Nous examinons pour avis, en nouvelle lecture et après l'échec de la commission mixte paritaire (CMP), le projet de loi relatif à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. En première lecture, nous avions déjà examiné plusieurs articles « au fond », bien que cet examen revienne formellement à la commission des Lois.

Malgré l'adoption conforme de certains articles par le Sénat, notre Commission est désormais saisie de vingt-huit articles. Même si une commission saisie pour avis ne procède habituellement pas à une nouvelle lecture, c'est à juste titre que notre rapporteure pour avis l'a sollicitée, puisque notre examen porte en réalité sur le fond.

Les travaux parlementaires ayant encore recentré les enjeux du présent texte sur des dispositions relatives aux finances publiques et à la lutte contre la fraude fiscale, il n'était effectivement pas illégitime que notre Commission procède à un nouvel examen, en présence de nos collègues de la commission des Lois, qui se réuniront demain.

Malgré l'adoption conforme de plusieurs articles par le Sénat, la CMP n'a pu aboutir à un accord, si bien que nous remettons l'ouvrage sur le métier.

Je rappellerai, sans les énumérer toutes, les principales dispositions introduites en première lecture par l'Assemblée. Nous avons, en premier lieu, souhaité améliorer la transparence de l'engagement des poursuites pénales en matière de fraude fiscale : la composition de la commission des infractions fiscales (CIF) a été diversifiée, avec l'introduction de magistrats de la Cour de cassation, mais aussi la désignation, par l'Assemblée et le Sénat, de personnalités qualifiées ; ont également été prévues la publication d'un rapport d'activité de la CIF et la tenue d'un débat parlementaire.

Par ailleurs, à mon initiative, nous avons introduit une obligation de retour de l'administration fiscale sur les informations transmises par la justice dans le cadre de l'article L. 101 du livre des procédures fiscales : la justice transmettant des informations à l'administration fiscale, il nous a semblé normal que la seconde informe la première des suites qu'elle donne à ces informations. Cette disposition est conforme à l'esprit du projet de loi, qui entend améliorer les relations entre justice et administration fiscale.

S'agissant de la politique transactionnelle, l'article 3 bis F en fixe précisément les conditions pour l'administration fiscale. Quant à la recevabilité des preuves – quelle que soit leur origine – pour l'administration fiscale, le projet de loi a été renforcé par l'extension du champ d'application aux douanes, l'assouplissement des modalités de transmission et l'élargissement des actes d'investigation que ces preuves pourraient occasionner – en particulier les visites domiciliaires.

Nous avons aussi adopté de nombreux amendements permettant d'améliorer l'efficacité du contrôle fiscal ou de combler certaines failles : j'évoquerai l'amélioration du contrôle des prix de transfert – sujet encore loin d'être épuisé – par la modification des obligations de documentation incombant aux entreprises ; le renforcement de l'efficacité des contrôles fiscaux inopinés ; la modernisation du droit de visite des douanes en matière de perquisitions informatiques ; le contrôle de la délivrance des numéros individuels d'identification de TVA intracommunautaire – les « carrousels de TVA » font en effet s'évaporer des sommes astronomiques – ; l'alourdissement, enfin, des sanctions pour non-déclaration de trust et la création d'un registre public des trusts.

S'agissant de la lutte contre les paradis fiscaux, je rappelle également qu'à l'initiative du Gouvernement, nous avons voté une disposition selon laquelle l'absence d'échange automatique d'informations sera un critère d'inscription sur la liste des États et territoires non coopératifs.

Le Sénat a adopté ces différentes mesures, soit de façon conforme, soit en y apportant des améliorations, et plus rarement des restrictions. Ce sont ainsi 30 articles sur 63 qui ont été adoptés conformes.

Le Sénat a par ailleurs introduit une dizaine d'articles nouveaux, qui améliorent les moyens et les procédures en matière de lutte contre la fraude fiscale. Je pense notamment aux dispositions relatives aux logiciels dits « permissifs », et à la facilitation de la caractérisation de l'abus de droit, conformément à l'une des premières préconisations du rapport d'information de Pierre-Alain Muet et Éric Woerth sur l'optimisation fiscale des entreprises.

Toutefois, sur plusieurs points importants, des divergences demeurent entre l'Assemblée et le Sénat ; elles portent principalement sur des sujets relevant de la commission des Lois, et seront détaillées dans le rapport de Yann Galut. Il s'agit notamment de la suppression, par le Sénat, de l'article 1er, qui permet aux associations de lutte contre la corruption de se porter partie civile, ainsi que de la suppression du procureur financier de la République : la commission des Lois y reviendra. S'agissant des sujets relevant de la commission des Finances, notre principal désaccord réside dans la recevabilité des preuves pour l'administration fiscale et les douanes. Le Sénat a fortement restreint la portée du texte, au risque de le priver de son efficacité. Je vous proposerai donc de rétablir les articles 10 à 10 quater dans la rédaction issue de nos travaux. Sur plusieurs autres points, je vous proposerai également de revenir à la rédaction de l'Assemblée.

Dans le texte initial du Gouvernement, le recours à des comptes à l'étranger, qui contribuent à rendre la fraude fiscale plus opaque, constituait une circonstance aggravante ; le Sénat a restreint cette disposition aux comptes non déclarés, ce qui compromettrait les avancées du projet de loi en la matière. L'amendement vise donc à rétablir la rédaction initiale de l'Assemblée.

La mesure proposée ne vous surprendra sans doute pas, madame la rapporteure pour avis ; elle a d'ailleurs fait l'objet d'un amendement de M. Alain Anziani adopté en commission des Lois au Sénat. Nous ne comprenons toujours pas pourquoi l'Assemblée s'oppose à une telle mesure – Charles de Courson, à ma place, évoquerait sans doute le « verrou de Bercy ».

Afin de renforcer la lutte contre la fraude fiscale, il m'apparaît souhaitable que le procureur financier soit informé des procédures transactionnelles et les valide, au-delà du pouvoir discrétionnaire du ministre et du rôle de la CIF. Nos concitoyens ne comprennent pas pourquoi le parquet n'est pas saisi d'office en ce domaine, malgré les avancées qui viennent d'être rappelées.

Cet amendement, sans affaiblir les pouvoirs de négociation de la direction générale des finances publiques (DGFiP), renforcerait les moyens du procureur financier, sur la création duquel notre groupe s'était par ailleurs abstenu car, placé sous l'autorité du procureur général de Paris, il exerce des compétences nationales. J'ajoute que Yann Galut s'était montré plutôt favorable à un tel amendement au début des travaux sur ce texte.

Je ne suis pas sûre que les sénateurs, en supprimant le procureur financier de la République, aient fait preuve d'efficacité.

En tout état de cause, le débat me semble caduc puisque, depuis 2008 et l'arrêt Talmon, tout magistrat peut engager des poursuites au titre du blanchiment de fraude fiscale. Pour d'autres délits, la victime et la nature des actes sont connues, mais il est parfois difficile de trouver l'auteur de ces derniers ; en matière de fraude fiscale, c'est l'inverse : les services doivent d'abord établir l'existence de la fraude, son caractère intentionnel et son ampleur. Le champ de référence n'est donc en rien analogue à celui qui est suggéré par l'amendement, sans compter que la justice ne dispose ni des compétences, ni des effectifs nécessaires pour assumer un tel rôle. Surtout, la fraude fiscale n'exige pas seulement une sanction, mais aussi une réparation. En redéposant cet amendement, ses auteurs font bien peu de cas des travaux de notre assemblée en première lecture. Je ne reviendrai pas, à cet égard, sur la communication des informations entre l'administration fiscale et la justice. Nous avons clairement précisé, je le rappelle, les conditions et les limites des transactions, et nous exercerons un contrôle en ce domaine par le biais du rapport qui sera remis au Parlement par le Gouvernement. Ces pratiques, jusqu'alors opaques et très différentes selon les territoires, relèvent en quelque sorte du plaider coupable ; elles permettent à l'administration fiscale de recouvrer les sommes impayées. Avis défavorable à cet amendement, comme à l'amendement CF 7, qui est de repli.

Je suivrai Mme la rapporteure pour avis dans ses conclusions.

Le rapporteur du texte au Sénat, M. Anziani, m'a fait part de ses griefs contre la CIF, qui à ses yeux ne traite pas les contentieux les plus importants, lesquels supposent des procédures longues, complexes, et qui souvent n'aboutissent pas : l'administration fiscale préfère récupérer les sommes à travers des transactions. Ne pourrions-nous instituer un « taquet » pour l'obliger à agir, sans lui laisser opérer le filtrage par elle-même ? De fait, alors que j'entendais m'élever contre la position de M. Anziani, j'ai dû convenir qu'elle partait d'un bon sentiment, même si je n'approuve pas les conséquences juridiques qu'il en tire.

Nous avons institué un tel « taquet » en première lecture, en précisant les conditions de toute transaction pour l'administration fiscale, qui « ne peut transiger […] lorsqu'elle envisage de mettre en mouvement l'action publique pour les infractions mentionnées au code général des impôts […] ; lorsque le contribuable met en oeuvre des manoeuvres dilatoires visant à nuire au bon déroulement du contrôle […]. Chaque année, le ministre chargé du budget publie un rapport sur l'application de la politique de remises et de transactions à titre gracieux par l'administration fiscale. Ce rapport peut faire l'objet d'un débat chaque année devant les commissions permanentes compétentes en matière de finances de l'Assemblée nationale et du Sénat […] ».

Ces dispositions sont peu satisfaisantes : il serait préférable qu'elles visent des montants, et non des modalités.

L'administration fiscale, je puis en témoigner, peut être tentée de reculer devant les gros contentieux, au profit de transactions ; mais cette pratique fait hurler les « petits » contribuables. Il faudrait donc des « taquets » financiers.

Au reste, quand pourra-t-on dire qu'une manoeuvre est « dilatoire » ? Qui en jugera ? Nous sommes dans un certain flou interprétatif, même si, encore une fois, je n'en fais pas un motif de blocage. Notre pays doit aussi se prémunir, s'agissant de la lutte contre la fraude fiscale, contre certaines tentations de sa propre administration.

Il ne s'agit pas pour moi de « chercher la petite bête », mais d'aller au bout de la démarche du présent texte. Mon amendement de repli CF 7, d'ailleurs, ne prévoit qu'une simple information du procureur financier : cela ne changerait en rien les pouvoirs respectifs du ministre du Budget et de l'administration fiscale. Une telle disposition aurait une vraie résonance pour l'ensemble des contribuables.

Je propose, sur cet article instituant un registre public des trusts, de rétablir la rédaction initiale de l'Assemblée.

Je propose une autre rédaction de cet article, introduit au Sénat par amendement de M. Éric Bocquet. Il s'agit de demander au Gouvernement de remettre chaque année au Parlement un rapport sur la mise en oeuvre des conventions de coopération judiciaire.

Tel qu'il a été adopté au Sénat, cet article imposerait un état des lieux de l'ensemble des conventions de coopération judiciaire en annexe des projets de loi de finances annuels ; or, notre intention, comme celle des sénateurs, est de ne viser que les conventions de coopération judiciaire relatives à la lutte contre la fraude fiscale.

L'amendement tend à rétablir le texte de l'Assemblée relativement à la liste des tiers susceptibles de transmettre à l'administration des documents utilisables dans le cadre des procédures visées.

Je propose de rétablir l'autorisation, à titre exceptionnel, des visites domiciliaires pour l'administration fiscale, sur le fondement de fichiers d'origine douteuse. L'amendement supprime en revanche l'obligation de présence du bâtonnier en cas de perquisition fiscale au cabinet ou au domicile d'un avocat.

L'amendement tend à rétablir le texte de l'Assemblée s'agissant de la possibilité, pour les douanes, d'exploiter des documents, quelle que soit leur origine.

Je propose de rétablir le texte de l'Assemblée.

Le Sénat a institué une possibilité qui existe déjà pour les douanes, depuis un arrêté ministériel de 1957. Il n'est pas utile d'introduire ces dispositions dans la loi.

Le Sénat a apporté des restrictions aux obligations déclaratives instituées par notre assemblée, pour les caisses des règlements pécuniaires des avocats (CARPA), via un amendement de M. Cherki. Je propose de rétablir le texte de l'Assemblée.

La première lecture a permis quelques avancées sur la question des prix de transfert, que vise aussi cet article introduit au Sénat à l'initiative de M. Éric Bocquet. Les prix de transfert, on le sait, sont l'un des principaux vecteurs d'évasion fiscale pour les entreprises multinationales. Cependant, la rédaction de l'article ne me semble pas assez précise. Je vous propose donc de revenir sur ce point lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2014 : à n'en pas douter, la créativité des différents groupes pourra s'exprimer sur cet important sujet qu'est l'optimisation fiscale agressive de certains grands groupes.

Cet amendement de suppression ne laisse pas de m'étonner : si le mieux est parfois l'ennemi du bien, le bien est rarement l'ennemi du parfait. Pourquoi empêcher une avancée au motif de mieux faire à l'avenir ? Au demeurant, si l'article n'est pas assez clair, je me propose de déposer des amendements de précision d'ici à vendredi soir.

Je ne suis pas sûre qu'une insécurité juridique soit un bien, pour reprendre vos termes.

Les prix de transfert sont soumis à une charte : des documents peuvent donc les justifier, qui sont visés par l'administration fiscale. En l'occurrence, la comptabilité analytique m'apparaît inutile.

L'article me semble juridiquement fragile, et des dispositions sur ce thème sont en cours d'élaboration dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, en lien avec les travaux de la mission d'information conduite par Pierre-Alain Muet et Éric Woerth. À moins de trouver une rédaction irréprochable d'ici à l'examen en séance, il me semble plus sage de suivre l'avis de notre rapporteure pour avis.

Notre assemblée avait fixé à 1 500 euros par pièce le montant de l'amende due par les entreprises qui s'opposent à la prise de copies par l'administration fiscale lors d'un contrôle ; or, le Sénat a plafonné à 10 000 euros le montant total des amendes.

Un plafonnement est envisageable, mais les amendes doivent rester dissuasives. Je propose donc de fixer le plafond à 5 % du chiffre d'affaires.

Vous n'avez pas la main légère !

De fait, certaines entreprises font obstruction aux contrôles ; mais le plafond proposé est si élevé que les amendes ne risquent guère de l'atteindre…

La loi, si elle veut rester crédible, doit rester raisonnable.

Si les documents ne sont pas transmis à l'administration fiscale, celle-ci n'est-elle pas en droit de rejeter la comptabilité de l'entreprise ?

La comptabilité des entreprises visées est souvent complexe, si bien que le contrôle prend du temps ; aussi les agents de l'administration fiscale préfèrent-ils prendre copie des pièces pour les examiner ultérieurement ; mais certaines entreprises s'y opposent.

J'avais insisté, en première lecture, pour que l'administration fiscale puisse accéder aux informations recueillies par l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, l'ACPR. Après discussion, il a été décidé de restreindre cette possibilité aux informations que l'ACPR est tenue de communiquer à la justice ou à Tracfin.

Or, le Sénat a complété cette partie du texte par un amendement relatif à l'Autorité des marchés financiers (AMF), sans apporter les mêmes restrictions. Je suggère donc de nous aligner sur cette disposition pour l'ACPR, qui peut à mon sens aider l'administration fiscale à mieux appréhender l'organisation de la fraude, que de récentes affaires ont révélée.

Que pense le président de l'ACPR de cet amendement ?

Je dois rencontrer les représentants de cette autorité dans les prochains jours ; elle se conformera bien entendu à la loi. Sont exclues de l'obligation de transmission les informations reçues d'homologues étrangers, sauf accord de leur part, afin de respecter les conventions internationales, même si nous espérons tous la mise en place de procédures d'échanges automatiques d'informations en matière fiscale.

Il s'agit d'un amendement d'harmonisation rédactionnelle.

Cet amendement permettrait de clarifier les pouvoirs de contrôle et d'investigation des présidents et rapporteurs généraux des commissions des Finances de l'Assemblée et du Sénat.

Dans le cadre de mes investigations sur l'affaire UBS, j'ai demandé à l'ACPR de me transmettre les rapports d'inspection ; elle s'est alors montrée réticente, arguant notamment du secret professionnel et des procédures en cours. Je n'ai pas insisté, dans l'attente de la décision de la commission des sanctions qui a d'ailleurs condamné UBS à une amende de 10 millions d'euros. Depuis, les dirigeants d'UBS m'ont adressé deux lettres comminatoires pour se plaindre qu'un parlementaire s'intéresse à ces affaires, qu'ils considèrent comme couvertes par le secret professionnel. La démarche est pour le moins cavalière, surtout quand on connaît le sujet et que l'on a lu l'ouvrage qu'Antoine Peillon lui a consacré… Je n'ai bien entendu pas répondu à ces courriers. Quoi qu'il en soit, cet amendement permettrait de lever toute ambiguïté sur la possibilité, pour les présidents et rapporteurs généraux des commissions des finances parlementaires, d'obtenir des informations auprès de l'ACPR, notamment en matière de fraude fiscale.

Avis très favorable.

Je suis favorable à cet amendement, mais les quatre parlementaires visés sont-ils, pour leur part, tenus au secret ?

Oui, bien entendu.

Le fait que de telles informations ne puissent être mentionnées dans leurs rapports pose problème : ne faudrait-il pas compléter l'amendement pour qu'elles puissent l'être, non lorsqu'elles visent des cas individuels, bien sûr, mais lorsqu'elles portent sur des mécanismes généraux ?

La disposition se cale sur les usages en matière de secret fiscal. Le président Gilles Carrez et moi-même avons eu à examiner certains dossiers fiscaux ; nous en avons tiré des enseignements sans pour autant faire de révélations individuelles. Mon rapport sur la liste HSBC, par exemple, ne trahit jamais le secret fiscal…

Ce point ne me semble effectivement pas poser de problème.

Cet amendement nous permet de souligner le travail effectué en la matière par le rapporteur général. Il convient de tirer les enseignements législatifs des dysfonctionnements de l'AMF et de l'ACPR dans certaines affaires, et de réfléchir en particulier aux modalités de nomination.

On peut s'interroger sur le fonctionnement de ces organismes, comme, par exemple, sur le montant de l'amende – 10 millions d'euros – à laquelle a été condamnée UBS, notamment au regard d'autres affaires analogues, ayant donné lieu à des sanctions, à l'étranger.

Je m'interroge beaucoup, moi aussi, sur les autorités dites « indépendantes », où la cooptation est parfois la règle. En tout cas, au regard des masses financières en jeu, la condamnation d'UBS à une amende de 10 millions d'euros peut prêter à sourire.

Les parlementaires qui ont accès à certaines informations, dans ce domaine comme dans d'autres – tels que le secret-défense –, sont astreints à la confidentialité. Je ne comprends donc pas, monsieur de Courson, votre réserve sur cet amendement.

Je le soutiens, mais souhaite seulement que les parlementaires concernés puissent transmettre, fût-ce dans des réunions à huis clos, les informations collectées. Certaines personnes, que j'ai auditionnées dans le cadre d'autres fonctions, m'ont déclaré que je n'avais pas le droit de rendre compte de certaines informations à la commission des Finances ; à quoi j'ai répondu que cette objection contrevenait à la Constitution française.

Je suis scandalisé par la lettre que m'ont adressée les dirigeants d'UBS, pour m'interroger sur les détails, le contenu et même la durée d'une conversation que j'ai pu avoir dans le cadre de mes fonctions de contrôle, avec des représentants de l'ACPR – j'ai publié ce courrier sur mon blog. Les mêmes dirigeants m'ont ensuite adressé un second courrier pour me reprocher d'avoir publié le montant de l'amende, 10 millions d'euros – je rappelle que le montant maximal était fixé à 50 millions, puisque la majoration à 100 millions n'est intervenue qu'après la commission des faits. Je serais en tout cas favorable à une majoration du montant de ces amendes.

UBS a bien entendu fait appel de cette sanction, nous verrons ce qu'il en advient. Reste que nous devons réfléchir aux missions de l'ACPR – je rencontrerai prochainement Mme Nouy, secrétaire générale de cette autorité, pour en parler –, qui incluent le contrôle de la liquidité, de la solvabilité et des ratios des banques : elle s'en acquitte bien, et sans doute mieux que certains de ses homologues de pays voisins, mais ses investigations devraient aller au-delà, car d'autres affaires montreront sans doute que les pratiques constatées chez UBS perdurent. Or, l'ACPR semble considérer que ce n'est pas son rôle. Ses personnels ont pourtant toutes les compétences requises, d'autant que leurs audits les conduisent nécessairement à observer certaines pratiques. Bref, il convient de préciser les missions de cette autorité, en complétant au besoin l'ordonnance qui les a initialement définies.

Je souscris pleinement à ces remarques. Pour détecter l'évasion fiscale, il faut s'intéresser aux moyens qu'elle utilise, notamment à travers des montages de produits dérivés ; or, l'ACPR est sans doute la seule à pouvoir le faire : l'administration fiscale n'est à mon avis pas armée pour le faire. La transmission des informations concernées, notamment via ses rapports de grande qualité, me semble un premier pas important.

Les personnels – dirigeants compris – de cette noble institution sont-ils tenus aux dispositions de l'article 40 du code de procédure pénale ?

En tout état de cause, lorsque, dans le cadre de l'affaire UBS, l'ACPR a eu connaissance de faits délictueux, elle les a transmis à la justice : on ne peut rien lui reprocher sur ce point. Cependant, à côté de l'autorité judiciaire et de l'administration fiscale, elle constitue le troisième pilier de la lutte contre la fraude fiscale : elle doit donc jouer un rôle plus important en ce domaine, même si ce rôle n'est encore ni dans la loi, ni dans sa culture.

Je propose de rétablir cet article dans la rédaction votée par l'Assemblée sur le délai de prescription pour le délit de fraude fiscale, afin de le prolonger de trois à six ans.

Bien qu'ayant donné un avis favorable en première lecture, je suis obligée de faire part de ma réserve : le rapporteur de la commission des Lois, au Sénat, a observé que cet amendement créait un délai de prescription n'ayant pas d'analogie pour d'autres délits connexes, ce qui compromettrait la cohérence de notre système de prescription pénale.

Cette réserve me semble tout à fait fondée.

C'est la première fois que j'entends un tel argument. Les débats au Sénat ne contiennent aucune explication sur ce point : seule est mentionnée la suppression de l'article.

Évitons de fragiliser la lutte contre la fraude fiscale ; peut-être, s'il existe des divergences, faudrait-il aligner tous les régimes de prescription sur celui que je propose. Lorsqu'il y a dissimulation, il faut du temps pour établir les faits. J'aimerais donc avoir quelques éclaircissements d'ici à l'examen en séance.