de l'absentéisme itératif et de courte durée. L'importance des arrêts maladies de courte durée est un puissant révélateur du fonctionnement de nos organisations, dans le public comme dans le privé.

Le nombre d'échelons hiérarchiques entre un agent et le responsable d'une entreprise, publique ou privée, est, semble-t-il, plus élevé en France que dans les autres pays européens. Cet éloignement peut provoquer un désengagement progressif du salarié qui ne se sent ni reconnu ni impliqué. À cela s'ajoutent les incohérences managériales qui se manifestent par des injonctions contradictoires, sources de tensions inutiles et de stress, pour l'encadrement comme pour les salariés. Il conviendrait d'agir également sur ces facteurs pour réduire l'absentéisme. Ce sujet méconnu mérite toute notre attention.

Cette proposition de loi, comme précédemment le rapport de la MECSS sur le même sujet, a retenu toute notre attention. Les dépenses d'indemnisation des arrêts de travail, dont nul ne contesterait l'utilité, déjà importantes, progressent régulièrement chaque année, tant en volume qu'en montant. En 2011, les indemnités versées au titre de la maladie par le seul régime général se sont élevées à 6,3 milliards d'euros. En volume, c'est 1% environ d'indemnités journalières de plus chaque année. L'évolution n'est toutefois pas linéaire, et les facteurs explicatifs sont multiples. Vous en rappelez vous-même quelques-uns, madame la rapporteure : vieillissement de la population active, conditions de travail, densité des praticiens prescripteurs sur le territoire.

À l'inverse, la dégradation du contexte économique pousse au sur-présentéisme, notion nouvelle, déjà largement étudiée à l'étranger et qui commence seulement à l'être dans notre pays. Ce sur-présentéisme s'observe notamment chez les plus précaires qui, de peur de perdre leur emploi, sont prêts à s'exposer de façon délétère. Ce mouvement peut biaiser le volume apparent des indemnités journalières.

De même, des contrôles renforcés, aussi bien des prescripteurs que des assurés si l'on veut agir sur les deux bouts de la chaîne, peuvent contribuer à freiner le rythme des dépenses.

Vous vous appuyez, madame la rapporteure, sur le rapport de la MECSS, mais vous le faites sous un certain angle, revendiqué d'ailleurs, en prônant d'abord le renforcement des contrôles et le rétablissement du jour de carence dans les trois fonctions publiques, que notre majorité, par la voix de la ministre de la fonction publique, a fait supprimer dans la loi de finances pour 2014.

J'en viens au détail de vos propositions. La demande d'un rapport au Gouvernement que vous formulez à l'article 1er est satisfaite par l'article 60 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, issu d'un amendement voté par notre commission et dont la première signataire n'était autre que la présidente de notre commission.

À l'article 2, vous souhaitez introduire dans la déclaration sociale nominative (DSN) une nouvelle donnée, le montant des indemnités journalières complémentaires. Cela me surprend car lors de nos débats sur le PLFSS 2014, vous aviez approuvé vos collègues Jean-Pierre Door et Jean-Pierre Barbier qui sollicitaient, l'un davantage de temps pour la mise en oeuvre de la DSN, et l'autre une simplification du dispositif. Il ne paraît pas opportun, à ce stade, d'alourdir cette procédure.

À l'article 3, vous proposez d'allonger le délai de transmission du rapport du médecin contrôleur mandaté par l'entreprise en tenant compte du week-end et des jours fériés. Permettez-moi d'exprimer des réserves sur ce point, en accord avec le Conseil national de l'Ordre des médecins qui a rappelé qu'un médecin contrôleur ne devait pas, pour des raisons de déontologie médicale, se transformer en investigateur administratif.

Vous avez déjà eu l'occasion de présenter sous forme d'amendements les propositions que vous formulez aux articles 4, 5 et 6. Tous avaient été repoussés.

À l'article 7, vous demandez la prolongation de l'expérimentation du contrôle des congés maladie des fonctionnaires par les caisses d'assurance maladie, comme vous l'aviez déjà demandé au travers d'un amendement. Mme Marylise Lebranchu vous avait indiqué que cette expérimentation avait vocation à devenir la norme et que votre amendement était satisfait. Vous l'aviez d'ailleurs alors retiré.

L'article 8 constitue le coeur battant de votre proposition de loi qui vise, j'en suis convaincu, à rouvrir un front et nourrir une polémique sur un avantage supposé des fonctionnaires qui font l'objet de toute votre suspicion. Tous les parlementaires de votre groupe qui se sont exprimés sur le sujet se sont lancés dans la bataille avec pour étendard une note de la SOFAXIS datant de juin 2013 – il faut savoir que la SOFAXIS est l'assureur ayant vocation à couvrir le risque théorique pour les collectivités territoriales du jour de carence si celui-ci était rétabli. Cette note fait bien état d'une diminution de la part du premier jour d'arrêt entre 2011 et 2012, en évoquant en effet le rôle possible de la suppression du jour de carence. Mais elle dit aussi que cela peut résulter d'une évolution des comportements, avec du sur-présentéisme et surtout la prise de jours de congé pour couvrir ce jour de carence. Depuis 2007, l'absentéisme augmente dans les collectivités territoriales, avec une forte hausse des arrêts les plus longs.

En réalité, le poids respectif des différents facteurs d'absentéisme dans les trois fonctions publiques reste difficile à évaluer. Mais il en est un qui est clairement identifié : le vieillissement des agents exerçant des métiers à risque. Pour la métropole lilloise et ses 2 500 agents, il a été observé une baisse de 29 % des absences de courte durée mais le taux d'absentéisme global est resté le même car la durée moyenne des arrêts est passée de huit à douze jours.

Il serait intéressant de savoir pourquoi.

En conclusion, concentrons plutôt notre énergie sur la prévention, l'amélioration des conditions de travail, le vieillissement des salariés en activité et la question fondamentale de la qualité de vie au travail. Ne cédons pas aux sirènes dangereuses d'une suspicion généralisée à l'encontre de l'ensemble des salariés, du privé comme du public.

Je reconnais, madame la rapporteure, la constance de vos positions. Vous avez déjà déposé des amendements à divers textes allant dans le sens que vous préconisez aujourd'hui. Ces amendements ont été en leur temps repoussés. Je propose à mes collègues de faire preuve de la même constance que vous et de rejeter aujourd'hui l'ensemble des articles de votre proposition de loi.

Cette proposition de loi est issue des travaux de la MECSS, co-présidée par M. Jean-Marc Germain et moi-même, qui a voté à l'unanimité un certain nombre de préconisations. Ce consensus n'a malheureusement pas été confirmé, puisque les amendements que nous avions déposés lors de l'examen du PLFSS 2014 pour mettre en oeuvre lesdites préconisations n'ont pas été adoptés par notre commission.

La philosophie de ce texte est simple, et sa seule grille de lecture est la recherche d'un rapport coûtefficacité. Cette grille de lecture est d'ailleurs celle qui vient d'être rappelée par le chef de l'État et par le Premier ministre, qui ont fixé des objectifs quantifiés, notamment en matière de réduction des dépenses de l'assurance maladie, avec quelque 10 milliards d'euros. Les travaux de la MECSS devraient constituer un élément indispensable à l'élaboration d'une stratégie politique nationale visant à la réduction des déficits. Pour l'heure, je salue la qualité de cette proposition de loi que j'ai souhaité cosigner avec l'ensemble des membres de notre groupe, qualité qui doit beaucoup à notre rapporteure et au remarquable travail des services de la commission.

Ce texte est marqué à la fois par un esprit de solidarité, par un esprit d'équité et par un esprit d'efficacité. Les deux premiers articles visent à combler une certaine méconnaissance en termes de données et à établir un principe de solidarité, notamment pour les travailleurs éloignés du monde du travail du fait de périodes de travail très fragmentées. Il s'agit de surcroît d'améliorer notre connaissance des versements effectués au titre des indemnités complémentaires, notamment par les entreprises, la MECSS ayant constaté avec surprise que ces dernières n'avaient pas la capacité de mesurer leur effort financier en la matière.

Les articles 3 à 6 s'inscrivent dans une logique d'efficacité, et non dans l'esprit d'une « chasse aux malades » dont l'idée même serait injurieuse pour les fonctionnaires de l'assurance maladie chargés du contrôle administratif et du contrôle médical.

Les articles 7 et 8 sont la déclinaison concrète de cet état d'esprit. Le principe d'équité républicaine trouve sa traduction dans l'article 7, qui vise à prolonger la durée de l'expérimentation relative au contrôle des congés maladie des fonctionnaires par la CNAMTS. Certes, la ministre de la fonction publique en a validé le principe dans la perspective d'une généralisation. Néanmoins, je tiens à préciser à M. Gérard Sebaoun qu'il a été démontré au sein de la MECSS qu'un certain nombre de problèmes techniques et juridiques rendaient malaisée la généralisation du jour au lendemain du dispositif. La prolongation de l'expérimentation jusqu'en 2017 trouve ici sa justification.

Il a d'autre part été constaté que le manque d'articulation entre la fonction publique, les administrations et la CNAMTS, notamment le contrôle, avait pour conséquence une transmission différée des données, qui aboutissait de fait à dépasser le délai de 48 heures.

Nous avions enfin déploré l'absence ou l'insuffisance de renseignements ayant trait à l'état civil des agents. Il a ainsi été constaté que l'état civil et les adresses n'étaient pas toujours complétés dans les fiches d'information des agents des services de l'administration centrale du ministère de l'économie et des finances. C'est dire à quel point l'expérimentation est essentielle.

J'en viens à l'article 8. Là encore, c'est un principe d'équité qui doit prévaloir. Le rétablissement du jour de carence dans la fonction publique est donc essentiel. Les premières données – certes fragmentées – font apparaître que l'instauration de ce jour de carence a permis une baisse des arrêts de courte durée dans la fonction publique hospitalière et la fonction publique d'État. Cela seul aurait dû suffire à justifier son maintien.

Il ne s'agit en aucun cas de ranimer une guerre de religion entre les salariés du régime général et ceux de la fonction publique. Rappelons néanmoins que la durée moyenne des arrêts de travail diffère très sensiblement entre le régime général et la fonction publique. Selon les chiffres qui ont été cités à la MECSS, ils s'élèveraient à une vingtaine de jours dans les conseils départementaux et régionaux, contre huit à neuf pour le régime général. C'est donc au nom d'un principe d'équité que l'article 8 doit être adopté.

Le groupe UDI salue le travail conduit par notre rapporteure, qui fait suite à l'excellent rapport qu'elle avait rédigé pour le compte de la MECSS, rapport qui avait été adopté à l'unanimité.

Cette proposition de loi vise à répondre aux enjeux financiers que représentent les arrêts de travail et les indemnités journalières, ces dépenses ayant augmenté de près de 47 % entre 2000 et 2010. Elle répond à des besoins que la MECSS avait identifiés, notamment la nécessité de mesures d'économie. Nous ne pouvons que nous en réjouir.

Il s'agit également de lutter contre les abus et les fraudes par des mesures pour la plupart consensuelles et de bon sens, qui visent à instaurer un système plus juste et plus simple.

Le groupe UDI soutient sans réserve l'article 8, qui rétablit la journée de carence pour les fonctionnaires. La suppression de cette mesure par le gouvernement de M. Jean-Marc Ayrault – par dogmatisme – fait subir un coût démesuré aux finances publiques, alors que le Gouvernement cherche à faire des économies.

N'y voyez aucune acrimonie, M. Gérard Sebaoun, mais je ne comprends pas bien vos propos sur les amendements qui ont été présentés devant notre commission. Je regrette l'absence de cohérence entre les positions que vous défendez sur ces sujets et votre souhait manifeste de ne pas adopter cette proposition de loi. J'invite la majorité à se joindre à nous pour voter cet excellent texte, qui offre une solution pour trouver des économies qui contribueront à nous permettre d'économiser les 50 milliards – dont 11 milliards liés aux prestations sociales – dont nous a parlé le Premier ministre hier après-midi.

Le groupe UDI votera cette proposition de loi.

Cette proposition de loi fait suite aux travaux de la MECSS, mais aussi aux débats que nous avons eus sur le projet de loi de finances pour 2014, qui a supprimé le jour de carence dans la fonction publique. Pour reprendre les propos d'un ministre, elle pose de vraies questions, mais n'apporte pas toujours de bonnes réponses.

Elle pose de vraies questions, car l'absentéisme est sans conteste une problématique pour la fonction publique d'État, la fonction publique hospitalière et la fonction publique territoriale. Néanmoins, nous savons que les absences d'une journée tendent à diminuer, et que l'instauration d'un jour de carence pour les agents publics a favorisé l'absentéisme de plus longue durée, ce qui a un impact supérieur sur l'organisation des services et les finances de l'État.

Ce texte entend aligner les services publics sur le secteur privé, bien que le taux d'absentéisme des agents publics sur la période 2003-2011 – 3,7 % – soit comparable à celui des salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) depuis plus de trois ans.

Le jour de carence n'a pourtant pas le même impact sur les salariés du secteur privé que sur les agents publics. Les deux tiers d'entre eux sont en effet couverts par des assurances privées dans le cadre d'accords de branche ou d'entreprise. Or dans le contexte de la réduction des dépenses publiques, à laquelle la fonction publique contribue via le gel de ses salaires pour la cinquième année consécutive, l'État ne peut se permettre une telle compensation.

L'article 1er du texte demande au Gouvernement de remettre au Parlement, avant le 31 décembre 2014, un rapport d'évaluation du coût supplémentaire induit par une extension de la couverture des arrêts de travail liée à la maladie pour les assurés n'atteignant pas le plafond requis du nombre d'heures travaillées ou ayant une durée d'affiliation trop courte. Pour ma part, je suggère à Mme la présidente la création d'une mission d'information parlementaire sur le nombre d'articles de loi qui prévoient la remise d'un rapport et le nombre de rapports effectivement remis. Nous serions surpris de constater que les rapports que nous demandons pour nous donner bonne conscience sont rarement remis. Ne serait-ce que dans ce texte, deux rapports sont prévus, l'un à l'article premier et l'autre à l'article 7. C'est beaucoup.

Cette proposition de loi serait à vous entendre la traduction du rapport d'information que vous aviez présenté il y a un an devant notre commission, madame la rapporteure. Je salue la qualité de celui-ci, mais je ne trouve pas trace du rétablissement du jour de carence dans la fonction publique dans ses vingt-quatre préconisations.

Parce que la journée de carence existait encore !

Sans l'article 8, le groupe RRDP aurait pu voter cette proposition de loi. Il est un peu le « faux nez » de votre texte. C'est dommage, car cela obère l'ensemble d'un travail qui était de qualité. Pour cette raison, le groupe RRDP et apparentés ne pourra voter ce texte.

Pour votre information, M. Thierry Braillard, la Conférence des présidents a décidé la création d'une mission qui va dans le sens que vous souhaitez. Quant aux missions d'information de la commission des affaires sociales, elles sont créées non à mon initiative, mais à celle du bureau de la commission – où tous les groupes sont représentés. Par ailleurs, nous conduisons des missions d'évaluation sur l'application des lois votées. Cela nous permet notamment de nous assurer que les décrets d'application relatifs aux demandes de rapports sont bien publiés. Enfin, quels que soient les bancs sur lesquels ils siègent, les députés de notre commission veillent à la remise des rapports qui la concernent – je pense par exemple aux franchises ou à la tarification à l'activité (T2A). Dans la mesure où l'article 40 de la Constitution limite nos possibilités, les demandes de rapports sont aussi une manière d'interpeller le Gouvernement sur un sujet particulier.

Cette proposition de loi reprend des dispositions qui ont déjà été débattues par le Parlement l'an dernier, notamment au moment du vote de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014. L'opposition a, certes, toute latitude pour choisir ses thèmes d'intervention, mais je m'étonne de voir remettre l'ouvrage sur le métier alors que nous en avons discuté il y a fort peu de temps. Cela ne me semble en tout cas guère logique du point de vue de la procédure parlementaire. Ne serait-ce que de la communication ?

Ma deuxième interrogation touche à notre conception de la loi. Est-ce vraiment à la loi de définir une politique de contrôle ? Cette dernière devant être adaptée de façon régulière aux informations dont on dispose sur les fraudes ou les abus existants, il me semble que ce n'est pas à la loi de dire que dans telle situation, il faut un contrôle systématique. La loi n'est d'ailleurs pas nécessaire pour cela : vous faites vous-même la comparaison entre l'efficacité d'un contrôle aléatoire et celle d'un contrôle ciblé, ce qui veut dire qu'il est déjà possible de procéder à des contrôles ciblés. Le texte risque donc d'être contre-productif : parce que les organismes de sécurité sociale devront procéder à des contrôles ciblés, ils n'auront plus le temps de procéder aux contrôles aléatoires, qui restent nécessaires pour que l'on sache que tout arrêt de travail peut être contrôlé.

Il y a là assez d'arguments pour rejeter cette proposition de loi.

La dette sociale en France atteint 130 milliards, quand l'Allemagne est à l'équilibre. Il nous faut en rechercher les causes. Notre rapporteure a fait un excellent travail, même s'il peut paraître récurrent – mais vous savez que l'UMP a de la constance.

Les chiffres sont accablants. Les dépenses d'indemnités journalières versées au titre de la maladie ont augmenté de 3,6 % par an entre 2000 et 2010. Comme le montre le rapport, il y a là de nombreuses dépenses qui pourraient être évitées.

Dans cet esprit, il est logique de rétablir le jour de carence dans la fonction publique. Pour assurer l'égalité avec le secteur privé, il faudrait même porter à trois le nombre de ces jours de carence. Les économies réalisées grâce à l'instauration du jour de carence sont tout à fait significatives, y compris dans les hôpitaux.

Il existe aussi un problème sur les arrêts longs. La rapporteure a cité le cas de Marseille, où la différence entre les résultats du contrôle ciblé et ceux du contrôle aléatoire est frappante. Il subsiste en outre, de l'aveu même de la sécurité sociale, des disparités régionales qui ne sont pas normales.

Un élément important n'a toutefois pas été abordé : il faut aussi compléter le contrôle médical par un contrôle administratif, à l'instar de ce que font les caisses d'allocations familiales (CAF) ou l'URSSAF. Lorsqu'une personne travaille au vu et au su de tout le monde, ce n'est pas un contrôle médical, mais une enquête administrative sur le terrain qui est nécessaire. Chacun sait que le contrôle médical est insuffisant. Mais la logique veut aussi que nous adoptions les moyens d'enquête nécessaires pour faire cesser ces arrêts de travail abusifs.

Je salue à mon tour le remarquable travail de Mme Bérengère Poletti et le courage qu'elle met à aborder les vrais sujets – ce même courage qui a été salué hier dans l'Hémicycle par un certain nombre de députés de la majorité, qui ont salué le discours du nouveau Premier ministre comme courageux et réaliste.

L'article 8 vise donc à rétablir le jour de carence dans la fonction publique, instauré par le gouvernement Fillon et supprimé par le gouvernement Ayrault, ce qui peut être qualifié d'ineptie, de scandale et d'injustice.

Le Premier ministre a annoncé hier 10 milliards d'économies – seulement – sur trois ans pour l'assurance maladie. Pressé de préciser ses intentions ce matin, il a parlé de 11 milliards d'économies de plus sur la sécurité sociale. Nous arrivons donc à une économie de 21 milliards sur le budget de la sécurité sociale. Nous risquons d'avoir des séances animées, notamment au moment de la discussion du PLFSS. L'injustice et la faute grossière, en termes d'équité comme en termes de gestion de l'assurance maladie, que constitue la suppression du jour de carence devra bien être corrigée. Vous serez vous-même conduits à faire ce que vous allez faire sur la clause de compétence générale : rétablir ce que vous aviez abrogé.

Très bien !

Je crois même avoir entendu 23 milliards de la bouche du ministre des finances.

Cette proposition de loi s'inscrit tout à fait dans le cadre des préconisations qui ont été faites hier par le Premier ministre. Il nous faut avoir le courage de « secouer le cocotier » en mettant en place des mesures qui ont fait la preuve de leur efficacité.

Il me semble que vous confondez l'article 3 et l'article 4, M. Gérard Sebaoun. Vous voulez parler du colloque singulier entre le médecin et son patient, problématique qui relève non de l'article 3, mais de l'article 4 – qui évoque les fiches repères. En effet, l'article 3 ne traite que des conditions de transmission des rapports des médecins contrôleurs au service médical de l'assurance maladie et des délais. Précisons que les fiches repères ont été établies pour servir de guide aux médecins lorsqu'ils prescrivent des arrêts maladie. Il a, en effet, été constaté que la durée des arrêts pouvait varier du simple au triple pour la même pathologie. Ces fiches préconisent une durée d'arrêt de travail en fonction de la pathologie constatée par le médecin ; elles reposent sur la pratique médicale de terrain. Ces fiches repères étaient très souhaitées par les médecins prescripteurs d'arrêts de travail, le plus souvent les médecins traitants, qui peuvent subir des pressions de la part de leurs patients. En effet, elles leur permettent de répondre qu'en moyenne, l'arrêt prescrit pour telle ou telle pathologie est de telle durée. Bien utilisées, elles permettent donc de faire des économies. C'est pourquoi nous souhaitons qu'elles deviennent la règle, et que tout dépassement de la durée mentionnée sur la fiche repère donne lieu à un contrôle médical.

J'en viens à la prolongation de l'expérimentation relative au contrôle des congés maladie des fonctionnaires par la CNAMTS. Nous avions eu une discussion à l'occasion d'un amendement au projet de loi de finances dans lequel je demandais la prolongation de cette expérimentation. Mme la ministre de la fonction publique m'avait répondu que le Gouvernement allait plus loin que ce que je proposais, puisqu'il allait expérimenter le dispositif jusqu'à la fin de 2016, avant de le généraliser dans toute la France. Or l'expérimentation montre que nous sommes loin d'avoir en main tous les éléments permettant d'envisager cette généralisation. Le texte maintient donc notre proposition d'augmenter la durée de l'expérimentation tout en l'améliorant, afin de pouvoir disposer d'un bilan qui permette de procéder à cette généralisation.

Les points qui suscitent des difficultés dans l'expérimentation sont notamment la lourdeur du dispositif, qui nécessite une double saisie des renseignements ; des taux d'arrêts de travail échus qui restent élevés, d'où la proposition de M. Pierre Morange d'étendre « l'ATT en cinq clics » ; un taux de sanction ou de suite très faible, voire inexistant ; et des contrôles non ciblés, à l'aveugle, qui ne donnent pas de résultats.

Je me félicite que M. Thierry Braillard partage notre constat que cette situation pose problème. Il importe que nous nous penchions régulièrement sur ce sujet, car c'est ainsi que nous ferons avancer les choses.

En ce qui concerne les rapports, il faut rappeler que les parlementaires disposent d'assez peu de « leviers » pour faire entendre leurs suggestions, et que celles-ci se heurtent fréquemment à l'article 40. Bien souvent, le seul moyen d'interpeller le ministre concerné sur un sujet particulier reste donc de demander un rapport.

Vous dites que si les arrêts de courte durée ont diminué, les arrêts de longue durée ont connu une augmentation. Certes, mais celle-ci s'observe depuis plusieurs années. Elle n'est donc pas imputable à l'instauration de la journée de carence dans la fonction publique ; elle est en grande partie liée au vieillissement de la population active. Pour avoir interrogé un établissement de santé de ma région, je puis en revanche vous dire que durant les deux années où la journée de carence a été en vigueur, les arrêts de courte durée ont diminué de 55 %. C'est dire l'impact de cette mesure ! (Protestations parmi les députés du groupe SRC.)

Nous avons certes déjà débattu de ce sujet, M. Denys Robiliard ; mais aucune des améliorations que nous avions proposées n'a été adoptée en séance publique. Dans sa grande sagesse, la commission avait daigné adopter deux de mes amendements ; malheureusement, cela n'a pas été confirmé en séance publique. Plus que jamais, il est pourtant nécessaire de réfléchir à la meilleure manière de faire des économies. Il me paraît en outre délétère de fermer les yeux sur certains abus, notamment dans la fonction publique hospitalière, où des arrêts de travail courts et itératifs, qui sont toujours le fait des mêmes personnes, peuvent dérègler complètement le fonctionnement de l'hôpital public…

Arrêtez d'accuser l'hôpital ! C'est scandaleux de jeter ainsi la suspicion sur l'ensemble des agents hospitaliers de notre pays ! Il ne faut pas s'attacher au jour de carence, mais aux jours suivants ! Il faut être scrupuleux lorsqu'on discute !

Cela nous a été dit par la Fédération hospitalière de France (FHF) et par l'Assistance publique- Hôpitaux de Paris (AP-HP), qui ne sont pas dirigées par des personnalités de notre sensibilité politique …

Nous ne sommes pas obligés de partager l'avis de l'AP-HP !

Vous ne partagez pas l'avis du Gouvernement lui-même, M. Gérard Sebaoun : vous n'avez pas voté la confiance au Gouvernement hier !

Cela n'a rien à voir avec ce débat, Mme Bérengère Poletti !

M. Gérard Sebaoun ne fait confiance à personne !

Certainement pas à vous, surtout lorsqu'il s'agit des fonctionnaires !

Laissez Mme la rapporteure s'exprimer. Chacun pourra reprendre la parole lorsque nous discuterons des articles.

Le Premier ministre nous a demandé hier de trouver ensemble des leviers d'économies. Peut-être n'êtes-vous pas d'accord, M. Gérard Sebaoun…

Vous auriez dû voter la confiance, en ce cas !

Il y a d'autres sujets sur lesquels je ne suis pas d'accord. Mais je le suis pour faire des économies ! C'est d'ailleurs ce que nous demandons depuis plus de deux ans !

Il ne faut pas vous fâcher, M. Gérard Sebaoun…

Je le répète, il est scandaleux d'attaquer les agents hospitaliers comme vous l'avez fait !

Je n'attaque pas les agents hospitaliers. Simplement, il y a des agents qui abusent – et qui fragilisent leurs collègues de l'hôpital. Je suis aussi une hospitalière : quand vous travaillez avec quelqu'un qui vous présente invariablement des arrêts de travail à la dernière minute, il arrive un moment où il faut soutenir ceux qui privilégient une démarche responsable ! Arrêtons de défendre l'indéfendable et d'avoir une vision angélique de la société !

Qu'on ne stigmatise pas l'ensemble des agents pour quelques-uns ! Je ne partage pas votre position sur l'hôpital !

Dans les hôpitaux de Paris, on a mis en place des primes de présentéisme.

Cessez d'interrompre la rapporteure.

Je pense avoir dit l'essentiel de ce que j'avais à dire, madame la présidente.

La Commission en vient à l'examen des articles.

Article 1er : Rapport évaluant le coût représenté par l'extension de la couverture des arrêts maladie

La Commission rejette successivement les amendements rédactionnels AS1 et AS2 de la rapporteure.

Puis elle rejette l'article 1er.

Article 2 (art. L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale) : Mesure du coût représenté par les indemnités journalières complémentaires

La Commission rejette l'article 2.

Article 3 (art. L. 315-1 du code de la sécurité sociale) : Computation du délai de quarante-huit heures dont dispose le médecin contrôleur mandaté par l'employeur pour transmettre son rapport au service médical de l'assurance maladie

La Commission rejette l'amendement rédactionnel AS3 de la rapporteure.

Puis elle rejette l'article 3.

Article 4 (art. L. 315-1 du code de la sécurité sociale) : Renforcer le déclenchement du contrôle médical

La Commission rejette l'amendement rédactionnel AS4 de la rapporteure.

Puis elle rejette l'article 4.

Article 5 (art. L. 315-2-1 du code de la sécurité sociale) : Contrôle des arrêts itératifs

La Commission examine l'amendement AS8 de la rapporteure.

Cet amendement de rédaction globale prévoit que la convocation au service du contrôle médical au vu des dépenses présentées au remboursement reste à son appréciation, mais que la convocation au service du contrôle médical au vu d'arrêts itératifs devient automatique. Il tient compte de la remarque qui avait été formulée par M. Bapt lorsque nous l'avions présenté au moment de la discussion du PLFSS pour 2014.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle rejette l'article 5.

Article 6 (art. L. 324-4-1 du code de la sécurité sociale) : Visite de pré-reprise

La Commission rejette l'article 6.

Après l'article 6 : Rapport relatif à l'amélioration de la gestion et de l'organisation des entreprises et des administrations publiques

La Commission est saisie de l'amendement AS5 de la rapporteure.

Cet amendement fera plaisir à M. Thierry Braillard…

J'ai été sensible à certains arguments que nous avons entendus lors des auditions et qui concernaient le management et l'encadrement. C'est un vaste sujet, qui reste encore à défricher. Cet amendement prévoit donc que le Gouvernement remette au Parlement, avant le 31 décembre 2015, un rapport portant sur la mise en place, par les branches professionnelles, des outils visant à améliorer la qualité de la vie au travail, notamment ceux susceptibles d'accompagner les cadres dirigeants à mieux appréhender les conditions d'exercice du travail. Ce rapport devra également porter sur la prise en compte de la formation à l'encadrement dans les programmes des écoles et des universités.

La Commission rejette l'amendement.

Article 7 (art. 91 de la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010) : Prolongation de l'expérimentation relative au contrôle des arrêts de travail des fonctionnaires

La Commission examine l'amendement AS6 de la rapporteure.

J'ai évoqué cet amendement tout à l'heure. Il s'agit de prolonger de deux ans l'expérimentation du contrôle des congés maladie des agents des trois fonctions publiques par la CNAMTS, en reportant son terme au 31 décembre 2017.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle rejette l'article 7.

Article 8 : Rétablissement de la journée de carence pour les agents publics civils et militaires en congé de maladie

La Commission rejette l'amendement rédactionnel AS7 de la rapporteure.

Puis elle examine l'amendement AS9 de la rapporteure.

Cet amendement permet de soustraire à l'application de la journée de carence les personnes dont l'état de santé nécessite de recevoir des soins dans un établissement de santé.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle rejette l'article 8.

Après l'article 8 : Rapport relatif à la mise en place du temps partiel thérapeutique dans la fonction publique hospitalière

La Commission est saisie de l'amendement AS10 de la rapporteure.

Aujourd'hui, les agents publics peuvent se voir accorder un temps partiel thérapeutique après six mois consécutifs de congé de maladie pour une même affection ou après un congé pour accident de service ou maladie contractée dans l'exercice des fonctions. Dans le cas particulier de la fonction publique hospitalière, la mise en place de ce temps partiel thérapeutique peut être retardée par la réunion parfois tardive du comité médical ou de la commission de réforme compétent, qui entraîne un retour tardif des agents concernés. Cet amendement propose d'évaluer les conditions dans lesquelles la mise en place du temps partiel thérapeutique peut être subordonnée au seul double avis conforme du médecin traitant et du médecin du travail.

La Commission rejette l'amendement.

Puis elle rejette l'ensemble de la proposition de loi.

En conséquence, en application de l'article 42 de la Constitution, la discussion en séance publique se déroulera sur la base du texte initial de la proposition de loi.

La séance est levée à douze heures dix.