Notre Commission s'est saisie pour avis de dix-huit des quatre-vingt-six articles du projet de loi, modifié par le Sénat, de modernisation de l'action publique territoriale et d'affirmation des métropoles, renvoyé à la commission des Lois, saisie au fond.

Avant de vous en présenter rapidement le contenu, permettez-moi de dire quelques mots sur le concept même de décentralisation.

Parmi nos illustres prédécesseurs, Clemenceau s'est prononcé à plusieurs reprises en faveur d'une forte décentralisation. En 1906, le ministre de l'Intérieur qu'il était alors déclarait à Draguignan : « Permettre aux régions diverses de développer toute l'intensité de leur propre vie, supprimer des divisions administratives surannées que ni la géographie, ni les besoins régionaux, ni l'état actuel des communications ne peuvent plus justifier ; susciter, grouper, développer en des formes nouvelles les initiatives locales, rapprocher les administrés des administrateurs ou plutôt faire que les administrés s'administrent eux-mêmes, puisque la démocratie suppose que les hommes sont devenus majeurs : ce sont là quelques-unes des idées directrices de la réorganisation administrative en vue d'une administration meilleure, plus efficace, plus prompte, plus économique. » Clemenceau soulignait ainsi trois thèmes essentiels : la nature des divisions administratives ; la nécessité de rapprocher les administrés des administrateurs ; le besoin d'une administration plus efficace.

Avec le projet de loi que nous examinons aujourd'hui, le Gouvernement propose de franchir une nouvelle étape. Contrairement à 1982 ou 2004, il ne s'agit pas d'un transfert massif de nouvelles compétences, mais, après trente ans de décentralisation, de l'ancrage dans la loi du principe d'une coordination cohérente et simplifiée de l'action publique entre, d'une part, l'État et les territoires et, d'autre part, les collectivités.

À l'origine, ce projet faisait l'objet d'un seul texte. Nous devrons en définitive en examiner trois, ce que je regrette.

Le premier volet est consacré principalement au fait urbain et comporte quatre-vingt-six articles, dont dix-huit vont être examinés par notre Commission. Ces articles appartiennent au titre II, qui concerne l'affirmation des métropoles et vise à conforter les dynamiques urbaines, ainsi qu'au titre III, qui comprend les dispositions relatives aux transferts et à la mise à disposition des agents de l'État et à la compensation des transferts de compétences de l'État.

Ils ont notamment trait aux questions de finances locales résultant de la mise en oeuvre des métropoles de droit commun et à statut particulier, à la péréquation – avec la création du fonds de solidarité des départements d'Île-de-France – ou aux règles relatives à la compensation financière des charges transférées vers ces nouvelles collectivités.

Les articles 10 et 12, supprimés par le Sénat, traitaient de l'achèvement de la carte intercommunale en Île-de-France et de la création de la métropole de Paris.

L'article 14 instaure le fonds départemental que je viens de mentionner.

Les articles 15 à 17 sont relatifs à l'amélioration de la coordination entre le Syndicat des transports d'Île-de-France – STIF – et la Société du Grand Paris.

L'article 20 prévoit la création de la métropole de Lyon et l'article 22 concerne les adaptations nécessaires au code général des impôts qui en résultent.

L'article 25 traite de la compétence et de l'organisation du service départemental-métropolitain d'incendie et de secours du département du Rhône et de la métropole de Lyon.

L'article 29 vise à autoriser le Gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le régime budgétaire, comptable, fiscal et financier applicable à la métropole de Lyon, ainsi que certaines règles relatives aux concours financiers de l'État.

L'article 30 crée la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

L'article 31 refond le statut des métropoles de droit commun, en tant que nouvelle catégorie d'établissement public de coopération intercommunale – EPCI.

L'article 35 A, introduit par le Sénat, crée un coefficient d'intégration fonctionnelle destiné à mesurer le degré de mutualisation des membres d'un EPCI.

Les articles 36 bis et 36 ter, également introduits par le Sénat, traitent de la redevance de stationnement et du forfait de post-stationnement.

L'article 43 procède à la réécriture des articles relatifs au calcul de la dotation d'intercommunalité dans le code général des collectivités territoriales afin de prendre en compte la création des métropoles de Lyon et celles de droit commun.

L'article 44 autorise le Gouvernement à fixer par voie d'ordonnance le régime budgétaire, fiscal, comptable et financier applicable aux métropoles et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.

Enfin, l'article 55 a pour objet la compensation financière des transferts de compétences inscrits dans la présente loi, au « coût historique » d'exercice par l'État des compétences transférées.

Je tiens d'ores et déjà à préciser que le groupe GDR votera contre ce projet. Nous aurons d'ailleurs l'occasion de déposer des amendements en commission des Lois – je ne serai pas le seul député des Bouches-du-Rhône à le faire –, en particulier s'agissant des questions liées à la métropole marseillaise.

TITRE II L'AFFIRMATION DES MÉTROPOLES

CHAPITRE IER LES DISPOSITIONS SPÉCIFIQUES À L'ÎLE-DE-FRANCE

L'article 10 a été supprimé par le Sénat. Je ne suis saisi d'aucun amendement visant à le rétablir.

L'article 12 a été supprimé par le Sénat. Je ne suis saisi d'aucun amendement visant à le rétablir.

Le texte initial du Gouvernement prévoyait la création d'un fonds régional de péréquation pour les huit départements franciliens sur le modèle du fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France (FSRIF). Dans l'article originel, ses ressources auraient été fixées par la loi au préalable, un indice synthétique, qui devait servir à la fois pour le prélèvement et la redistribution, étant calculé pour les huit départements. Après avoir supprimé cet article en commission, le Sénat en a réintroduit le principe et a renvoyé ses modalités d'application à une loi de finances.

Je crains que l'on ne complique encore un peu plus les mécanismes utilisés, mais, afin de laisser du temps à la concertation avec les associations d'élus et de garantir la lisibilité et la cohérence du schéma d'ensemble, je vous propose d'arrêter une trajectoire de montée en puissance du dispositif, ainsi que son volume final.

Cet amendement fixe donc les ressources du fonds, respectivement, à 25 et 50 millions d'euros en 2014 et 2015 pour parvenir en 2016 à 2 % des recettes fiscales des départements de la région d'Île-de-France, sachant que le panier des recettes visées est composé du foncier bâti, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises – CVAE – et de l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux.

Sera-t-il tenu compte de ce nouveau fonds dans les modalités de calcul du Fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales – FPIC ?

Le FPIC relève du « bloc communal », alors que le fonds instauré est départemental. Il conviendra toutefois de les coordonner et de déterminer un plafond global entre ce dernier, les fonds départementaux des CVAE et ceux des droits de mutation à titre onéreux.

Pourriez-vous nous communiquer la simulation de la répartition des prélèvements et des reversements ? Peut-être les données dont je dispose sont-elles erronées, mais, dans le cadre du Comité des finances locales (CFL), j'ai pris connaissance de chiffres qui m'ont stupéfait.

C'est ainsi, par exemple, que le Val-de-Marne contribuerait au fonds à hauteur de 10 millions et que la Seine-Saint-Denis bénéficierait de 12 millions. Les contributions du Val-d'Oise ou d'autres départements de la grande couronne, qui connaissent pourtant de grandes difficultés, seraient quant à elles considérables. L'élu francilien que je suis, qui connaît bien les problèmes des finances locales, peut vous assurer que porter ce fonds de 25 à 50 millions constitue un objectif insupportable, compte tenu notamment de la baisse des dotations.

J'ai demandé à la direction générale des collectivités locales une confirmation de ces simulations sur la base du scénario gouvernemental initial. L'indice synthétique élaboré à partir des critères déterminant les prélèvements et les reversements du fonds permettait de distinguer trois départements contributeurs : Paris, les Yvelines et les Hauts-de-Seine, quatre autres départements étant bénéficiaires, dont le Val-de-Marne, à hauteur de plus de 3 millions, et le Val-d'Oise, que vous avez cités, à hauteur de plus de 9 millions.

Je ne dispose pas des simulations effectuées à partir de mon amendement, et c'est pourquoi il importe de renvoyer à la loi de finances des modalités d'application possiblement différentes de celles du Gouvernement.

En matière de fiscalité locale, il faut être d'une grande prudence et être certain des projections réalisées. Je rappelle qu'une commission de travail pluraliste avait été créée lorsque nous avions eu des doutes sur les projections réalisées suite à la réforme de la taxe professionnelle. Ne peut-on nous accorder quelques semaines afin de définir l'impact qu'aura vraiment le dispositif sur chacun de ces départements ? Vous comprendrez, madame la rapporteure pour avis, que nous ne sommes pas à deux ou trois mois près lorsque des incertitudes demeurent quant aux dotations de l'État.

Je suis d'accord avec le principe de cette péréquation et approuve le renvoi en loi de finances de la définition des modalités de fonctionnement du fonds.

En tant qu'élu francilien, je considère que nous avons besoin de mettre en place une péréquation sur le plan départemental comme nous l'avons fait voilà vingt ans sur le plan communal avec le FSRIF. Je souhaiterais néanmoins que, avant de fixer des montants, nous disposions de l'ensemble des simulations. Il s'agit d'une simple mesure de prudence.

Vous êtes donc d'accord, monsieur le président, avec mon amendement de compromis visant à fixer une trajectoire et à vous laisser le temps de fixer les critères.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 14 modifié.

Il n'y a pas lieu, pour la métropole lyonnaise, de prévoir une participation au capital des sociétés d'investissement et de financement régionales ou interrégionales. Outre que la Banque publique d'investissement – BPI – dispose d'une compétence régionale, cela exigerait des mobilisations de fonds qui se chiffreraient en dizaines de millions. Enfin, les « tours de table » sont suffisamment difficiles à organiser pour que l'on ne rajoute pas de nouveaux acteurs.

Avis favorable à cet amendement de clarification qui préserve la notion de « chef de file » économique des régions.

La Commission adopte l'amendement.

Le Sénat a introduit une dérogation aux règles de liaison des taux de fiscalité directe au profit de la métropole de Lyon. Or une telle liaison vise à garantir la répartition équilibrée de la charge fiscale entre les ménages et les entreprises. La méconnaissance de ces garanties légales pourrait être sanctionnée par le juge constitutionnel au motif d'une rupture d'égalité devant les charges publiques. Je propose donc de supprimer cette dérogation afin de ne pas fragiliser juridiquement le projet de loi et de ne pas laisser prospérer un dispositif dérogatoire. Les spécificités de la métropole lyonnaise devront toutefois être prises en compte conformément aux souhaits des élus de la communauté urbaine de Lyon, par exemple, dans le cadre de l'élaboration par le Gouvernement de l'ordonnance prévue à l'article 29.

La Commission adopte l'amendement.

Il convient de supprimer la possibilité, pour les métropoles, de participer au financement des sociétés d'accélération du transfert de technologies. Le principe de réalité budgétaire s'impose à tous !

Suivant l'avis favorable de la rapporteure pour avis, la Commission adopte l'amendement.

Le secteur ferroviaire relevant prioritairement de la compétence des conseils régionaux – l'agglomération et le pôle métropolitain lyonnais ont ainsi créé le syndicat métropolitain des transports –, il importe de ne pas multiplier le nombre d'acteurs et de chefs de file. Cet amendement vise donc à conserver l'intention première des sénateurs sans modifier le rôle des régions en matière de gouvernance pour l'aménagement des gares, en précisant que le chef de file des métropoles conserve l'aménagement urbain autour des gares situées sur leur territoire. Cela n'interdit évidemment pas les coopérations entre collectivités qui, je le rappelle, suppléent les défauts de financements de Réseau ferré de France, de la SNCF et parfois même de l'État quand il s'agit de procéder aux mises en conformité des accès pour personnes à mobilité réduite.

Avis favorable à cet amendement de clarification des compétences des métropoles par rapport aux régions.

La Commission adopte l'amendement.

Puis elle émet un avis favorable à l'adoption de l'article 31 modifié.

CHAPITRE V DISPOSITIONS DIVERSES RELATIVES À L'INTÉGRATION MÉTROPOLITAINE ET URBAINE

Article 35 A : Création d'un coefficient d'intégration fiscale fonctionnelle

Il importe de lever l'ambiguïté suscitée par la création du coefficient d'intégration fonctionnelle dont l'acronyme, CIF, est identique à celui du coefficient d'intégration fiscale dont il s'inspire. Je vous propose donc d'user de la formule de « coefficient de mutualisation des services » (CMS).

L'augmentation du tarif du forfait de post-stationnement aura un effet incitatif permettant d'accroître le taux d'acquittement de la redevance de stationnement. Cette meilleure gestion du stationnement par les collectivités permettra également d'améliorer le taux de recouvrement des amendes, qui culmine actuellement à 30 % ou 40 %. Le tarif du forfait de post-stationnement doit être au moins vingt fois supérieur au tarif horaire de la redevance.

L'article 36 bis transforme l'amende pénale réprimant le stationnement irrégulier – dont le montant était jusqu'alors fixé par le code de la route de manière uniforme sur le territoire national à 17 euros – en une redevance de post-stationnement gérée par la collectivité territoriale qui en perçoit le produit, la collectivité gardant la possibilité ou non de l'instaurer et d'en moduler le montant.

Eva Sas propose la fixation d'un montant minimal de vingt fois le tarif horaire, ce qui, pour le centre de Paris, reviendrait à une amende de 72 euros. Or, le montant de l'amende pour stationnement gênant, autrement plus condamnable, s'élève à seulement 35 euros. Votre amendement, madame Sas, aurait pour conséquence qu'il serait moins risqué, pour un contrevenant, de se garer au milieu de la chaussée que sur une place. Avis défavorable.

Je souhaite que l'on parvienne à mettre en place un dispositif favorisant une véritable décentralisation du traitement des problèmes liés au stationnement. Ce n'est d'ailleurs pas la première fois que nous nous interrogeons à ce sujet. M. Christian Philip avait réalisé un travail considérable dont il serait sans doute bienvenu de s'inspirer s'agissant notamment du traitement financier du produit des amendes par l'État et les régions. Il serait temps de parvenir enfin à trouver des solutions.

Dès lors que les collectivités locales décident du montant de la redevance et de la post-redevance, ce n'est évidemment pas au législateur d'en fixer le montant minimal.

Nous voulons que le montant de l'amende soit plus dissuasif, et donc plus élevé, dans les communes les plus importantes et les grandes métropoles, alors qu'à l'inverse il est parfois trop élevé dans les petites villes, les maires hésitant même à appliquer la loi. Il faut faire confiance à ceux-ci pour qu'ils opèrent eux-mêmes une telle régulation.

Je me réjouis que, après des décennies d'effort, nous considérions les amendes forfaitaires comme des droits de stationnement et non plus comme des amendes pénales. Cela favorisera en effet leur modulation, un dépassement du temps horaire sur les Champs-Élysées étant sans doute plus problématique que sur la place de Saint-Flour.

Je note que les collectivités locales ne sont pas les seules à émarger : c'est également le cas de l'État lorsque les amendes sont majorées. Voilà deux ans, nous sommes parvenus à mettre un peu d'ordre dans l'ensemble de ces dispositifs en fusionnant les recettes, dont 47 % reviennent à l'État. Si les amendes de stationnement sont transformées en droits de péage, l'État ne sera plus légitime pour bénéficier de ces quelques centaines de millions. Est-il donc prêt, madame la rapporteure pour avis, à en faire le deuil ?

En 2000, monsieur Caresche, nous étions près d'aboutir, mais, si nous ne sommes jamais parvenus à trouver de solution, il semble que ce soit parce qu'une partie des personnels de la préfecture de police est en fait payée par la ville de Paris et que, si l'amende n'a plus un caractère national pénal, rien ne justifie que cela demeure.

Avec M. Philip, nous avions démontré que la perte occasionnée pour l'État serait compensée par l'assujettissement de la redevance à la TVA.

Les conseils généraux, jusqu'ici, redistribuent une partie du produit des amendes en les affectant, par exemple, à des opérations de sécurisation. Désormais, les mairies pourront disposer directement de cette ressource.

Seuls des personnels assermentés de la mairie de Paris placés sous l'autorité du préfet de police – les agents de surveillance de Paris, les « pervenches » – peuvent procéder à des verbalisations puisque les amendes sont pénales. Or, ces personnels accomplissent aussi bien d'autres tâches. La dépénalisation permettrait à la ville de Paris de recourir à d'autres personnels, voire de concéder ce type de service au secteur privé.

À Paris, il est difficile de mener de façon cohérente une politique de circulation, de stationnement, d'aménagement de la voirie, et une politique d'amendes. Les personnels des mairies d'arrondissement, qui ne sont pas soumis à l'autorité de la mairie de Paris, sont pourtant pressés par leurs concitoyens de verbaliser ici ou là. Une unité de commandement sous la responsabilité des mairies serait de bonne politique.

Prenez garde à ne pas tout mettre par terre pour régler un problème dans la capitale ! Les petites mairies ne bénéficieront de rien du tout. Si elles ne reçoivent plus le produit des amendes de police, elles en pâtiront. Je n'ai quant à moi jamais raisonné ainsi !

Nous sommes en train de vider la fonction de maire de tout son contenu. Or, il me semble essentiel de confier au moins à ce dernier la responsabilité de fixer le montant des contraventions dans sa ville.

Le produit des amendes de police est d'ailleurs indispensable sur nos territoires pour réaliser des travaux de sécurisation de l'environnement.

Notre amendement était sans doute un peu maximaliste, mais il a eu le mérite d'attirer l'attention sur cet article et sur la nécessité de fixer un montant d'amende de stationnement important. Je le retire, mais j'insiste sur la nécessité de maintenir cet article.

L'amendement est retiré.

Je suis favorable à la dépénalisation des procès-verbaux de stationnement. Néanmoins, le dispositif introduit par le Sénat est imparfait. Il faut en effet tenir compte des pertes de ressources induites par cette réforme pour l'État et, en partie, pour les collectivités territoriales. Je rappelle que, à ce jour, 47 % des recettes du compte d'affectation spéciale alimentent le budget de l'État et 53 % les communes, départements, régions, ainsi que le STIF. Faute de mesures prises en loi de finances, le budget général serait directement affecté par la disparition de ce produit et l'État, monsieur le président, n'est en effet pas prêt à renoncer à 180 ou 200 millions.

À l'alinéa 17, les sénateurs prévoient un assujettissement des recettes à la TVA. Néanmoins, nous devons vérifier que cela est conforme au droit communautaire et couvre bien le manque à gagner.

Le fonds de répartition pour les petites communes est quant à lui alimenté par des ressources distinctes du produit des procès-verbaux de stationnement.

Je propose donc un amendement préservant le principe de neutralité de la réforme pour les finances de l'État. Il appartiendra ensuite au CFL de débattre de la clé de répartition pour l'assurer auprès des collectivités locales. Comme Christophe Caresche et le président, je souhaite qu'un tel dispositif aboutisse enfin.

Je suis favorable à cet amendement, dont l'exposé des motifs montre clairement le risque de pertes de recettes auquel la rédaction actuelle du texte expose l'État et, comme l'a dit Henri Emmanuelli, les petites communes. Je note que l'article 40 de la Constitution n'est pas du tout appliqué de la même manière par le Sénat et par l'Assemblée nationale : à notre sens, il aurait dû conduire à refuser l'amendement adopté par la Haute Assemblée, puisque celui-ci crée pour l'État une charge d'une centaine de millions d'euros qui n'est pas compensée. Comme l'a demandé le Conseil constitutionnel, il faut que les deux assemblées aient une approche plus homogène de l'application de l'article 40. Il n'est pas convenable, en effet, que nous arrivent du Sénat des amendements – notamment au projet de loi de finances – que nous aurions nous-mêmes refusés.

Je crains que l'amendement ne bloque la mise en oeuvre du dispositif prévu par la loi. Je propose donc que nous étudiions à nouveau la question, avec l'État, d'ici à l'examen en séance publique, en nous appuyant sur les travaux de M. Philip et sur les éléments dont dispose le Groupement des autorités responsables de transport. En aboutissant enfin à la décentralisation des amendes de stationnement, dont le Parlement débat depuis quinze ans, nous montrerions que notre pays est capable de mener des réformes.

Je résumerai comme suit ce qui vient d'être dit : nous sommes unanimement favorables à la transformation des amendes pénales en droit de stationnement, mais il nous reste à trouver un moyen de le faire qui ménage les intérêts de l'État comme ceux des petites communes. Et je suis sûr que nous pouvons y parvenir.

Je suis tout à fait d'accord. Monsieur Caresche, l'amendement ne bloque nullement le processus, puisqu'il renvoie en loi de finances la mesure demandée.

Certes ; mais ne devrions-nous pas profiter du consensus qui semble régner au sein de notre commission pour résoudre dès maintenant ce problème qui risque d'être renvoyé aux calendes grecques lors de la discussion du projet de loi de finances – qui sera très chargée ?

Nous ne sommes qu'en première lecture, et plusieurs corps d'inspection étudient la question, à la demande du Gouvernement : nous allons trouver une solution. En attendant, l'amendement ne menace pas le dispositif en tant que tel puisque seul le gage est renvoyé en projet de loi de finances. Il est par ailleurs traditionnel que le CFL détermine la clé de répartition entre les collectivités.

Du point de vue technique, le dispositif adopté par le Sénat n'est pas viable, mais tous, ici comme au Sénat, sont d'accord quant au fond. La rapporteure pour avis propose donc avec sagesse de reprendre le dispositif, mais en l'assortissant d'un seuil correctif afin de gager la part qui fait défaut dans le budget. Nous nous devons de prévoir ce gage.

Il s'agit d'ajouter les documents budgétaires et le compte administratif aux pièces que la loi oblige les métropoles à transmettre sous forme dématérialisée au représentant de l'État.

Mes amendements CF 12 à CF 17 portent sur les emprunts structurés que les collectivités territoriales pourraient souscrire à l'avenir, indépendamment du stock d'emprunts déjà contractés. Ils reprennent les conclusions du rapport de la commission d'enquête présidée par Claude Bartolone et dont Jean-Pierre Gorges était le rapporteur, adoptées à l'unanimité en décembre 2011.

L'amendement CF 12 tend ainsi à inscrire dans la loi l'obligation pour les collectivités de provisionner les risques liés à la souscription de produits financiers à hauteur des charges financières supplémentaires potentielles, en faisant des provisions pour de tels risques une dépense obligatoire des communes, départements, régions et organismes chargés du logement social. Il légalise ainsi l'obligation de provisionnement imposée par l'avis n° 2012-04 du conseil de normalisation des comptes publics – CNoCP –, rendu public le 3 juillet dernier et portant sur la prise en considération des emprunts et instruments financiers complexes dans la comptabilité des collectivités territoriales, des établissements publics de santé et des offices publics de l'habitat.

Les conclusions de la commission d'enquête – dont je faisais partie – ont en effet été adoptées à l'unanimité, et ce quelques mois avant l'élection présidentielle, ce qui est suffisamment rare pour être signalé. Celle que reprend cet amendement correspond à une préconisation de la Cour des comptes. Les entreprises qui provisionnent les risques encourus n'ont pas été victimes des emprunts structurés au même titre que les collectivités locales, ce qui confirme l'effet dissuasif de la mesure. Je suis donc favorable à ce très bon amendement.

Il s'agit en effet d'un amendement de bon sens. Madame la rapporteure pour avis, pourriez-vous nous indiquer en outre ce que le Gouvernement compte faire du stock d'emprunts toxiques ? On parle d'une loi de validation de ces emprunts.

L'amendement mentionne simplement la « souscription de produits financiers », ce qui est très large. Or, il faut absolument délimiter précisément les domaines dans lesquels le provisionnement est obligatoire. Tous les emprunts à taux variable indexés sur un taux de référence classique du type d'Euribor ou d'Eonia seront-ils concernés ? N'oublions pas que le provisionnement implique une hausse des impôts locaux.

En outre, qui évaluera les provisions et comment ? Ne risquons-nous pas de nous livrer pieds et poings liés aux chambres régionales des comptes, qui auront leurs propres modalités d'appréciation ?

Je suis surpris de vos propos, monsieur le président. Les conditions et l'encours d'un emprunt, même à taux variable, doivent être lisibles pour le souscripteur. Dans le cas contraire, comment l'administré serait-il assuré que son impôt ne va pas exploser ? La collectivité doit pouvoir mesurer la dangerosité d'un taux variable.

Monsieur Fauré, êtes-vous capable de provisionner un taux variable réglé sur un indice habituel ? Mais qui le pourrait ?

Il ne faut justement pas s'appuyer sur des taux qui ne soient pas lisibles.

Soyons clairs. Si l'on oblige les collectivités à provisionner pour des emprunts classiques à taux variable, elles n'en souscriront plus, nous n'emprunterons plus qu'à taux fixe et nous en reviendrons à l'âge des cavernes, lorsque la Caisse d'aide à l'équipement des collectivités locales, la CAECL, prêtait exclusivement à 5 % sur quinze ans ! Et tout cela sous prétexte que tel ou tel collègue d'un exécutif local, souvent en parfaite connaissance de cause, a pris des dispositions qu'il n'aurait pas dû prendre. La décentralisation, c'est la responsabilisation des élus locaux. Corrélativement, lorsqu'un problème se pose, c'est à la collectivité et à ses habitants, et à eux seuls, de payer, et non à la collectivité nationale. Pour cette raison, je regrette profondément que l'on ait affecté 25 millions d'euros pris sur le produit des amendes – lequel va à toutes les collectivités – au fonds de soutien à celles qui ont contracté des prêts toxiques. Cela pose un problème de principe.

Je suis d'accord avec ce que vous venez de dire, monsieur le président. Mais même un taux variable devrait être obligatoirement capé, de manière que l'on puisse anticiper son niveau maximal, ce qui n'est pas le cas des taux indexés sur le cours d'une monnaie, le prix du pétrole ou que sais-je encore ! Il faut être inconscient pour souscrire de tels prêts.

Je ne voterai pas cet amendement, non par défiance envers la rapporteure pour avis, naturellement, mais parce que les membres de la commission d'enquête, dont je faisais également partie, ont voté à l'unanimité le provisionnement des risques en formulant une condition : qu'il soit assorti d'une grille d'appréciation desdits risques. L'hypothèse d'une provision générale, sans code de calcul des risques, est en effet préoccupante, pour deux raisons. Tout d'abord, il est très difficile d'évaluer un risque par nature virtuel et qui ne sera assumé qu'annuellement, conformément au principe d'annualité budgétaire. Le calcul des valeurs actualisées nettes, à une date déterminée, des encours d'emprunts dont la toxicité est à la fois réelle et potentielle peut aboutir à des résultats délirants. Ce principe de calcul suppose en effet qu'une évaluation faite en période de crise permette d'anticiper les pertes réelles que les collectivités vont subir au cours des années à venir. Or, les marchés peuvent fluctuer, comme les index en cause, de sorte qu'une telle évaluation n'est pas certaine. En obligeant une collectivité à provisionner dans ses comptes la totalité de la valeur actualisée nette, on la mettrait en déséquilibre sans disposer de la moindre certitude quant à la réalité du risque.

Deuxièmement, la Cour des comptes n'a pas établi une grille d'évaluation applicable à toutes les collectivités sur l'ensemble du territoire, de sorte que chacune des chambres régionales des comptes possède sa propre clé de lecture du risque, donc du taux de provision requis. Or, dans notre démocratie parlementaire, il ne saurait exister différentes manières d'apprécier ce risque en divers endroits du territoire. Le principe d'une provision est salutaire, mais celle-ci doit-elle couvrir la totalité, 10 %, 20 % de la valeur actualisée nette ? À quels types de risque doit-elle s'appliquer ? Autant de questions qui, à ce jour, restent sans réponse. Il faudrait que Bercy, le ministère de l'Intérieur et la Cour des comptes s'accordent sur un principe clair et général. En somme, nous avons besoin d'une normalisation comptable de l'évaluation du risque et, partant, de la provision que les collectivités devront inscrire dans leurs comptes.

Je suis parfaitement d'accord avec Dominique Baert. Qui aurait pu prévoir la crise de 2008, l'effondrement du cours de certaines monnaies quand celui d'autres remontait ? La situation est d'ailleurs en train de se régulariser à certains égards, de sorte que des provisions passées sur ces fondements seraient aujourd'hui inutiles. S'il est logique de provisionner, le taux de provision doit être le même sur tout le territoire et admis par tous, sans quoi certaines collectivités connaîtront une hausse colossale des impôts sans justification.

C'est à quelques semaines des élections municipales, voire entre les deux tours, que l'on a assisté à de vraies bizarreries, certains maires et leurs équipes allant jusqu'à souscrire des emprunts particulièrement toxiques à l'insu de tous. Il importe que nous adressions un signal clair à ce sujet, à titre préventif puisque la loi, rappelons-le, ne vaut que pour l'avenir.

Par ailleurs, si les collectivités s'administrent librement, le principe de la provision relève d'un modèle économique qui dissuade de souscrire ce type de prêts, comme l'exemple des entreprises l'a montré : l'inscription du risque dans les comptes dégrade les résultats, ce qui freine les ardeurs des emprunteurs potentiels.

On connaît beaucoup mieux les risques qu'il y a quelques années ; nous parlons désormais de taux variables capés et non plus de produits exotiques. Nous pouvons éviter la fuite en avant. Par cette mesure, quelques mois avant les élections, nous enverrions un message aux élus, ainsi dissuadés de financer leurs projets à n'importe quelles conditions. L'amendement est perfectible, il devrait mieux définir les prêts concernés puisqu'il ne s'agit que de se prémunir de certaines tentations ; mais, sous ces réserves, nous devrions l'adopter.

Les taux d'intérêt, aujourd'hui très bas, pourraient remonter au cours des mois et des années à venir. L'année 2008 est derrière nous : ceux qui négocient actuellement des emprunts sans tenir compte de cette variabilité ne peuvent pas dire qu'ils ne savent pas. Cet amendement est donc nécessaire, dût-il être réécrit. Car nous ne sommes pas à l'abri de décisions prises à la va-vite en raison de difficultés passagères et qui pourraient être dangereuses pour la population. Il faut donc que le taux des prêts soit capé, afin de sécuriser le budget et les finances des communes.

Les taux des prêts accordés aux collectivités par la Caisse des dépôts, indexés sur le taux du livret A, ne sont pas capés. Mais le taux du livret A augmente beaucoup moins que ceux des prêts dont nous avons parlé ; il a d'ailleurs aujourd'hui plutôt tendance à baisser ! Pourtant, cette enveloppe de prêts serait concernée par la mesure proposée : c'est un peu curieux.

Seul le risque avéré doit être provisionné, et ce par référence au taux moyen. La méthodologie du provisionnement est très bien décrite dans l'avis précédemment cité du CNoCP, qui s'applique déjà de manière contraignante et que l'amendement tend à transcrire dans la loi.

Non, l'avis du CNoCP n'est pas contraignant : il n'a pas été validé par la Cour des comptes.

À mon sens, il l'est.

Quoi qu'il en soit, je vous propose de rectifier l'amendement en y ajoutant – si Olivier Dussopt, rapporteur au fond, en est d'accord – un alinéa ainsi libellé : « IV. – Les présentes dispositions s'appliquent pour les produits financiers souscrits à compter du 1er janvier 2014. »

Il importe en tout cas de donner un signal, de susciter le débat et d'éviter de reproduire les erreurs du passé. En effet, nous ne pourrons plus dire que nous ne savions pas.

Monsieur le président, le fonds de 25 millions d'euros ouvert l'an dernier n'a pas été consommé.

Monsieur Juanico, je ne dispose d'aucune information nouvelle sur le stock d'emprunts. Je puis simplement vous dire qu'une mission placée sous l'autorité du cabinet du Premier ministre réfléchit à la création d'un fonds qui pourrait être alimenté par l'État, par les collectivités concernées ou par les banques, et qu'une loi de validation serait en effet en préparation.

Même rectifié, l'amendement ne définit pas le type de produits financiers visés. Or, si nous introduisons dans la loi l'obligation de provisionner, il faut que cette définition y figure également. Une interprétation littérale nous obligerait à passer des provisions considérables, donc à augmenter d'autant les impôts locaux sans que cette augmentation soit justifiée par une amélioration des services rendus à la population. En outre, je peux en témoigner, chaque chambre régionale des comptes possède ses propres critères, au nom desquels un élu local pourra faire l'objet d'une enquête et être mis en cause au motif que la provision n'est pas suffisante. Comme maire doté d'une certaine expérience, j'appelle votre attention sur le risque auquel cet amendement expose les exécutifs locaux.

La Cour des comptes ne leur ayant fourni aucune norme, les chambres régionales des comptes ne sont pas en mesure d'indiquer le niveau de risque qu'il faut couvrir. On dispose d'un indicateur objectif au 31 décembre 2012 : la valeur actualisée nette comptable des emprunts, donc de la perte potentielle pour qui se trouve en situation de perte. Les emprunts étant souscrits sur vingt à trente ans, cela représente des montants considérables. Si l'on doit en inscrire la totalité dans les comptes, on risque de devoir majorer le montant des impôts de manière indue si le risque n'est pas confirmé à terme.

Sur cette valeur actualisée nette comptable, calculée sur vingt ou trente ans, et sachant que le risque est inscrit dans les comptes selon une périodicité annuelle, quelle part faut-il raisonnablement provisionner ? Si la durée moyenne du prêt est de vingt ans, il serait logique d'en inscrire 5 % afin que les comptes de l'année suivante ne soient pas lourdement hypothéqués, mais reflètent la somme des dépenses que la collectivité va réellement devoir assumer : tel est le but de la sincérité des comptes. Mais sans doute ce pourcentage est-il trop faible. Faut-il le porter à 20 % ? Ce serait déjà beaucoup. Quoi qu'il en soit, cette norme n'existe pas, l'avis du CNoCP se contentant d'expliciter le mode de calcul de la valeur actualisée nette comptable totale. J'ai donc interpellé le président de la chambre concernée de la Cour des comptes afin que celle-ci définisse une même norme pour toutes les institutions de tutelle des collectivités locales.

D'où l'intérêt de cet amendement, qui permettra d'interpeller la ministre à ce sujet en séance – et que nous avons le temps de sous-amender.

Il est regrettable que notre commission, saisie pour avis, ne puisse y revenir au titre de l'article 88, car nous nous apprêtons à l'engager sur un sujet majeur.

Je voterai contre cet amendement, pour toutes les raisons invoquées par mes collègues. Le montant des provisions à inscrire doit être mieux encadré, sans quoi l'on ouvre la boîte de Pandore, ce qui peut être lourd de conséquences pour les collectivités territoriales. Car la mesure fera sentir ses effets non seulement sur la fiscalité, mais aussi et surtout sur la capacité d'investissement et d'autofinancement des collectivités, à l'heure où les dotations de l'État diminuent. C'est ce qui me paraît le plus inquiétant.

Cet amendement a justement l'intérêt d'inciter les collectivités à se montrer beaucoup plus prudentes lorsqu'elles choisissent des produits financiers. En outre, il renvoie à un décret les modalités d'application de l'article pour tenir compte du fait que les produits proposés par les banques évoluent très vite.

Il s'agit d'obliger les assemblées délibérantes à organiser un débat annuel sur la stratégie financière et le pilotage pluriannuel de l'endettement, dans le cadre du débat d'orientation budgétaire, qui est déjà obligatoire. La discussion que nous venons d'avoir montre combien cela est nécessaire.

La dette est déjà l'un des principaux sujets abordés lors du débat d'orientation budgétaire, institué par la loi de 1992. Comment en serait-il autrement ?

La logique l'exige en effet, mais cela va mieux en le disant, et surtout en l'écrivant.

Le débat d'orientation budgétaire n'est obligatoire que pour les communes et les EPCI de plus de 3 500 habitants, les départements et les régions. Il n'est pas certain que les autres collectivités débattent également de leur stratégie financière et de leur endettement. Comme l'a dit Carole Delga, cela va mieux en l'écrivant.

Nous proposons d'interdire la souscription d'emprunts au cours des quinze jours qui précèdent les échéances électorales, sauf cas de force majeure.

Depuis trente ans, nous nous efforçons de progresser sur la voie de la décentralisation, de créer une relation fondée sur la confiance et la responsabilité. Et voilà que cette série d'amendements vient jeter le soupçon sur les compétences des élus locaux et entrave leur action, à cause de quelques excès qui ne devraient conduire à mettre en cause que ceux qui les ont commis. Au contraire, au nom de l'aléa moral que nous n'avons eu de cesse de combattre dans le cadre de la loi bancaire, nous allons faire bénéficier les fauteurs de la solidarité nationale. C'est la décentralisation à l'envers !

Sans vouloir jeter le soupçon sur quiconque, il faut tirer les leçons de l'expérience. Si cela est nécessaire, l'assemblée délibérante doit être réunie et statuer en conscience ; et, si le besoin est réel, elle n'aura aucune raison de refuser la souscription d'un emprunt quelques semaines avant une élection. Mais il n'est pas tolérable que des responsables d'exécutifs locaux souscrivent des emprunts à l'insu de leur conseil municipal parce que, se sachant perdus, ils pratiquent la politique de la terre brûlée. Nous devons prévenir ce type de comportements, qu'il est très difficile de poursuivre après coup et qui concernent toutes les familles politiques. La période de quinze jours représente un minimum. Sans doute aurait-il été encore plus clair d'appliquer l'interdiction à l'entre-deux-tours.

Je voterai contre cet amendement, car je ne vois pas bien ce qu'il apporte que le droit actuel ne prévoie pas déjà. En effet, la délibération peut être retirée au cours du délai de recours contentieux de deux mois. Le conseil municipal nouvellement élu aura donc un peu plus d'un mois pour retirer une délibération qu'il jugerait préjudiciable aux intérêts de la collectivité.

Il me paraît très inquiétant de revenir ainsi sur le principe de délégation prévu par l'article L. 2122 du code général des collectivités territoriales, construit au fil du temps par extensions successives de la délégation consentie aux exécutifs locaux, afin de réagir à la complexité croissante des situations. C'est mettre le doigt dans un engrenage dangereux et contraire, je le répète, à l'esprit de la décentralisation.

Je rappelle que le stock d'emprunts structurés souscrits par les collectivités ne représente pas moins de 35 milliards d'euros au 31 décembre 2011.

La présente proposition figurait dans le rapport de la commission d'enquête adopté à l'unanimité en décembre 2011, peu avant une échéance électorale.

Monsieur Blanc, pour que votre argument soit valable, encore faut-il que la toxicité se soit déclenchée ou qu'un recours ait été formé.

En somme, il ne s'agit pas d'un amendement de sanction. La confiance est totale, monsieur le président ; mais elle n'exclut pas le contrôle.

Cet amendement tend simplement à étendre aux contrats d'emprunt eux-mêmes le contrôle de légalité, aujourd'hui limité à la délibération.

Le contrôle de légalité par les préfectures restera un voeu pieux, faute de moyens. Plusieurs préfets nous l'ont confirmé.

Cet amendement n'éveille en moi aucun état d'âme. Le système a souffert de dysfonctionnements liés à des défauts manifestes d'appréciation, à un manque de bon sens. Mais il n'est pas question de revenir sur la délégation au maire, auquel il faut bien faire confiance. Si le contrôle de légalité est étendu aux contrats eux-mêmes, lesquels sont des actes majeurs et peuvent être souscrits par délégation à l'exécutif, un prêt souscrit par une petite commune et indexé sur le cours du franc suisse, par exemple, attirera désormais l'attention même si la sous-préfecture manque de moyens. Peut-être cette mesure aurait-elle permis d'éviter certaines dérives.

De tels contrats n'étaient pas illégaux.

En effet : on touche là aux limites du contrôle de légalité. Mais une observation aurait été formulée et l'attention attirée sur ces emprunts.

Aux termes du projet de loi de finances pour 2012, le Gouvernement doit désormais transmettre au Parlement un rapport annuel sur l'état de la dette des collectivités locales et sur l'analyse de leurs dépenses par nature. Actuellement examinée en deuxième lecture, la proposition de loi du sénateur Éric Doligé tend à supprimer ce rapport au motif que les modalités de l'analyse ne seraient pas satisfaisantes. Je propose pour ma part d'en maintenir la seule partie relative à la dette locale, d'en étendre le champ à tous les acteurs publics locaux – syndicats, hôpitaux, offices HLM – et d'abaisser à 3 500 habitants le seuil au-delà duquel les communes et EPCI sont tenus de fournir un rapport sur leur dette au représentant de l'État.

Si, aux fins de simplification de la vie publique et de modernisation de la dépense publique, l'ancien gouvernement et le gouvernement actuel ont envisagé de supprimer toute une série de rapports, c'est que leur multiplication et leur extension sont coûteuses et source de complexité, alors même que personne ne les lit.

Je ne propose pas de revenir sur la simplification proposée par le sénateur Doligé, mais de conserver du rapport ce qui concerne la dette.

Cet amendement tend à introduire dans le projet de loi un titre IV, « Développement, encadrement et transparence des modes de financement des investissements des acteurs publics locaux », réunissant les articles additionnels résultant de l'adoption des amendements CF 12 à CF 16.