Je donne la parole à Christian Eckert pour qu'il nous présente son rapport.

Nous avons auditionné les ministres la semaine dernière, ce qui a été l'occasion d'un large débat. Nous avons d'autre part entamé hier la discussion en séance publique sur la ratification du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union économique et monétaire (TSCG).

Ce projet de loi organique instaure des règles de procédure et une obligation de moyens en vue d'accompagner le retour des finances publiques à l'équilibre structurel.

J'en rappelle les quatre grandes orientations : la définition d'un chemin de redressement de nos finances publiques, tant dans les lois de finances annuelles que dans les lois de programmation des finances publiques ; l'introduction, au sein d'un article liminaire dans chaque loi de finances, d'un tableau de bord permettant de vérifier si nous acceptons de nous engager dans ce chemin de redressement ; la création d'un Haut Conseil des finances publiques, chargé d'examiner les différents textes financiers, de rendre des avis et, éventuellement, d'alerter le Gouvernement, le Parlement et l'opinion publique ; l'instauration d'un mécanisme de correction, qui peut être déclenché en cas de « sortie de route », ce que personne ne souhaite.

Sur tous ces points, le projet de loi organique respecte les stipulations du TSCG, en particulier son article 3 qui prévoit un retour du déficit structurel des administrations publiques au-dessous de 0,5 % du PIB, mais aussi la décision du 9 août dernier dans laquelle le Conseil constitutionnel a estimé possible de mettre en oeuvre le traité par la voie d'une loi organique. Ce choix nous conduit à ne pas toucher à la hiérarchie des normes actuelle : les lois de finances, par exemple, ne seront pas juridiquement subordonnées à la loi de programmation des finances publiques.

Je vous proposerai tout à l'heure des amendements portant sur cinq points principaux.

Premièrement, il s'agit d'enrichir le contenu de la loi de programmation des finances publiques, en insérant dans le corps même de cette loi, plutôt que dans le rapport annexé, la mesure de « 1'effort structurel » ainsi que le mode de calcul du solde structurel, sujet délicat qui pourrait nous occuper longtemps.

Mes amendements visent, deuxièmement, à conforter le rôle du Conseil constitutionnel s'agissant du contrôle de la sincérité des lois de programmation. Ce principe n'est aujourd'hui reconnu, au niveau organique, que pour les lois de finances et les lois de financement de la sécurité sociale.

Troisièmement, nous souhaitons améliorer la composition du Haut Conseil des finances publiques – beaucoup d'amendements vont d'ailleurs dans ce sens – en limitant à une seule la possibilité pour les magistrats de la Cour des comptes de voir renouveler leur mandat et en lui adjoignant deux membres supplémentaires : le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) et un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental (CESE), afin d'élargir le « vivier » des nominations.

Je propose, quatrièmement, de renforcer les attributions du Haut Conseil, en contraignant le Gouvernement à respecter un délai minimum de transmission en matière de lois de programmation et de lois de finances et en étendant la compétence du Haut Conseil au contenu budgétaire des lois de finances rectificatives, au lieu de s'en tenir aux seules hypothèses économiques sur lesquelles elles reposent. Ce point fera probablement l'objet de discussions avec le Gouvernement.

Cinquièmement, je désire améliorer la cohérence du mécanisme de correction, en prévoyant que la constatation des éventuels écarts intervienne en amont, au stade du projet de loi de règlement, ce qui permettra au Parlement d'être éclairé au moment du débat d'orientation des finances publiques, lorsqu'il s'agira de discuter d'éventuelles mesures de redressement.

Je donne la parole aux orateurs des groupes.

Ce projet de loi organique reprend, dans sa méthodologie, le travail réalisé en 2011 pour le projet de réforme constitutionnelle.

Cependant, le fait de passer par la loi organique – M. le rapporteur l'a très justement rappelé – empêche d'instaurer une supériorité de la loi de programmation des finances publiques sur les lois de finances et de financement de la sécurité sociale de l'année.

En outre, s'inspirant en cela de la révision de la Loi fondamentale allemande de 2009, le TSCG, élaboré entre-temps et en cours de ratification, a retenu dans son article 3, non pas la notion de solde budgétaire nominal, mais celle de solde structurel. Il s'agit de corriger les dépenses et les recettes en fonction de la conjoncture et de la position dans le cycle économique. Ce calcul est complexe et nécessitera une expertise fournie. Nombre d'experts, voire d'organismes publics, ont d'ailleurs des approches différentes de ces notions. Nous allons, malgré tout, nous efforcer de faire le meilleur travail possible.

J'en viens à nos amendements.

Les premiers, qui portent notamment sur l'article 1er, visent à clarifier la notion – essentielle – de solde structurel. Ce dernier devrait figurer, non pas dans une annexe comme le prévoit l'article 5 du projet de loi organique, mais dans le corps même de la loi de programmation. En outre, un solde étant le résumé de nombreux éléments, il convient de l'articuler avec la notion d'effort structurel, décomposée en recettes et en dépenses. On rejoint d'ailleurs la présentation que vient de faire le Gouvernement, lorsqu'il a précisé que, sur les 30 milliards d'euros d'économies à trouver, 10 porteraient sur les dépenses et 20 seraient des augmentati d'impôts. Nous nous inscrivons à cet égard dans la droite ligne du travail réalisé par la commission Camdessus en 2010.

Notre deuxième série d'amendements recoupe ceux de M. le rapporteur : il est préférable de constater les écarts – notion essentielle figurant à l'article 3 du traité, au même titre que celle de correction automatique – à l'occasion de la loi de règlement, qui est faite pour cela, plutôt que d'attendre le débat d'orientation budgétaire.

Nos amendements portent, troisièmement, sur le Haut Conseil. J'avais proposé initialement d'y adjoindre uniquement un membre désigné par le CESE. À la réflexion, il serait dommage de le priver de l'expertise de Bercy, même s'il doit demeurer indépendant. C'est pourquoi nous proposerons qu'il comprenne également le directeur général de l'INSEE. Nous devrions pouvoir trouver un consensus au sein de cette commission spéciale sur la composition de cette nouvelle institution, sur le renforcement de son rôle et sur ses méthodes de travail. Nous pourrions ainsi avoir gain de cause dans la discussion qui s'annonce compliquée sur ces points avec le Gouvernement.

Il convient, en outre, de préciser le rôle du Haut Conseil s'agissant des lois de finances rectificatives, voire des lois de financement de la sécurité sociale rectificatives. La loi organique n'indique pas s'il a les mêmes attributions que pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale initiales, à savoir non seulement l'analyse des prévisions macroéconomiques, mais également la possibilité d'émettre un avis sur les comptes. Nous souhaitons que le Haut Conseil puisse être saisi de toutes les lois de finances rectificatives qui, nous le savons d'expérience, se multiplient en période de crise.

Je termine par l'amendement le plus important, qui fera l'objet de discussions difficiles avec le Gouvernement si j'en juge par les propos du Premier ministre. Dans la rédaction actuelle de l'article 16, il est prévu que le Gouvernement « tienne compte » des écarts constatés à l'occasion de la plus prochaine loi de finances. Il convient d'aller au-delà, dans la droite ligne de l'article 3 du traité : le Gouvernement doit « engager » un début de correction.

J'ajouterai enfin, à titre personnel, un amendement, fruit d'une longue histoire, qui vise à réserver les mesures fiscales aux lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Je pense que M. le rapporteur me soutiendra sur ce point. La baisse de la TVA sur la restauration – nous nous en souvenons – avait figuré non pas dans une loi de finances, mais dans une loi sur le tourisme, alors que trois milliards d'euros étaient en jeu. L'instruction du Premier ministre de juin 2010 a le mérite d'exister, mais il faut aller plus loin en ajoutant cette disposition à la loi organique. M. le rapporteur nous dira si cet amendement pose un problème de constitutionnalité.

Certains amendements, concernant notamment la composition du Haut Conseil, ont été frappés d'irrecevabilité financière, en application de l'article 40 de la Constitution. Le président de la commission des Finances, membre de notre commission spéciale, pourra répondre aux éventuelles interrogations de leurs auteurs.

Avec ce projet de loi organique, un juste équilibre est trouvé entre le respect intégral du traité et les prérogatives du Parlement. Ce projet ne comporte pas, à raison, d'objectif chiffré, dans la mesure où une loi organique a pour objet de définir des méthodes. Inscrire dans une constitution un objectif de déficit, qu'il soit structurel ou effectif, n'aurait pas de sens, car cela impliquerait qu'il est valable dans l'absolu. Or, la limite de déficit structurel posée par le traité (0,5 % du PIB lorsque l'endettement est supérieur à 60 % du PIB ; 1 % du PIB en deçà) est caractéristique d'une période où les États doivent réduire leur dette et la ramener au-dessous du critère de Maastricht.

Une seule équation, je le rappelle, fait l'unanimité des économistes, parce qu'elle traduit une réalité comptable : c'est la relation qui lie le déficit des finances publiques, la croissance nominale et la dette qui en résulte. Un déficit structurel de 0,5 % donnerait à long terme une dette très inférieure au critère de Maastricht. Cet objectif n'a donc pas de sens sur une très longue période et n'a pas à être inscrit dans une constitution. En revanche, il s'avère tout à fait pertinent dans la période actuelle où il convient de réduire la dette et donc de présenter les déficits les plus faibles possibles, voire des excédents si la conjoncture le permet.

De plus, ce projet ne confère pas de caractère automatique au mécanisme de correction : seul son déclenchement l'est. En cela, le Gouvernement et le Parlement conservent leur rôle, le Haut Conseil n'ayant pas vocation à définir les politiques économiques. Ce schéma est d'ailleurs cohérent avec la position du Conseil constitutionnel, qui a estimé que le traité ne portait aucune atteinte aux conditions dans lesquelles s'exerce la souveraineté nationale.

S'agissant du Haut Conseil, nous sommes favorables à ce que le directeur général de l'INSEE en soit membre. Cela répond à une vraie logique : non seulement l'INSEE, qui rassemble toutes les données et les statistiques, peut fournir au Haut Conseil une information complète et spécifique, mais il réalise en outre, depuis sa création en 1945, des prévisions économiques à court terme, distinctes de celles sur lesquelles repose le projet de loi de finances, et notifie à la Commission européenne le chiffre du déficit au sens de Maastricht. Malgré son statut particulier en France – il est rattaché, pour des raisons historiques, au ministère des Finances –, il est donc reconnu par la Commission europénne comme un institut indépendant. Dans un rapport que j'avais présenté au début de la législature précédente avec notre collègue Hervé Mariton, nous avions d'ailleurs conclu que l'INSEE respectait tous les critères d'un institut indépendant.

Nous sommes également favorables à l'adjonction au Haut Conseil d'un membre désigné par le président du CESE, ce qui fait sens, dans la mesure où ce dernier est amené à s'exprimer sur tous les sujets économiques et sociaux, notamment sur les lois de programmation. Toutefois, cela ne confère pas au CESE l'importance du Parlement, qui désignera quatre membres. En outre, le Haut Conseil conservera un nombre de membres impair.

Enfin, il est indispensable que le Haut Conseil puisse être auditionné par les commissions parlementaires autant que nécessaire. Composé de magistrats de la Cour des comptes et d'experts, cet organe a une vocation technique. Le budget demeure, lui, un acte politique validé par le Parlement. La création des parlements remonte d'ailleurs à la nécessité de voter les budgets. Chacun doit rester dans son rôle, ce que préserve ce projet de loi organique.

Le débat sur ce projet de loi organique prend un tour parfois un peu étrange. Lors de l'audition des ministres, vous aviez vous-même, monsieur le président, posé des questions sur la portée juridique de ses dispositions. C'est un objet législatif mal identifié, mais peut-être la pratique future nous éclairera-t-elle. Je n'y reviens pas, nous nous exprimerons là-dessus au cours du débat en séance publique.

Nous avons déposé plusieurs amendements, portant notamment sur le calcul du déficit structurel, notion qui demeure assez floue – ce n'est d'ailleurs peut-être pas un mal – tant au niveau français qu'au niveau européen.

Concernant la composition du Haut Conseil, notre proposition de lui adjoindre, pour l'enrichir, un membre désigné par le CESE converge avec celle du groupe socialiste. Cependant, nous ne souscrivons pas à l'argumentaire de nos collègues de droite tendant à démontrer qu'il faut y réintroduire l'administration de Bercy. De deux choses l'une : soit le Haut Conseil est indépendant et il est à ce moment-là une émanation de fait de la Cour de comptes, soit c'est Bercy qui pilote en direct. Il ne me paraît pas pertinent de mélanger les deux approches.

Ce projet de loi organique va dans la bonne direction. Il convient cependant de l'améliorer sur quatre points.

Premièrement, nous souhaitons élargir le champ d'intervention du Haut Conseil aux lois de finances rectificatives et aux lois de financement de la sécurité sociale rectificatives.

Deuxièmement, la question porte non seulement sur la composition du Haut Conseil, mais également sur son statut : il convient, pour renforcer son indépendance, d'en faire une autorité administrative indépendante.

Troisièmement, les réponses des ministres ayant laissé ce point dans un certain flou juridique, il nous faut absolument préciser les prérogatives du Conseil constitutionnel.

Quatrièmement, se pose la question de la hiérarchie des normes et du principe de sincérité. Le Conseil constitutionnel – cela ressort de sa propre décision – pourra contrôler la sincérité des actes budgétaires en tenant compte de l'avis du Haut Conseil. En revanche, l'articulation entre la loi de programmation des finances publiques et les actes budgétaires – loi de finances et loi de financement de la sécurité sociale – demeure peu claire.

Nous reviendrons sur tous ces points au cours de la discussion.

Le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste n'a pas déposé d'amendement et approuvera, à la quasi-unanimité, ce texte.

Les amendements peuvent être classés en quatre catégories, la première ne posant aucune difficulté, à la différence des trois dernières.

Les amendements rédactionnels et de précision du rapporteur, de grande qualité, n'appellent pas de commentaires particuliers.

En revanche, la portée des amendements concernant le solde structurel m'échappe. M. Pierre-Alain Muet pourrait sans peine écrire trois cents pages sur cette notion. Je pourrais sans doute pour ma part – je suis moins doué que lui – en écrire une trentaine. Il est impossible à quiconque de définir le solde structurel, en termes juridiques ou comptables. Nous allons donc au-devant de difficultés. La seule solution, si l'on veut être objectif, consiste à confier la définition de ce solde structurel, à un moment donné, à une institution. C'est elle qui dira alors ce qu'il est. Tout ce que nous pourrions écrire d'autre est dépourvu de pertinence.

Deux autres catégories d'amendements posent problème et nous renvoient au débat fondamental sur la nature juridique de ce texte et à son insertion acrobatique dans l'ordre juridique.

Il s'agit, d'une part, des amendements qui visent à appliquer le traité à la lettre : ils risquent d'être anticonstitutionnels, dans la mesure où ils fixent des règles qui ne paraissant pas compatibles avec l'ordre juridique en vigueur.

D'autres amendements, à l'inverse, tendent à vider, parfois sans le dire, le traité de sa substance. C'est le cas de ceux qui donnent telle ou telle définition du déficit et en excluent des éléments qui contribuent à l'investissement de long terme de la nation. Cela peut être satisfaisant pour l'esprit, mais ne respecte pas le traité.

Je suis désolé de troubler cette belle unanimité : les députés du Front de Gauche voteront contre le projet de loi organique. Nous estimons que ce texte repose, d'une part, sur une erreur d'appréciation du contexte économique et soulève, d'autre part, de graves interrogations quant au respect de la souveraineté budgétaire du Parlement et de la libre administration des collectivités territoriales.

À travers la ratification du TSCG et l'adoption de ce projet de loi organique, la France ne ferait que souscrire à l'objectif de redressement de ses finances publiques : c'est ce que nous ont expliqué MM. les ministres la semaine dernière et nous pourrions l'entendre. Ils conçoivent et présentent ce redressement comme un enjeu de souveraineté et la condition sine qua non pour que l'État dégage des marges de manoeuvre et puisse conduire par la suite les politiques publiques utiles.

Rien ne nous permet pourtant d'anticiper une telle issue. Nombreux sont les économistes et les collègues ici même qui jugent l'objectif d'un déficit public à 3 % du PIB dès 2013 non seulement hors de portée, mais contre-productif.

En réalité, deux options se présentent à nous pour sortir de l'endettement. La première consiste à préserver coûte que coûte les droits des créanciers en proclamant l'austérité jusqu'au remboursement du dernier euro. C'est la voie qui est choisie aujourd'hui. Elle nous paraît injuste et dangereuse.

La seconde, à la fois la plus sérieuse et la plus réaliste, consiste à alléger au moins partiellement le fardeau de la dette par la création monétaire. Naturellement, cela supposerait de revoir en profondeur la gouvernance économique et monétaire de l'Europe et de reconsidérer le rôle de la Banque centrale européenne. Tel aurait pu être le sens d'une renégociation du traité. Or, il n'y en a pas eu.

Que proposent aujourd'hui le TSCG et le projet de loi organique que vous nous présentez ? De durcir encore les règles du pacte de stabilité que l'on nous avait présenté il y a vingt ans comme indispensable à la cohésion de la zone euro. Or ce sont ces règles qui nous ont conduits là où nous sommes : elles ont bridé les investissements, elles n'ont nullement réduit le chômage et, en définitive, elles ont freiné la croissance.

Car l'enjeu du présent texte n'est pas seulement économique, il est aussi démocratique. Vous vous efforcez de minimiser la portée du pacte budgétaire et de la loi organique et les conséquences qu'ils auront sur la souveraineté budgétaire. Jusque dans leur moindre détail, les procédures décrites par le texte ne poursuivent qu'un but : fournir à la Commission européenne les informations utiles à la formulation de recommandations précises. Il s'agit donc, sous couvert de production de documents de programmation, d'assurer le pilotage des finances publiques par une institution dépourvue de légitimité démocratique et dont le bras armé sera le Haut Conseil des finances publiques. Ironie de l'histoire, il revient à un gouvernement de gauche de poursuivre le travail entamé par ses prédécesseurs pour donner quitus aux velléités autoritaires des tenants de l'orthodoxie libérale. Bien qu'ayant échoué et précipité l'Europe dans la crise, ces derniers entendent néanmoins triompher aujourd'hui, par la voie de la contrainte.

Vous comprendrez donc que les élus du Front de gauche, dont je suis le porte-parole, ne proposeront aucun amendement.

Je rends hommage à la constance et à la cohérence de la position du Front de gauche.

Toujours contre depuis cinquante ans !

Par ailleurs, je souscris aux observations de Pierre-Alain Muet sur le mécanisme de correction. J'y reviendrai en séance publique cet après-midi à l'occasion du débat sur la ratification du traité.

Pour en venir aux amendements, il me semble que notre Assemblée a en effet intérêt à se pencher sur la notion de déficit structurel, qui, même à l'intérieur de notre pays, est définie de plusieurs manières. Il faut en élaborer une définition cohérente au niveau européen : on ne peut laisser chaque État membre avoir sa propre définition.

On le sait, les Anglo-saxons sont redoutablement efficaces lorsqu'il s'agit d'oeuvrer dans l'ombre auprès de la Commission de Bruxelles sur des sujets dont l'importance peut se révéler ensuite considérable. Sur quel dispositif la France peut-elle s'appuyer pour participer aux travaux de la Commission, pour faire passer nos propositions et pour informer en retour l'Assemblée nationale des décisions envisagées ?

Dans le même ordre d'idées, notre Assemblée doit pouvoir mener des débats aux moments clés de ce qu'on appelle le « semestre européen » mais qui court en réalité tout au long de l'année : notamment en mars, en avril – avec la transmission du programme de stabilité – et en juin. Il est souhaitable que nous tenions régulièrement des débats comme celui d'hier, que j'ai trouvé d'un grand intérêt et où, pour la première fois, j'ai vu un Premier ministre rester plusieurs heures en séance.

Néanmoins, pour que ces discussions soient utiles, il faut que nous disposions de toute l'information nécessaire. Toutes les commissions de l'Assemblée peuvent auditionner à tout moment des instances telles que le Haut Conseil ou la Banque de France, certes, mais quels documents nous transmettra-t-on ? L'efficacité voudrait que l'Assemblée ait communication de ceux qui seront transmis au Haut Conseil. Certains sont confidentiels, j'en conviens, mais nous disposons de mécanismes – la création d'une délégation, par exemple – permettant de préserver cette confidentialité.

Je remercie tout d'abord votre commission spéciale de s'être ouverte aux non-inscrits.

Je ne reprendrai pas les arguments de mon collègue du Front de gauche, auxquels je souscris totalement : contresens historique, perte de souveraineté budgétaire, usine à gaz... Ce que je crains, c'est que la récession que va subir la France dans l'année qui vient ne pulvérise tous ces textes et tous ces beaux discours. Dépendant de ses partenaires, notre pays se retrouvera dans la pire des situations.

Sur un plan technique, je suis surpris que l'on signe un traité et que l'on présente le projet de loi organique qui en découle sans s'être mis d'accord avec nos partenaires sur la notion de déficit structurel et sur la façon de le calculer. Mme Guigou l'a souligné à juste titre.

Les amendements devront mettre l'accent sur la souveraineté des parlements nationaux, garants des droits acquis et librement élus par les citoyens. Il faut que les nouveaux objectifs et les nouvelles procédures adoptés au sein de la zone euro respectent leurs prérogatives actuelles. On n'atteindra les objectifs du traité et on ne réussira la convergence que si les députés et l'Assemblée se les approprient et y apportent une réelle contribution dans les domaines visés : croissance durable, emploi, compétitivité, cohésion sociale.

Il est donc utile que les procédures mises en oeuvre entre l'État français et les institutions européennes offrent au Parlement national un cadre d'examen, de discussion et de proposition. Ainsi, au cas où l'Union européenne formulerait des propositions ou des recommandations au titre de la procédure pour déficit excessif, dans les conditions prévues à l'article 5 du traité, nous proposons que l'Assemblée nationale et le Sénat puissent en débattre et émettre un avis.

Je souhaite la bienvenue au ministre du Budget, qui nous a rejoints, et je propose que nous passions à l'examen des 136 amendements déposés sur ce texte.

Chapitre Ier

Le groupe UDI propose par cet amendement que les lois de programmation des finances publiques fixent non seulement l'objectif mentionné à l'article 3 du traité, mais aussi celui qui figure à l'article 4. Ces deux articles sont étroitement liés, ne serait-ce que parce que la limite supérieure du déficit structurel est portée de 0,5 % à 1 % du PIB lorsque le montant de la dette publique descend au-dessous de 60 % de PIB. Dans certains cas de figure, l'endettement est tel qu'il devient nécessaire, pour l'État concerné, non plus de réduire son déficit mais de dégager un excédent.

Rappelons à cet égard que le taux d'endettement public en France est de 90 %. Pour le ramener à 60 % « à un rythme moyen d'un vingtième par an », comme il est prévu à l'article 4, il faudrait un excédent de 1,5 % pendant vingt ans. Tout dépend, bien entendu, de la croissance ; mais, étant donné le taux prévisionnel de 1,1 % retenu par l'Union européenne, l'article 4 est plus difficile à respecter encore que l'article 3.

Vous faites du traité une lecture, sinon sélective, du moins imprécise. Si l'article 3 du TSCG impose bien de prévoir une procédure nationale dont le seul objet est de permettre le respect de la règle d'équilibre structurel, ce n'est pas le cas de l'article 4 pour ce qui est du respect du « critère de dette » : c'est au niveau communautaire, dans le cadre du pacte de stabilité, que ce critère sera vérifié. L'amendement ne trouve donc pas sa place dans le projet de loi organique.

Cela dit, monsieur de Courson, vous avez raison de nourrir des inquiétudes face à cette dette de 90 % que vous nous avez laissée. L'application de la règle de réduction sera vérifiée par la Commission européenne à partir de 2016. Selon la programmation du Gouvernement, le critère serait respecté : sur les années 2014, 2015 et 2016, le ratio de dette diminuerait d'environ 2 % par an en moyenne.

Avis défavorable.

L'article 4 est clair : « L'existence d'un déficit excessif dû au non-respect du critère de la dette sera décidée conformément à la procédure prévue à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. » Rejeter mon amendement reviendrait à considérer que le seul problème est le déficit structurel, sans tenir compte du montant de l'endettement – alors même que l'article 3 fixe des limites de déficit différentes selon que la dette dépasse ou non les 60 %. Franchement, je ne vois pas quel risque on prendrait à faire référence à l'article 4 !

Je souscris aux arguments du rapporteur. L'adoption de cet amendement créerait un risque de confusion là où la lettre du traité est très précise.

Au surplus, l'amendement est redondant puisque le d) du 1 de l'article 3 traite déjà du rapport entre la dette publique et le produit intérieur brut.

Cet alinéa, je l'ai dit, fixe une règle somme toute logique : on peut accorder une plus grande marge de manoeuvre budgétaire à un pays peu endetté qu'à un pays très endetté. Mais ce n'est pas ce que dit l'article 4, qui exige que les pays s'engagent à réduire leur endettement public. Considérer que cet objectif figurant dans un traité est sans portée serait très grave. Un pays peut avoir un déficit qui respecte les limites fixées à l'article 3 et une dette qui ne respecte pas la limite fixée à l'article 4, lequel prévoit une procédure pour déficit excessif dans ce cas également.

Notre seul objectif est de traduire ce que nous impose le TSCG dans une loi organique. Si vous souhaitez aller au-delà...

Pas du tout !

Le traité impose que l'on inscrive dans la législation nationale des dispositifs permettant de respecter les règles énoncées à l'article 3, il n'impose nullement que l'on y inscrive le respect du critère de l'endettement figurant à l'article 4 puisque la surveillance du respect de ce critère se fait au niveau communautaire. Votre amendement, j'y insiste, n'a pas sa place dans ce texte.

Lors de la rédaction du traité, les gouvernements de la zone euros avaient en tête l'exemple de la dette de l'Italie, qui dépasse les 110 % de PIB bien que le pays soit en excédent primaire. Charles de Courson a mille fois raison : il s'agit de lutter non seulement contre les déficits, mais aussi contre le montant global de la dette. L'indépendance nationale et le rétablissement de la souveraineté dont parlait hier le Premier ministre passent par l'un et par l'autre. C'est bien pourquoi j'ai cosigné cet amendement.

Sans approuver la loi organique, j'estime que l'amendement de M. de Courson est cohérent : il vous met en face de vos responsabilités. Le traité aura des conséquences économiques considérables, nous engageant dans une récession cumulative infinie. Beaucoup de nos collègues semblent ne pas avoir lu l'ensemble du texte qu'ils s'apprêtent à ratifier...

Vous semblez découvrir les exigences du traité au fil de la séance, monsieur le rapporteur. C'est inquiétant !

Ne soyez pas incorrect, monsieur Gorges !

L'article 3 et l'article 4 sont à tel point liés qu'il aurait mieux valu les réunir en un seul article. Mais si l'opposition est déterminée à voter la loi organique, c'est précisément parce que le traité comporte cette obligation. Nous éviterons ainsi de nous retrouver dans la situation de l'Italie.

Les deux articles visent des procédures bien distinctes. Par l'article 3, les parties contractantes s'engagent à prendre différentes mesures. C'est ce que fait la loi organique. L'article 4, en revanche, renvoie à une procédure communautaire définie à l'article 126 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Il y a solution de continuité entre la procédure de l'article 3, sur laquelle le Gouvernement s'est engagé, et celle de l'article 4, qui n'est pas demandée aux parties contractantes pour la bonne et simple raison qu'elle existe – même si l'on n'en est pas enchanté, ce qui est mon cas – au niveau communautaire.

La question du respect du déficit maastrichtien et des critères d'endettement relève en effet d'une procédure communautaire figurant dans le « six-pack » destiné à renforcer le pacte de stabilité. La référence proposée n'a rien à faire dans la loi organique.

Le processus mentionné à l'article 4 est européen : le non-respect du pacte de stabilité donne lieu à un dialogue entre le pays concerné et la Commission européenne, puis à des recommandations adoptées par le Conseil européen à l'issue du semestre européen. Le processus de la « règle d'or », lui, est national. L'amendement confond les deux niveaux de discussion et d'élaboration.

Ces arguments sont très éloignés de la réalité de l'amendement. Ce n'est pas parce que les procédures et les compétences sont de nature différente à l'article 3 et à l'article 4 que le traité ne nous contraint pas à fixer un ensemble d'objectifs cohérents, dont celui qui figure à l'article 4. La loi organique doit faire état de cette cohérence globale.

La décision du Conseil constitutionnel précise bien que le traité ne remet en cause ni la souveraineté nationale ni la souveraineté du Parlement en matière budgétaire. Dans la mesure où il n'y a pas de transfert de souveraineté, on ne saurait mélanger les deux procédures. Cet amendement introduit une confusion sur un point que le Conseil constitutionnel a justement voulu clarifier.

Les procédures sont différentes, j'entends bien, mais là n'est pas le débat. Et le Conseil constitutionnel, monsieur Caresche, ne dit nulle part ce que vous lui faites dire. Il n'avait du reste pas à se prononcer sur ce sujet qui relève de notre compétence !

Le sens de mon amendement est tout autre : il s'agit d'éviter de mettre notre pays dans une position aberrante en ne renvoyant pas à l'article 4 dans la loi organique. Notre démarche est positive : ce que nous voulons, c'est un renforcement du texte permettant un retour à des finances publiques saines.

L'amendement CS 120, messieurs Geoffroy et de Courson, revient à confondre le fond et la forme. Dans la loi organique, la partie contractante intègre les engagements européens sous une forme procédurale. Ajouter une référence à l'article 4 du traité n'impliquerait rien d'autre qu'un renvoi à la procédure communautaire.

De plus, le traité sera déjà ratifié lorsque nous voterons cette loi organique et l'obligation, figurant à l'article 4 du TSCG, de réduire le poids de la dette d'un vingtième par an s'imposera donc à nous, quelle que soit l'appréciation que nous portions sur le fait.

L'article 3 du traité dispose que « les parties contractantes appliquent les règles énoncées au présent paragraphe : a) la situation budgétaire des administrations publiques d'une partie contractante est en équilibre ou en excédent ; b) la règle énoncée au point a) est considérée comme respectée si le solde structurel annuel des administrations publiques correspond à l'objectif à moyen terme spécifique à chaque pays… » Il n'y a pas d'autre condition, et notamment pas la valeur de référence de 60 % visée à l'article 4, laquelle ne constitue pas non plus un objectif mais sert uniquement de critère pour appliquer aux États un traitement différencié selon qu'ils se situent en deçà ou au-delà de cette borne.

Le seul objectif est celui du point b), relatif au solde structurel, et l'amendement de M. de Courson fait dire au traité plus qu'il ne dit. Je m'étonne, d'ailleurs, que M. Dupont-Aignan s'apprête à le voter.

M. Mandon n'a sans doute pas prêté attention au début de mon propos !

La Commission rejette l'amendement CS 120.

Elle adopte ensuite successivement les amendements rédactionnels CS 3 et CS 4 du rapporteur.

La Commission est saisie de l'amendement CS 112 de M. Christophe Caresche.

J'ai déjà eu l'occasion d'évoquer devant vous la nécessaire cohérence entre la loi de programmation des finances publiques fixant la trajectoire budgétaire et le programme de stabilité. Le Gouvernement a objecté le calendrier d'examen de ces deux documents mais il me semblerait tout de même bon que la trajectoire des soldes structurels et effectifs définie dans la loi de programmation figure dans le programme de stabilité. Cela ne signifie pas que le Gouvernement soit tenu de la reprendre, mais il devra en revanche s'expliquer dans l'hypothèse où des divergences se feraient jour entre l'une et l'autre, ce qui est formellement possible.

Je précise que cette trajectoire étant décidée par le Parlement, cet amendement encourage le Gouvernement à prendre en compte et à respecter la volonté de ce dernier.

La question des rapports entre le Parlement et le Gouvernement ne date pas d'hier. Le débat constitutionnel de 2011 l'avait déjà évoquée, de même que le Conseil d'État dans un avis sur la LOLF.

M. Caresche soulève une vraie question mais sa proposition présente au moins deux inconvénients : comme l'a dit le président Urvoas, le Conseil d'État a toujours précisé que le programme de stabilité relevait de la conduite des relations extérieures de la France et que, du fait de la séparation des pouvoirs, le Parlement n'avait pas à en connaître.

D'autre part, les calendriers qu'il est d'usage de suivre pour l'élaboration des deux documents en cause ne sont pas forcément compatibles et la proposition de M. Caresche rendrait quasiment obligatoire le dépôt d'un projet de loi de programmation tous les ans.

Je vous invite donc à retirer votre amendement, monsieur Caresche. À défaut, j'émettrais un avis défavorable à son adoption.

J'ai essayé de tenir compte de ces arguments. C'est pourquoi je ne demande pas que le programme de stabilité, prérogative gouvernementale, reprenne la trajectoire figurant dans la loi de programmation des finances publiques. Je souhaite simplement que cet élément puisse y figurer.

Le programme de stabilité, de toute façon, sera examiné par l'Assemblée nationale et si le Gouvernement ne reprenait pas la trajectoire figurant dans nos lois de programmation, nous pourrions le faire savoir. De la même manière, le Haut Conseil rendra un avis sur le programme de stabilité.

Compte tenu de vos réponses, monsieur le rapporteur, je retire mon amendement.

L'amendement CS 112 est retiré.

Cet amendement étant un amendement de repli par rapport à l'amendement CS 80, qui doit être appelé dans un instant, c'est ce dernier que je défendrai d'abord. Il vise à définir le mieux possible la notion de solde structurel en prévoyant notamment d'en exclure un certain nombre d'investissements. Comme M. Cazeneuve l'a fait remarquer et comme le précise l'étude d'impact, la définition de l'objectif à moyen terme permet de séparer le fonctionnement de l'investissement puisque, selon le règlement 14661997, le solde structurel autorise une marge de manoeuvre budgétaire en tenant compte notamment des besoins en investissements publics. Il nous a semblé qu'a fortiori, le calcul du solde structurel défini au niveau européen devait rendre possible l'investissement en faveur des objectifs considérés par l'Europe comme stratégiques, en particulier en matière de recherche et développement mais aussi de transition énergétique. L'idée est simple : l'Europe ne peut pas nous empêcher d'investir pour atteindre les objectifs qu'elle nous a elle-même assignés.

L'amendement 81, de repli donc, tend à déduire du solde structurel le coût des réformes structurelles majeures et des mesures ponctuelles et temporaires.

Le traité définit le solde structurel comme « le solde corrigé des variations conjoncturelles, déduction faite des mesures ponctuelles et temporaires ».

Si ces amendements tendent à rouvrir le débat entre croissance et réduction du déficit, je rappelle que la réduction du déficit garantit des taux d'intérêt plus bas, ce qui constitue un facteur de croissance. De plus, elle contribue à stabiliser la zone euro et à améliorer ainsi le contexte macro-économique.

S'ils visent à tenir compte d'une réforme structurelle passagère et coûteuse, celle-ci serait comptée au nombre des mesures ponctuelles et temporaires. Comme tel, ces amendements seraient satisfaits. Avis défavorable.

Ces amendements ont un côté sympathique, puisqu'ils rappellent que, sans réforme structurelle, il ne sera pas possible de réduire durablement le déficit structurel. Néanmoins, ils se heurtent à deux problèmes.

Tout d'abord, nous avons souvent attendu les économies liées à nombre de réformes dites structurelles comme on attend Godot.

Ensuite, lesdites réformes coûtent souvent de l'argent pendant de longues années avant d'en rapporter.

Je rappelle que l'amendement CS 80 vise à exclure du solde structurel les investissements liés à des objectifs stratégiques européens. L'Europe nous assignant des objectifs en matière de transition énergétique par exemple, elle doit nous donner les moyens de les atteindre en sortant du solde les investissements qui y sont liés. Cela ne concerne pas d'éventuelles politiques de relance de la croissance.

Je comprends les objectifs des auteurs de l'amendement. Néanmoins, paramétrer cet outil de pilotage des finances publiques qu'est le solde structurel à partir d'éléments qui pourraient être variables car dépendant d'instances qui ne sont pas nationales, c'est se condamner à rendre ledit pilotage encore plus difficile.

De surcroît, la loi organique instaure des procédures mais ne définit pas des politiques, aussi souhaitables soient celles visées par ces amendements qui, s'ils étaient adoptés, conditionneraient les politiques que la France devrait mener, en faisant fi de la souveraineté du Parlement. Je suis donc défavorable à leur adoption.

La Commission rejette l'amendement CS 81.

Après avoir adopté l'amendement rédactionnel CS 5 du rapporteur, elle rejette l'amendement CS 80.

Elle examine ensuite l'amendement CS 103 de Mme Marie-Françoise Bechtel.

Cet amendement est indissociable du CS 104 dans lequel j'aborde la définition des éléments du solde structurel, mais M. le rapporteur fera une proposition dont je précise tout de suite qu'elle me semble meilleure.

La déduction faite des « mesures ponctuelles et temporaires » permettant d'aboutir au solde structurel net, il me semble intéressant que la loi de programmation puisse définir un peu plus précisément la nature et, surtout, la portée de ces mesures.

Il s'agit, là encore, d'un vrai sujet.

La loi de programmation vise des objectifs budgétaires et n'a pas vocation à définir telle ou telle notion budgétaire, même si, vous avez raison, cela peut avoir une influence sur les chiffres avancés.

Je vous propose de retirer cet amendement et de travailler à une nouvelle rédaction dans le cadre de la réunion prévue par l'article 88 de notre Règlement permettant de renvoyer au rapport annexé la définition de ces mesures.

L'amendement CS 103 est retiré.

La Commission étudie l'amendement CS 72 de M Paul Salen.

Une étude de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGPTE) révèle la complexité de la détermination de la notion même de solde structurel, qui se définit comme le solde public corrigé des effets du cycle économique et reposant sur la définition d'un PIB potentiel.

Cette dernière notion n'est pas clairement définie dans l'article 1er. Sa méthode de calcul fait l'objet d'intenses débats entre spécialistes comme l'a souligné, lors de la première réunion de la commission spéciale, le ministre du Budget lui-même : la Commission européenne a une méthode, la Cour des comptes a la sienne, la direction du Trésor en a une troisième et certains pays en Europe ont aussi la leur.

Aussi, afin de rendre effectives les convergences budgétaires évoquées par le traité mais, aussi, de rendre pertinentes les comparaisons internationales destinées à éclairer le débat démocratique, il semble logique d'indiquer clairement que la définition retenue du PIB potentiel, servant au calcul même du solde structurel, est celle utilisée par l'Union européenne.

Plusieurs amendements reprenant cette idée, je suggère à leurs auteurs de lire mon amendement CS 125 à l'article 5 visant à compléter ce dernier par l'alinéa suivant : « 8° Les modalités de calcul du solde structurel annuel mentionné à l'article 1er. »

Nous aurions pu demander que soit privilégiée la définition du solde structurel de la Commission européenne, de la direction du Trésor, de la Cour des Comptes ou de je ne sais quelle prestigieuse université. Demander au Gouvernement d'expliciter sa méthode de calcul me paraît constituer une solution raisonnable.

Je vous propose donc de retirer cet amendement et de vous rallier au CS 125. À défaut, je donnerais un avis défavorable.

Cette question, en effet, doit être précisée mais elle relève de l'article 5 et de l'annexe dans lesquels, cela dit, je ne pense pas qu'il soit possible d'écrire noir sur blanc que l'on utilise « des hypothèses de calcul différentes de celles de la Commission ».

M. Salen a raison de poser la question. Nous avons besoin de méthodes de calcul homogènes. Néanmoins, monsieur le rapporteur, la solution que vous proposez ne me semble pas meilleure que la sienne. Il est préférable que le Gouvernement demande que des règles communes soient rapidement définies au niveau communautaire. Que se passera-t-il s'il fait sa petite tambouille dans son coin ? On se fera taper sur les doigts par la Commission européenne, c'est l'évidence !

Quoiqu'il en soit, je demande que des règles claires soient établies et je ne pense pas que ce soit le cas avec l'amendement CS 125.

Je suis prêt à rediscuter d'un sous-amendement ou même d'une autre rédaction dans le cadre de notre réunion prévue par l'article 88 du Règlement.

Je crains que vous ne vous trompiez de sujet : le mode de calcul du solde structurel fait à peu près consensus, mais il existe en revanche des divergences quant à celui de la croissance potentielle. De ce point de vue-là, il sera en effet difficile de définir une méthode parmi celles de la Commission européenne, de la Cour des comptes ou de la direction du Trésor. Le Gouvernement a d'ailleurs tenu compte de ces divergences en considérant les estimations des uns et des autres pour parvenir à une définition prudente. Ce problème sera très difficile à régler par voie d'amendements.

Je retire l'amendement CS 72.

L'amendement CS 72 est retiré.

La Commission examine l'amendement CS 121 du rapporteur.

Cet amendement peut faire l'objet d'un consensus puisqu'il tend à faire figurer la fixation de l'effort structurel annuel, non plus dans le rapport annexé, mais dans le corps même de la loi de programmation.

Je l'approuve et je retire donc mon amendement CS 67 qui avait place un peu plus loin.

L'amendement CS 67 est retiré.

Je l'approuve également mais je propose un sous-amendement supprimant les mots « l'analyse de ».

Je vous propose d'en discuter en séance publique ou dans le cadre de notre réunion prévue à l'article 88 de notre Règlement.

La Commission adopte l'amendement CS 121.

La Commission adopte successivement les amendements rédactionnels CS 6 et CS 7 du rapporteur.

Elle adopte ensuite l'article 1er modifié.

La séance est levée à treize heures dix.