À peine avons-nous terminé l'examen, en commission spéciale, du projet de loi organique sur la gouvernance des finances publiques, que nous en venons à un des supports essentiels de cette gouvernance, le projet de loi de programmation des finances publiques.

Cette troisième loi de programmation pluriannuelle, dont le principe a été inscrit dans la Constitution lors de la réforme de 2008, porte sur les années 2012 à 2017. Elle n'est pas assimilée aux lois de finances – qui, je le rappelle, font exception à la nouvelle règle selon laquelle le texte d'un projet de loi examiné en séance publique est celui de la commission, et non celui du Gouvernement –, ce qui explique la présence aujourd'hui du ministre de l'économie et des finances.

Ce projet de loi respecte en effet les principes de présentation contenus dans le projet de loi organique sur la programmation et la gouvernance des finances publiques, bien que ce dernier ne soit pas encore adopté. C'est un choix pertinent.

Le texte comprend deux parties distinctes, l'une portant sur la programmation pluriannuelle, l'autre contenant l'ensemble des dispositions normatives relatives à l'information du Parlement et à la gestion des finances publiques.

L'article 1er prévoit l'adoption du rapport annexé au projet de loi, rapport dont le contenu est pour le moins troublant. La question centrale est de savoir ce que pourrait être la croissance économique dans les prochaines années. Le Gouvernement a ajusté à la baisse les prévisions initiales pour 2012 et 2013, en retenant des taux de respectivement 0,3 % et 0,8 %. Or si le premier chiffre est plutôt réaliste, pas un économiste ne se hasarderait à confirmer le deuxième. Il y a plutôt consensus autour d'un taux de croissance pour 2013 de 0,5 %, voire 0,4 % – et cette évaluation tend à baisser de mois en mois.

Mais ce qui me choque le plus est le passage brutal à 2 % en 2014. Tout d'abord, cette valeur ne correspond absolument pas à celle du taux de croissance potentiel retenu par l'Union européenne, soit 1,1 % – une hypothèse plus réaliste si l'on se rappelle qu'il était de 1,5 % avant la crise. Comment imaginer que la croissance puisse atteindre un niveau supérieur après la crise, compte tenu de la chute des investissements que celle-ci a entraînée ?

Ensuite, les arguments avancés par le Gouvernement pour justifier cette prévision ont de quoi laisser sceptique. Ainsi, pour obtenir une « contribution positive du commerce extérieur » grâce à un « contexte de croissance mondiale », il faudrait que notre économie soit plus compétitive. Or notre commerce extérieur se dégrade progressivement depuis plus de quinze ans, et il n'existe aucun élément structurel permettant d'en envisager le redressement. De même, on peut difficilement s'attendre à une « bonne tenue de la consommation grâce aux créations d'emplois ». Enfin, le rapport affirme que la « demande publique serait freinée par la maîtrise de la dépense dans la durée ». Même si je ne suis pas un partisan d'une augmentation inconsidérée de la dépense publique, il faut bien reconnaître que sa réduction est plutôt un facteur négatif.

Ne comprenant pas comment le Gouvernement peut espérer atteindre une croissance de 2 % à partir de 2014, je voterai contre l'article 1er.

Vendredi, à l'occasion du débat sur le projet de loi de finances pour 2013, nous nous sommes montrés ouverts à une hypothèse de 0,8 %, en notant qu'une prévision de croissance devait comporter beaucoup de réalisme, mais également un zeste de volontarisme. Mais il est vrai que le passage à un taux prévisionnel de 2 % en 2014 a de quoi laisser perplexe.

Nous avons en effet déjà eu ce débat lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2013.

Tout d'abord, il n'est pas exact qu'aucun économiste ne valide notre prévision de croissance pour l'an prochain. Je citerai Mme Mathilde Lemoine, de HSBC, une bonne analyste qui ne peut être considérée comme un suppôt du Gouvernement. Dès lors que la zone euro sort de l'ornière, cet objectif est tout à fait atteignable. Plusieurs d'entre vous – notamment M. Mariton – ont d'ailleurs reconnu la semaine dernière que l'on pouvait s'attendre à cette croissance en 2013. Dans ces conditions, le passage à un taux de croissance de 2 % l'année suivante n'aurait rien de brutal.

Ensuite, même avec une croissance de 2 % – un taux de toute façon inférieur à celui généralement constaté en sortie de crise –, notre niveau d'activité ne rejoindrait pas son potentiel en 2017.

Enfin, dans la mesure où nous raisonnons de plus en plus en termes de déficit structurel, notre scénario reste prudent s'agissant de la croissance potentielle, dont nous prévoyons le redressement seulement progressivement entre 2014 et 2017. Elle passerait ainsi de 1,1 % en 2011 à 1,6 % en 2017.

Le problème est qu'aucune mesure structurelle, qu'elle concerne la compétitivité ou l'organisation des finances publiques, ne permet d'espérer une sortie de la crise. Une telle issue ne pourrait donc s'envisager qu'en cas d'accélération brutale des économies de l'ensemble de nos partenaires, ce qui est très loin d'être acquis aujourd'hui. Il ne s'agit donc pas de volontarisme, mais d'optimisme, pour ne pas dire plus.

Notre objectif, je le rappelle, est de définir une trajectoire n'ayant pas besoin d'être corrigée tous les trois mois à coups de projets de loi de finances rectificatives. Une telle politique a pu être menée dans le passé, je le reconnais volontiers, mais nous devons nous préoccuper du futur.

N'oublions pas par ailleurs que plusieurs partenaires étrangers s'interrogent sur la capacité de notre pays à résoudre certains problèmes structurels qui lui sont propres, de façon à pouvoir bénéficier d'une relance européenne. C'est ainsi que l'on peut interpréter les récentes déclarations de M. Van Rompuy.

La croissance très faible s'explique par une stagnation de la demande, et en particulier de la consommation des ménages. C'est pourquoi le budget pour 2013 s'attache à redonner du pouvoir d'achat grâce à l'emploi et à permettre une relance de la consommation en évitant de faire porter le poids des nouveaux prélèvements sur les ménages modestes et la classe moyenne. Cette stratégie est d'ailleurs validée par les enquêtes de conjoncture. Nous devrions donc connaître une reprise de l'économie – non seulement en France, d'ailleurs, mais aussi en Europe.

Quant au passage d'un taux de croissance de 0,8 % à un taux de 2 %, il n'aurait rien de spectaculaire. Il s'agit de moyennes annuelles ; un taux de 0,8 % en 2013 impliquerait donc une reprise plus accentuée à la fin de l'année.

Le raisonnement tenu par le Gouvernement est donc parfaitement cohérent. On peut le qualifier de volontariste, mais n'est-ce pas là le but de toute politique économique ?

Le Gouvernement affiche le niveau de croissance auquel il croit, comme nous l'avons fait nous-mêmes en d'autres temps, essuyant d'ailleurs au passage les mêmes critiques de la part de l'opposition d'alors. Ce qui importe, c'est notre capacité à corriger les prévisions, dans un sens ou dans l'autre, afin de tenir compte de l'évolution de la conjoncture telle qu'elle est, et non pas telle que l'on voudrait qu'elle soit. Or une loi pluriannuelle de programmation n'est pas destinée à être modifiée chaque année. C'est donc bien maintenant que nous devons avoir un débat sur les tendances macroéconomiques retenues par le projet de loi, de façon à limiter le plus possible tout écart entre ces prévisions et les dispositions que nous adoptons en loi de finances.

Nous allons examiner plusieurs amendements en ce sens.

Le groupe UDI a toujours estimé qu'il fallait limiter les charges de fonctionnement tout en protégeant les dépenses d'investissement. Affirmer que le besoin de financement des administrations publiques ne peut excéder la part de l'ensemble des investissements publics équivaut à ne permettre à ces administrations de s'endetter que pour financer leurs investissements.

Cette proposition bien connue a toujours été rejetée par notre Commission. Elle ne peut que recevoir un avis défavorable, car il est difficile de définir précisément ce qu'est l'investissement. De toute façon, si nous voulons réduire la dette, nous devons ramener le déficit à moins de 3 % du PIB. Or, le montant de l'ensemble des investissements publics dépasse 60 milliards d'euros, soit 3 % du PIB. Au regard de cet objectif, l'amendement pourrait même paraître manquer d'ambition.

Si l'on se réfère au projet de loi de finances, les dépenses de l'État consacrées à ses investissements ne représentent que 16,7 milliards d'euros sur un total de 370 milliards. Certains ont prétendu pouvoir financer par l'endettement les dépenses de fonctionnement, et notre peuple en paie aujourd'hui les conséquences.

Aux termes de l'article 3 du traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance au sein de l'Union européenne – TSCG –, le déficit structurel d'un État membre ne peut dépasser 0,5 % du produit intérieur brut et sa dette, 60 % du PIB. La loi de programmation doit bien évidemment respecter cette règle. Mais le traité pose, dans son article 4, une autre contrainte : dans le cas où la dette publique dépasserait la limite prévue, le rapport entre cette dette et le PIB doit être réduit à un rythme moyen d'un vingtième par an. Or la dette de la France atteint aujourd'hui 90 % de son PIB ; elle devrait donc être réduite de 1,5 point de PIB par an. L'amendement tend à inclure explicitement cet objectif dans l'article 2 du projet de loi.

La commission spéciale, après en avoir longuement débattu, a rejeté hier les amendements similaires que vous aviez déposés sur le projet de loi organique. Il paraît inutile d'y revenir. Avis défavorable.

Je rappelle les termes de ce débat : si les articles 3 et 4 du TSCG relèvent de deux procédures distinctes, ils ont le même objectif, le retour à l'équilibre. L'hypothèse envisagée par l'article 4 est aujourd'hui vécue par l'Italie et pourrait bientôt l'être par la France : c'est celle d'un pays dont le déficit public est inférieur à 3 % du PIB, mais dont la dette est bien supérieure à 60 %, ce qui l'oblige à poursuivre ses efforts de réduction de l'endettement. La dette est en effet un stock et il faut, pour la dégonfler, un délai bien plus long que pour réduire le déficit budgétaire annuel.

Sur le fond, je suis d'accord avec M. de Courson. Mais je m'interroge sur l'utilité du premier alinéa de l'article 2. Quel est le sens de l'expression « à moyen terme » ? À quoi sert d'affirmer que l'objectif budgétaire à moyen terme des administrations publiques « est l'équilibre structurel des finances publiques » ?

Pour ma part, je cherche à comprendre comment est calculé le solde budgétaire des administrations publiques centrales. Le projet de loi de finances pour 2013 évalue le déficit de l'État à 61,6 milliards d'euros, ce qui représente, sur un produit intérieur brut de 2 000 milliards d'euros, un peu plus de 3 % – un chiffre qu'il faudrait porter à 3,6 % si l'on tient compte du déficit des administrations de sécurité sociale. Or l'article 2 indique un ratio de 2,7. Comment expliquer un tel écart, sachant que le budget des opérateurs de l'État est également déficitaire ?

La loi organique sur la gouvernance des finances publiques, qui transcrit dans notre droit les dispositions du TSCG, dispose qu'il revient aux lois de programmation de fixer l'objectif budgétaire à moyen terme des administrations publiques. Le premier alinéa de l'article 2 en tire les conséquences.

Mais cet alinéa est une pure tautologie. S'il s'agit d'une obligation procédurale, elle est caricaturale. Une fois que l'on a affirmé que l'objectif est l'équilibre structurel, est-on vraiment plus avancé ?

C'est une simple conséquence du traité.

Cet alinéa, si peu utile aux yeux de M. Mariton, pose pourtant un principe qu'il aurait été utile de rappeler au cours des années précédentes.

Du passé, faisons table rase !

Je n'ai pas obtenu de réponse à ma question : pourquoi l'article 2 ne fait-il pas mention de l'article 4 du TSCG ?

Nous avons eu cette discussion hier.

Quant à l'écart évoqué par M. Carré, son explication est sans doute à rechercher du côté des organismes divers d'administration centrale.

En effet : le solde des administrations publiques centrales est présenté de façon consolidée et tient compte du budget des ODAC.

Il convient de corriger certaines prévisions irréalistes du Gouvernement.

En effet, les tableaux figurant à l'article 2 prévoient un excédent croissant des administrations de sécurité sociale. Or un tel excédent n'aurait aucun intérêt : les dépenses de sécurité sociale ne sont que des dépenses de fonctionnement, et le problème est seulement de les équilibrer. En outre, il est irréaliste de penser que ces administrations pourraient générer un excédent de 0,8 %, soit 16 milliards d'euros.

De même, parler d'excédent des administrations publiques locales n'a pas de sens. Cela impliquerait de fixer des taux de fiscalité locale suffisants pour non seulement couvrir les investissements, mais en plus accumuler un excédent budgétaire. Une telle situation peut s'observer de manière conjoncturelle, mais elle résulte alors d'un désendettement consécutif à une chute des investissements.

Le Gouvernement ne peut pas envisager de faire financer le déficit des administrations centrales par les excédents des administrations locales et de sécurité sociale. L'amendement suggère donc de ramener à zéro le solde de ces dernières lorsqu'il est prévu en excédent et de corriger le deuxième tableau en conséquence, sans toucher au solde public effectif. Le déficit des administrations centrales serait ainsi de 0,3 % du PIB en 2017, soit 6 ou 7 milliards d'euros, une somme suffisante pour financer entre le tiers et la moitié des investissements de l'État.

On peut certes s'étonner de l'excédent affiché sur les administrations de sécurité sociale, mais cela s'explique notamment par l'excédent structurel que connaît la CADES. En effet, si la Caisse d'amortissement de la dette sociale bénéficie de recettes fiscales pérennes, ses dépenses sont constituées principalement par des remboursements de dettes, lesquels sont traités en comptabilité nationale comme des opérations patrimoniales sans impact sur le solde public. Seuls les intérêts sont à prendre en compte. Le fonds de réserve des retraites présente également un solde structurellement positif.

La commission spéciale chargée d'examiner le projet de loi organique sur la gouvernance des finances publiques a décidé d'inclure l'objectif d'effort structurel annuel des administrations publiques dans le corps même de la loi d'orientation pluriannuelle plutôt que dans le rapport annexé. Tel est l'objet de cet amendement.

Je suis d'accord sur le principe, mais pas sur le contenu, et notamment sur la répartition de l'effort structurel entre mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires et effort consenti sur les dépenses. Ce dernier varie entre 0,3 % et 0,4 % entre 2012 et 2017, ce qui correspond à 10 ou 12 milliards d'euros. Outre que ce montant ne traduit pas de réelles économies mais une évolution tendancielle calculée à partir de la croissance potentielle, il est ridiculement faible, puisque l'effort représente à peine 1 % du total des dépenses publiques consolidées.

En ce qui concerne la partie recettes, la programmation pluriannuelle prévoit d'abord une hausse massive des prélèvements obligatoires – 1,6 % de plus en 2013, soit 32 milliards d'euros, un montant colossal : vous allez tout faire exploser –, suivie d'une période de stabilisation à partir de 2014, mais seulement parce que l'on espère une croissance égale à 2 % du PIB. Tout cela est surréaliste.

Si l'amendement est en effet opportun sur la forme, nous sommes en désaccord sur le fond.

Le problème vient de la façon dont le Gouvernement évalue l'effort en dépenses. Quelle est sa méthode de calcul ? On observe un décalage entre l'évaluation du tendanciel de dépenses par la Cour des comptes – 6 milliards d'euros –, et le chiffre qui figure dans le projet de loi de finances – 10 milliards. C'est vrai pour l'année 2013, mais le même phénomène risque de se reproduire les années suivantes. Nous avons donc besoin de connaître plus de détails sur la méthodologie retenue par le Gouvernement.

C'est en effet une question importante.

Pour définir l'effort structurel, il convient de tenir compte des réformes déjà réalisées. Ainsi, la réforme des retraites a un impact important sur l'évolution structurelle des dépenses publiques : lorsqu'elle aura achevé de produire ses effets, en 2017, l'économie sera de l'ordre de deux points de PIB, soit 30 à 40 milliards d'euros, une somme qui n'a rien de négligeable. L'effort annoncé en dépenses est-il un effort supplémentaire, ou tient-il compte des effets futurs de décisions prises antérieurement ? Et dans ce dernier cas, quelle est la part des efforts nouveaux à consentir ?

Pour calculer l'effort structurel en dépenses, le Gouvernement a bien sûr tenu compte des rapports existants, mais il a souhaité en affiner les résultats. La Cour des comptes, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, a adopté une approche forfaitaire, s'appuyant sur le rapport rédigé par l'Inspection générale des finances à la demande du précédent gouvernement.

Sans économies, la dépense de l'État évoluerait à la hausse de près de 9 milliards d'euros en moyenne par an. Certes, la Cour des comptes a évalué à 6 milliards d'euros le montant de la croissance tendancielle des dépenses de l'État, mais il faut ajouter à ce chiffre le montant correspondant à certains coups partis en termes d'investissement – soit 200 millions d'euros – celui des dépenses prévues dans la loi de programmation militaire et non prises en compte par l'Inspection générale – 2 milliards –, l'impact de la progression du point d'indice de la fonction publique – 700 millions. En outre les priorités du Gouvernement seront financées à hauteur d'1 milliard d'euros.

Pour compenser cette hausse tendancielle, le Gouvernement a prévu de dégager 10 milliards d'euros d'économie, l'effort étant partagé entre cinq grands secteurs, dont la défense.

Il s'agit là des grandes lignes, mais je me tiens à la disposition de la Commission pour donner plus de précisions.

Il existe plusieurs méthodes pour apprécier les efforts que doit réaliser l'État pour tenir ses dépenses. Elles sont expliquées en détail dans mon rapport et vous y verrez que l'effort est évalué à 0,4 point de PIB, soit environ 10 milliards d'euros. Ce résultat est net, dans la mesure où il tient compte des dépenses nouvelles.

En plus du rapport annexé, celui du rapporteur général devrait nous permettre d'avoir un débat plus précis à ce sujet.

Dans quelle partie du rapport annexé est-il fait référence à l'effort structurel des administrations publiques ?

Dans le tableau figurant à l'alinéa 99.

Selon le document présentant les chiffres clés du projet de loi de finances, le taux de dépenses publiques sera de 56,3 % du PIB en 2013, soit le même chiffre qu'en 2012. Et vous prétendez qu'un effort est consenti sur les dépenses ? Je n'arrive pas à comprendre. Si le taux de dépenses est constant alors que le PIB augmente de 0,8 %, cela signifie que vous prévoyez, en valeur, 16 milliards d'euros de dépenses supplémentaires. C'est vous-même qui l'écrivez !

De même, pour l'année 2014, vous prévoyez un taux de dépenses publiques de 55,6 %, mais avec une croissance du PIB égale à 2 %. Où sont les économies ? Vos propos, monsieur le ministre, ne correspondent pas aux documents que vous diffusez. Et cela, les Français ne le comprennent pas.

Monsieur Gorges, les méthodes de calcul utilisées prennent en compte l'évolution tendancielle des dépenses de l'État qui résulte de l'inflation et de l'évolution passée, compte tenu de la structure des administrations publiques.

Notre groupe de l'UDI considère que l'effort doit porter prioritairement sur les dépenses – à raison des deux tiers – et d'un tiers sur les recettes. Le Gouvernement fait l'inverse. À l'article 3, la réduction du déficit de 1,5 point de PIB – il passe de 4,5 % à 3 % – est obtenue par une augmentation massive des prélèvements obligatoires de 1,4 point et par le maintien du poids de la dépense publique à 56,3 %. Pour nous, c'est une pure folie.

Notre amendement propose de gagner en 2013 1 point de PIB – soit 20 milliards – sur les dépenses, qui passeraient à 55,3 % du PIB, et 0,5 point sur les recettes, puis de continuer ainsi jusqu'en 2017.

Ce débat a déjà eu lieu. Sur l'ensemble de la législature, notre objectif est de partager de façon équilibrée les hausses de recettes et les économies de dépenses à 5050. Mais, compte tenu du rendement et de la durée nécessaires pour obtenir des résultats, lesquels sont plus rapides en termes de recettes qu'en termes de dépenses, nous avons choisi deux tiersun tiers en 2013.

Je voudrais profiter de la présence du ministre pour réitérer notre crainte qu'une telle répartition amène à la récession, et donc à la hausse du chômage.

En outre, depuis hier, nous lisons dans la presse que le Gouvernement a l'intention d'augmenter la CSG pour diminuer de quelques milliards d'euros, sur quelques années, les charges des entreprises. Est-ce une affabulation journalistique, une réalité, ou une simple piste ? Il est surprenant que les documents dont nous disposons n'en fassent pas état, alors même que nous sommes en train de discuter de la stratégie budgétaire du Gouvernement. Pourriez-vous, monsieur le ministre, nous donner quelques précisions ?

Je ne reprendrai pas le débat sur la croissance. Malgré tout, comme l'a dit le rapporteur général, nous avons choisi ce partage à 5050 parce qu'il nous semble être le moins récessif et protège davantage la croissance en 2013.

Pour le reste, il n'y a pas de fable, mais une démarche affirmée depuis l'arrivée de ce gouvernement aux responsabilités. La France a un problème de compétitivité : notre commerce extérieur accuse 70 milliards d'euros de déficit et la part de nos exportations recule. Il faut s'attaquer à ce problème, qui est sérieux. Vous l'aviez fait vous-mêmes en instituant la TVA sociale. Je note en passant que vous aviez attendu près de cinq ans, puisque cela répondait à une promesse faite à la veille de la campagne présidentielle de 2007.

Le calendrier est précis : premièrement, nous avons demandé à M. Gallois, ancien président de la SNCF et de EADS, d'établir un rapport qui sera remis au Premier ministre le 5 novembre prochain ; deuxièmement, le Premier ministre a installé la semaine dernière un Haut conseil du financement de la protection sociale, qui devra établir un diagnostic pour la fin du mois d'octobre. Mais dès hier soir, M. Ayrault avait organisé une réunion de travail avec plusieurs ministres sur le sujet. Nous avons ainsi commencé à nous pencher sur le diagnostic et à explorer des pistes. Il n'y a rien de plus. Le moment venu, le Gouvernement prendra des mesures de compétitivité qui seront de deux ordres : des mesures pour améliorer non seulement la compétitivité prix, mais aussi la compétitivité hors prix.

À l'issue de cette réunion, j'ai déclaré que je ne croyais pas au choc de compétitivité. Une économie n'a pas besoin d'un traitement de choc, elle a besoin d'un accompagnement et de se redresser. Nous allons donc définir une trajectoire de compétitivité constante, puissante, sur toute la durée du quinquennat. Pour améliorer notre compétitivité, je m'en tiendrai à ce calendrier, à cette méthode et à cette affirmation : une trajectoire plus qu'un choc.

Puis-je ajouter, monsieur le ministre, que cette démarche se ferait à prélèvements constants et qu'elle n'impacterait donc pas les chiffres de cette loi de programmation ?

Je vous remercie de cette précision.

Le choix opéré par le Gouvernement – deux tiers d'impôts et un tiers de réduction de dépenses en 2013 – m'a semblé particulièrement pertinent dans la conjoncture actuelle, marquée par la faiblesse de la demande et l'augmentation du chômage. Réduire plus fortement et surtout de façon uniforme la dépense aurait été récessif. Le Gouvernement n'est pas tombé dans ce travers. Par ailleurs, les mesures fiscales qu'il a décidées ont été très bien calibrées. Celles-ci n'affectent pratiquement pas la consommation, dans la mesure où elles préservent le revenu des ménages modestes et des classes moyennes.

Selon M. Muet, les mesures fiscales ont été très bien calibrées. Or il m'a semblé entendre ce matin M. le ministre expliquer que certaines mesures, comme par exemple la taxation des plus-values, pouvaient précisément être mal calibrées. De fait, au moment où les entreprises ne parviennent plus à se financer auprès des banques, on va maintenant leur couper les vivres en s'attaquant au capital-risque.

Vous excluez tout choc de compétitivité, mais pas un choc fiscal. Votre choix de faire porter l'effort pour deux tiers sur l'impôt et pour un tiers sur la dépense se traduira par une ponction de 13 milliards d'euros sur les entreprises. C'est donc plutôt un choc anti-compétitivité que vous êtes en train d'organiser !

L'objet de cet amendement est de contester ce choix, parce qu'il nous semble profondément récessif.

Quand on entend que l'on baissera en 2013 le déficit d'1,5 point et que l'on constate que les prélèvements obligatoires augmenteront de 1,4 point, on comprend bien que 93 % de l'effort demandé sera supporté par les ménages et les entreprises.

L'État compte freiner l'augmentation de son rythme de vie, ce qui est louable. Reste que sur les 30 milliards d'euros à trouver, 27,3 milliards seront fournis par les ménages et les entreprises. Il est tout de même incroyable d'expliquer aux Français que 10 milliards d'euros seront économisés par l'État, 10 milliards apportés par les ménages et 10 milliards par les entreprises ! Le budget triennal s'engage donc sur un mensonge, car ce n'est pas le coup de frein prévu qui permettra de financer les 10 milliards d'euros d'économies de l'État. C'est mathématiquement faux.

Monsieur Lagarde, le vrai choc, c'est celui que nous avons ressenti quand nous nous sommes aperçus que le déficit resterait supérieur à 5 % du PIB si aucune correction n'était apportée, alors même que des engagements avaient été pris pour limiter ce déficit à 3 % maximum.

Par ailleurs, je considère que lorsque c'est nécessaire, une mesure doit être rectifiée. Inutile de rester « droit dans ses bottes ». Si une mesure risque d'avoir des effets pervers sur telle ou telle catégorie d'entreprises, nous sommes prêts à écouter les intéressés. Voilà pourquoi les jeunes entreprises innovantes seront reçues cet après-midi et que nous leur ferons des propositions susceptibles répondre aux problèmes concrets qu'elles pourraient rencontrer. L'opposition ne devrait pas forcément s'en plaindre.

Cet amendement reprend le débat qui a eu lieu hier en commission spéciale et qui a abouti à l'accord suivant : constater les écarts au moment de l'examen du projet de loi de règlement.

Je confirme notre unanimité hier sur le sujet.

Cet amendement est la conséquence de l'amendement précédent. Il tend à ce que le Gouvernement présente des mesures de correction des écarts dans le rapport en vue du débat d'orientation des finances publiques.

Cet amendement consiste à rendre « un peu plus directive » la nécessité de mettre en oeuvre des mesures destinées à corriger les écarts.

Monsieur le président, il ne vous a sûrement pas échappé que votre tentative d'hier avait échoué. Vous comprendrez donc que mon avis soit à nouveau défavorable.

Cet amendement va un peu dans votre sens, monsieur le président. Nous proposons en effet que le Gouvernement tienne compte de ces écarts non seulement « lors de l'élaboration » du projet de loi de finances, mais aussi « dans » le projet de loi de finances.

J'approuve cette progression sémantique.

J'appelle l'attention du Gouvernement sur le caractère anticonstitutionnel de la rédaction actuelle du cinquième alinéa de l'article 4.

Parmi les administrations de sécurité sociale, les régimes de base sont gérés par l'État. D'autres administrations de sécurité sociale – comme les régimes complémentaires – ne le sont pas, les cotisations et les prestations sociales étant fixées par les partenaires sociaux. Or, par cet alinéa, vous donnez à l'État le pouvoir de réguler ces administrations publiques de sécurité sociale gérées par les partenaires sociaux.

Vous vous donnez également le pouvoir de fixer, par exemple, un certain nombre de normes de dépenses à chaque collectivité territoriale, par catégorie. Vous remettez ainsi en cause le principe de la libre administration des collectivités territoriales. Vous êtes déjà maîtres de leurs recettes – en matière fiscale, les collectivités territoriales ne lèvent l'impôt que par délégation annuelle du Parlement. Mais vous n'êtes pas maîtres de leurs dépenses.

Je tiens, pour ma part, à dire un mot de cet amendement. Au cours de ces trente ou quarante dernières années, c'est l'État qui est venu à la rescousse des collectivités locales quand l'impôt local était trop douloureux et qu'il a dû le transformer en dégrèvements ou en dotations – c'est l'histoire de la taxe professionnelle et de la taxe d'habitation. C'est encore lui qui s'est dépouillé peu à peu d'un grand nombre de recettes au profit de la sécurité sociale, pour faire face à l'explosion des déficits – je pense aux droits sur le tabac et l'alcool. Donc, que dans une loi de régulation et de programmation pluriannuelle des finances publiques, on traite l'État pour ce qu'il est, c'est-à-dire la chambre de compensation générale de l'ensemble des comptes publics, ne me choque pas.

M. de Courson a le mérite de la constance. Nous avons eu le même débat hier en commission spéciale.

Je rappelle que le principe de libre administration des collectivités territoriales est certes inscrit dans la Constitution, mais qu'il est bien précisé dans le texte que ces collectivités s'administrent librement « dans les conditions fixées par la loi ». Il n'y a pas d'atteinte à ce principe constitutionnel. Le Conseil constitutionnel sera peut-être amené à en juger. Mais il a été très clair à ce propos dans son avis préalable à la loi organique.

Je rappelle également que le traité concerne toutes les administrations publiques.

Monsieur le rapporteur général, vous n'avez pas répondu à la première partie de mon argumentation, qui concernait les administrations publiques de sécurité sociale. Parmi des administrations publiques de sécurité sociale, les régimes complémentaires, comme par exemple l'Agirc et l'Arrco, relèvent de la démocratie sociale. L'article que vous voulez nous faire voter permettrait-il au Gouvernement d'en fixer les taux de cotisation et les prestations ?

M. de Courson se trompe complètement. Au sens de l'Europe, les régimes complémentaires de retraite – comme l'Agirc et l'Arrco – sont considérés comme appartenant au premier pilier et rentrent donc dans le cadre des prélèvements obligatoires.

Malgré leur gestion paritaire, leurs décisions sont validées par les ministères. Si demain, tel ou tel régime de retraite complémentaire venait à prendre une décision susceptible de mettre en cause les grands équilibres, il n'aurait pas l'autorisation du Gouvernement.

Je partage le point de vue de M. Terrasse.

Mais dans les régimes complémentaires de retraite, les taux de cotisation et les prestations sont fixés par les partenaires sociaux !

Non, ils font des propositions que le commissaire du Gouvernement accepte, ou non.

L'amendement précise que les remboursements et dégrèvements ne sont pas inclus dans le périmètre de la norme « zéro volume ».

Je ne pense pas que ce soit une bonne idée. Je me suis battu pendant des années pour qu'on les intègre. Je vous donnerai l'exemple de la prime pour l'emploi, qui est coupée en deux : une partie est budgétisée et l'autre est imputée dans les remboursements. La cohérence intellectuelle commande d'intégrer dans la norme les remboursements et dégrèvements. Sinon, certains gouvernements feront de la substitution. C'est déjà arrivé.

Cet amendement pose un problème de fond, que nous n'avons pas réussi à résoudre pendant la précédente législature, je le reconnais.

Le projet de budget pour 2013 propose de maintenir le budget de l'État en euros constants. Or, mes chers collègues, nous ne redresserons pas ainsi les finances publiques, si la croissance tendancielle tourne autour de 1 %, 1,2 % ou 1,3 %. C'est impossible ! Mon amendement vise donc à remplacer le mot « constants » par le mot « courants ».

Nous avons eu ce débat tout à l'heure. Avis défavorable.

Cet amendement vise à lever une ambiguïté.

Cet amendement précise le montant en valeur retenu dans le niveau de la norme « zéro valeur » – comme nous l'avions fait dans la précédente loi de programmation.

Mais je vous propose une rectification. Puisque l'on est en « zéro valeur », une décimale ne suffit pas, nous devons donner tous les chiffres après la virgule, soit 278,742 milliards d'euros

Cet amendement entend tenir compte de la spécificité des crédits attribués aux opérateurs de l'État.

L'article 5 instaure deux taux minimum de mise en réserve : 5 % pour les crédits et dépenses de personnel hors titre 2, et 0,5 % sur les crédits du titre 2. Les opérateurs de l'État bénéficient d'une subvention pour charge de service public qui entre dans le titre 3. On devrait leur appliquer 5 %, mais elle sert en partie à payer des dépenses de personnel. Aussi faut-il moduler le taux.

Cet article stabilise les effectifs de l'État et de ses opérateurs au niveau de la situation de 2012. Mais dans le projet de budget pour 2013, j'ai cru comprendre qu'il y aurait une légère hausse de ces effectifs, de l'ordre de 5 000. Dans ces conditions, ne serait-il pas plus cohérent de prendre pour référence la date du 1er janvier 2014 ?

Je crois que le projet de loi de finances prévoit une création nette de 5 491 postes. Si l'objectif est de stabiliser les effectifs sur l'ensemble de la période de programmation, il serait utile que le Gouvernement nous présente une projection de l'évolution des effectifs. Si on stabilise les effectifs au 15 mai 2012, il faudra les diminuer de 5 500 postes dans les années à venir. Mais où ? Au niveau des opérateurs de l'État ou de l'État ? On sait déjà que certains ministères, comme celui de l'Écologie, vont subir en 2013 une diminution drastique de leurs effectifs.

Dans le PLF 2013, les effectifs de l'État, c'est-à-dire ceux qui sont rémunérés sur le titre 2, diminuent de 2 317 ETPT. Les effectifs des opérateurs augmentent, quant à eux, de 1 697 ETPT – 2 000 créations à Pôle emploi et 1 000 dans les universités, et 1 303 suppressions chez les autres opérateurs. Au total, les effectifs de l'État et de ses opérateurs diminueront de 620 en 2013. Il est donc faux de dire que l'État et ses opérateurs augmentent leurs effectifs.

Il est vrai que la loi de finances rectificative du 16 août 2012 a créé 4 278 postes sur le budget de l'État. Conformément à l'engagement du Gouvernement, ces créations nettes de l'été 2012 seront résorbées dans la durée au sein de l'État et de ses opérateurs.

L'article 6 est-il cohérent avec ce que vient de dire M. le ministre ?

J'ai justement déposé sur l'article 6 un amendement de précision, l'amendement CF 41, pour lever toute ambiguïté.

J'attire votre attention sur le fait qu'un certain nombre de transferts ont été opérés de l'État vers les universités. Cela peut expliquer que vous constatiez une diminution d'un côté, et une augmentation de l'autre.

Cet amendement vise à poursuivre la politique de diminution progressive des effectifs, et à se donner comme objectif la diminution de 150 000 équivalents temps plein travaillés (ETPT) sur les cinq années de la période de programmation.

Monsieur le ministre, je voudrais insister sur un point : vous avez demandé un état des lieux à la Cour des comptes, qui nous a remis un rapport extrêmement intéressant fin juin-début juillet. Nous avons reçu le premier président de la Cour des comptes à ce propos et nous l'avons interrogé sur l'évolution de la masse salariale. Or celui-ci nous a confirmé, en détaillant les calculs, qu'à effectifs constants, la masse salariale augmente de 1,6 % par an de façon inéluctable, à cause du point d'indice, du catégoriel, du GVT, de la garantie individuelle de pouvoir d'achat, etc.

Nous nous sommes engagés à stabiliser le nombre des personnels, globalement, sur la durée du mandat. C'est une différence fondamentale par rapport à ce qui a été fait auparavant.

Par ailleurs, la loi de programmation envisage une évolution de 1 % de la masse salariale sur la période de programmation en tenant compte de quelques phénomènes que le président n'a pas évoqués : le GVT dont il a parlé est le GVT positif, que tout le monde connaît, alors qu'il y a aussi un GVT négatif, ou effet noria, assez prononcé. En raison du renouvellement important des personnels après les suppressions que vous avez décidées, ils ont rajeuni et coûtent moins cher.

Enfin, il est envisagé de réduire d'environ 40 % les crédits réservés aux mesures catégorielles.

L'objectif est bien une augmentation de la masse salariale de 1 % pour l'ensemble de la période et de 0,25 % en valeur pour 2013. Nous y parviendrons grâce à la stabilité des effectifs, à l'évolution – ou plutôt la non-évolution – du point d'indice, aux effets GVT et en effet à la baisse du catégoriel de 40 %. On s'interroge beaucoup sur les économies ou sur leur réalité. Je suis aujourd'hui à la tête d'une administration nombreuse, qui compte 170 000 agents. Or nous avons décidé de faire baisser notre catégoriel de 50 %. C'est tout à fait important.

Il faudra vérifier que l'augmentation n'est que de 0,25 % ; mais il est vrai qu'il faut tenir compte du GVT négatif.

L'amendement présenté par Gilles Carrez est absolument nécessaire pour sécuriser nos finances publiques. Nous avons besoin de continuer à diminuer le volume de la fonction publique et d'en réformer les modalités de rémunération.

Je remarque que dans ce PLF 2013, comme dans cette loi de programmation qui n'est que sa reconduction sur cinq années, les fonctionnaires sont extrêmement mal traités. Contrairement à ce que vous avez pu dire, ils ont été bien mieux traités par le précédent gouvernement. Les modalités de rémunération avaient évolué fortement et de manière très novatrice. En échange de l'effort qu'ils avaient dû consentir en termes d'effectifs et de restructuration du service public, les fonctionnaires bénéficiaient d'un « retour catégoriel », parfois trop élevé mais nécessaire, et absorbé à terme par la productivité de chacun. Mais aujourd'hui, vous faites payer par les fonctionnaires eux-mêmes l'augmentation des effectifs que vous envisagez dans un certain nombre d'administrations.

Même si nous admettons que pour des effets comptables, on ne tient pas compte de l'évolution des pensions, celles-ci n'en vont pas moins progresser d'environ 3 à 4 % par an, soit largement au-delà du taux de croissance nominal de l'ensemble de l'économie.

Nous devrons stabiliser l'ensemble de l'enveloppe destinée aux agents en exercice et aux agents qui ne le sont plus mais continuent d'être payés par l'État. Pour garantir le versement des pensions et, bien sûr, le traitement des agents, nous serons obligés de réduire la masse salariale des personnels.

Cet amendement est donc totalement pertinent. Il aurait des effets structurels, comme ceux que l'on recherchait tout à l'heure. Il est dommage que l'idée ne nous parvienne que par le biais d'un amendement.

Monsieur le ministre, comment pourrez-vous tenir cet objectif de 0,25 % en valeur en 2013 sinon, les choses étant ce qu'elles sont, en faisant perdre du pouvoir d'achat à l'ensemble de la fonction publique ?

On a beaucoup parlé du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux. Les critiques ont même fusé. Malgré tout, comme l'a rappelé Éric Woerth, les fonctionnaires qui restaient en poste ont bénéficié de mesures améliorant leur statut et leur rémunération.

J'aimerais connaître, dans le budget 2013, l'impact chiffré du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux pratiqué par le précédent gouvernement, et dont vous bénéficiez aujourd'hui. Je pense même que l'objectif de 0,25 % pour l'année 2013 pourra être atteint grâce aux gains réalisés dans le passé.

Les ministères – en particulier Bercy – connaîtront une forte diminution des indemnités catégorielles. Or celles-ci constituaient une sorte de compensation à l'effort supplémentaire demandé à la suite de la réduction importante des effectifs. Comment les fonctionnaires intéressés pourront-ils l'admettre ? Car la potion est assez amère.

De l'heureux temps où j'étais à la Direction du budget, j'avais des échanges passionnés avec mes collègues qui s'occupaient de ces questions. Si vous stabilisez les effectifs, ce qui est l'objet de l'article 6, que vous augmentez la masse en euros courants de 0,25 % et que vous réduisez de moitié le catégoriel, vous faites baisser en moyenne d'au moins 1,5 point le pouvoir d'achat des fonctionnaires.

Vous parlez de l'effet de noria, mais il faut parler du GVT solde. Le GVT brut est de 1,7 %, de 1,8 % ou de 1,9 % et l'effet de noria de 0,4 % ou de 0,5 %. Donc le GVT solde, net de l'effet de noria, est de 1,2 %. On peut le réduire, contrairement à ce que racontent tous les technocrates. Mais cela oblige à freiner de façon considérable les avancements d'échelon et de grade, voire à les geler. Vous serez par ailleurs contraints de réduire les primes, dont le taux moyen est de l'ordre de 25 %.

En d'autres termes, le choix politique est simple : soit vous baissez les effectifs – et c'est l'objet de l'amendement suivant – de l'ordre de 1 à 1,2 % et vous maintenez le pouvoir d'achat ; soit vous faites baisser ce dernier.

De nombreuses questions ont été évoquées, qui dépassent le cadre des travaux de notre Commission.

Mme Dalloz nous reproche de profiter des efforts accomplis par le gouvernement précédent. Heureusement qu'il n'y avait pas que le passif qui, elle doit bien le reconnaître, pèse beaucoup plus lourd dans l'héritage !

Je précise que les mesures catégorielles représentaient à peu près 600 millions d'euros. Comme il y a environ 2 millions de fonctionnaires, cela fait 300 euros par fonctionnaire et par an. La TVA sociale, c'était le même ordre de grandeur par foyer fiscal. Il n'y a donc pas de perte de pouvoir d'achat des fonctionnaires.

En revanche, je voudrais répondre à M. Carré que les pensions, comme la dette, sont dans la norme « zéro volume » que le Gouvernement s'est engagé à respecter. Cela signifie que si les pensions augmentaient plus vite que l'inflation, ce qui est possible, il faudrait réduire le plancher, c'est-à-dire diminuer ce qui est inclus dans la norme « zéro valeur ».

Cet amendement est à peu près le même que le précédent, mais il fait ressortir plus clairement qu'il ne sera pas possible de maintenir le pouvoir d'achat des 2 millions de fonctionnaires de l'État. Ceux-ci doivent savoir qu'ils perdront 1,2 % de pouvoir d'achat par an, chaque année, pendant cinq ans. Je reconnais que les socialistes grecs et les socialistes espagnols ont fait « mieux », et plus brutalement, avec des pertes de pouvoir d'achat pour leurs fonctionnaires de 10 et 15 %.

J'ai déjà présenté cet amendement tout à l'heure, en précisant que le plafond global des autorisations d'emplois de l'État et de ses opérateurs prend en compte la référence au 1er janvier 2012, ce qui apportait une réponse à l'une des questions posées.

Mon intervention sur l'article 6 vaudra pour l'article 7. La stabilisation, sur toute la période de programmation, du plafond global des autorisations d'emplois de l'État et de ses opérateurs ne doit pas nous dispenser du travail que nous devrons engager, à partir du rapport des inspections, sur les opérateurs, notamment chez ceux dont les emplois et les dépenses ont apparemment crû de manière tout à fait injustifiée. Les opérateurs ne doivent absolument pas être exonérés de l'effort de maîtrise des dépenses publiques que nous demandons à l'ensemble des services de l'État.

Vous aurez observé que l'amendement que j'ai proposé englobait, évidemment, les effectifs des opérateurs.

L'amendement précise que tous les organismes concourant à une mission de service public doivent contribuer à l'effort général, et fixe les modalités de cette contribution qui pourra se traduire soit par une baisse des taxes qui leur sont affectées, soit par une baisse des subventions pour charges de service public qui leur sont attribuées. Cet amendement de sagesse pourrait recueillir l'unanimité.

Il me paraît, en effet, très utile.

Je suis favorable à l'idée de l'amendement, mais sa rédaction me laisse dubitatif. Quel sera le domaine d'application exact du dispositif ? On se demande bien pourquoi les collectivités locales en sont exclues, d'autant que vous avez voté contre l'amendement que j'avais déposé concernant les administrations publiques, les administrations de Sécurité sociale privée et les administrations territoriales. En outre, le texte du Gouvernement était plus clair : on sait ce que sont les « opérateurs de l'État » ; mais que sont les « organismes concourant à une mission de service public » ?

Il est précisé que ce sont tous les organismes qui perçoivent des taxes ou des crédits budgétaires.

Dans l'histoire budgétaire récente, la direction du budget avait donné aux « opérateurs de l'État » une définition restrictive et quelque peu arbitraire. Il m'est ainsi arrivé, dans ma vie professionnelle, de rencontrer des organismes ayant une mission de service public qui n'étaient pas qualifiés d'opérateurs de l'État. Mieux vaut donc adopter, à ce stade, une définition plus large.

L'amendement du rédacteur va trop loin. Avec une telle définition, et sans la notion de seuil, au moins pour les associations, l'article me paraît contraire à la liberté d'association, qui est un principe constitutionnel.

L'article 8 – précisant que « les collectivités territoriales contribuent à l'effort de redressement des finances publiques selon des modalités à l'élaboration desquelles elles sont associées » – est extrêmement vague. Il s'agit non pas de remettre en cause le nécessaire effort de réduction des dépenses – au contraire, vos propositions en cette matière me semblent même insuffisantes – mais de faire preuve d'honnêteté intellectuelle. À quoi les collectivités locales seront-elles en effet « associées » ? Puisqu'on ne saurait contrôler leurs dépenses – ce serait anticonstitutionnel –, la seule façon dont elles peuvent contribuer au redressement des finances publiques, c'est à travers la réduction de leurs dotations. La loi de la République pourrait se passer de cet effet d'affichage.

La Commission se saisit alors de l'amendement CF 43 du rapporteur général.

Je reconnais que la rédaction de l'article 8 ne me satisfait pas entièrement. Plutôt que de le supprimer – ce qui serait un signal négatif, et sans doute contraire aux souhaits de la plupart d'entre nous – je propose de retenir la formulation suivante : « Les collectivités territoriales contribuent à la réalisation de l'objectif à moyen terme fixé à l'article 2, notamment dans le cadre d'un pacte de confiance et de solidarité négocié avec l'État », qui correspond aux intentions du Gouvernement.

Parler de « confiance » et de « solidarité » dans une loi de programmation des finances, c'est de la littérature !

Si nous votons pour cette rédaction, nous rendons quasiment obligatoire la réalisation d'un « pacte de confiance et de solidarité négocié avec l'État ». Sur le plan juridique, ce serait pire encore que le texte du Gouvernement !

Lors de la dernière loi de programmation pluriannuelle, la commission des Finances avait introduit plusieurs amendements évoquant la nécessité, pour les collectivités locales, de participer à l'effort de réduction des déficits. Tous ont été supprimés par nos collègues sénateurs, de sorte que le texte final n'en porte plus aucune trace. Pour ma part, même élu local, j'ai toujours considéré que les collectivités locales devaient faire leur part du travail de redressement des comptes publics. Par conséquent, l'article 8, tel qu'il est, me convient et ne m'apparaît pas anticonstitutionnel.

Il me convient également, en ce qu'il permet à l'État de fixer aux collectivités locales un objectif de dépenses, d'endettement et d'effectifs – à décliner collectivité par collectivité, ou bien par type ou par échelle de collectivités – qui, certes, ne les engage à rien, mais qui leur indique la voie pour être cohérentes avec l'ensemble de nos finances publiques. Qu'elles le suivent ou non est une autre question, mais le fait même d'en disposer montrerait que tout en prenant des décisions individuelles, on peut contribuer à l'intérêt général.

Je pencherais pour la conservation de l'article initial. Les concours de l'État aux collectivités territoriales représentent un peu plus de 50 milliards d'euros, ce qui en fait le quatrième budget de l'État – et si l'on compte le fonds de compensation pour la TVA, le FCTVA, et les autres mécanismes de reversement, l'intégralité des transferts financiers de l'État aux collectivités dépasse les 100 milliards d'euros. Par conséquent, elles doivent forcément, d'une manière ou d'une autre, contribuer à l'effort de redressement. La confiance et la solidarité sont certes nécessaires, mais l'on ne saurait les inscrire dans un texte de loi. À nous et aux ministres concernés de nous fonder ensuite sur ces principes dans notre travail avec les collectivités territoriales ; mais pour l'heure, comme l'a suggéré M. le président, le texte de l'article 8 doit rester inchangé.

Remplacer, à l'article 8, « confiance » et « solidarité » par « stabilité » aurait été un moyen simple de rassurer de nombreuses personnes. N'oublions pas que les concours aux collectivités locales – on l'a répété au cours des quinquennats précédents – représentent non une aumône, mais une compensation pour la généralisation de la TVA il y a un peu plus de quarante ans, cet impôt ayant remplacé des taxes perçues localement.

Je reconnais volontiers que l'amendement CF 43 n'est pas ce que nous avons rédigé de meilleur. Je retire l'amendement mais j'émets un avis défavorable sur l'amendement de M. de Courson portant suppression de l'article 8.

D'une part, si l'on veut atteindre l'objectif de redressement, les dépenses des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale doivent être réduites de 10 milliards d'euros par an, ce qui ne représente que 2 % des 454 milliards qui y sont consacrés : c'est donc possible, bien que difficile. D'autre part, le Gouvernement prévoit que la croissance de l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) sera de 2,7 % en 2013, 2,6 % en 2014, puis 2,5 % par an de 2015 à 2017. Or, la précédente majorité était parvenue – sur l'exécution 2011 et vraisemblablement 2012 – à limiter la hausse de l'ONDAM à 2,5 %. Maintenir ce taux de progression permettrait d'économiser entre 300 et 400 millions d'euros supplémentaires.

Sur les dix dernières années, l'augmentation des dépenses des régimes obligatoires de base de la Sécurité sociale a oscillé entre 4,5 % et 5 %, même si elle est descendue à 3,2 % en 2012. Je ne veux pas faire de la provocation, mais le Gouvernement ne peut éviter de prendre en compte la situation dont il a hérité dans certains services, notamment à l'hôpital public, comme la ministre chargée de la santé l'a rappelé hier en répondant à une question d'actualité. Les prévisions du Gouvernement en cette matière représentent un effort substantiel, tout en préservant une marge permettant de faire face aux problèmes extrêmement prégnants qu'il nous faut traiter.

Le problème n'est pas tant le respect, ou non, de l'ONDAM pour le budget 2011-2012, que le déficit constant des régimes de base de la Sécurité sociale depuis une dizaine d'années. Tous les ans, la différence entre les perspectives de recettes et celles de dépenses représente entre 8 et 12 milliards d'euros. Or, le stock de déficit des trois dernières années – 2010, 2011 et 2012 –, auquel il faudra vraisemblablement ajouter celui de 2013, n'a pas été porté au compte de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES. Si nous votons ce transfert l'année prochaine, la seule solution sera d'augmenter la contribution au remboursement de la dette sociale – CRDS –, étant donné qu'une loi de l'ancienne majorité interdit d'allonger la durée d'amortissement.

Puisque l'ONDAM a été de 2,5 % entre 2011 et 2010 et que, d'après les chiffres dont nous disposons aujourd'hui, il devrait également du même ordre, ou même en deçà, en 2012, ce serait un très mauvais signal que de relâcher l'effort en 2013 en portant à nouveau sa croissance à 2,7 % en 2013 et à 2,6 % en 2014. Par conséquent, je propose de garder ce rythme de 2,5 % en 2013 et en 2014. Cet amendement me paraît raisonnable car il est fondé sur les chiffres de l'exécution du budget, et sur deux années consécutives, 2011 et 2012 ; il a donc une certaine solidité.

Nous avons déjà eu ce débat à propos de l'amendement CF 12. Je précise que sur l'ensemble de la période, l'évolution prévue de l'ONDAM est limitée à 2,56 % par an. Ce ne sont certes pas les 2,5 %, que vous préconisez, et, en effet, en 2013 et en 2014 on sera au-delà de 2,5 %, mais nous considérons – et c'est là où notre analyse est différente de la vôtre – qu'il y a un manque crucial d'investissements, notamment dans les hôpitaux, et qu'il faut le combler pour que l'offre de soins pour nos concitoyens soit préservée. Le dépassement de 2013-2014 constitue ainsi un rattrapage ; mais sur l'ensemble de la période, on est à 2,56 % de croissance de l'ONDAM par an.

Je vous ai parlé des déficits connus de la Sécurité sociale, mais il y a également ceux qui le sont moins. Je serais plutôt d'accord avec vous, monsieur le président, sur l'objectif que vous proposez, si – comme le rapporteur général l'a rappelé – une grande partie de nos hôpitaux publics n'avaient pas, depuis deux ou trois ans, des déficits cachés. Ces déficits, que la Fédération hospitalière de France – FHF – évalue entre 400 et 800 millions d'euros, se trouvent dans les comptes des hôpitaux publics, et il va bien falloir les solder un jour. Le Gouvernement prend une bonne mesure en essayant de maîtriser l'ONDAM tout en tenant compte de ces déficits cachés. La situation est d'ailleurs similaire pour certaines caisses de retraite, ou caisses d'assurance maladie de régimes spécifiques, dont le montant des déficits masqués nécessitera vraisemblablement des adaptations financières dans les deux ans à venir.

Je ne nie pas qu'il y ait des déficits dans les hôpitaux, qui ont des répercussions sur les chiffres, compte tenu des montants dont il s'agit.

La ministre de la santé a parlé de l'abandon de la convergence tarifaire entre les cliniques et les hôpitaux, au motif qu'on ne pouvait pas mélanger privé et public. Je comprends l'argument, mais ce processus fournissait une clé de gestion à différents opérateurs : en homogénéisant les méthodes, on pouvait dégager des marges, et donc des capacités d'investissement, voire contribuer à résorber certains déficits. Surtout, tout l'intérêt de la prévision pluriannuelle est de fournir un cadre de long terme à la réduction du déficit structurel. Mais lorsqu'on revient sur des décisions antérieures, on ouvre la porte aux dérives que l'on est ensuite obligé de compenser.

Contrairement à ce que j'entends, l'hôpital a été préservé ces dernières années, l'État ayant régulièrement augmenté ses crédits. Quant aux déficits cachés, il y en a sans doute, et des efforts doivent évidemment être faits pour clarifier les comptes. En même temps, il arrive également qu'il y ait des excédents cachés, comme dans les caisses de retraites ; et quand on agrège les deux, on a parfois des surprises. Pourquoi ne tenir compte que des déficits et jamais des excédents ?

Il serait intéressant d'avoir ce débat dans le cadre du PLFSS, surtout après les contrevérités prononcées hier dans l'hémicycle par la ministre de la santé. Monsieur Terrasse, ne vous associez pas à ces faux-semblants. De quels déficits « cachés » ou « masqués » parlez-vous ? La France n'est pas une république bananière ! Vous qui avez été assidu à certains débats parlementaires, que ne les avez-vous pas dénoncés en temps et en heure ? Par ailleurs, y a-t-il eu un seul hôpital en France contraint à fermer ses portes parce qu'il n'avait plus les moyens d'assurer sa mission ? Jamais ; les moyens de l'hôpital n'ont cessé de progresser dans notre pays, augmentant de plus de deux milliards d'euros par an. En revanche, en mettant un terme à la convergence, vous avez choisi l'immobilisme. Un hôpital ne sera certes jamais une entreprise privée, car il est le seul à assumer certaines missions de service public – l'accueil de tous, quelle que soit leur situation sociale, la fonction de recherche dans les CHU – mais le véritable enjeu est de savoir comment les rémunérer par le biais des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation – MIGAC – ?

Le débat aura lieu dans l'hémicycle.

La charge de la dette et les remboursements et dégrèvements ne sont pas contenus dans le tableau qui se trouve à l'article 10.

En accord avec ce que nous disons depuis le début de ce débat, la participation des collectivités territoriales au redressement des comptes publics doit être chiffrée : nous proposons de réduire le montant de l'enveloppe des concours financiers de l'État qui leur sont destinés de 2 % par an. Les articles de presse et les rapports des organismes de contrôle montrent des dérives préoccupantes de la fiscalité à l'échelon local, et on devrait inciter les collectivités locales à participer à l'effort national de façon visible et précise.

La veille du conseil des ministres approuvant la loi de finances pour 2013, M. le ministre du budget est venu présenter au Comité des finances locales, le CFL, les éléments concernant les collectivités locales. À cette occasion, il a précisé qu'en 2013, les dotations des collectivités territoriales seraient reconduites en valeur – c'est ce qu'on appelle le « zéro valeur » –, selon la règle en vigueur, mais réduites de 750 millions d'euros par an en 2014 et en 2015, ce qui correspond grosso modo aux 2 % que vous évoquez.

Cet amendement vise d'abord à couvrir la période 2016-2017, l'article 12 présentant la singularité de ne concerner que les années 2013-2015. Je n'imagine pas que le Gouvernement puisse vouloir dissimuler la poursuite de la diminution des dotations en 2016 et 2017, et nos collègues qui administrent les collectivités territoriales ont besoin d'une lisibilité sur toute la durée du mandat. Ensuite, les 2 % de diminution que nous proposons représentent un milliard d'euros, ce qui fait 250 millions de plus, soit un petit effort supplémentaire, par rapport aux 750 millions évoqués par le ministre.

Monsieur de Courson, vous devriez mieux lire la loi : le chapitre III d'une loi de programmation – qui correspond aux articles 10, 11 et 12 – est, et a toujours été, triennal. Sur le fond, le président Carrez a rappelé que 750 millions d'euros équivalaient grosso modo à 1,5 % des concours de l'État. J'étais moi aussi au CFL ; l'annonce n'y a certes pas provoqué l'enthousiasme, mais on a senti un sens des responsabilités de la part des acteurs des collectivités territoriales.

Monsieur de Courson, faut-il comprendre que contrairement au projet du Gouvernement, c'est dès cette année que votre amendement prévoit une économie d'un milliard d'euros pour le budget de l'État ?

Oui, il faut être constant sur la durée.

Je me borne à rappeler qu'en 2012, la diminution – introduite par amendement pendant le débat – était de 200 millions d'euros.

La trajectoire financière à partir de 2015 que trace cet article est surréaliste. Est-il raisonnable, dans la situation actuelle, de baisser les recettes fiscales d'un milliard d'euros en 2015, de trois milliards en 2016 et de sept milliards en 2017 ?

Je ne comprends pas cet amendement. Ces baisses sont compensées par des suppressions de dépenses et s'inscrivent dans le cadre d'une évolution globale. Comment peut-on supprimer cet article sur l'évolution des recettes ?

Nous demandons depuis longtemps qu'un objectif de dépenses fiscales soit fixé. Il s'appliquerait à compter de 2013. On a fixé le montant annuel maximum à 70,8 milliards d'euros ; peut-être aurait-on pu être plus ambitieux, mais au moins le dispositif est-il désormais posé.

J'approuve totalement cet amendement. Je rappelle qu'on avait introduit par amendement parlementaire la notion très importante d'objectif de dépenses fiscales. Il est certain que le chiffre manque un peu d'ambition, mais je sais à quel point c'est difficile.

La vérité se trouve dans l'article 1er du projet de loi de finances : le montant des dépenses fiscales reste stable en 2013. Je rappelle à mes collègues socialistes – car je lis vos programmes – que vous vous étiez engagés à les réduire de 50 milliards d'euros. C'est un bien mauvais début !

La rédaction de cet article m'a laissé perplexe. Il dit que les « éventuels surplus » seront « utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public ». S'il y a surplus, c'est qu'il y a croissance, donc des rentrées fiscales supérieures aux prévisions. Avec, comme le prévoit la loi de programmation, une croissance de 2 % à partir de 2014 et le rétablissement de l'équilibre des comptes publics en 2017, nous n'aurons plus à nous préoccuper de l'exécution du TSCG et de la réduction des déficits structurels. Pourquoi les surplus devraient-ils alors être « utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit public », et non, par exemple, pour des investissements dont le besoin peut se faire sentir ?

Monsieur le président, ce sujet vous rappelle sûrement des souvenirs et ce sujet ne surprendra donc pas ceux qui s'y sont intéressés durant la précédente législature.

Les années suivantes, comme en 2013, les mesures nouvelles seront financées par des économies. Au total, la LFI pour 2013 dégage, par rapport à la LFI pour 2012, 10 milliards d'euros d'économies sur l'évolution tendancielle, et une économie en valeur absolue de 700 millions d'euros. Nous continuerons ainsi ; c'est la politique du Gouvernement, soutenue par sa majorité. Quant au surplus, il servira effectivement à se désendetter, tant il est vrai que nous devons impérativement le faire, sauf à imaginer que nous puissions encore contrôler le service de la dette – elle dépasserait alors 91,3 % du PIB – que la majorité précédente nous a laissée.

Il faut maintenir cette disposition, afin de ne pas refaire les erreurs des vingt dernières années où, dès que l'économie montrait des signes de reprise, on commençait à dépenser. On l'a connu en 1990 avec la « nouvelle étape sociale » – mais au moins en avait-t-on profité à l'époque pour instaurer la CSG –, puis en 1999 où l'on a procédé à une diminution hasardeuse des impôts alors même que le pays était extrêmement endetté. Si la progression de la croissance génère davantage de recettes fiscales, on devra arbitrer entre accélération du désendettement de l'État et dépenses nouvelles. En tout état de cause, si les surplus devaient être affectés aux dépenses, il ne devrait s'agir que de dépenses bien définies et uniquement concentrées sur des investissements d'avenir, et non de nouvelles dépenses de fonctionnement.

J'ajoute qu'une partie de ces surplus sont très éphémères compte tenu de leur élasticité par rapport à la croissance. Ainsi, en 1999, elle était de 4 pour l'impôt sur les sociétés. Monsieur Cherki, êtes-vous convaincu ?

Disons que je suis informé. Dominique Lefebvre met en garde contre les réductions intempestives d'impôts ; or, je lis page 2 de la présentation de l'exposé des motifs que « dès 2015, puis à l'équilibre en 2016 et en 2017, la poursuite des efforts de maîtrise de la dépense, déployés dans la durée, permettra alors de dégager des marges pour abaisser le taux de prélèvements obligatoires ». L'objectif est donc, avec une croissance de 2 %, au terme de deux années d'effort, d'arriver en 2017 à l'équilibre structurel et de baisser alors les impôts. Mais si de surcroît on a un surplus de croissance, pourquoi en mobiliser « la totalité » pour réduire le déficit, sans en réserver même une petite part aux investissements ?

Monsieur Cherki, mais même si nous stabilisons la dette – et ce sera le cas – et même si nous commençons à en réduire le stock, le niveau auquel nous serons parvenus à le réduire sera encore trop élevé, et nous ne pourrons pas nous en contenter. Il faut impérativement baisser le niveau d'endettement, donc nous continuerons à dégager des surplus pour nous désendetter, et plus vite nous le ferons, mieux ce sera.

Le rapport sur les comptes publics est déjà prévu par le projet de loi organique tel qu'adopté hier par la commission spéciale ; l'article est donc devenu sans objet.

Il s'agit de maintenir l'obligation, pour le Gouvernement, d'informer le Parlement sur les dépenses fiscales, qui avait été supprimée par erreur.

Cette obligation figurait dans la précédente loi de programmation pluriannuelle. Je suis évidemment favorable à cet amendement.