Séance en hémicycle du 7 avril 2016 à 9h30

La séance est ouverte.

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l’accession de la France au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du Traité de l’Atlantique Nord (nos 3578, 3615, 3620).

La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée de l’égalité réelle.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mesdames et messieurs les députés, je vous présente, aujourd’hui, au nom du Gouvernement, le projet de loi autorisant l’accession de notre pays au protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créé en vertu du traité de l’Atlantique Nord, communément appelé « protocole de Paris ».

Laissant de côté les polémiques que certains ont pu essayer de susciter, j’évoquerai devant vous les faits et la réalité de ce texte qui est avant tout technique, puisqu’il définit le cadre juridique applicable aux quartiers généraux de l’OTAN ou reconnus par l’OTAN, ainsi qu’aux officiers et soldats, issus de pays alliés, qui y servent. Je le dis donc d’emblée : le protocole de Paris n’affecte en rien le positionnement de la France au sein de l’OTAN, pas plus qu’il ne porte atteinte à l’autonomie et à l’indépendance de notre politique de défense, et à la souveraineté de notre pays.

Revenons un instant sur l’histoire de ce texte, qui nous éclaire quant à sa portée réelle. Le 28 août 1952, la France fut l’un des signataires originels de ce protocole auquel notre capitale a donné son nom. Il a par la suite été dénoncé par la France le 30 mars 1966, lorsque celle-ci décida de quitter la structure de commandement intégrée de l’OTAN. Le protocole de Paris est indissolublement lié à la participation à la structure de commandement intégrée de l’OTAN, dont il constitue la traduction juridique et administrative – je reviendrai ultérieurement sur ce point.

Le gouvernement précédent ayant pris en 2009 la décision de réintégrer la structure du commandement intégré, une nouvelle accession de la France au protocole de Paris est très vite apparue comme une conséquence logique nécessaire. Tous les membres de l’OTAN sont parties à ce protocole. La France, elle, a recommencé à accueillir du personnel de l’organisation dans ses quartiers généraux militaires, sans que ces structures ni les personnes qui y servent ne bénéficient d’un statut international. À l’inverse, tous les quartiers généraux de l’OTAN ou reconnus par l’organisation, et sis dans les pays alliés, bénéficient d’un même statut unifié et homogène.

Quel est le résultat de ce décalage ? À cause de l’absence de statut harmonisé, les officiers alliés que nous accueillons dans nos structures sont parfois confrontés à de nombreuses difficultés administratives, juridiques et financières, qu’ils ne rencontrent pas dans les autres pays de l’Alliance, et que nos propres officiers, en poste dans les structures de nos alliés, ne rencontrent pas non plus, puisqu’ils bénéficient, eux, du statut défini par le protocole de Paris. Cette situation se traduit par des tracasseries bureaucratiques inutiles, par un défaut d’attractivité et une moindre visibilité de nos structures militaires, qui constituent pourtant des relais d’influence précieux auprès de nos alliés et de l’OTAN.

Par conséquent, des travaux interministériels ont été engagés en 2014 en vue d’une nouvelle accession de la France au protocole de Paris. La France a ensuite saisi le Conseil de l’Atlantique Nord, qui a approuvé à l’unanimité, le 21 janvier 2015, la demande d’accession française.

Quel est l’objet du protocole de Paris ? En dépit de la relative technicité de ses dispositions, il est très simple : il étend l’application de la convention entre les États parties au traité de l’Atlantique Nord sur le statut des forces, dite SOFA OTAN – Status of force agreement OTAN –, signée à Londres le 19 juin 1951, aux quartiers généraux interalliés créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord, aux organismes militaires internationaux, ainsi qu’à leurs personnels civils et militaires. La France est partie au SOFA OTAN depuis l’origine, et sans discontinuer, puisque, rappelons-le, la France n’a jamais quitté l’OTAN.

Ce texte détermine le statut des forces armées des parties lorsque celles-ci se trouvent en service sur le territoire métropolitain d’une autre partie. Le protocole de Paris s’applique, quant à lui, aux quartiers généraux suprêmes de l’OTAN, ainsi qu’à « tout quartier général militaire international créé en vertu du traité de l’Atlantique Nord et directement subordonné à un quartier général suprême ». Il n’existe que deux quartiers généraux suprêmes ; aucun n’est en France. L’un est situé à Mons, en Belgique : le commandement des opérations ; l’autre est situé à Norfolk, aux États-Unis : le commandement pour la transformation, commandé par notre compatriote le général Denis Mercier. Il n’y a pas non plus de quartier général militaire international subordonné à un quartier général suprême sur le territoire de la France, et aucun projet d’en installer un.

L’article 14 du protocole de Paris prévoit toutefois – c’est cette disposition qui nous intéresse principalement – que le Conseil de l’Atlantique Nord peut décider d’appliquer tout ou partie des stipulations du protocole à tout « quartier général militaire international » ou à toute « organisation militaire internationale » n’entrant pas dans les définitions de l’article 1er du protocole de Paris. Concrètement, cela signifie qu’un État membre de l’OTAN peut demander au Conseil de l’Atlantique Nord, qui statue à l’unanimité, l’activation d’une de ses structures militaires, afin que les dispositions du protocole lui soient appliquées.

S’agissant de la France, et comme le détaille l’étude d’impact qui accompagne le projet de loi, un certain nombre de structures ont été identifiées comme pouvant bénéficier, si la France le décidait, des dispositions du protocole de Paris. S’agissant de la nature des stipulations du protocole, elles correspondent largement à celles établies par le SOFA OTAN. Elles sont relatives, d’abord, au privilège de juridiction : les pouvoirs de juridiction dévolus à l’État d’origine dans le SOFA OTAN en matière pénale et disciplinaire sont conférés, s’agissant des personnels affectés dans les quartiers généraux, aux autorités de l’État dont la loi militaire peut s’appliquer à la personne intéressée. Elles sont relatives, ensuite, au règlement des dommages : les stipulations du SOFA OTAN relatives aux dommages causés ou subis par des membres des forces sont rendues applicables aux employés des quartiers généraux.

Elles touchent, par ailleurs, aux exonérations fiscales et douanières : les personnels seront exonérés d’impôt dans l’État d’accueil au titre des traitements et émoluments payés par la force armée à laquelle ils appartiennent ou par laquelle ils sont employés, mais restent imposables dans le pays dont ils ont la nationalité. L’article 10 du protocole, par ailleurs, confère aux quartiers généraux suprêmes la capacité juridique. Enfin, ces mesures ont trait à l’inviolabilité : les archives et autres documents officiels d’un quartier général interallié conservés dans les locaux de ce quartier général ou détenus par tout membre de ce quartier général sont inviolables.

Quel est l’intérêt pour notre pays d’accéder de nouveau au protocole de Paris ? Il ne s’agit pas d’accueillir de nouveaux quartiers généraux de l’OTAN sur notre sol, mais de valoriser les structures, nationales ou multinationales, qui y sont déjà présentes. L’accession de la France au protocole de Paris nous permettrait donc de corriger une anomalie administrative et juridique qui nous pénalise et n’est pas comprise par nos partenaires.

En effet, l’application des dispositions du protocole de Paris aux quartiers généraux situés sur le territoire français simplifiera et harmonisera les règles et procédures administratives liées à l’accueil de personnel de l’OTAN. Nos alliés y seront particulièrement sensibles. En rendant l’accès à ces entités plus facile à davantage de membres du personnel de l’OTAN, notamment étrangers, l’accession de la France au protocole de Paris contribuera à promouvoir des activités économiques sur le territoire national et à valoriser nos propres structures militaires parmi nos alliés.

Voici la réalité du protocole de Paris, que le Gouvernement vous propose d’approuver aujourd’hui. Cette réalité est bien éloignée des analyses rapides qui ont tenté de conférer à ce texte une portée qu’il n’a tout simplement pas.

Ben voyons !

Les faits sont là : en aucun cas le protocole de Paris n’affecte ni ne remet en cause les conditions que notre pays a fixées en 2009 lorsqu’il a réintégré la structure du commandement intégré de l’OTAN. En aucun cas il ne traduit un infléchissement de notre position au sein de l’OTAN, où la France continuera de faire entendre la voix d’un allié loyal et solidaire, mais indépendant. En aucun cas il n’amoindrit nos ambitions pour l’Europe de la défense, que la France souhaite toujours plus forte et plus substantielle. En aucun cas il ne porte atteinte à l’autonomie et à l’indépendance de notre politique de défense, et à la souveraineté de notre pays.

Mais oui, c’est ça !

Je vous invite donc à juger ce protocole de Paris pour ce qu’il est : un développement pratique et logique de la décision de réintégrer la structure de commandement de l’OTAN, qui permettra à la France de renforcer son influence au sein de l’Alliance en proposant un cadre attractif et cohérent à nos partenaires pour l’accueil de leurs personnels au sein de certaines structures militaires françaises. Telles sont, monsieur le président, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mesdames et messieurs les députés, les principales observations qu’appelle le protocole sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créé en vertu du traité de l’Atlantique Nord, qui fait l’objet de ce projet de loi.

La parole est à M. Guy-Michel Chauveau, rapporteur de la commission des affaires étrangères.

Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, la réintégration par la France de la structure du commandement intégré de l’OTAN, en 2009, conduit naturellement à se poser la question de la ratification du protocole de Paris du 28 août 1952 sur le statut des quartiers militaires internationaux créés en vertu du traité de Washington du 4 avril 1949 créant l’Alliance atlantique. Ce protocole a été pour la première fois ratifié par la France le 20 janvier 1955, alors que notre pays, membre fondateur de l’Alliance, accueillait non seulement le siège de l’OTAN, mais aussi le grand quartier général des puissances alliées en Europe – dit SHAPE, pour Supreme Headquarters Allied Powers in Europe – à Rocquencourt. Le SHAPE a alors été déplacé à Mons, en Belgique, où il est toujours. À l’Assemblée nationale, le rapporteur en était le général Pierre Billotte.

Ce protocole a été dénoncé en 1966, lorsque la France a décidé, dans les circonstances historiques que nous connaissons, de quitter la structure du commandement intégré. Cinquante ans après, la démarche inverse s’impose. D’une part, la pertinence de la réintégration opérée à partir de 2009 a été confirmée dès novembre 2012 par le rapport rendu au Président de la République par M. Hubert Védrine, ancien ministre des affaires étrangères, sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la défense – vous connaissez les conclusions de ce rapport.

Ce protocole est un texte uniquement technique, de conséquence. Ses dispositions sont semblables à celles de n’importe quel accord de siège d’une organisation internationale ; elles ne soulèvent pas de difficulté. Il définit le cadre juridique, fiscal et douanier du stationnement des quartiers généraux interalliés, et accorde une couverture juridique administrative, douanière et fiscale à leurs personnels militaires et civils, ainsi qu’à leurs ayants droit.

Il complète et précise la convention de Londres du 19 juin 1951 entre les États parties au traité de l’Atlantique Nord sur le statut de leurs forces, dite SOFA OTAN, sur le statut des forces armées d’un pays membre de l’Alliance lorsqu’elles sont déployées sur le territoire d’un autre État membre. Cette convention n’a d’ailleurs jamais été dénoncée par la France.

Le protocole de Paris n’implique aucune inflexion ni aucun infléchissement de notre position au sein de l’OTAN. Aussi, il faut se garder de donner à l’accession à ce protocole une portée qu’elle n’a pas, puisque ce texte ne remet en cause aucune des conditions posées à la réintégration en 2009. Il n’implique aucun infléchissement de notre position au sein de l’OTAN : la France continuera d’y faire entendre sa voix, celle d’un allié loyal, solidaire, mais indépendant.

En outre, ce protocole n’amoindrit en aucun cas nos ambitions pour l’Europe de la défense. Il ne porte pas non plus atteinte à l’autonomie et à l’indépendance de la politique de défense de la France, non plus qu’à sa souveraineté.

L’accession au protocole de Paris ouvre à l’opposé la perspective d’une valorisation sur notre territoire des quartiers généraux et des structures militaires français. Cela n’interviendra pas de façon automatique et directe. Une décision spécifique est en effet nécessaire, conformément à l’article 14, qui prévoit que le Conseil de l’Atlantique Nord peut décider d’appliquer tout ou partie du protocole à un quartier général militaire international. À l’avenir, si la France le demandait, certaines structures situées en France pourraient si nécessaire faire l’objet d’une décision dite d’activation par le Conseil de l’Atlantique Nord, à l’unanimité.

En l’état, pourraient être concernés le quartier général du Corps de réaction rapide de France, situé à Lille ; le quartier général du Corps de réaction rapide européen, situé à Strasbourg ; le quartier général de la force aéromaritime française de réaction rapide, situé à Toulon ; le centre d’excellence qu’est le centre d’analyse et de simulation pour la préparation aux opérations aériennes, localisé à Lyon-Mont Verdun.

Actuellement, selon les chiffres communiqués, 1 485 militaires issus de pays de l’OTAN sont affectés en France. Parmi eux, 240 seraient susceptibles de bénéficier du protocole de Paris.

Ainsi, à quelques mois du prochain sommet de l’OTAN, qui aura lieu les 8 et 9 juillet 2016 à Varsovie, la France, qui est l’un des très rares membres de l’Alliance à avoir une capacité militaire opérationnelle de premier plan, ne peut que gagner à conforter son influence au sein de l’Alliance, en montrant qu’elle est prête, si nécessaire, à développer ses quartiers généraux, en accueillant sur son sol des personnels des armées alliées dans les mêmes conditions que les autres États membres.

En outre, il faut toujours le rappeler, l’Alliance atlantique est une alliance défensive fondée sur le principe de l’assistance mutuelle en cas d’attaque armée contre un de ses membres, comme le prévoit l’article 5 du traité de 1949.

C’est dans cette perspective que la commission des affaires étrangères, de même, il me semble, que la commission de la défense, s’est prononcée pour l’adoption, sans réserve, du présent projet de loi.

La parole est à Mme Nathalie Nieson, rapporteure pour avis de la commission de la défense nationale et des forces armées.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, je ne reviendrai pas ici sur l’histoire des relations entre la France et l’OTAN. Chacun la connaît, en a sa propre opinion, et le récent rapport d’information de nos collègues Gilbert Le Bris et Philippe Vitel sur l’évolution du rôle de l’OTAN revient longuement sur la question.

Permettez-moi simplement de rappeler qu’en tant que membre fondateur actif, la France a accueilli sur son territoire de multiples infrastructures et de très nombreux personnels, dont la présence a profondément marqué des villes comme Châteauroux, Évreux, Laon, La Rochelle, Orléans, Verdun et tant d’autres, durant une quinzaine d’années. La France accueillait notamment les instances décisionnelles de l’Alliance : le siège de l’OTAN a ainsi occupé le palais de Chaillot, au Trocadéro, à partir de 1952, puis le Palais de l’OTAN, actuelle université Paris Dauphine, à compter de 1959 ; de même, le Grand quartier général des puissances alliées en Europe –Supreme Headquarters Allied Powers Europe ou SHAPE – a été établi à Rocquencourt, dans les Yvelines.

Ainsi, lorsque le Général de Gaulle a pris la décision du retrait, annoncée en conférence de presse le 21 février 1966 et confirmée par courrier au président Johnson le 7 mars, les deux centres décisionnels et les 30 bases militaires ont dû fermer leurs portes. Au total, 27 000 soldats et 37 000 employés civils, soit près de 100 000 personnes en ajoutant leurs familles, ont été priés de quitter le territoire avant le 1er avril 1967.

N’accueillant plus de personnels de l’OTAN sur son territoire, la France a logiquement dénoncé le Protocole de Paris qu’elle avait signé en 1952 et dont les dispositions fixaient le régime juridique des quartiers généraux créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord, et de leurs personnels.

Or, depuis la réintégration de notre pays dans les structures militaires intégrées de l’OTAN, en 2009, nous accueillons de nouveau des personnels étrangers de l’OTAN sur notre territoire. L’accession au protocole de Paris, ou devrai-je plutôt dire la ré-accession de notre pays à cet accord, n’est ainsi que la suite logique de la réintégration de la France au sein du commandement militaire intégré de l’OTAN.

Cet accord international ne comporte que des dispositions d’essence avant tout technique, visant à garantir aux personnels militaires et civils de l’OTAN, déployés sur notre territoire, un statut dont bénéficie l’ensemble des personnels affectés dans les structures de l’OTAN sur le territoire des membres de l’Alliance, au premier rang desquels nos compatriotes en poste à Mons en Belgique, à Norfolk aux États-Unis ou ailleurs.

En somme, par l’accession au protocole de Paris, nous ne faisons qu’opérer une simple action de coordination et de bonne administration. Je rappelle d’ailleurs que cette accession ne se traduira pas automatiquement par l’application de ses dispositions sur le territoire national. En effet, le protocole s’applique aux quartiers généraux suprêmes de l’OTAN, ainsi qu’à tout quartier général militaire international créé en vertu du traité de l’Atlantique Nord et directement subordonné à un quartier général suprême. La France n’accueille aucun quartier général de ce type sur son territoire et il n’existe pas de projet en ce sens.

Toutefois, en vertu de l’article 14 du protocole, tout ou partie de ses stipulations peut s’appliquer à tout quartier général militaire international ou à toute organisation militaire internationale, sous réserve d’une décision dite d’activation du Conseil de l’Atlantique Nord. Si la France le demande, plusieurs sites pourraient ainsi être concernés : en premier lieu, et principalement, le Quartier général du corps de réaction rapide de Lille ; en deuxième lieu, le Quartier général de l’état-major de force aéromaritime française de réaction rapide, situé à Toulon et le Centre d’excellence français d’analyse et de simulation pour la préparation aux opérations aériennes, localisé à Lyon ; enfin, le Quartier général du corps de réaction rapide européen de Strasbourg, dont le statut est actuellement fixé par un traité spécifique.

Selon les données du ministère de la défense, une soixantaine de militaires sont concernés à Lille, une dizaine à Lyon et Toulon, et près de 160 à Strasbourg.

Je ne détaillerai pas ici les dispositions du protocole de Paris. Il s’agit essentiellement de mesures précisant les droits et obligations des quartiers généraux et de leurs personnels – exonérations fiscales et douanières, personnalité juridique, droit d’ester en justice, liquidation des avoirs, inviolabilité des archives, privilèges de juridiction, par exemple. Il vient d’en être question.

Contrairement à ce qui a été dit ici ou là, le protocole de Paris ne porte nullement atteinte à l’autonomie et à l’indépendance de notre politique de défense ou à la souveraineté nationale, ni ne remet aucunement en cause notre position vis-à-vis de l’Alliance atlantique. Y accéder permettra de simplifier la vie quotidienne des personnels implantés sur notre territoire, de renforcer l’attractivité de la France et ainsi de conforter notre influence au sein de l’Alliance, tout en témoignant à nos alliés de notre plein engagement.

Nos alliés savent que la France est volontaire, et prête à faire face aux menaces multiples qui pèsent sur l’Europe et le monde. Le niveau d’engagement de nos forces en opérations extérieures comme sur le territoire national en atteste quotidiennement. Il serait hautement regrettable de ternir cette image par la permanence de tracasseries administratives et techniques, alors même que nos propres hommes et femmes déployés dans les structures de l’OTAN bénéficient des dispositions du protocole de Paris.

C’est pourquoi je vous invite à adopter le présent projet de loi.

Dans la discussion générale, la parole est à M. François Asensi, premier orateur inscrit.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je ne m’excuserai pas, madame la secrétaire d’État, de faire de la politique dans cet hémicycle, sur un texte prétendument technique.

Très bien !

Le quinquennat de Nicolas Sarkozy avait été marqué par le retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN. Le quinquennat de François Hollande est allé plus loin encore. Le 4 janvier, le conseil des ministres a approuvé le projet de loi autorisant la ratification du protocole de Paris sur l’OTAN. Le même François Hollande, le 8 mars 2008, défendait une motion de censure contre le gouvernement de M. Fillon. Il fustigeait la perte d’indépendance de la diplomatie française, à la suite de son retour dans l’OTAN, qui empêchait, disait-il, notre pays de développer une position française autonome.

Le texte présenté aujourd’hui balaie d’un revers de main l’ensemble des réserves émises huit ans plus tôt. Cette position rompt avec celle défendue par le général de Gaulle en 1966, qui faisait jurisprudence en France et rassemblait toute la nation.

Ce protocole, qui garantit un statut aux quartiers généraux de l’OTAN et une couverture juridique aux personnels des pays alliés en poste en France, est présenté comme une suite logique à la réintégration à l’OTAN. Or il n’y a aucune obligation à procéder ainsi. La ratification du protocole de Paris n’est que la conclusion d’un quinquennat interventionniste, marqué par un alignement à outrance sur une vision atlantiste et néoconservatrice du monde.

Les négociations entamées au sujet du Traité de libre-échange transatlantique – TAFTA – livraient déjà notre économie aux multinationales américaines. Avec cette intégration, la France renonce à son indépendance diplomatique pour s’inscrire dans une stratégie pro-atlantiste, sous influence américaine. Pour de nombreux pays émergents, l’absence de la France des instances de l’OTAN était le signe d’un non-alignement sur la stratégie impérialiste des États-Unis. Jacques Chirac, refusant la participation des troupes françaises en Irak, en a été un symbole.

Cela n’a rien à voir !

L’OTAN, loin d’être une force pour la paix et la stabilité mondiale, est un foyer de tensions. L’alliance défensive, héritée de la guerre froide, se donne comme principale mission de défendre partout l’ordre capitaliste mondial, que d’aucuns considèrent comme la fin de l’histoire. La politique belliciste de l’OTAN s’est déployée à partir des années quatre-vingt-dix, du Kosovo à l’Irak en passant par la Libye. Dans l’ensemble de ces conflits, l’OTAN s’est constamment exonérée du droit international et des résolutions de l’ONU.

Hier en Afghanistan, aujourd’hui au Mali, en Centrafrique, en Irak, en Syrie et peut-être une nouvelle fois en Libye, la France a un autre rôle stratégique à jouer sur l’échiquier international que d’être le gendarme du monde. Rejoindre l’OTAN ne nous donnera pas plus de sécurité : l’organisation porte une responsabilité écrasante dans la déstabilisation du Moyen-Orient. Qui peut douter aujourd’hui que l’intervention inutile en Irak n’ait pas enfanté Daech ?

Cette déstabilisation risque même de prendre racine en Europe. Dès la chute de 1’URSS, l’OTAN a cru devoir développer une politique inamicale et humiliante envers la Russie. Alors que la chute du Mur de Berlin impliquait une dissolution des alliances passées, elle a poursuivi sa politique d’adhésion auprès des pays frontaliers de la Russie.

Tout à fait !

Aujourd’hui, l’OTAN persiste à vouloir intégrer l’Ukraine à son dispositif. L’organisation prévoit un investissement substantiel de 3 milliards d’euros, destiné à renforcer massivement sa présence militaire en Pologne et dans les pays baltes. Soutenir cette politique risque au contraire de braquer la Russie et de nous entraîner dans une spirale de démonstration de force.

En cas de conflit, notre marge de manoeuvre diplomatique sera réduite à néant. L’OTAN, véritable courroie de transmission du Pentagone, imposera sa loi.

L’OTAN n’apparaît plus comme un outil adapté dans un nouvel ordre mondial multipolaire.

Ce retour est un contresens stratégique : la réintégration totale de la France dans l’OTAN, organisation subordonnée aux objectifs politiques et stratégiques de la première puissance mondiale, phagocyte toute possibilité d’une défense européenne fondée sur l’indépendance et la sécurité collective.

Dans ces conditions, le projet de loi portant ratification du protocole de Paris n’est-il pas stratégiquement inutile et politiquement inacceptable ? L’OTAN n’apparaît pas comme l’organisation capable d’avancer vers un monde plus juste, plus solidaire et de faire progresser la paix et le désarmement. Bien au contraire, cette allégeance vis-à-vis de l’OTAN enferme la pensée géopolitique et stratégique française dans le carcan d’une vision culturaliste de l’état du monde largement fondée sur le choc des civilisations.

Quand les dirigeants français se cantonnent au constat d’un panorama mondial chaotique et menaçant, ils ferment la porte à tout espoir de paix. Dans un monde multipolaire, la communauté internationale attend tout autre chose de notre diplomatie : une parole souveraine, libre et indépendante de la France en faveur du droit des peuples à disposer d’eux-mêmes.

Définir une politique extérieure progressiste nécessite d’interroger les causes des bouleversements qui traversent notre monde pour agir sur elles : sur les causes de l’aggravation de la crise socio-économique, de l’affaiblissement et de l’effondrement des États, de la résurgence de la montée des nationalismes et des intégrismes, des guerres, des attentats et du fanatisme qui entraînent des migrations comme celles que nous connaissons aujourd’hui.

Transformer la nature même des relations internationales et soutenir les mouvements émancipateurs des sociétés pourraient constituer les deux axes d’une politique extérieure progressiste. Nous émanciper, en commençant par sortir de l’OTAN, nous permettrait de repenser librement nos politiques de partenariats, d’investissements et d’aide publique au développement, indépendance qui nous permettrait d’être à l’initiative d’audaces politiques dont le monde a besoin aujourd’hui.

Aux alliances bellicistes, nous opposons les Nations Unies. L’organisation internationale doit plus que jamais s’affirmer comme instance suprême de médiations et de règlement des conflits internationaux.

Cette action permettrait de promouvoir l’avènement du multilatéralisme et la démocratisation de l’ONU, garante de notre sécurité collective, par la promotion de sa Charte et de ses principes fondateurs : la prévention des conflits par le traitement prioritaire des injustices sociales et économiques ; la résolution politique des conflits ; la promotion universelle des droits sociaux, écologiques et démocratiques ; la défense des biens communs de l’humanité ; la promotion des libertés fondamentales, dont la liberté de circulation ; la solidarité devant les grands défis climatiques et écologiques de notre siècle. Tant de principes dont s’exonère l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord, qui apparaît de plus en plus comme la gardienne de la civilisation occidentale.

Prendre au contraire position pour l’émergence d’espaces régionaux inclusifs de coopération et de sécurité collective, sous supervision de l’ONU, honorerait la diplomatie française. Car au fond, mettre en oeuvre une politique de paix, c’est avant tout combattre les humiliations, les inégalités, les injustices et les fanatismes religieux. C’est vouloir apporter « une contribution à la transformation du mode d’existence de l’humanité ».

Ce projet de loi ne nous y conduit pas. Vous avez indiqué, madame la secrétaire d’État, qu’il était exclusivement technique je ne le crois pas. C’est la raison pour laquelle, fidèles à nos positions comme aux valeurs de progrès et d’émancipation, les députés communistes et du Front de gauche voteront contre la ratification du protocole de Paris.

La parole est à Mme Chantal Guittet.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, nous examinons ce matin le projet de loi permettant l’accession de la France au protocole de Paris sur le statut des quartiers généraux militaires internationaux créés en vertu du traité de l’Atlantique Nord. Contrairement aux propos que nous venons d’entendre, l’accord ne porte pas sur l’intégration ou non de notre pays à l’OTAN : ce fut l’objet du débat en 2009.

L’accord porte exclusivement sur le statut des quartiers généraux. Vous l’avez souligné, madame la secrétaire d’État, c’est un texte international à caractère technique, qui découle de l’appartenance de notre pays à une organisation intergouvernementale, l’Alliance atlantique.

Le protocole de Paris ne traite pas du positionnement de la France au sein de l’OTAN. Il s’agit d’un texte tirant les conséquences pratiques de la réintégration de notre pays au commandement intégré de l’OTAN, décision prise en 2009 par le président Sarkozy et son gouvernement.

En réintégrant la structure intégrée de l’Alliance, la France a naturellement recommencé à accueillir au sein de ses états-majors des personnels de l’OTAN. Le problème est qu’ils ne bénéficient pas d’un statut.

En 2014, la France, en cohérence avec sa décision de réintégrer l’OTAN, a engagé en une négociation visant à être réadmise au sein du protocole de Paris. Le 21 janvier 2015, le Conseil du traité de l’Atlantique Nord a approuvé sa demande à l’unanimité. Ce protocole est donc la traduction juridique et administrative de la participation de la France à la structure du commandement intégré de l’OTAN. Ce protocole avait été signé le 28 août 1952 afin de doter les militaires des États parties au traité d’un statut international lorsqu’ils étaient détachés sur le territoire d’un autre État. Ce protocole complétait une convention entre États parties au traité signée, elle, en 1951, et dite SOFA OTAN. En abandonnant en 1966, sur la décision du général de Gaulle, la structure du commandement intégré, la France a ipso facto suspendu sa participation, devenue sans objet, au protocole de Paris sur les quartiers généraux de l’organisation.

Maintenant que notre pays a réintégré la structure de commandement intégré, il convenait d’en assumer toutes les conséquences en réactualisant la participation de notre pays au protocole de Paris.

Sans revenir sur l’appareil du traité, qui a été excellemment présenté par notre collègue rapporteur de la commission des affaires étrangères, Guy-Michel Chauveau, et notre collègue rapporteure pour avis de la commission de la défense, Nathalie Nieson, je voudrais tout de même rappeler les éléments les plus significatifs.

Le protocole de Paris, dans son article 1er, détermine les statuts des militaires relevant de quartiers généraux suprêmes de l’OTAN ou assimilés, sur l’initiative de l’un de ses États membres. Il vise à réguler la présence de militaires d’un pays partie à l’Alliance atlantique se trouvant en service sur le territoire d’une autre partie.

La France n’est pas concernée par les deux quartiers généraux suprêmes, situés l’un en Belgique, l’autre aux États-Unis. Mais la France, comme tout autre État membre, a la faculté, conformément à l’article 14 du protocole, de demander que l’une de ses structures militaires soit considérée comme relevant de cet article 1er. Vous avez cité plusieurs de nos quartiers généraux nationaux susceptibles d’entrer dans ce cadre : celui de Lille, celui de Strasbourg, celui de Toulon et celui de Lyon. Ces différentes structures sont certifiées OTAN et accueillent déjà des militaires originaires des pays parties au traité de l’Atlantique Nord.

À cet effet, le protocole règle diverses dispositions organisant la présence de militaires dans un pays membre dont ils ne sont pas ressortissants. Ces dispositions concernent les juridictions pénales et disciplinaires des personnels déplacés conférées à l’État de résidence, le règlement d’éventuels dommages subis ou causés par ces personnels et la fiscalité applicable à ces personnels.

Le protocole traite par ailleurs du statut de ces quartiers généraux, dotés de capacités juridiques pour contracter, acquérir, ester en justice, ainsi que du caractère inviolable de leurs archives. C’est l’objet de l’article 10.

Tel est donc le contenu de l’accord que nous examinons aujourd’hui. Il permet d’harmoniser le statut des personnels évoluant au sein des structures de l’Alliance et assure une cohérence juridique d’ensemble à l’échelle des États membres. Le groupe socialiste, républicain et citoyen, comme il l’a fait en commission des affaires étrangères, en propose l’adoption.

Pour terminer, madame la secrétaire d’État, et à titre personnel, je souhaiterais vous signaler mon attente, qui est je pense aussi celle d’autres collègues, d’un échange avec le Gouvernement, sur les perspectives offertes à notre pays par sa participation aujourd’hui pleine et entière au traité de l’Atlantique Nord.

La parole est à M. Jean-François Lamour.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, chers collègues, notre assemblée est aujourd’hui invitée à autoriser l’accession de la France au protocole de Paris, qui avait été dénoncé en 1966, lorsque la France avait quitté le commandement intégré de l’OTAN.

Ce protocole ne comporte en tant que tel aucune difficulté particulière et mon groupe, dans une très large majorité, y est favorable. Il complète la convention de 1951 sur le statut des forces armées envoyées sur le territoire d’un autre État partie, en définissant le statut des quartiers militaires interalliés, ainsi que la protection juridique accordée à leurs personnels civils et militaires.

Il s’agit là de procédures purement administratives de simplification, auxquelles sont déjà soumis les personnels français en poste dans les quartiers généraux de l’OTAN. Ce texte n’a donc aucune incidence sur les principes ni sur les modalités actuelles de la participation de la France à l’Alliance atlantique.

Cependant, il constitue un véhicule privilégié pour des arguments qui en contestent le bien-fondé. De fait, un certain nombre d’entre nous sur ces bancs, dans la majorité comme dans l’opposition, sont hostiles au retour de la France dans le commandement intégré.

Pour ma part, je ne partage pas cette défiance. La nécessité d’adapter notre pays aux évolutions du monde de l’après-guerre froide a été le moteur principal du rapprochement avec certains organes intégrés de l’OTAN, engagé, dans les faits, dès 1990. En 1995, la démarche de réintégration initiée par Jacques Chirac s’est heurtée à l’inflexibilité des États-Unis. Et c’est finalement Nicolas Sarkozy qui, en 2009, a mené cette réintégration à son terme.

Cette décision était alors justifiée ; elle l’est encore pleinement au moment où nous débattons de l’accession au protocole de Paris, et il est prévisible qu’elle le restera dans l’avenir.

De fait, quitter le commandement intégré en 1966 avait du sens. Mais ne pas y être en 2016 n’en aurait pas. Ne pas être dans le commandement intégré, ce serait accepter une moindre influence de la France au sein de l’OTAN. Or, pour exercer sa souveraineté dans un monde multipolaire, la France doit se donner les moyens d’influer sur les décisions prises en commun, pour les cas où la coordination est de mise.

Les conditions dans lesquelles le retour dans le commandement intégré a eu lieu permettent, me semble-t-il, de tirer le meilleur parti de cette situation où la France a véritablement une carte à jouer.

En effet, cette position nouvelle dans l’OTAN donne à notre pays un rôle-clef, dans la construction de l’interopérabilité de demain. La France peut être motrice, notamment à travers le C2, et en tirer avantage, sur le plan militaire comme pour la consolidation de sa base industrielle et technologique. Plutôt que d’être absorbée par l’OTAN, elle peut peser pour irriguer le système OTAN avec sa culture, avec sa vision du monde et son approche européenne.

Le Commandement suprême de la transformation, exercé depuis 2009 par un général français – le général Abrial, puis le général Palomeros, et désormais le général Mercier – est à cet égard un atout considérable, qu’il nous faut exploiter à fond.

Les moyens d’exercer cette influence au mieux des intérêts de la France ont été très bien rappelés, d’abord dans le rapport Védrine de 2012, puis, tout récemment, dans le rapport de nos collègues Philippe Vitel et Gilbert Le Bris. Nous savons ainsi précisément sur quels points il faut appuyer, en termes de doctrine comme en termes techniques. Nous connaissons également les principes sur le fondement desquels notre pays est revenu dans le commandement intégré. Et il nous appartient d’être extrêmement vigilants quant à la préservation de ces principes.

Cependant, l’indépendance de la politique étrangère française dépend moins des modalités de sa participation à l’OTAN que de la capacité du président de la République à tracer une voie conforme à l’intérêt national et à la vision que doit défendre notre pays.

On peut regretter que cette voie n’ait pas été trouvée par François Hollande pour le traitement du dossier syrien. Lui qui n’avait pas de mots assez forts pour condamner en 2009 le retour de la France dans le commandement intégré a préféré dans un premier temps un alignement hasardeux sur la politique américaine, qui, en fin de compte, a mis notre diplomatie hors-jeu – je rejoins sur ce point notre collègue communiste. Non seulement notre parole a été affaiblie sur le plan régional, mais nos relations se sont encore dégradées avec la Russie, à qui le Président de la République a obstinément refusé de parler, lorsque notre famille politique, et en particulier François Fillon, l’y incitait. L’intérêt du Président Chirac pour une réintégration ne l’avait pas empêché, bien au contraire, de faire entendre une voix conforme à notre tradition diplomatique en 2003, en appelant à éviter l’intervention militaire en Irak.

Prenons garde, donc, de nous tromper de combat ; prenons garde d’oublier que l’intérêt de la France n’est pas de se tenir dans un écart dogmatique avec l’OTAN, mais de travailler à un rééquilibrage avec l’Union européenne. Les dangers qui menacent l’Europe sont autant d’alertes qui nous pressent d’avancer vers la mise en oeuvre de ce projet fondamental pour notre existence future.

En ce moment même, au Sahel, on peut voir comme la tâche est ardue. De fait, l’invocation du 7. de l’article 42 du traité sur l’Union européenne par le Président de la République, le 16 novembre dernier, à Versailles, est restée lettre morte. Sa tournée des capitales européennes n’a visiblement pas suffi à convaincre nos partenaires d’un engagement à la hauteur des enjeux. En définitive, on peut douter qu’il ait mis tout son poids dans la balance, alors qu’il aurait dû justement être très offensif.

Sur le terrain, la France est seule en première ligne pour sécuriser un territoire grand comme l’Europe, dont la stabilité engage pourtant la sécurité de tous les États membres, et au-delà. L’apport des États européens est homéopathique…

Hélas !

Non, ce n’est pas exact.

… par rapport à l’effort fourni, sans contrepartie, par la France. De plus, il s’inscrit dans le cadre très contraint de la mission de formation de l’Union européenne et de la mission multidimensionnelle intégrée des Nations unies pour la stabilisation au Mali – MINUSMA ; il s’agit là de forces qui sont essentiellement concentrées sur des actions de formation pour la première et sur sa propre protection pour la seconde, pas de forces réellement opérationnelles.

L’action politique de la France au sein de l’Europe ne peut plus être seulement incantatoire. Nous sommes un grand pays.

Nous avons des arguments solides à faire valoir. Nous devons être moteurs, avancer des solutions et, lorsque cela est nécessaire, placer nos partenaires face à leurs responsabilités.

Sur ce sujet, des idées ont été avancées, dont une vise à soustraire une partie l’effort de défense français du déficit maastrichtien. Cette idée peut paraître séduisante, mais elle pourrait avoir pour conséquence de faire de la France l’unique opérateur militaire de l’Europe, alors que la construction d’une vision stratégique commune doit être notre objectif premier.

En revanche, la proposition récemment développée par Thierry Breton, ancien ministre des finances, qui consiste à créer un fonds européen destiné au traitement des dettes de défense, pour chaque État membre de l’Union, mériterait d’être étudiée sérieusement par le Gouvernement, avant, peut-être, d’être défendue au niveau européen. Elle aurait pour avantage d’inciter les États membres à faire un effort supplémentaire en matière militaire.

En tout état de cause, mes chers collègues, si la France doit conserver une place particulière dans l’OTAN du fait de sa spécificité diplomatique et militaire en Europe, elle ne peut rester au milieu du gué. S’arc-bouter sur une position, refuser un protocole qui découle en réalité de l’étape franchie en 2009, pour des motifs qui ne se justifient pas sur le fond, serait un très mauvais signal envoyé à nos partenaires.

En effet !

Le retour dans le commandement intégré a été acté ; il nous appartient d’en assumer toutes les conséquences, en particulier sur ce point, et de faire en sorte que cette situation, qui est encore nouvelle, soit, sur le long terme, pleinement profitable à notre pays.

La parole est à M. Francis Hillmeyer.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, le retrait de la France de la structure de commandement intégré de l’Organisation de l’Atlantique nord en 1966 n’avait jamais été suivi du retrait total de la France de l’OTAN. Toutefois, ce retrait avait conduit la France à dénoncer le protocole de Paris, qu’elle avait ratifié en janvier 1955. Ce protocole avait pour objet de clarifier le statut juridique des quartiers généraux militaires interalliés situés sur le territoire français, d’assurer une couverture juridique aux personnels militaires et civils et de préciser les garanties et privilèges dont ceux-ci bénéficient. Il est donc logique que le retour en 2009 de la France dans la structure de commandement intégrée de l’OTAN entraîne l’accession, à nouveau, de la France au protocole de Paris.

En effet, à ce jour, les Français en poste dans les quartiers généraux de l’OTAN bénéficient de l’application de ce protocole, qui a été ratifié par tous les pays membres. Cependant, depuis 2009, la France accueille à nouveau des personnels de l’OTAN dans ses quartiers généraux militaires, sans que ceux-ci ne bénéficient d’une totale sécurité juridique, puisque leur accueil ne se fait que sur la base d’arrangements techniques, sans réelle harmonisation.

Le projet de loi autorisant l’accession de la France au protocole de Paris a donc pour objet de combler le vide juridique né de cette situation, au travers de dispositions similaires à celles qui régissent le fonctionnement des organisations internationales. Il facilitera la vie quotidienne d’une partie significative des 1 485 personnels militaires et civils envoyés par les autres pays de l’Alliance dans les quartiers généraux situés en France, ainsi que celle des personnes à leur charge. Le travail des personnels de l’OTAN appelés à venir sur le territoire français en dehors des exercices s’en trouvera lui aussi simplifié.

Un tel processus est nécessaire ; il constitue une dernière mise au point, qui permettra de clarifier et d’encadrer le statut de ces quartiers généraux et de combler une lacune qui ne l’avait pas été depuis 2009. C’est pourquoi les députés du groupe de l’Union des démocrates et indépendants soutiendront le présent projet de loi.

Au-delà de cette mesure principalement administrative et technique, comme l’a rappelé le Sénat, l’adoption de ce texte permettra de renforcer l’attractivité de la France et au-delà, son influence au sein de l’OTAN.

Si cet objectif s’inscrit naturellement dans la dynamique engagée en 2009 avec le retour de la France dans le commandement intégré, nous appelons le Gouvernement à lancer une réflexion globale sur le rôle de l’OTAN en Europe et à continuer à oeuvrer pour la mise en place d’une véritable Europe de la défense. En effet, comme le souligne le Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale de 2013, notre stratégie de défense et de sécurité nationale « ne se conçoit pas en dehors du cadre de l’Alliance atlantique et de [notre] engagement dans l’Union européenne ».

Or l’Europe de la défense demeure un voeu pieu et est aujourd’hui encore au stade embryonnaire. Cette carence conduit nombre de nos alliés européens à considérer que leur défense repose avant tout sur l’OTAN, et non sur l’Europe.

Eh oui !

En conséquence, et bien que l’OTAN compte vingt-cinq pays européens, dont vingt-deux membres de l’Union européenne, sur vingt-huit membres, force est de constater que son fonctionnement repose principalement sur le commandement américain, et que le poids de l’Europe est insuffisant.

Il est vrai que l’OTAN demeure le seul outil opérationnel de sécurité collective dans la société internationale et que l’Alliance a su évoluer pour s’adapter aux différentes menaces de notre temps. Il n’en demeure pas moins que l’Europe doit pouvoir peser davantage dans la définition de la stratégie de défense avec nos alliés, sans se placer comme simple supplétif.

On est d’accord !

À défaut de pouvoir, de manière réaliste, recentrer réellement l’OTAN sur les problématiques européennes, il est crucial de développer sans plus tarder l’Europe de la défense, que les députés du groupe de l’Union des démocrates et indépendants appellent de leurs voeux depuis de nombreuses années. En l’absence d’une telle évolution, nous craignons que la situation ne demeure bancale et insatisfaisante à bien des égards.

C’est ce que l’on a malheureusement constaté dans la lutte contre Daech. Lorsque la France a tenté de mobiliser ses partenaires européens pour aller frapper les terroristes sur leur sol, en Irak et en Syrie, peu d’entre eux ont répondu présent ; ce fut un très maigre succès. La France – et nous l’avions déploré – s’est alors retrouvée en première ligne en Europe, avec un soutien quasi inexistant de nos partenaires européens en matière militaire, malgré de nombreuses déclarations d’intention, et avec une aide logistique limitée.

Mais ce n’est plus le cas !

Eh non !

Or, si, dans les années soixante, la France consacrait jusqu’à 5 % de la richesse nationale à l’effort de défense, nous en sommes aujourd’hui à moins de 2 %. Nous ne devons plus, et nous ne pouvons plus, intervenir seuls. Quant aux autres pays européens, la majorité d’entre eux consacrent environ 1 % de leur produit intérieur brut à leur défense.

Dans le même temps, nous vivons dans un monde toujours plus instable et dangereux, où beaucoup s’arment ou se réarment : les États-Unis consacrent 5 % de leur PIB à la défense, la Russie 8 %, et la Chine près de 12 %. Il est donc vital, pour la sécurité de la France, de l’Europe et du monde, que l’Union européenne devienne enfin une puissance militaire unie et crédible, capable d’apporter des réponses coordonnées et fortes aux crises et aux menaces que nous devons affronter collectivement.

Dans mille ans, peut-être !

Pour cela, il est essentiel que les États membres mettent sans tarder en commun leurs moyens, non seulement financiers mais aussi humains et technologiques,…

Avec les Anglais ?

… ainsi que leurs systèmes de renseignement.

Cela conduirait, de manière certaine, à la formation d’un ensemble véritablement puissant, autonome, doté d’une réelle capacité de réaction et pouvant prendre toute sa place sur la scène internationale.

Une telle avancée serait aussi, sans nul doute, un moyen pour la France de mettre en oeuvre des économies réfléchies et pertinentes, en concertation avec nos partenaires, dans le contexte de tensions budgétaires que nous connaissons, comme l’ensemble de nos partenaires, depuis le début de la crise financière en 2008.

Il est essentiel, à nos yeux, que la défense du continent européen puisse s’articuler autour de ces deux axes complémentaires que sont l’OTAN et, à ses côtés, une véritable défense européenne.

Mes chers collègues, l’adoption du présent projet de loi facilitera l’accueil des personnels étrangers de l’OTAN dans les quartiers généraux situés sur le sol français, en leur permettant de bénéficier d’une simplification et d’une harmonisation des règles administratives, auxquelles nos alliés sont très attachés. C’est pourquoi les députés du groupe de l’Union des démocrates et indépendants voteront pour, tout en appelant le Gouvernement à prendre des engagements forts et à continuer d’oeuvrer auprès de nos partenaires européens pour la mise en place d’une véritable Europe de la défense.

La parole est à M. Gérard Charasse.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, chers collègues, la France a été l’un des pays fondateurs de l’Organisation de l’Atlantique nord, créée en 1949. Si les relations de la France avec l’OTAN ont parfois été mouvementées, elles n’ont jamais été rompues. Le retrait de la France de la structure de commandement intégré en 1966 n’a d’ailleurs jamais été suivi de son retrait de l’OTAN. Il s’en est suivi, en 1967, le déménagement du Grand quartier général des puissances alliées en Europe, le SHAPE – Supreme Headquarters Allied Powers Europe –, de Roquencourt à Mons, en Belgique, où il se trouve toujours. La France occupe alors une position à part. Restée membre de l’Alliance, elle ne participe pas au Groupe des plans nucléaires et ne met plus de forces à la disposition de l’OTAN. Toutefois, un lien opérationnel est maintenu, par un accord passé entre le chef de l’état-major des armées et le commandant suprême allié, pour permettre un engagement si nécessaire. Des missions militaires françaises sont en outre créées auprès des principaux commandements de l’OTAN.

À partir des années 1990, la France se rapproche progressivement du commandement intégré de l’OTAN, d’abord sous François Mitterrand, puis sous Jacques Chirac ; mais c’est sous la présidence de Nicolas Sarkozy que le retour de la France dans le commandement intégré est proclamé, en 2009. Ce retour est toutefois assorti de conditions, afin de permettre à la France de préserver sa liberté d’appréciation, pour contribuer ou non aux opérations de l’OTAN et pour qu’aucune force française ne soit placée en permanence sous un commandement de l’OTAN en temps de paix. La France maintient également son choix de ne pas participer au Groupe des plans nucléaires.

Symbole de sa place pleine et entière dans le commandement intégré, la France obtient, cette même année, l’un des deux commandements stratégiques avec le poste de Commandant suprême allié pour la transformation, ainsi que le commandement interarmées qui, basé à Lisbonne, a autorité sur la force de réaction rapide.

Par ailleurs, en novembre 2012, Hubert Védrine, ancien ministre des affaires étrangères, remettait au Président de la République, François Hollande, les conclusions de son rapport sur « les conséquences du retour de la France dans le commandement militaire intégré de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la défense ». Il y recommande que la France s’affirme davantage dans l’Alliance et y exerce une influence accrue, tout en se montrant vigilante et exigeante, « faute de quoi » – je cite – « les inconvénients du retour l’emporteraient finalement ».

Le retour dans le commandement intégré de l’OTAN est par la suite confirmé par le Président Hollande et par le Livre blanc de la sécurité nationale de 2013, aux termes duquel « notre stratégie de défense et de sécurité nationale ne se conçoit pas en dehors du cadre de l’Alliance atlantique et de notre engagement dans l’Union européenne ».

L’accession de la France au protocole signé à Paris en août 1952, dit protocole de Paris, se présente comme la suite logique du retour de notre pays dans la structure du commandement intégré de l’OTAN à partir de 2009. Lorsque la France s’était retirée du commandement intégré en mars 1966, elle avait dénoncé ce protocole ratifié en janvier 1955. Celui-ci complète la convention signée en juin 1951, dite SOFA OTAN, qui détermine le statut de la force armée d’une partie au traité de l’Atlantique nord lorsqu’elle est envoyée sur le territoire d’une autre partie. La France, qui a ratifié ce dernier texte en septembre 1952, ne l’a jamais dénoncé, même lorsqu’elle quitta le commandement intégré. À ce jour, les Français en poste dans les quartiers généraux de l’OTAN bénéficient de l’application du protocole de Paris, ratifié par tous les pays membres de l’OTAN.

Or au début de 2014 fut lancée une consultation interministérielle sur l’adhésion de la France au protocole de Paris, sous l’égide du ministère des affaires étrangères et du développement international ainsi que du ministère de la défense, sans soulever aucune opposition. Les négociations commencèrent en septembre 2014, en marge du sommet de l’OTAN au Pays de Galles ; et en janvier 2015, le Conseil de l’Atlantique Nord approuva à l’unanimité la demande présentée par la France.

Le protocole de Paris, qui comporte seize articles, vise principalement à conférer aux quartiers généraux de l’OTAN et à leurs personnels, auxquels il s’applique, une grande partie des droits et obligations que le SOFA OTAN, ratifié par la France en 1952, donne aux États d’origine et à leurs forces lorsque celles-ci séjournent en France, sous réserve des adaptations nécessaires. Il facilitera ainsi la vie quotidienne des personnels militaires et civils envoyés par les autres pays de l’Alliance dans les quartiers généraux situés en France, ainsi que celle des personnes à leur charge.

En effet, l’accueil de ces personnels se fait, pour l’instant, sur la base d’arrangements techniques qui offrent moins de sécurité juridique et qui ne sont pas nécessairement harmonisés. Les personnels bénéficieront, par exemple, des privilèges de juridiction prévus dans la convention du SOFA OTAN, étant précisé que les pouvoirs de juridiction dévolus à l’État d’origine, en matière pénale et disciplinaire, sont transférés aux autorités de l’État dont la loi militaire s’applique à l’intéressé. Les obligations imposées par la même convention en matière d’arrestation, d’enquêtes, de recherche de preuves, de règlement des indemnités, de droits, taxes et amendes incombent à la fois au quartier général interallié et à l’État d’origine.

Selon les chiffres communiqués par le ministère de la défense, près de 1 500 militaires issus de pays de l’OTAN sont actuellement affectés en France. Parmi eux, 240 militaires seraient susceptibles de bénéficier des dispositions du protocole de Paris. Ces militaires se trouvent dans les états-majors, les forces ou en coopération de formation ; ils sont élèves ou auditeurs dans les écoles, ou affectés dans les missions de défense ou au sein du Corps européen – pour ne citer qu’eux.

Le travail des personnels de l’OTAN appelés à venir sur le territoire français en dehors des exercices – pendant lesquels ils sont couverts par le SOFA OTAN – s’en trouvera également simplifié, qu’il s’agisse, par exemple, d’exonérations fiscales – puisque ces personnels seront exonérés, dans l’État de séjour, de tout impôt sur les traitements et émoluments qui leur sont versés par la force armée à laquelle ils appartiennent ou par laquelle ils sont employés, mais resteront imposables dans l’État dont ils ont la nationalité – ou d’exonérations douanières, puisque le protocole prévoit la possibilité, pour les personnels des quartiers généraux interalliés autres que les nationaux de l’État de séjour, d’importer notamment leur mobilier et leurs effets personnels en franchise de droits.

Il faut en outre souligner que le protocole de Paris ne porte pas atteinte aux principes fondamentaux de la défense nationale, puisque le placement de quartiers généraux sous un commandement de l’OTAN, en temps de paix, ne pourra résulter que d’une décision politique française.

Enfin, comme le précise le rapport de la commission, ce protocole n’implique aucune inflexion ni aucun infléchissement de notre position au sein de l’OTAN : il doit au contraire la renforcer, et ce à quelques mois du prochain sommet de Varsovie.

Pour toutes ces raisons, le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste soutient l’adoption du projet de loi.

Très bien !

La parole est à M. Bernard Debré.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure pour avis, mes chers collègues, dix-sept ans après la signature du traité de Washington, le général de Gaulle annonçait, le 21 février 1966, le retrait de la France du commandement intégré de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord. Membre fondateur de l’OTAN, notre pays prenait alors la décision de quitter la structure militaire intégrée, sans toutefois remettre en cause les liens d’alliance et d’amitié avec les États-Unis d’Amérique, puisqu’il restait membre de l’Alliance.

Très bien !

Le général de Gaulle expliquait en effet que « la France considère, qu’encore aujourd’hui, il est utile à sa sécurité et à celle de l’Occident qu’elle soit alliée à un certain nombre d’États, notamment à l’Amérique, pour leur défense et pour la sienne dans le cas d’une agression commise contre l’un d’eux ».

Cette décision marqua le début d’une ligne diplomatique claire et durable : l’indépendance de la France en matière de politique étrangère et de défense, cette indépendance qui fait de notre pays l’un de ceux dont la voix porte sur le plan international, un pays écouté par les autres nations, un pays qui se permet de dire en 2003, au secrétaire d’État américain Colin Powell, que ses services de renseignement mentent sur la situation en Irak et qui refuse, alors, de participer à une guerre absurde.

Exactement !

En avril 2009, la France faisait son retour au sein du commandement militaire intégré de l’OTAN. Cet acte, ô combien significatif, a permis à notre pays de reprendre une place importante dans la prise de décisions stratégiques de l’Organisation ; il lui permet ainsi de ne pas être seulement tributaire de ces décisions, mais bien acteur, et ce faisant de peser au maximum sur les processus décisionnaires.

Or voici que le Gouvernement souhaite faire ratifier le protocole relatif au statut des quartiers généraux militaires internationaux : quelle surprise ! Signé en août 1952, ce protocole a en effet été dénoncé par la France en 1966. Cinquante ans plus tard, un Président de la République – qui, je le rappelle, a voulu bombarder la Syrie de Bachar al-Assad et fut forcé d’y renoncer après le refus du Royaume-Uni et des États-Unis – décide de revenir sur ce qui faisait la force de notre pays sur la scène internationale : son indépendance.

J’entends déjà les commentaires issus des rangs de la majorité – voire, parfois, de l’opposition – nous expliquer qu’il n’en est rien, qu’il s’agit d’une simple formalité, qu’il faut bien permettre aux militaires de liaison de l’OTAN de bénéficier d’un statut particulier sur notre territoire. En réalité, la question posée par la ratification de ce protocole n’est pas seulement de permettre l’intégration d’agents de liaison étrangers au sein de nos services au titre de notre participation à l’OTAN, mais bien d’autoriser, au nom de celle-ci, des puissances militaires – certes alliées – à installer, sur simple décision politique, des bases sur notre territoire.

Très juste !

Très juste !

Qu’est-ce qui empêchera la création d’un Ramstein à la française ?

Nous avons dissous, il y a quelques années, les régiments des forces françaises d’Allemagne au nom de l’amitié franco-allemande. Était-ce pour permettre à d’autres de venir s’installer chez nous ? Comment la Russie, la Chine ou nos partenaires du Moyen-Orient et de l’Afrique comprendront-ils cette décision, sinon, très simplement, comme un aveu notoire de faiblesse de la France, pays membre du Conseil de sécurité de l’ONU et dont la voix porte énormément auprès des peuples du monde ?

Comme vous le savez, la jurisprudence du Conseil constitutionnel empêche le législateur d’amender les projets de loi de ratification, laissant toute liberté d’action en ce domaine au Président de la République et à son exécutif. Il ne nous appartient donc pas de modifier ce texte. En revanche, nous pouvons mettre un frein à une politique dangereuse pour notre nation.

Très bien !

Très bien !

C’est pourquoi je m’opposerai à cette ratification et vous invite, chers collègues, à la plus grande prudence s’agissant de votre vote.

« Il n[e] faut toucher [aux lois] que d’une main tremblante », disait Montesquieu. Appliquons-nous cette maxime avec le présent texte, qui est loin d’être insignifiant pour l’avenir de la nation.

Très bien !

Très bien !

La parole est à M. Jean Lassalle.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, nous vivons un moment très important : je partage en tous points, à cet égard, l’analyse de mon collègue Bernard Debré – cela me fera gagner du temps dans mes explications.

Permettez-moi tout d’abord de regretter – et n’y voyez, madame la secrétaire d’État, aucune allusion à votre rang ou à votre personne – l’absence, à l’occasion d’un débat aussi important, du ministre de la défense dans l’enceinte de la représentation nationale.

Tout à fait !

Au vu de l’action qu’il mène depuis maintenant quatre ans, je pensais en effet qu’il se faisait une autre idée de ses responsabilités – mais je referme cette parenthèse.

Bien sûr, il peut apparaître plus commode, pour la France – surtout par les temps qui courent, où l’on est obligé de racketter les personnes âgées et de réduire les pensions, puisque nous n’avons plus un sou vaillant –, de maintenir sa participation à l’OTAN.

Cependant, moi qui siège depuis dix ans en tant que député non inscrit dans cet hémicycle, et qui ne m’exprime que dans le cadre réservé à ces députés, à ceux qui sont ainsi devenus des sous-députés, je ne me résous pas – et j’espère que notre génération ne s’y résoudra jamais – à ce que notre pays devienne un sous-pays.

Nous n’avons pas le droit de nous résoudre à un tel abaissement. Nous n’avons pas le droit, madame la secrétaire d’État, d’engager notre pays dans une telle voie. Nous avons juste le droit d’y passer, de le servir – de toute notre âme, avec ce que nous avons de meilleur – et de le respecter.

Je ne sais pas combien de temps cela prendra, mais il nous faut essayer de mettre notre pays sur de vrais rails. L’OTAN ne nous apporte plus rien. Au contraire, elle nous oblige à faire la guerre à des amis ; elle est à l’origine de beaucoup de nos malheurs actuels, que je n’ai pas le temps d’énumérer dans la minute et demie qui me reste. Mais chacun ici connaît suffisamment la situation géopolitique qui prévaut aujourd’hui dans le monde pour savoir que tout cela n’est qu’illusion.

La France incarne, comme l’a dit à l’instant notre collègue Bernard Debré, une grande voix : celle de la liberté. Elle l’incarne jusque dans sa langue, une langue que nous avons aussi choisi de laisser tomber, comme si un jour nous nous étions résignés à voir la langue de Shakespeare l’emporter sur celle de Victor Hugo.

Nous n’avons rien à faire à l’OTAN, pas plus hier qu’aujourd’hui, pas plus aujourd’hui qu’hier, et encore moins dans cette parodie de haut commandement. Nous savons où nous en sommes arrivés depuis que nous y sommes, malheureusement, entrés.

Nous sommes les amis des États-Unis, nous sommes les amis de la Grande-Bretagne, mais nous savons bien qui a, et depuis fort longtemps, le dernier mot lorsqu’il s’agit de parler de l’essentiel. Or, la France ne peut vivre qu’en étant elle-même.

Le monde et, encore plus l’Europe, ont besoin d’une France qui puisse à nouveau parler et s’exprimer. Nous trouverons alors les ressources nécessaires, tant sont immenses les ressources aujourd’hui inexploitées, je pense par exemple au soleil et aux marées, pour créer de nouvelles énergies renouvelables.

Il nous faudra aussi nous redonner un destin en Afrique, un continent qui comptera 800 millions de jeunes dans vingt ans, soit le nombre total d’habitants que comptera l’Europe – Russie comprise – au même moment.

Mesdames et messieurs, mes chers collègues, il faut mettre fin à la descente aux enfers à laquelle assiste, impuissante, notre génération, car elle entraîne notre peuple tout entier.

Et si nous attendons aujourd’hui le concours de nos amis américains et anglais, nous courons le risque de nous retrouver encore plus seuls, avec une révolution intérieure en prime.

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, je sais que je n’emporterai pas votre adhésion, mais je suis heureux qu’il existe encore des voix pour dire que la France n’existe pas que depuis ce matin.

Très bien !

Très bien !

Très bien !

Un peu hors sujet quand même !

La parole est à M. Nicolas Dhuicq.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, la décision du retour de la France dans certaines instances du traité de l’Atlantique Nord était liée à un pari. Il s’agissait de rassurer nos alliés anglo-saxons, à l’égard d’une France toujours rebelle, quant à la construction d’un pilier européen au sein de la fameuse Organisation du Traité de l’Atlantique Nord.

Force est de constater que ce pari n’a pas été gagné. En effet, la situation est aujourd’hui la suivante : au plan international, seul le soldat français paye le prix du sang. Seule la France est présente en Afrique lorsqu’il s’agit d’assumer ses responsabilités.

C’est faux !

Où sont donc les légions germaniques, néerlandaises, belges, baltes, lettones et estoniennes ? Nulle part ! Personne, à part quelques individus épars ! Seule la France paye, et depuis toujours, le prix du sang aux côtés d’un allié britannique qui se reconstitue – péniblement – après le désastre irakien.

Dans le même temps, l’Allemagne, notre premier partenaire mais aussi notre premier concurrent, rachète méticuleusement toute notre base industrielle de défense : ce sont les bijoux de la nation qui sont ainsi systématiquement vendus aux industriels d’outre-Rhin.

Sur ce point, nous sommes d’accord.

La logique est imparable : vendons Nexter et son carnet de commandes, nous pourrons ainsi acheter les blindés dont nos soldats ont désespérément besoin !

Aujourd’hui, plus personne dans ce pays ne peut penser l’avenir du continent eurasiatique. Nous nous alignons aveuglément – c’est particulièrement vrai de ce gouvernement comme de tous les gouvernements socialistes au cours de l’histoire – sur la politique désastreuse des États-Unis au Proche-Orient et au Moyen-Orient, mais également au sein de l’Union européenne et du continent européen.

Cet alignement nous amène à soutenir, de façon absurde, des régimes corrompus, comme en Ukraine, ou encore le bellicisme américain, l’avancée sans cesse vers l’Est du traité de l’Atlantique Nord, et à mépriser nos alliés russes qui ont pourtant, eux aussi, en Tchétchénie et en Ossétie, payé le prix du sang. Qui se souvient encore des enfants de Beslan ? Alliés dont je rappelle qu’ils nous ont offert leur services après la tragédie des tours jumelles qui a frappé en 2001 l’Amérique en son coeur. L’actuel Gouvernement n’a aucune vision et ne défend aucune approche géostratégique.

Madame la secrétaire d’État, quelles que soient vos qualités humaines, est-il normal que s’agissant d’un texte de cette portée – car il n’est pas uniquement tactique ou technique – aucun membre du Gouvernement rattaché au ministère de la défense ne soit aujourd’hui présent ? Monsieur Hollande se croirait-il l’égal de M. Obama ?

Nous croyons-nous si puissants que nous puissions traiter d’égal à égal avec un pays qui, à lui seul, représente presque la moitié des dépenses militaires du monde ? Il y a quelques mois, 300 aéronefs américains étaient positionnés entre le détroit du Bosphore et le détroit d’Ormuz, pendant que, dans le même temps, un nombre équivalent sillonnait le ciel au dessus du Levant. Au même moment, les Russes en envoyaient péniblement 50 ! Quelle propagande n’avons-nous pas subie à ce moment précis !

Or qui a libéré Palmyre ? Qui a permis aux Syriens de recouvrer leur souveraineté nationale ? Nous méprisons nos alliés russes et menons, à l’Est, une politique folle. Qui paye le prix économique des sanctions infligées à la Fédération de Russie, si ce n’est la paysannerie française ? En raison de ces folles sanctions, la filière du porc breton a 150 millions d’euros, vous le savez mieux que quiconque, monsieur le président.

« Au plan militaire, faudra-t-il maintenant un nouveau texte « technique » pour que nous réintégrions le Groupe des plans nucléaires ? La dissuasion est-elle le prochain élément que votre démarche nous imposera de sacrifier alors que nous sommes les seuls, et les derniers, sur le continent européen, à demeurer totalement souverains en la matière.

Ce n’est pas l’objet du texte !

Madame la secrétaire d’État, mes chers collègues, monsieur le rapporteur, même si ce n’est pas l’objet du texte, nous pouvons nourrir quelques craintes quant à l’absence de vision de ce gouvernement.

Nous ne sommes pas ici pour servir servilement les intérêts de la doctrine Brzezinski, ni pour être, comme certains ministres ukrainiens, les employés du Département d’État. Nous sommes ici pour défendre es intérêts de la France et, par-delà ces intérêts, soutenir une vision du monde différente de celle que vous nous proposez.

Certains, ici, ont, à juste titre, rappelé les problématiques de concentration jamais atteinte jusqu’à présent du capital, de pauvreté, d’accès aux ressources et de respect des libertés sur l’ensemble de la planète.

Alors, mes chers collègues, il serait de salut public de considérer que ce texte n’est pas qu’un simple texte technique : sa portée est en réalité majeure puisqu’il pourrait, à terme, autoriser à nouveau l’implantation de quartiers généraux étrangers sur le sol français.

Or une telle éventualité se fait jour à un moment où, je le répète, nous bradons notre industrie de défense et notre souveraineté et où seul le soldat français combattant pour la liberté du monde défend au péril de sa vie – et parfois jusqu’au sacrifice suprême – notre liberté à tous.

Il serait donc important pour le monde et pour la paix que la France retrouve enfin sa voix et cesse de ratifier aveuglément ce type d’accords qui ne constituent pas que des textes techniques.

Il y a eu janvier 2013 : il ne faut pas l’oublier.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Je serai brève. Un mot de l’élégance des propos tenus par certains députés. Je suis secrétaire d’État de la République.

Pas auprès du ministre de la défense !

Je suis membre du Gouvernement, et, à ce titre, je siège au banc.

Très bien !

Et alors ?

À l’ouverture de la séance, j’ai porté la parole du Gouvernement en affirmant certains principes clairs : vous les connaissez, en hommes éclairés que vous êtes.

Vous savez très bien que nous examinons un protocole technique, de conséquence : chacun l’a dit, y compris sur les bancs de l’opposition. J’ai entendu les propos des uns et des autres : certains étaient totalement hors sujet, ne visant qu’à justifier une posture et tenter d’éviter l’adoption de ce protocole.

Je trouve dommage de ne pas s’en tenir au débat inscrit à l’ordre du jour et de tenter ainsi d’escamoter un vote utile pour la France. La position de notre pays n’est nullement remise en question, y compris en matière de politique européenne, en particulier de construction de la défense européenne. Au contraire, la France, au fil du temps, notamment depuis 2013, confirme sa position de leader dans la démarche de construction de cette défense européenne.

De leader ?

Il ne se passe pas grand-chose.

Si, si. Je voulais conclure mon propos sur ce point et redire que nous débattons aujourd’hui d’un projet de loi technique, de conséquence, qu’il faut par conséquent soutenir. Je remercie d’ailleurs tous les orateurs qui se sont exprimés en sa faveur.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique du projet de loi.

La parole est à M. Thierry Mariani, inscrit sur l’article unique.

Madame la secrétaire d’État, sincèrement, je ne pense pas que les précédents orateurs aient manqué d’élégance : vous avez bien compris que vous n’étiez pas visée.

Tout à fait.

Je suis tout de même membre du Gouvernement !

Il n’y a eu de leur part aucune attaque personnelle. J’ai moi-même été ministre, et je sais ce que veut dire servir de doublure à un autre membre du Gouvernement. Nous avons simplement fait remarquer, avec tout le respect que nous vous devons et que nous vous portons, qu’il existe tout de même peu de rapport entre l’intitulé de votre secrétariat d’État et le sujet que nous traitons, lequel n’est pas mineur.

Vous avez cependant raison : votre présence même tend à banaliser ce projet de loi. Vous avez dit qu’il s’agissait d’un texte technique. Or notre désaccord porte précisément sur ce point : nous considérons qu’il ne s’agit pas que d’un texte technique.

Si. Ce n’est que cela.

En effet, ce protocole, qui marque un retour de plus en plus important de notre pays dans es structures de l’OTAN, va de pair avec tout un processus insidieux d’effacement de notre pays, au travers de l’Union européenne en matière économique, au travers du projet d’accord de libre-échange transatlantique entre l’Europe et les États-Unis – le fameux TAFTA –, au travers d’accords négociés au niveau européen et dont la France est absente Avec tout le respect que je vous dois, lorsque je vous entends dire que la France joue un rôle moteur en Europe, je me demande, notamment lorsqu’on voit l’Allemagne négocier seule l’accord avec la Turquie, où se trouve le moteur. S’il existe, on a dû oublier l’essence !

C’est un moteur qui a des ratés.

Franchement, cela n’est pas très crédible. Je fais partie de ceux qui sont très sceptiques sur ce protocole. Même s’il ne traite que d’un aspect mineur de l’ensemble du problème, il s’agit bien d’une possibilité supplémentaire offerte par la France. À titre personnel, j’y suis donc opposé.

Je voulais aussi poser une question d’actualité. Puisque le sujet n’est pas si éloigné, je pense qu’il serait intéressant que nous ayons, peut-être par votre intermédiaire, une réponse du Gouvernement sur ce que vous comptez faire après ce qui s’est passé hier soir aux Pays-Bas. Les Hollandais, à qui l’on a donné la parole, se sont exprimés clairement par référendum contre certaines dérives de l’Europe.

Ce n’est pas l’objet du débat !

Ce n’est peut-être pas vous qui nous répondrez mais il serait intéressant d’avoir le plus rapidement possible la position du Gouvernement français sur cette question. Les accords d’association avec l’Ukraine sont clairement remis en cause puisqu’un pays membre fondateur de l’Union européenne a décidé par référendum, même si celui-ci n’est pas liant, de dire non. Où va-t-on maintenant ?

Je mets aux voix l’article unique du projet de loi.

La parole est à M. François Loncle, pour un rappel au règlement.

Mon rappel au règlement concerne l’organisation de nos travaux et le fonctionnement des services de cette assemblée, que je connais bien.

Il y a incontestablement, et je le regrette, une dégradation de la situation, due à des questions budgétaires peut-être, et, au fil des semaines, cela s’aggrave.

Par exemple, certains considéreront peut-être que c’est anodin mais le service de documentation ayant été quasiment supprimé, nous n’avons plus à notre disposition les rapports écrits et les projets de loi écrits

et voilà qu’aujourd’hui, on ne peut même plus avoir la feuille jaune sur laquelle sont présentés l’ensemble des débats.

C’est vrai, c’est ridicule !

Il faut quémander cette feuille jaune aux huissiers, qui la cachent dans un tiroir. Ils nous en donnent une d’ailleurs avec beaucoup de courtoisie et de gentillesse. Bref, on frise franchement le ridicule.

Il y a des responsabilités majeures. Ainsi, l’ancienne secrétaire générale, qui vient de rejoindre le Conseil constitutionnel, avait déclaré à son arrivée qu’elle supprimerait tout le papier à l’Assemblée nationale et qu’elle optait de toute urgence pour le tout-numérique.

Je ne suis évidemment pas contre le numérique. Au contraire, le progrès me paraît évident en la matière, mais que cela conduise à effacer le papier, le livre et donc une certaine forme de culture, je trouve cela lamentable (Applaudissements sur de nombreux bancs), et je voudrais que l’on rétablisse le service de la documentation et la possibilité d’avoir sur papier les documents que nous avons toujours eus jusqu’à présent.

Bravo !

Mon cher collègue, vous avez suffisamment d’expérience pour savoir qu’on ne met pas en cause d’une manière ou d’une autre la responsabilité des fonctionnaires de l’Assemblée. Tout cela relève de la décision du Bureau et des questeurs. Vous pourrez en parler directement au premier questeur. En tout de cause, votre réflexion sera notée et transmise.

La séance est suspendue.

La séance est reprise.

L’ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi organique, adoptée par le Sénat, relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie (nos 3236, 3619).

La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée de l’égalité réelle.

Monsieur le président, mesdames, messieurs, nous examinons en première lecture la proposition de loi organique relative au statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie et adoptée par le Sénat le 18 novembre dernier.

Il n’est jamais anodin de modifier le statut de la Nouvelle-Calédonie. La loi organique du 19 mars 1999 a, je le rappelle, été adoptée à l’issue du protocole de Nouméa, qui a prolongé les accords de Matignon signés en 1988 à l’issue de la fameuse poignée de main entre Jean-Marie Tjibaou et Jacques Lafleur.

Ce statut régit depuis plus de quinze ans la Nouvelle-Calédonie. Il a permis de tourner définitivement la page des années 1980 et dépasser les antagonismes pour construire « un avenir commun ».

La modification de la loi organique du 19 mars 1999 qui vous est proposée permettra à la Nouvelle-Calédonie de se doter, je l’espère, d’un cadre juridique équilibré de nature à permettre l’installation d’autorités administratives indépendantes sur le territoire.

Au-delà du débat général, il s’agit en particulier, vous le savez, d’aider les autorités calédoniennes à mettre en place une autorité locale de la concurrence.

La Nouvelle-Calédonie détient en effet de larges compétences en matière de régulation économique. À ce titre, une réflexion a été engagée sur la levée des obstacles à la libre concurrence depuis plusieurs années. Comme dans d’autres territoires ultramarins, les prix des biens de consommation courante demeurent en effet élevés en Nouvelle-Calédonie.

Plusieurs raisons expliquent cet état de fait : il y a bien entendu les difficultés touchant à l’insularité et à l’éloignement des circuits de distribution, mais il y a également l’excessive concentration de l’économie calédonienne. Ce constat est largement partagé au niveau local. Dans certains secteurs, le nombre limité d’opérateurs révèle l’existence d’obstacles à la concurrence, à cause desquels les prix restent à un niveau élevé.

En 2013, le législateur organique a donc modifié la loi statutaire de 1999 pour donner la possibilité à la Nouvelle-Calédonie de créer des autorités administratives indépendantes.

Exploitant cette nouvelle possibilité, la Nouvelle-Calédonie a adopté la loi du pays du 24 avril 2014 créant une autorité de la concurrence. Selon les termes de cette loi du pays, l’autorité ainsi établie « doit veiller au libre jeu de la concurrence en Nouvelle-Calédonie et au fonctionnement concurrentiel des marchés en Nouvelle-Calédonie. » Cette démarche est à saluer.

Composée d’un président et de trois autres membres nommés pour une durée de cinq ans, cette autorité locale de la concurrence est donc appelée à exercer en toute indépendance les prérogatives dévolues au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie en matière de lutte contre les pratiques anticoncurrentielles.

Des précautions ont été prises pour garantir l’impartialité des décisions prises par cette autorité. Une règle de déport a notamment été introduite et un dispositif a été prévu pour prévenir les conflits d’intérêts. Toutefois, en dépit de ces avancées juridiques, l’autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie n’a toujours pas commencé ses travaux.

Pour la désignation des membres qui la composent, le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie se heurte en effet à l’excessive rigueur du régime des incompatibilités. En effet, si la question du président de l’autorité de la concurrence ne pose pas de difficultés sérieuses, dès lors que celui-ci exerce son office à temps plein, celle des autres membres du collège est plus délicate, dans la mesure où ils n’exercent leurs fonctions qu’en parallèle de leur activité principale.

En pratique, il s’est avéré difficile d’identifier des personnalités qualifiées dont l’activité principale ne tombe pas sous le coup des incompatibilités voulues par le législateur organique. Le besoin s’est donc fait ressentir d’abaisser quelque peu les garde-fous mis en place en 2013. Il importe en effet d’aider le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie à pourvoir aux postes de cette nouvelle autorité de la concurrence.

C’est pourquoi nous avons cherché le vecteur législatif approprié, la loi du 5 août 2015 relative à la consultation sur l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté ne remplissant pas cette fonction compte tenu du caractère très particulier de son objet. Nous avons convenu qu’un texte dédié serait plus opportun pour lever les difficultés techniques qui nous occupent aujourd’hui.

Deux propositions de loi organique ont finalement émergé : l’une au Sénat et l’autre à l’Assemblée nationale. Je ne peux que me réjouir de ce volontarisme législatif ! C’est l’occasion pour le Gouvernement de saluer le travail effectué par Mme la sénatrice Catherine Tasca et par vous, monsieur le rapporteur, cher Philippe Gomes.

Ces deux textes, dans les deux assemblées, avaient fait l’objet d’un examen à une semaine d’intervalle, les 18 et 26 novembre dernier. Grâce à une coordination étroite entre les deux auteurs des propositions de loi organique, il a été possible d’aboutir à une rédaction commune. Le Gouvernement remercie le député René Dosière qui a beaucoup oeuvré pour atteindre une solution de compromis. Le texte aujourd’hui soumis à votre assemblée ne vous est donc pas inconnu.

Sur le fond, la proposition de loi organique propose de modifier l’article 27-1 de la loi organique du 19 mars 1999. Elle limite l’incompatibilité applicable aux membres d’une autorité administrative indépendante aux seuls emplois publics exercés sur ce territoire. En d’autres termes, un fonctionnaire d’État, tel qu’un universitaire ou un magistrat, pourra exercer les fonctions de membre de l’autorité administrative indépendante.

En revanche, votre commission des lois a choisi d’amender la proposition initiale en maintenant un régime plus rigoureux pour le président de l’autorité. Cet amendement fait suite aux observations en ce sens du Congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Le texte propose également la mise en place d’un délai de carence appelé à faire obstacle à la désignation d’une personnalité qualifiée si, au cours des trois années précédant sa nomination, elle a exercé un mandat électif ou un emploi public ou détenu des intérêts considérés comme incompatibles avec ses fonctions. Cette mesure, également souhaitée par le Congrès de Nouvelle-Calédonie, doit permettre de renforcer les garanties d’impartialité des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie.

La proposition trouve ainsi un équilibre plus réaliste entre l’obligation d’impartialité, d’une part, et la nécessité de désigner des personnalités qualifiées à l’expérience reconnue d’autre part. L’approche consensuelle et transpartisane qui a présidé à la rédaction de ce texte doit être saluée, car elle s’inscrit résolument dans l’engagement constant du Gouvernement à lutter contre la vie chère dans nos outre-mer en général et en Nouvelle-Calédonie en particulier.

La parole est à M. Philippe Gomes, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, cher Philippe Gosselin, cher René Dosière, qui avez pris part à cette oeuvre modeste certes, mais législative, chers collègues, je suis dans une situation un peu particulière aujourd’hui, puisque j’ai une chance qui ne se produit probablement que rarement…

Très rarement !

…dans une vie parlementaire – je laisse aux plus anciens le soin d’en juger. J’ai été le rapporteur d’une proposition de loi organique que j’avais moi-même déposée avec Philippe Gosselin et d’autres collègues il y a quelques mois, et voilà que, sur le présent texte, déposé au Sénat par Mme Tasca et d’autres sénateurs, notre commission m’a également désigné comme rapporteur. J’aurai donc été rapporteur de deux propositions de loi, l’une de l’Assemblée, l’autre du Sénat, sur un sujet identique. Je ne sais pas si les annales de la République recèlent des cas semblables !

La synthèse parlementaire est exceptionnelle !

C’est vrai, aussi bien au sein de nos assemblées que des différentes sensibilités politiques qui les composent. Je remercie d’ailleurs René Dosière et l’ensemble de ses collègues d’avoir bien voulu me confier la responsabilité d’être rapporteur de ce texte. Là encore, il n’est pas commun qu’un groupe politique de cette assemblée désigne un rapporteur d’un autre groupe. Je vous remercie de cette marque de confiance.

C’est pour moi une journée particulière, après un cheminement engagé de longue date. C’est le 31 août 2009, en tant que président du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, que j’avais prononcé, devant son Congrès, une déclaration de politique générale annonçant la création d’une autorité de la concurrence et l’application de ce que l’on a appelé une loi anti-trust. Ce chemin, engagé il y a sept ans, va trouver sa fin aujourd’hui. C’est vous dire à quel point cette journée revêt une importance particulière, pour moi et pour la Nouvelle-Calédonie.

Bien sûr, cela n’a pas été un chemin de roses. Il y a dans nos petites îles des lobbies politiques, économiques ou financiers extrêmement puissants, qui ne sont pas particulièrement désireux de mettre en place des dispositifs destinés à favoriser la concurrence. Malgré tout, nous avons réussi à progresser, notamment dans le cadre d’une loi du pays, le 24 octobre 2013, laquelle a fixé le dispositif anti-concentration et a modernisé en profondeur notre droit de la concurrence.

Cette loi prévoit des mécanismes qui existent à l’échelle nationale, mais pas dans les DOM. Ils y auraient pourtant leur pertinence, notamment pour contrôler les opérations de concentration dans certains secteurs. S’agissant de la croissance externe, une autorisation doit être sollicitée dès lors qu’une opération d’acquisition d’une société par une autre dépasse 5 millions d’euros – montant correspondant au chiffre d’affaires cumulé des deux sociétés. Dans le cas des opérations de croissance interne, toute surface commerciale nouvelle supérieure à 350 mètres carrés doit aussi faire l’objet d’une autorisation.

L’objectif global poursuivit par la loi est qu’à terme aucune entreprise ni aucun groupe ne puisse détenir plus de 25 % des parts de marché d’un secteur, de façon qu’une concurrence puisse s’exercer a minima. Cela est indispensable pour favoriser la compétitivité de l’économie, mais également pour bénéficier de prix moins élevés qu’actuellement.

Je rappelle qu’en Nouvelle-Calédonie les prix sont en moyenne deux fois plus élevés que dans l’hexagone. L’indice Big Mac, que je me plais souvent à citer, mesure le prix de ce Big Mac – élément de référence s’il en est, puisque les produits sont hypernormés – dans soixante-cinq pays à l’échelle mondiale. Et la Nouvelle-Calédonie a le cinquième Big Mac le plus cher de la planète ! Un titre de gloire dont nous nous passerions volontiers...

Le niveau de concentration est extrêmement élevé dans la distribution alimentaire, où deux groupes se partagent 80 % des parts de marché, tout comme dans le secteur automobile. Plus d’1 milliard d’euros est ainsi concentré dans quelques mains, ce qui ne favorise pas des niveaux de prix compatibles avec les revenus des habitants.

Après l’adoption du texte par le Congrès de Nouvelle-Calédonie, il a fallu mettre en place l’autorité de la concurrence. À la fin de l’année 2012, un comité des signataires a décidé, de manière unanime, sous l’autorité du Premier ministre, que la Nouvelle-Calédonie devait être dotée de la compétence nécessaire pour créer des autorités administratives indépendantes. Cela a été mené à terme dans le cadre de la loi organique du 15 novembre 2013, laquelle nous a conféré cette compétence.

Le Congrès l’a exercée, dès le mois d’avril 2014. Il a créé cette autorité qui veille au jeu de la concurrence et au fonctionnement concurrentiel des marchés. Elle est composée d’un président et de trois membres, ainsi que d’un rapporteur. Le président et le rapporteur exercent leur fonction à plein-temps, les autres membres dans le cadre de vacations. Le problème, que nous sommes en train de régler, trouve sa source dans cette différence de statut.

Enfin, l’État, par le biais d’une ordonnance le 7 mai 2014, est aussi intervenu dans son domaine de compétence, c’est-à-dire dans tout ce qui relève des pouvoirs d’enquête et de voies de recours contre les décisions de l’autorité de la concurrence. Il était nécessaire qu’il le fasse, et il l’a fait de manière diligente. Que le Gouvernement en soit ici sincèrement remercié.

Mais après tout ce travail, nous n’en sommes pas pour autant parvenus à la création de l’autorité de la concurrence. C’était à désespérer ! En effet, pour une raison simple que j’avais identifiée de longue date, le régime d’incompatibilité prévu par ce texte rendait l’installation de cette autorité impossible.

De fait, autant le président et le rapporteur, qui exercent leur fonction à plein-temps, peuvent ne pas avoir d’emploi en parallèle, autant les autres membres, dont la fonction était incompatible avec un emploi public, auraient dû vivre des vacations versées par l’autorité, ce qui supposait soit qu’ils étaient immensément riches et pouvaient se passer d’une rémunération complète, soit qu’ils décidaient de vivre extrêmement modestement…

Aucun de ces deux cas de figure ne s’étant présenté, il fallait modifier la loi, sans quoi l’autorité serait restée lettre morte. J’avais soulevé ce problème dès le 2 octobre 2013 et déposé un amendement, prévenant que le texte serait un échec s’il était adopté avec ces conditions – à raison, hélas. J’avais d’ailleurs mis l’accent à l’époque sur l’avis défavorable du rapporteur et du Gouvernement.

Les choses ont bien évolué depuis !

En effet ! Et nous ne pouvons que nous en féliciter.

J’avais également appelé une nouvelle fois l’attention du Gouvernement, lorsque la loi organique concernant la consultation sur l’accession à la pleine souveraineté de la Nouvelle-Calédonie avait été soumise à l’examen de notre assemblée. On m’avait objecté, à juste titre, que ce n’était pas le sujet du texte et qu’il était difficile d’introduire un cavalier qui pourrait être censuré par le Conseil constitutionnel. J’avais donc retiré mon amendement en souhaitant que des propositions ou projets de loi soient déposés qui le reprennent, ce qui a fini par être fait, au Sénat et à l’Assemblée. Nous arrivons donc bien au terme de ce chemin qui a parfois pris les allures d’un parcours du combattant.

Le texte, comme vous le savez, prévoit de lever l’incompatibilité qui existe entre la fonction de membre de l’autorité et l’exercice d’un emploi public sous l’autorité de l’État. Dès lors qu’un emploi public exercé en Nouvelle-Calédonie l’est dans une administration de l’État, comme la chambre des comptes ou l’université, le magistrat financier ou le professeur concerné sera susceptible de siéger au sein de l’autorité, de la même manière qu’un fonctionnaire ou un agent public exerçant sous l’autorité de l’État en France métropolitaine pourra y effectuer des vacations.

Comme l’a rappelé Mme la secrétaire d’État, le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a suggéré qu’un délai de carence s’applique. Dès lors que le membre de l’autorité aurait exercé pendant les trois années précédentes un mandat électif, qu’il aurait détenu des intérêts directement ou indirectement dans une entreprise dont la régulation est assurée par l’autorité de la concurrence, ou encore qu’il aurait exercé un emploi sous l’autorité des collectivités locales calédoniennes, il ne pourrait être membre de l’autorité de la concurrence.

Cette fois, le régime d’incompatibilité est donc solide, sérieux et rigoureux. Il ne handicape pas la création de cette autorité qui aura pour vocation de suivre étroitement l’application de la loi antitrust.

Aujourd’hui est donc une date importante pour la Nouvelle-Calédonie. Ce texte représente une très bonne nouvelle pour l’économie calédonienne confrontée à la cherté de la vie. En effet, une concurrence effective, sur ce petit territoire, permettra aux Calédoniens de disposer de prix plus adaptés à leurs revenus. De manière plus générale, c’est une bonne nouvelle pour la compétitivité de notre économie, qui sera d’autant plus élevée que la concurrence sera forte.

Dans la discussion générale, la parole est à M. René Dosière.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, la Nouvelle-Calédonie est compétente en matière de droit de la concurrence depuis la loi statutaire de 1999, que j’avais eu l’honneur et le plaisir de rapporter devant vous. Pourtant, elle a tardé à exercer cette compétence, et beaucoup le regrettent en Nouvelle-Calédonie – et le temps perdu ne se rattrape jamais. Comme l’aurait dit Charles Péguy, chacun doit faire son examen de conscience à ce sujet.

Quoi qu’il en soit, comme l’a rappelé le rapporteur, c’est seulement en août 2009, soit dix ans plus tard, que le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, présidé à l’époque par Philippe Gomes, a annoncé une loi du pays sur la concurrence. Celle-ci a finalement été adoptée le 24 octobre 2013, après que le Conseil constitutionnel, saisi par des responsables locaux, a validé la totalité des dispositions de ce texte au regard du bloc de constitutionnalité auquel la Nouvelle-Calédonie reste soumise.

Cette loi du pays était relative au contrôle des concentrations, à la déclaration préalable pour le développement interne des grandes surfaces commerciales et aux négociations sur les prix trop élevés. Mais le gouvernement calédonien avait également demandé à l’autorité de la concurrence de faire une analyse approfondie de la situation concurrentielle en Nouvelle-Calédonie. Deux rapports lui ont été remis en 2012, faisant apparaître une situation que nous connaissions depuis longtemps. Je n’épiloguerai pas sur la manière dont les monopoles, les duopoles et les oligopoles ont pu s’installer dans ces pays éloignés de la métropole, confrontés à des problèmes spécifiques. Ces rapports soulignaient toutes ces insuffisances et préconisaient un certain nombre de dispositions dont la plus importante était de créer une autorité administrative indépendante de la concurrence, qui puisse avoir un pouvoir décisionnel.

Pour permettre à la Nouvelle-Calédonie de créer cette autorité, il fallait modifier la loi organique ; nous l’avons fait le 15 novembre 2013. Dès lors, la Nouvelle-Calédonie fut en mesure, en avril 2014, de voter une autre loi du pays, précisant le fonctionnement de cette autorité de la concurrence, que Mme la secrétaire d’État et M. le rapporteur ont décrit. Ces dispositions ont ensuite été complétées dans deux domaines : les contentieux seront désormais réglés par les tribunaux à Paris et non à Nouméa, gage supplémentaire d’indépendance ; la loi d’octobre 2015 a également prévu des dispositions en matière de sanctions.

Deux ans plus tard, l’autorité n’est pourtant toujours pas en place. Le rapporteur n’a pas manqué, avec malice, d’en rappeler les raisons. En effet, l’un des responsables de cet état de fait,…

Le responsable !

…qui a rendu les incompatibilités trop rigides par souci d’indépendance, n’était autre que votre serviteur. Je m’étais d’ailleurs opposé à un amendement de Philippe Gomes, que nous avions jugé trop laxiste. Il s’est révélé à l’usage que c’est lui qui avait raison et le rapporteur que j’étais qui avait tort, je le reconnais volontiers.

Une autocritique éclairée qui vous honore !

C’est la raison pour laquelle, quand on s’est aperçu de cette difficulté, j’ai poussé à ce qu’on la corrige le plus vite possible, car la Nouvelle-Calédonie en avait besoin. Comme l’a rappelé Mme la secrétaire d’État, cela n’a pas été possible dans le cadre de la loi relative à l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, dont le sujet était très différent. Mais s’agissant de la Nouvelle-Calédonie, on manque de vecteurs législatifs réguliers ! Le Gouvernement avait donc pris l’engagement, qui est respecté, de favoriser l’examen des propositions de loi qui seraient déposées sur ce thème. Deux l’ont été, une au Sénat et une à l’Assemblée, dans des termes semblables. Je vous remercie, madame la secrétaire d’État, d’avoir bien voulu souligner le rôle qu’au nom du groupe SRC, j’ai pu jouer pour favoriser ce consensus qui devrait nous permettre, aujourd’hui, d’avoir un vote unanime.

Je profite de cette discussion pour faire une parenthèse, alors que nous étudierons prochainement une proposition de loi sur les autorités administratives indépendantes. Le présent texte montre bien l’intérêt de ces autorités, en particulier dans des zones géographiques, pays ou territoires – ces termes sont exempts de toute arrière-pensée sur l’appellation de la Nouvelle-Calédonie ! – de taille réduite, où il est difficile de trouver des gens totalement indépendants. Le Gouvernement lui-même a reconnu qu’il avait besoin, pour exercer ses fonctions avec impartialité en matière économique, du soutien et de l’expertise extérieure d’une autorité administrative indépendante. Il s’agit donc d’un outil intéressant, qui montre que, alors que l’exemple des petits pays théoriquement indépendants de l’Océanie n’incite pas à suivre leur modèle, on peut arriver à faire les choses de manière rigoureuse.

Par ailleurs, la concurrence ne recouvre qu’une partie, certes importante, du droit commercial, domaine bien plus vaste dont le gouvernement et le Congrès de la Nouvelle-Calédonie sont complètement responsables depuis le 1er juillet 2013. Dans sa contribution à un ouvrage à paraître prochainement, qui fera le bilan des lois du pays, Mme Nancy Tagliarino Vignal, maître de conférences à l’université de la Nouvelle-Calédonie, souligne que depuis le transfert de cette compétence, peu a été fait pour permettre au droit commercial de favoriser le développement économique, en particulier en matière de structure juridique des sociétés – notamment des groupements de droit particulier local, qui ont la tâche de gérer le foncier coutumier – et de droit des entreprises en difficulté. Les élus calédoniens doivent se saisir de ce problème.

Oui !

Avec ce texte, nous ferons un pas supplémentaire dans le cadre de l’accord de Nouméa. Le consensus national qui règne sur ce sujet est maintenu. Le groupe SRC y est naturellement profondément attaché, et je voudrais mettre en garde tous ceux qui, à l’approche des élections législatives et présidentielle de 2017, tiennent des propos polémiques et excessifs, accusant le Gouvernement socialiste de préparer l’indépendance de la Nouvelle-Calédonie. Tout d’abord, l’accord de Nouméa parle de pleine souveraineté et non d’indépendance : ne confondons pas l’Algérie avec la Nouvelle-Calédonie actuelle ! Ensuite, tous les textes issus des accords de Matignon comme de Nouméa ont été respectés par l’ensemble des gouvernements de la France, quelle que soit leur origine partisane. Enfin, ce sont les Calédoniens eux-mêmes qui décideront de leur avenir.

Pour le reste, chacun peut certes avoir une préférence personnelle. Ceux qui connaissent mon attachement à Charles Péguy savent que, comme lui, je porte un intérêt tout particulier aux peuples colonisés et dominés… mais l’intérêt personnel ne saurait s’imposer face à l’intérêt général, qui doit primer tant pour la Nouvelle-Calédonie que pour la France. Je souhaite que tout le monde adopte une attitude semblable pour permettre à l’accord de Nouméa de s’appliquer dans les meilleures conditions.

La parole est à M. Philippe Gosselin.

Nous terminons cette partie de la session par un texte relatif aux autorités administratives indépendantes – AAI – de la Nouvelle-Calédonie, et nous reprendrons après les vacances avec des propositions de loi du Sénat portant sur les autorités administratives indépendantes en général. Voilà un élément de bon augure ! Je voudrais également saluer la singularité de notre rapporteur, qui a « cumulé » en rapportant les deux textes de l’Assemblée et du Sénat. S’agirait-il d’une sorte de Janus constitutionnel ? Nous pourrions soumettre la question à de jeunes juristes dans le cadre d’un concours d’éloquence, je suis sûr qu’il y a matière à réflexion ! Mais rassurez-vous, cher collègue, vous n’avez rien d’un monstre…

Enfin, nous y voilà. Puisque nous sommes peu nombreux, permettez-moi un mot badin en anglais : s’il est vrai que « It’s a long way to Tipperary », il est également vrai que « It’s a long way to AAI »… C’est un long chemin en effet, que nous suivons depuis de nombreuses années.

Pour revenir à un ton plus sérieux, car le sujet n’est pas anecdotique, tant s’en faut, pour nos compatriotes ultramarins, je rappellerai que le coût élevé de la vie dans les outre-mer est une question des plus préoccupantes, en Nouvelle-Calédonie comme ailleurs. L’insularité ne devrait en aucun cas servir de prétexte pour justifier l’explosion des prix. Or, en Nouvelle-Calédonie, les biens de consommation sont soumis, et depuis trop longtemps, à des prix élevés. Un rapport de l’Autorité de la concurrence, en 2012, l’a confirmé officiellement.

Sur l’insistance d’un collaborateur qui me connaît bien, je ne prendrai pas pour référence le prix des hamburgers – encore que l’indice Big Mac soit une référence internationalement reconnue – mais ceux du pain et des gâteaux. En Nouvelle-Calédonie, le secteur de la boulangerie-pâtisserie traditionnelle, d’excellente qualité du reste, n’en pratique pas moins des prix deux fois plus élevés qu’en métropole. Et une traditionnelle entrecôte… haricots verts, soyons raisonnables, atteint aussi le double du prix hexagonal. Ce clin d’oeil gastronomique suffit à lui seul à montrer la difficulté : l’explosion des tarifs.

Le législateur n’est pas resté sans réagir. En 2013, il a introduit dans la loi statutaire de 1999 la faculté pour la Nouvelle-Calédonie de créer des autorités administratives indépendantes. L’objectif était de mettre en place, le plus rapidement possible – il y a de cela deux ans et demi ! – une autorité locale de la concurrence. Le Congrès calédonien a pris la loi du pays du 24 avril 2014, et créé une autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie au statut d’AAI assez classique, comprenant un président et trois autres membres nommés pour une durée de cinq ans. Il est prévu que le président exerce ses fonctions à plein-temps, tandis que les autres membres sont non permanents. Je passe sur l’ordonnance du 7 mai 2014 et quelques autres textes

Pourtant, à ce jour, l’instance n’a pu être installée, et ce malgré une volonté datant de 2009 et réaffirmée par notre rapporteur. Le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie, autorité de nomination, a fait connaître ses difficultés à recruter des membres, principalement en raison des incompatibilités assez drastiques prévues par le législateur.

Le régime d’incompatibilité auxquels sont soumis les membres de l’instance est en effet très strict, pour ne pas dire trop strict. Je salue l’évolution raisonnée et raisonnable de René Dosière, qui avait cru bien faire à l’époque, et qui s’est résolu à changer son fusil d’épaule.

Cela vous avait aussi échappé à l’époque !

Je balaie aussi devant notre porte, monsieur Dosière.

Allez, synthétisons…

On y est depuis 1999, laissez-moi donc mes quelques minutes !

Bref, le régime actuel rend impossible la nomination d’un membre de l’autorité qui détiendrait un mandat électif, un emploi public ou des intérêts directs ou indirects dans une entreprise du secteur dont ladite autorité pourrait assurer la régulation. Si je puis me permettre l’expression, en voulant ainsi mettre ceinture et bretelles, on n’a pu habiller comme il le fallait la lutte contre la vie chère.

En effet, si cette incompatibilité ne soulève pas de difficultés particulières en ce qui concerne le président, il n’en va pas de même pour les membres non permanents. C’est la raison pour laquelle, dans chaque chambre, a été déposée une proposition de loi.

La proposition de notre rapporteur est née l’été dernier, après l’examen en séance d’un amendement que nous soutenions mais qui pouvait être considéré comme un cavalier. Compte tenu de l’heure tardive, on peut imaginer celui qui surgit hors de la nuit, et qui signe son nom d’un PG qui veut dire Philippe Gomes…

Quelle culture !

Je vous retourne le compliment, cher collègue. Quoi qu’il en soit, dès cette nuit de juillet 2015, l’ensemble des groupes politiques sont tombés d’accord et le Gouvernement a promis de réexaminer cette question le plus rapidement possible. Je le salue : il n’est pas si courant qu’un gouvernement – je n’ai pas dit « ce » gouvernement ! – honore à ce point ses engagements !

L’autre proposition émane de la sénatrice Catherine Tasca, dont je salue le travail. Elle a été adoptée au Sénat mi-novembre. Ces propositions de loi sont, à l’issue de leur première lecture respective, rigoureusement identiques. L’ensemble des bancs se réunissent autour de ces textes, c’est d’excellent augure et je ne doute pas un seul instant que nous adopterons cette proposition de loi organique.

Il s’agit tout d’abord de définir des régimes d’incompatibilité professionnelle différents selon que l’on envisage le président de l’autorité administrative indépendante ou les autres membres. La loi du pays a en effet placé le président de l’autorité de la concurrence dans un régime spécifique, puisqu’il est tenu d’exercer ses fonctions à temps plein. Il n’est donc pas illogique que les incompatibilités professionnelles opposables au président soient plus étendues que celles opposables aux autres membres.

Ainsi, l’article unique de la proposition de loi – ce qui se conçoit bien s’énonce clairement, ce qui n’est pas le cas, tant s’en faut, de nombreux textes de loi ! – interdit désormais au président d’exercer tout autre emploi public en Nouvelle-Calédonie, tandis que les autres membres de l’autorité pourront exercer parallèlement un emploi public, à la condition, pour garantir une indépendance effective, qu’il ne relève pas de la Nouvelle-Calédonie, des provinces, des communes ou de leurs établissements publics, pour garantir une indépendance effective.

Cette disposition de bon sens permettra par exemple aux autres membres que le président d’exercer dans une juridiction ou à l’université, corps dont l’indépendance est aujourd’hui reconnue, voire constitutionnalisée. Par ailleurs, la proposition de loi organique, dans sa grande sagesse, prévoit un délai de carence de trois ans entre un éventuel mandat politique et la nomination au sein de l’AAI.

Cette solution est conforme aux règles constitutionnelles. Elle ne porte pas une atteinte disproportionnée à la liberté des membres, au regard de l’objectif de prévention des conflits d’intérêts. La différence de traitement entre le président et les autres membres ne contrevient pas au principe d’égalité, puisqu’elle est justifiée par la différence de situation entre eux. Tout est dit, et un meilleur équilibre général est sans nul doute ainsi trouvé.

Vous l’aurez compris, le groupe Les Républicains, que j’ai le plaisir et l’honneur de représenter aujourd’hui, votera, « à nouveau » si j’ose dire, cette proposition de loi organique, s’associant, comme la nuit de juillet 2015 le laisse espérer, à une démarche unanime.

Veuillez conclure, mon cher collègue…

Je veux dire à René Dosière que personne, sur les bancs de cette assemblée, ne souhaite faire de la Nouvelle-Calédonie un enjeu politicien. Le sujet est suffisamment grave et sérieux pour que nous en débattions avec la conviction et la sérénité nécessaires. Il y va de l’intérêt général !

Très bien !

Le présent texte permettra d’avancer, à condition toutefois de ne pas considérer que la création des AAI est l’alpha et l’oméga, permettant de résoudre toutes les difficultés. Le droit commercial doit évoluer, il faut s’adapter au développement économique… et avoir foi en l’avenir !

La parole est à M. Francis Hillmeyer.

Le groupe UDI se félicite de l’inscription à l’ordre du jour de la proposition de loi de Catherine Tasca, qui avait été précédemment examinée par notre assemblée en novembre, dans le cadre de la journée réservée à l’ordre du jour fixée par notre groupe. Nous saluons également le travail de notre collègue et rapporteur Philippe Gomes, qui a su défendre ce texte avec conviction et a recueilli une approbation unanime de l’ensemble des groupes en commission.

Alors que nos débats dans cet hémicycle donnent plus souvent l’occasion de traiter des sujets institutionnels et politiques, ce texte constitue l’une des rares occasions d’évoquer l’aspect économique de la Nouvelle-Calédonie.

Le secteur économique de la Nouvelle-Calédonie, comme celui de l’ensemble des îles ultramarines, est aujourd’hui marqué par une concurrence amoindrie pour la fourniture des biens et des services. Parmi d’autres facteurs, tels que l’insularité, l’éloignement, une énergie chère ou des frais bancaires et postaux élevés, la concentration excessive des activités économiques contribue de manière très significative à la cherté de la vie.

Cette dernière est devenue l’un des freins les plus importants au développement économique et social des outre-mer. Cette situation est flagrante dans deux secteurs essentiels pour l’économie du pays : la grande distribution et le secteur automobile. Dans la première, 80 % des surfaces commerciales sont dans les mains de deux groupes. De même, 80 % des concessions automobiles sont contrôlées par deux entités.

Dans ce contexte, l’instauration d’une véritable concurrence libre et non faussée, qui suppose la création d’une autorité administrative indépendante de la concurrence, est une revendication récurrente de la société civile. Elle est une mesure indispensable pour rétablir un équilibre économique dans ce territoire.

Consciente de cette nécessité, la Nouvelle-Calédonie a peu à peu procédé à une modernisation de son droit de la concurrence. Le 24 octobre 2013, elle a adopté une loi du pays, dite « loi antitrust », qui vise à éviter les concentrations excessives, préjudiciables à la modération des prix dans une économie insulaire.

Confier ainsi la responsabilité d’appliquer le droit local de la concurrence à une autorité administrative indépendante appelait une modification de la loi organique statutaire du 19 mars 1999. Le Parlement a ainsi permis, par l’adoption de la loi organique du 15 novembre 2013, de doter le Congrès de la Nouvelle-Calédonie de la faculté de créer un organe exerçant des compétences normalement dévolues au gouvernement local.

La loi du pays du 24 avril 2014 a prévu la création d’une autorité de la concurrence de la Nouvelle-Calédonie au statut d’autorité administrative indépendante, qui « veille au libre jeu de la concurrence en Nouvelle-Calédonie et au fonctionnement concurrentiel des marchés ».

Au cours de la discussion de la loi organique du 15 novembre 2013, le Parlement s’est, à juste titre, attaché à fixer les conditions de l’indépendance et de l’impartialité des membres appelés à siéger au sein des autorités administratives indépendantes de la Nouvelle-Calédonie. En premier lieu, le Sénat a inscrit le principe de l’irrévocabilité du mandat de tout membre de ces autorités. Il a également prévu que le gouvernement local ne pouvait procéder à la nomination d’un membre d’une autorité administrative indépendante que si le Congrès de la Nouvelle-Calédonie approuvait cette candidature.

Puis, dans le même esprit, notre assemblée a soumis les membres de cette autorité à un régime d’incompatibilité strict. C’est ainsi que, dans le droit actuel, « la fonction de membre d’une autorité administrative indépendante est incompatible avec tout mandat électif, tout autre emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d’intérêts dans une entreprise du secteur dont ladite autorité assure la régulation ».

Ce régime d’incompatibilité a conduit à la situation de blocage que nous connaissons aujourd’hui. Plus de deux ans après l’adoption de la loi organique du 15 novembre 2013, en dépit d’un réel consensus sur le sujet, la Nouvelle-Calédonie n’est pas en mesure de créer une autorité administrative indépendante.

À la différence du président, qui peut vivre de ses seules indemnités, les membres non permanents doivent pouvoir exercer, en parallèle, un emploi rémunéré à plein-temps. En effet, on peut aisément comprendre que des magistrats ou professeurs d’université dont la présence serait utile au sein d’une autorité administrative indépendante ne soient pas prêts à abandonner entièrement leur emploi pour en devenir membres.

Notre collègue et rapporteur Philippe Gomes a appelé à plusieurs reprises l’attention du Gouvernement et du Parlement sur les conséquences de ce régime d’incompatibilité. Il avait déposé, en 2013, un premier amendement dont l’objet était de limiter les emplois publics incompatibles avec la fonction de simple membre d’une autorité administrative indépendante aux seuls emplois « au service de la Nouvelle-Calédonie, d’une collectivité locale ou d’un établissement public local ». Puis, en juillet dernier, lors de l’examen de la loi organique du 5 août 2015, il avait déposé un autre amendement, de nouveau rejeté. Mme la ministre des outre-mer avait invité le Parlement à se saisir de cette question, d’où le dépôt de la proposition de loi que nous examinons aujourd’hui.

L’objectif de ce texte est simple : mettre fin à cette situation de blocage, en limitant l’incompatibilité applicable aux membres d’une autorité administrative indépendante aux seuls emplois publics placés sous l’autorité des institutions et des communes de la Nouvelle-Calédonie. Il sera ainsi possible de faire appel à des fonctionnaires ou contractuels employés sur le territoire de la Nouvelle-Calédonie mais n’exerçant pas sous l’autorité des institutions et communes de cette dernière. Je pense à des magistrats, des conseillers du tribunal administratif ou encore des conseillers de la chambre territoriale des comptes.

La rédaction du texte que nous avons sous les yeux tient compte des recommandations du Congrès de la Nouvelle-Calédonie. Le président de l’autorité de la concurrence exercera sa fonction à plein-temps, et celle-ci sera incompatible avec tout autre emploi public exercé en Nouvelle-Calédonie. Quant aux membres non permanents, ils pourront exercer un autre emploi public, à condition que celui-ci ne relève pas des institutions, des provinces ou des communes de la Nouvelle-Calédonie, ni de leurs établissements publics. Ils ne devront pas non plus avoir occupé un tel emploi au cours des trois années précédentes.

Mes chers collègues, nous avons laissé s’écouler beaucoup de temps entre l’adoption de l’amendement qui a instauré ce régime d’incompatibilité et cette proposition de loi. Du temps préjudiciable aux Calédoniens qui pâtissent au quotidien de la cherté de la vie. Cette modification sonne l’aboutissement d’un long parcours pour parvenir enfin à la création d’une autorité locale de la concurrence.

Nous nous réjouissons de l’adoption de ce texte, tant attendu de l’ensemble de la population calédonienne. Bien évidemment, le groupe UDI votera en faveur de cette proposition de loi.

La parole est à M. Gérard Charasse.

Nous examinons aujourd’hui la proposition de loi adoptée par nos collègues sénateurs et visant à faciliter la création d’autorités administratives indépendantes en Nouvelle-Calédonie.

À l’invitation de Mme la ministre des outre-mer lors des débats sur la loi organique du 5 août 2015 relative à la consultation pour l’accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté, deux textes ont été déposés en parallèle sur les bureaux de l’Assemblée nationale et du Sénat. L’un était adopté à l’unanimité par les députés, le 26 novembre 2015, tandis que la proposition de loi sénatoriale de Mme Catherine Tasca l’était tout autant le 18 novembre 2015.

Un dispositif presque identique, sauf quelques différences rédactionnelles, ayant été voté par les deux chambres, le Gouvernement a choisi d’inscrire la proposition de loi sénatoriale à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale afin d’achever la procédure législative et de permettre l’entrée en vigueur le plus rapidement possible de ses dispositions. Aussi, je reprendrai les développements exposés par mon collègue Alain Tourret à l’occasion de l’examen en novembre de la proposition de loi de Philippe Gomes.

Ce texte vise à répondre aux difficultés liées au coût de la vie et au surcoût des prix des biens de consommation dans les outre-mer par rapport à la métropole. À l’occasion de l’examen, en octobre 2015, du projet de loi de modernisation du droit de l’outre-mer, qui comporte des mesures pour lutter contre la vie chère, nous avions insisté sur la nécessité de prendre en compte la spécificité des territoires ultramarins, afin de faire baisser les prix des produits, dont la plupart sont importés.

En outre, en Nouvelle-Calédonie, l’étendue de l’offre en matière de biens de consommation est limitée. En effet, le secteur économique de la Nouvelle-Calédonie est contraint, et la concurrence en matière de fourniture de biens et services amoindrie. En 2012, l’Autorité de la concurrence notait que pour le grand Nouméa, deux seuls groupes, Bernard Hayot et Kénu-In, détenaient plus de 80 % des parts de marché en surfaces de vente. Cette absence de concurrence entraîne une hausse des prix et des marges, qui pourrait être atténuée par la mise en place d’une autorité de la concurrence à Nouméa.

Or, les dispositions actuellement applicables en Nouvelle-Calédonie, en particulier le régime des incompatibilités, rendent impossible le recrutement de candidats. L’article 22 de la loi organique no 99-209 du 19 mars 1999 a donné compétence à la Nouvelle-Calédonie en matière de réglementation des professions commerciales, de consommation, de concurrence et de répression des fraudes, de droit de la concentration économique, de réglementation des prix et d’organisation des marchés. En revanche, les autorisations d’ouverture de magasins de la grande distribution dépendent des provinces néocalédoniennes.

Le droit calédonien de la concurrence a certes été rénové : le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a adopté la loi du pays du 14 février 2014 relative aux livres III et IV de la partie législative du code de commerce applicable sur son territoire. Cette loi contenait un arsenal juridique permettant la mise en place d’un marché plus concurrentiel, réprimant enfin les comportements anticoncurrentiels, et facilitant le passage d’un contrôle administratif des prix à une surveillance renforcée de la fixation de ces prix.

Toutefois, le principe de liberté de fixation des prix comporte deux exceptions. La première est le régime de la « liberté surveillée », les prix devant être déposés auprès du service compétent du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie au moins quinze jours avant leur entrée en vigueur. La seconde est le régime de la « liberté contrôlée », en vertu duquel les prix sont soumis à l’accord préalable du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie.

Quant au contentieux judiciaire de l’autorité de la concurrence, celui-ci est confié à la cour d’appel de Paris, compétente pour connaître du contentieux de l’autorité nationale de la concurrence. Les peines d’emprisonnement pour les pratiques anticoncurrentielles interdites par le code de commerce applicable en Nouvelle-Calédonie sont les mêmes que celles applicables en métropole.

Or, dans un avis rendu le 22 novembre 2009, le Conseil d’État a précisé qu’il n’existait aucun obstacle constitutionnel à la création par le Congrès de la Nouvelle-Calédonie d’autorités administratives indépendantes, sur le modèle de ce qui a été reconnu à la Polynésie en août 2011 par la modification de l’article 30-1 de la loi organique portant statut d’autonomie de la Polynésie française.

En l’état, les dispositions applicables à la Nouvelle-Calédonie en matière de recrutement des membres des autorités administratives indépendantes interdisent tout cumul avec un autre emploi public, et empêchent le recrutement du personnel suffisant pour la création d’une AAI.

Selon les rapporteurs des deux propositions de lois, si cette incompatibilité se justifie pour la fonction de président ou de rapporteur d’une autorité administrative indépendante, des difficultés se posent pour les autres membres, qui ne peuvent se voir attribuer des postes que par de simples vacations. Cela bloque la création d’une AAI de la concurrence en Nouvelle-Calédonie.

Offrir au gouvernement de Nouvelle-Calédonie la possibilité de créer une autorité administrative indépendante permettrait de conférer un réel statut à ses membres et d’instaurer ainsi une activité concurrentielle libre et non faussée, libérée de tout monopole ou entente commerciale sur le territoire néo-calédonien.

Il est proposé de rendre compatible l’exercice de la fonction de membre d’une autorité administrative indépendante calédonienne avec un emploi public, dès lors que ledit membre n’est pas placé sous l’autorité des institutions ou communes de la Nouvelle-Calédonie.

En effet, en l’état actuel des dispositions de l’article 27-1 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, « la fonction de membre d’une autorité administrative indépendante est incompatible avec tout mandat électif, tout autre emploi public et toute détention, directe ou indirecte, d’intérêts dans une entreprise du secteur dont ladite autorité assure la régulation ».

Le texte prévoit aussi que la fonction de président ou de membre d’une AAI est incompatible avec l’exercice, dans les trois années précédant sa nomination, d’un mandat électif, ou la détention, de manière directe ou indirecte, d’intérêts dans les entreprises du secteur régulé.

En revanche, il est prévu que la fonction de président des AAI reste incompatible avec l’exercice d’un emploi public au sein des institutions de la Nouvelle-Calédonie, des provinces et des communes de la Nouvelle-Calédonie ainsi que leurs établissements publics, mais aussi avec tout autre emploi public exercé en Nouvelle-Calédonie.

Enfin, il ne peut être mis fin au mandat d’un membre d’une autorité administrative indépendante qu’en cas d’empêchement ou de manquement à ses obligations, constaté par une décision unanime des autres membres de l’autorité.

Aussi et parce que ce texte va dans le sens d’une concurrence plus efficace des marchés en Nouvelle-Calédonie, parce qu’il est nécessaire de donner aux autorités administratives indépendantes les moyens de se mettre en place et d’agir sur les territoires, le groupe radical, républicain, démocrate et progressiste votera ce texte.

Très bien !

La parole est à M. Alain Rodet.

L’examen de l’article unique de la proposition de loi organique fixant le statut des autorités administratives indépendantes créées par la Nouvelle-Calédonie est une marque positive supplémentaire dans le processus concernant ce territoire.

Les recommandations de notre rapporteur quant à la nécessité d’assouplir la loi organique du 15 novembre 2013 nous paraissent justifiées et pertinentes. Le bon sens et la confiance doivent en effet marcher de pair en matière de concurrence et de lutte contre la vie chère. À 16 000 kilomètres de la métropole, les principes et les circonstances doivent être rapprochés, notamment pour ce qui concerne le traitement des questions d’incompatibilité. Je ne reviendrai pas sur ce qui a déjà été dit.

Mais la vie est une longue patience, et qu’il me soit permis d’élargir mon propos, comme nous y invitait M. Dosière.

Le caractère factuel et juridique du texte examiné aujourd’hui découle logiquement des textes constitutionnels conférant à la Nouvelle-Calédonie un statut inédit. Sans faire un long retour sur le passé, cette évocation nous permet de mesurer le chemin parcouru et la somme d’efforts consentis par toutes les parties pour aborder les rendez-vous du futur de cette terre marquée par de si dures épreuves.

Par le consentement de tous, la Nouvelle-Calédonie n’est plus un territoire d’outre-mer. Elle n’est plus non plus une collectivité territoriale de la République. Son statut propre lui a déjà permis de franchir des étapes décisives sur la voie de l’autonomie.

Le protocole de Nouméa de 1998 entre les partenaires des accords de Matignon marque assurément le début d’une ère nouvelle. Le constituant l’avait du reste bien compris en faisan preuve d’audace juridique. Présentés délibérément comme évolutifs afin de mieux prendre en compte les aspirations les plus profondes de la population, ces accords honorent l’attitude et l’action de ceux qui ont su s’imposer l’épreuve du doute avec lucidité et gravité, souvent contre leurs propres convictions, pour tourner des pages dramatiques.

Ces textes, certes, ne sont pas dénués de complexité. Ils peuvent même parfois suggérer des différences d’interprétation. Mais ils montrent que la seule manière d’éviter les crises, c’est de les anticiper.

Enfin, l’apport de cette période d’échanges et de travail sur l’avenir est aussi de permettre à la Nouvelle-Calédonie de prendre toute sa place, sans appréhension et sans entrave, dans l’espace géographique Asie-Pacifique. Cette inscription peut lui offrir des opportunités prometteuses et des responsabilités accrues dans une zone où se croisent tant de destins et tant de projets.

D’où l’intérêt de la constitution d’une autorité administrative indépendante veillant au respect des règles de concurrence. Nous devons l’apprécier comme un élément important pour la période qui s’ouvre.

Très bien !

La discussion générale est close.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique de la proposition de loi organique.

Je mets aux voix l’article unique de la proposition de loi organique.

Adoption à l’unanimité, bravo !

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, de la proposition de loi de MM. Dominique Baert et Dominique Lefebvre réformant le système de répression des abus de marché (nos 3601, 3622).

La parole est à M. Dominique Baert, rapporteur de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État chargée de la formation professionnelle et de l’apprentissage, mes chers collègues, la proposition de loi que je vous présente revêt trois caractéristiques remarquables : elle est indispensable, elle est équilibrée, elle est consensuelle.

Elle est indispensable, car ce texte répond à une urgence, une urgence née d’une décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015 qui paralyse, à compter du 1er septembre 2016, l’ensemble de notre système répressif en matière d’abus de marché. Faisant écho à une décision de la Cour européenne des droits de l’homme, le Conseil a en effet jugé inconstitutionnel notre système actuel permettant, jusqu’à présent, un cumul des poursuites et des sanctions pénales et administratives, et a annulé, à partir du 1er septembre 2016, les articles légaux qui sous-tendent lesdites poursuites.

L’urgence est même double, puisque de toute façon ces articles doivent également se conformer aux dispositions de la directive et du règlement européen du 16 avril 2014 relatifs aux abus de marché, dits directive MAD – market abuse directive – et règlement MAR – market abuse regulation. La transposition doit intervenir au plus tard le 3 juillet 2016. Aussi, sans l’adoption du texte que je vous propose, notre pays serait confronté à un risque de vide juridique dramatiquement préjudiciable à l’existence et à la continuité de la lutte contre la délinquance financière.

La proposition de loi est aussi équilibrée, disais-je, car elle règle la dualité des poursuites et les relations entre les deux autorités, administrative et pénale, qui mènent les investigations et répriment. Loin d’entraver la tenue de quelque procès que ce soit, le texte permet bel et bien, au contraire, leur déroulement, mais cette fois dans le respect des prescriptions de la Constitution.

Le texte prévoit ainsi : une clarification des procédures de répression, tant sur plan administratif que sur le plan pénal ; une procédure de concertation obligatoire entre l’Autorité des marchés financiers – AMF – et le parquet national financier dès lors que l’une des deux autorités envisage d’engager des poursuites, ce qui est logique afin d’éviter les « doublons » entre les poursuites ; un arbitrage par le procureur général près la cour d’appel de Paris en cas de désaccord ; enfin, des dispositions de conséquence, relatives à la limitation du droit pour les victimes de mettre en mouvement l’action publique.

Il s’agit en quelque sorte d’un mécanisme d’« aiguillage », respectueux des principes généraux qui régissent notre droit, respectueux des compétences et des pouvoirs tant de la justice que de l’autorité administrative.

D’autres solutions auraient pu être envisagées, mais aucune d’entre elles ne donnait satisfaction. Ainsi, l’abandon pur et simple de l’une des deux procédures aurait causé une atteinte certaine à l’efficacité de la répression des abus de marché, de par les avantages respectifs que recèlent les procédures pénales et administratives. Par ailleurs, la création d’un tribunal d’exception aurait été très lourde à mettre en place et mal comprise par nos concitoyens. Enfin, l’instauration d’une commission administrative de départage des dossiers a été jugée inconstitutionnelle par un avis du Conseil d’État du 19 novembre 2015.

La proposition de loi est enfin consensuelle, car elle satisfait entièrement l’ensemble des autorités et des acteurs concernés, que ce soit le procureur national financier, le secrétaire général et le président de l’AMF, la présidente ainsi que la procureure générale de la cour d’appel de Paris, et les membres du Conseil national des barreaux. Tous m’ont confirmé leur adhésion au projet lors d’auditions ou d’entretiens organisés dans le cadre de mes travaux.

Je tiens par ailleurs à signaler qu’en pratique, cette procédure de concertation est d’ores et déjà à l’oeuvre depuis la décision constitutionnelle de mars 2015. En effet, six dossiers ont déjà fait l’objet d’une orientation informelle, cinq vers la voie administrative et un vers la voie pénale.

Régler l’adaptation de notre droit à la décision du Conseil constitutionnel, c’est faire un pas, un pas important et indispensable, mais ce n’est pas suffisant. Puisque les articles du code monétaire et financier ont été annulés par le Conseil constitutionnel, il nous faut aussi les réintroduire, et le faire en conformité avec le droit européen, puisque c’est une exigence européenne qui doit être satisfaite avant le 3 juillet prochain.

C’est pourquoi j’ai complété la proposition de loi initiale en déposant en commission deux amendements visant à transposer la directive européenne relative aux sanctions pénales applicables aux abus de marché et le règlement qui lui est associé, tous deux datés du 16 avril 2014. Ces amendements ont été adoptés par la commission des finances, l’ensemble de ces nouvelles dispositions se trouvant aux articles 1er A et 1er bis de la proposition de loi.

Ces textes importants auraient dû être transposés dans notre droit bien avant. Sans doute ne l’ont-ils pas été sans doute faute de véhicule législatif et d’habilitation pour le Gouvernement à légiférer par ordonnances. Mais ce n’est pas mon sujet : ce que je constate, c’est qu’à trois mois de l’échéance, les obligations européennes ne sont pas remplies. Le texte adopté par la commission y répond.

En conformité avec les textes européens, les nouveaux articles du code monétaire et financier ainsi écrits réforment tant la qualification des abus de marché que le niveau des sanctions pénales qui y sont associées. Il me semble qu’il aurait été préjudiciable à la clarté et à la lisibilité de la proposition de loi de ne pas procéder dans le même temps à la modification de la procédure répressive et à la refonte des articles qui lui servent de base légale.

Avec ce texte, nous respectons sur le fond comme sur la forme le calendrier européen et constitutionnel qui sous-tend en France la répression des abus de marché. Ceux qui fraudent sauront que, demain, non seulement ils seront poursuivis, mais qu’ils paieront plus, car les sanctions seront plus lourdes.

Les dispositions européennes intégrées ont clairement pour objectif de renforcer la répression pénale menée par les États membres en matière d’abus de marché, en établissant des sanctions « effectives, proportionnées et dissuasives », selon les termes de la directive. Avec, jusqu’alors, des sanctions pécuniaires en moyenne dix fois moins élevées au pénal que dans le cadre d’une condamnation par l’AMF, et des peines de prison très brèves et exclusivement assorties d’un sursis, le droit pénal français pouvait légitimement s’interroger sur le caractère dissuasif et sur le caractère effectif de sa répression en matière d’abus de marché.

L’intégration du droit européen dans le droit français a donc une double conséquence.

La première, c’est la refonte des périmètres des trois délits principaux en matière d’abus de marché, afin de les rendre plus opérants : le champ de l’opération d’initié est recentré sur l’utilisation d’une information privilégiée dans le cadre d’une opération boursière ; la deuxième incrimination devient celle de la divulgation illicite d’information privilégiée, jusqu’à maintenant incluse dans le délit d’initié ; et la dernière est la manipulation de marché, incluant l’actuel délit de manipulation des cours et celui de diffusion de fausse information. Ces nouvelles incriminations sont dupliquées à l’identique dans le cadre des manquements administratifs.

La seconde conséquence, c’est que dorénavant ces trois délits seront tous punis d’une peine maximale de cinq ans d’emprisonnement, contre un ou deux ans selon les cas aujourd’hui, et d’une sanction pécuniaire d’un montant égal à celui de la sanction administrative, à savoir 100 millions d’euros, contre 150 000 euros à 1,5 million pour les peines maximales actuelles. Pour les personnes morales, ces peines pourront s’élever jusqu’à 500 millions d’euros et cinquante fois le profit réalisé ou la perte évitée.

Comme j’ai pu le constater lors des auditions que j’ai menées, ce relèvement substantiel des peines encourues était largement souhaité par l’ensemble des institutions judiciaires et administratives agissant dans le champ du droit boursier. C’est un message clair et fort que nous adressons, mes chers collègues : celui qui faute paie – pas symboliquement : il paie vraiment ! La sanction est portée à la hauteur de la faute commise, et cela me paraît un acte fort de moralisation du fonctionnement des marchés boursiers.

En outre, l’application de cette sanction est garantie par la justice puisque s’affirme désormais aux mains du juge, en l’espèce le parquet national financier, la responsabilité d’en faire un usage effectif et dissuasif, mais néanmoins proportionné, dans ses jugements.

La transposition des textes européens va permettre de clarifier le champ d’application des délits boursiers et de ne plus laisser d’« angles morts » non soumis aux exigences de transparence. Par exemple, un amendement gouvernemental étend ces dispositions relatives aux abus de marché aux marchés de quotas d’émission de gaz à effet de serre.

La décision du Conseil constitutionnel et l’obligation de transposition nous donnent l’occasion de faire évoluer l’ensemble de notre arsenal juridique en matière d’abus de marché et d’en renforcer incontestablement l’efficacité. Ces évolutions vont d’évidence dans le bon sens et peuvent nous réunir largement dans cet hémicycle, tant ce qui est proposé est autant nécessaire sur le plan juridique que bénéfique en opportunité. La crise de confiance que connaissent trop de nos concitoyens, et l’opinion publique en général, à l’égard du fonctionnement des marchés financiers légitime en effet que l’on renforce toute action visant à une meilleure transparence des marchés financiers et à la répression des comportements déviants et des profits mal acquis.

C’est pourquoi j’appelle notre sage assemblée à apporter un large soutien à ce texte, qui se veut un correctif technique bien sûr, mais aussi une proclamation politique forte selon laquelle, puisque l’argent corrompt, ceux qui détournent, abusent de la confiance, profitent d’une information, bref ceux qui fautent, doivent savoir que la réponse du droit est dorénavant claire : ce sera pour eux la sanction, et elle sera lourde !

Très bien !

Très bien !

Très bien !

La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée de la formation professionnelle et de l’apprentissage.

Monsieur le président, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, la proposition de loi de Dominique Baert et Dominique Lefebvre qui vous est soumise aujourd’hui vise à moderniser et à réformer le système français de répression des abus de marché. Comme l’a indiqué votre rapporteur, elle a pour objectif de contribuer à la modernisation de la vie économique entreprise par le Gouvernement. Votre assemblée aura l’occasion d’y revenir prochainement à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, présenté par Michel Sapin lors du conseil des ministres du 30 mars dernier.

Il s’agit d’adapter la répression des abus de marché au développement des marchés financiers, d’abord pour mettre la France en conformité avec le paquet européen relatif aux abus de marché, ensuite pour éviter que de nouvelles pratiques frauduleuses n’échappent au pouvoir de sanction de l’AMF ou du juge pénal.

La proposition de loi qui vous est soumise ne se contente pas de procéder à une telle adaptation : elle veut apporter une réponse pragmatique, opérationnelle et efficace à une faiblesse juridique majeure de notre système de répression.

Jusqu’à une date récente, une personne commettant un abus de marché pouvait être poursuivie puis sanctionnée à la fois par l’Autorité des marchés financiers et par le juge pénal. Mais, en mars 2015, le Conseil constitutionnel a sanctionné cette disposition et demandé au Gouvernement et au Parlement de mettre en place, avant le 1er septembre 2016, une solution permettant d’éviter qu’une même personne soit poursuivie deux fois pour les mêmes faits, par l’AMF et par le juge pénal.

C’est cette solution que vous a présentée M. Dominique Baert. Je voudrais, quant à moi, évoquer brièvement deux mérites importants de cette proposition de loi pour notre droit et son fonctionnement.

Tout d’abord, elle préserve le bon fonctionnement de la phase de détection des abus de marché. En effet, dans la très grande majorité des cas, c’est l’AMF qui détecte les opérations d’initiés ou les manipulations de cours grâce à la surveillance continue des marchés à laquelle elle procède en s’appuyant sur des outils très sophistiqués et opérationnels. Le parquet peut également découvrir certains faits. Chaque institution apporte ainsi sa contribution et mène ensuite sa propre enquête. Ce point est très important, car l’AMF et le parquet disposent de logiques et de moyens d’enquêtes distincts.

Ainsi les 80 % des enquêtes de l’AMF qui revêtent une dimension internationale reposent sur des accords de coopération avec ses homologues étrangers. Il faut préserver cette contribution. De la même façon, les enquêtes du parquet national financier présentent des spécificités. Une coordination entre l’AMF et le parquet est évidemment la bienvenue, mais elle doit se faire naturellement, sans formalisme particulier qui en obérerait l’efficacité.

Avec la proposition de loi qui vous est proposée, nous continuerons à réprimer de manière efficace et adaptée les abus de marché. Pour atteindre cet objectif majeur, le texte maintient la superposition des champs respectifs des délits d’abus de marché, sanctionnés sur le plan pénal, et des manquements d’abus de marché, réprimés par l’AMF. Il prévoit en outre une phase de concertation entre le parquet national financier et l’AMF.

Cette concertation permettra de déterminer, au cas par cas, quelles sont les poursuites et les sanctions les plus adaptées. Comme c’est le cas aujourd’hui, la plupart des affaires seront sans doute traitées par la voie administrative, qui permet d’infliger, de manière extrêmement rapide et opérationnelle, d’importantes sanctions pécuniaires. Ce mode de répression est particulièrement adapté aux marchés financiers, en permanence soumis à des innovations technologiques qu’il convient, lorsqu’elles sont de nature à porter atteinte à l’intégrité du marché, de sanctionner rapidement afin de bloquer leur essor et leur développement. Mais dans les cas les plus graves, une peine privative de liberté, que seul le juge pénal est à même d’infliger, peut se justifier. C’est un point important.

Le Gouvernement adhère pleinement à votre démarche, monsieur le rapporteur, et soutient ce texte efficace et opérationnel. Je remercie les députés qui ont contribué à son élaboration, en particulier le rapporteur.

Ils le méritent, en effet !

Dans la discussion générale, la parole est à M. Dominique Lefebvre.

Monsieur le président, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’essentiel ayant déjà été dit à propos de cette proposition de loi, mon intervention sera très rapide, mais je tiens, au nom du groupe SRC, à remercier Dominique Baert pour son investissement sur un sujet qui devait être traité de façon urgente par notre assemblée.

Sans l’adoption de cette proposition de loi, nous nous serions en effet trouvés, en septembre prochain, devant un véritable vide juridique, tant en ce qui concerne les poursuites administratives que les poursuites pénales, avec pour effet immédiat la fragilisation de notre dispositif de lutte contre la délinquance financière.

Car la réalité, sur le plan du droit, est que le Conseil constitutionnel n’a pas fait qu’interdire la dualité des sanctions – dualité, il faut le souligner, rarement appliquée et au surplus inefficace sur le plan opérationnel. Il a aussi et surtout abrogé les articles donnant base légale à ces poursuites. De vous à moi, sur un tel sujet, ce ne serait vraiment pas le moment, nos concitoyens ne le comprendraient pas.

Malgré des délais extrêmement courts, ce texte a pu être élaboré de façon constructive, avec le Gouvernement bien sûr mais aussi en étroite collaboration avec le parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers, que le rapporteur a rencontrés.

La proposition de loi réforme ainsi le système français de répression des abus de marché en conjuguant et en articulant intelligemment deux voies répressives : une voie administrative, confiée à l’Autorité des marchés financiers et à sa commission des sanctions, et une voie répressive pénale confiée à l’autorité judiciaire.

Cette articulation permet de bénéficier des avantages des deux systèmes avec, d’une part, des sanctions administratives rapides et importantes assurant la discipline des marchés et des professionnels – l’AMF et sa commission des sanctions sont parfaitement bien placées pour cela – et d’autre part des sanctions pénales particulièrement adaptées aux cas les plus graves.

La proposition de loi crée donc un mécanisme d’aiguillage entre ces deux systèmes répressifs pour l’ensemble des abus de marché, en tenant compte de la nature différente des deux systèmes. Reposant sur la confiance que nous accordons aux acteurs du bon fonctionnement de notre système de lutte contre la délinquance financière, elle met en place un mécanisme de concertation intelligent entre le parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers.

La proposition de loi se veut en outre efficace et pragmatique. Dans l’hypothèse – rare, nous l’espérons – où chacun d’entre eux souhaiterait engager des poursuites, chacun pourra saisir le procureur général près la cour d’appel de Paris.

Absolument !

En l’absence d’accord, celui-ci soit autorisera le parquet financier à mettre en mouvement l’action publique, soit donnera son accord au collège de l’Autorité des marchés financiers pour procéder à la notification des griefs.

Si ce sujet est souvent perçu comme réservé à des spécialistes, il ne faut pas voir derrière cette nouvelle procédure un allégement des poursuites, bien au contraire. Les sanctions seront plus efficaces, plus rapides et, comme vous l’avez rappelé, monsieur le rapporteur, plus lourdes.

Enfin, ce texte nous permet d’intégrer les dispositions de plusieurs textes européens, dont la directive et le règlement européens du 16 avril 2014 relatifs aux abus de marché dont la transposition doit intervenir au plus tard le 3 juillet 2016.

L’Europe bénéficiera ainsi d’un cadre réformé visant à lutter contre les abus de marché. Nous pourrons naturellement aller plus loin et je voudrais rappeler qu’à l’initiative du Gouvernement et du groupe SRC, nous avons, dans la loi de séparation et de régulation des activités bancaires du 26 juillet 2013, anticipé une large part de ces modifications. Il convenait toutefois de clarifier la classification des délits et d’élargir le champ des poursuites.

Vous le voyez, sous son apparence technique et procédurale, de grands principes, notamment l’amélioration de la répression de la délinquance financière, sont à l’oeuvre dans cette proposition de loi. C’est pourquoi je ne doute pas qu’elle recueillera l’unanimité dans cet hémicycle.

Très bien !

La parole est à M. Alain Chrétien.

Le 26 juillet 2013 était adoptée la loi de séparation et de régulation des activités bancaires. Au terme de six mois d’échanges entre l’Assemblée et le Sénat, la loi finalement votée a permis d’isoler les opérations spéculatives des banques, de renforcer les pouvoirs des autorités de contrôle, d’encadrer les rémunérations des dirigeants et des traders et de lutter contre l’évasion fiscale et le blanchiment des capitaux.

Néanmoins, dans le cadre de deux questions prioritaires de constitutionnalité, le Conseil constitutionnel a jugé contraire à la Constitution deux dispositions du code monétaire et financier introduites par cette loi du 26 juillet 2013 : l’article L. 465-1 relatif au délit d’initié, réprimé par le juge, et l’article L. 621-15 relatif au manquement d’initié, réprimé par la commission des sanctions de l’Autorité des marchés financiers.

La jurisprudence constante du Conseil constitutionnel considérait pourtant que certains comportements étaient susceptibles de sanctions à la fois pénales et administratives. Ce distinguo entre la nature pénale et la nature administrative des sanctions avait jusqu’à présent permis de contourner la règle non bis in idem, seul le cumul de procédures pénales étant proscrit.

Cette évolution est liée à la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme. Les juges européens ont en effet considéré, dans leur décision du 4 mars 2014, que dès lors qu’une sanction, de par sa sévérité, est assimilable à une sanction pénale, il est impossible d’engager contre une même personne le cumul d’une sanction pénale et d’une sanction administrative.

Par conséquent, le Conseil constitutionnel considère que ces deux articles tendent à sanctionner les mêmes faits sous des noms différents, selon qu’ils sont jugés par la commission des sanctions de l’AMF, autorité administrative indépendante, répressive, qui inflige des amendes de nature civile – manquement d’initié – ou par un tribunal correctionnel, juridiction pénale – délit d’initié.

C’est aux conséquences de cette censure constitutionnelle que la présente proposition de loi s’efforce de remédier en reprenant à son compte l’article 22 du projet de loi relatif à la transparence et à la lutte contre la corruption. Un thème d’actualité depuis les révélations de ces derniers jours !

Le Parlement devant impérativement se prononcer avant le 1er septembre sur cette question, il n’était pas envisageable d’attendre l’adoption du projet de loi relatif à la transparence.

En effet !

Il s’agit de mettre en conformité la loi avec les décisions du Conseil Constitutionnel. Je salue le travail remarquable des administrateurs – ou plutôt administratrices – de cette assemblée ainsi que les services de Bercy pour la rapidité avec laquelle cette modification a été mise en forme, sans oublier la finalisation tout aussi rapide de la transposition, qui sera intégrée à cette proposition de loi par le biais d’un amendement du rapporteur.

Le présent texte vise à ce que les procédures prévues pour manquement d’initié devant l’AMF et celles prévues pour délit d’initié devant le juge soient désormais exclusives l’une de l’autre. En cas de déclenchement d’une procédure administrative par l’AMF, les juges devront s’abstenir. Inversement, en cas de poursuite au pénal, il ne pourra y avoir de notification de griefs de la part de l’AMF sans en référer au parquet.

Le parquet financier et l’autorité de régulation devront décider ensemble de la répartition des affaires. En cas de désaccord sur ce point, le parquet général de la cour d’appel de Paris sera chargé de les départager, sans qu’aucun recours ne soit possible.

Je n’ai pas dit mieux !

Ce qui veut dire que nous sommes en accord sur le fond !

Certains y voient un gage d’efficacité, le procureur général près la cour d’appel de Paris étant habitué à ce type d’affaires. D’autres posent la question de sa légitimité pour arbitrer. Quoi qu’il en soit, il est fondamental qu’aucun recours ne puisse stopper la procédure car les affaires de ce type doivent être jugées en deux ou trois ans.

Attention toutefois à ne pas aller plus loin que le règlement européen du 16 avril 2014 sur les abus de marchés. Nous avons souvent, en France, le travers de « surtransposer » les directives européennes. Faisons confiance au rapporteur : nul doute qu’il a vérifié que les dispositions qui lui ont été proposées ne sont que la traduction française du droit européen et ne vont pas au-delà.

La présente proposition de loi consiste à réformer tout en continuant à conjuguer la voie répressive administrative, confiée à l’AMF et à sa commission des sanctions, et la voie répressive pénale, confiée à l’autorité judiciaire.

Ce dispositif permet de bénéficier des avantages des deux systèmes avec, d’une part, des sanctions administratives lourdes et rapides, propres à assurer la discipline des marchés et des professionnels, et d’autre part des sanctions pénales adaptées aux cas les plus graves. C’est la raison pour laquelle le groupe Les Républicains votera la présente proposition de loi.

Je vous remercie.

La parole est à M. Philippe Gomes.

Le système français d’abus de marché s’est, depuis des décennies, fondé sur le principe d’une coexistence des poursuites et des sanctions administratives et pénales. Cette dualité n’est d’ailleurs pas une spécificité du système d’abus de marché. Les doubles poursuites pénales et administratives peuvent notamment être rendues possibles par l’existence d’une autorité administrative indépendante ayant un pouvoir de sanction.

En ce qui concerne le contentieux des abus de marché, l’Autorité des marchés financiers a le pouvoir d’imposer des sanctions administratives concernant les délits d’initié, les délits de diffusion de fausses informations, ainsi que les délits de manipulation de cours.

Les sanctions prononcées par l’Autorité des marchés financiers interviennent au terme d’enquêtes souvent déclenchées à la suite d’un travail de détection des abus de marché réalisé par ses services. Les sanctions administratives peuvent être de nature pécuniaire etou disciplinaire. Quant aux condamnations pénales, elles peuvent aller jusqu’à sept ans d’emprisonnement et une amende de 1,5 million d’euros pour les personnes physiques et, pour les personnes morales, peuvent être assorties de peines complémentaires, par exemple la dissolution ou l’interdiction d’exercer.

Toutefois, depuis la création de l’Autorité des marchés financiers, en 2003, et bien que ce système dual existe, le cumul des sanctions administratives et pénales a été en pratique très rare. Seules dix-sept procédures ont donné lieu à la fois à une condamnation pénale et à des sanctions administratives.

Comme cela a été rappelé, ce système, établi depuis 1989, a été récemment été remis en cause à la suite d’une double évolution des jurisprudences européenne et française, en mars 2014 par la Cour européenne des droits de l’homme et en mars 2015 par le juge constitutionnel français, dans le cadre de l’affaire EADS.

Il est donc nécessaire de réformer notre système de répression des abus de marché pour que le nouveau régime soit en vigueur au 1er septembre 2016, date où le système censuré par le Conseil constitutionnel ne s’appliquera plus.

C’est l’objectif que poursuit la présente proposition de loi, en prévoyant la mise en place d’un aiguillage entre la procédure pénale et la procédure administrative. Le groupe UDI soutient donc cette réforme, nécessaire afin d’éviter l’apparition d’un vide juridique.

Merci !

Quant aux amendements adoptés en commission à l’initiative du rapporteur, ils font suite à l’évolution de la législation européenne, avec notamment, le 14 avril 2014, l’adoption d’une directive et d’un règlement sur les abus de marché. Nous devons transposer ces dispositions dans le droit français avant le 3 juillet 2016, faute de quoi notre pays serait exposé à un recours en manquement.

Les mesures contenues dans le texte permettront notamment d’harmoniser la prévention et la répression des abus de marché au niveau européen, en faisant en sorte que les délinquants ne puissent plus se dissimuler nulle part en Europe.

Les députés du groupe de l’UDI soutiennent de telles évolutions de la répression des abus de marché. C’est pourquoi nous voterons la proposition de loi.

Très bien !

La parole est à M. Gérard Charasse.

Nous nous apprêtons à adopter la proposition de loi très technique de notre collègue Dominique Baert, dont je salue l’excellent rapport au nom de la commission des finances, visant à réformer le système de répression des abus de marché.

Ce texte répond à la décision du Conseil constitutionnel du 18 mars 2015, qui a déclaré contraires à la Constitution les dispositions légales en vigueur. Cette décision légitimement fondée en droit aurait paralysé, à compter de septembre 2016, l’ensemble de notre système répressif en matière d’abus de marché. Il s’agit donc de combler un très prochain vide juridique pour les poursuites administratives et pénales.

L’urgence de légiférer est d’ailleurs double, car ces dispositifs doivent se conformer aux dispositions de la directive et du règlement européens du 16 avril 2014, c’est-à-dire la directive MAD et le règlement MAR, dont la transposition doit intervenir au plus tard le 3 juillet.

Le texte proposé est issu d’un large consensus de l’ensemble des acteurs concernés, le Gouvernement et les services du ministère des finances bien sûr, mais aussi le parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers.

La proposition de loi concerne d’abord le délit d’initié commis par celui qui effectue des opérations sur des valeurs mobilières ou sur des marchandises à propos desquelles il possède des informations privilégiées et dont il profite avant que celles-ci soient connues du public. Je ne citerai pas d’exemples, vous les connaissez fort bien. Les informations en question ont pu être soit obtenues directement par une personne, du fait de ses activités, soit reçues, dans le cas d’un recel de délit d’initié, d’une autre personne.

Le texte de loi concerne ensuite le délit de manipulation de cours, qui apparaît lorsqu’une personne exerce ou tente d’exercer, directement ou par personne interposée, une manoeuvre qui prend la forme d’interventions sur le marché de valeurs afin d’induire en erreur les autres investisseurs.

La proposition de loi concerne enfin le délit de fausse information, commis par une personne qui tente d’influer, en donnant des nouvelles inexactes, sur le cours d’un titre, que le résultat ait ou non été atteint.

Examinons plus en détail des articles de ce texte technique.

L’article 1er crée un nouvel article dans le code monétaire et financier, dans le but d’encadrer les possibilités de mise en mouvement de l’action publique pour les délits boursiers. Cet article, qui s’inscrit au sein des dispositions relatives aux poursuites pénales pour les trois délits boursiers précités, a pour objet de restreindre la possibilité pour le procureur de la République financier de mettre en oeuvre l’action publique, afin de rendre alternatives, alors qu’elles étaient cumulatives, les poursuites pénales et administratives.

L’article 1er bis, issu d’un amendement de notre rapporteur, modifie les dispositions relatives aux pouvoirs de l’Autorité des marchés financiers. Il s’agit de se mettre en pleine conformité avec la réglementation européenne dans le champ des manquements d’initié, de la divulgation illicite d’information privilégiée ou de la manipulation des marchés. Il est ainsi prévu que ces dispositions entrent en vigueur au 3 juillet 2016, date limite de transposition des textes européens.

L’article 2 crée un nouvel article dans le code monétaire et financier, visant à encadrer la possibilité pour l’Autorité des marchés financiers de procéder à une notification des griefs. Il reprend ainsi les dispositions prévues sous l’angle de la procédure pénale à l’article 1er de la proposition de loi, en les transposant, à l’exception des dispositions traitant des droits de la partie civile, qui ne sont pas applicables à la procédure administrative.

L’article 3 met en conformité européenne des dispositions du code monétaire et financier relatives à l’imputation de la sanction administrative pécuniaire sur l’amende pénale, et tire les conséquences de l’interdiction du cumul des poursuites et des sanctions sur l’article L. 621-16, qui permet au juge pénal d’imputer sur l’amende qu’il prononce le montant de la sanction pécuniaire qui aurait été définitivement prononcée par l’AMF.

L’article 4 supprime l’interdiction pour l’Autorité des marchés financiers de se constituer partie civile en cas de double poursuite et, en cela, se met en conformité avec l’interdiction de la possibilité de cumuler, pour les mêmes faits et à l’égard des mêmes personnes, des poursuites administratives et pénales.

L’article 4 bis, introduit par le Gouvernement, transpose le règlement européen du Parlement et du Conseil du 16 avril 2014 sur les abus de marché dans le but d’harmoniser les législations, qui entre en application le 3 juillet prochain. Ce règlement prévoit également l’établissement de listes d’initiés ou la déclaration d’opérations suspectes, définit les différents abus de marché et prévoit un dispositif de sanctions administratives.

Enfin, l’article 5 prévoit l’application de ces dispositions dans les territoires de la République à législation spéciale.

Ces dispositions techniques nécessaires constituent un progrès dans la lutte contre les délits boursiers. C’est pourquoi le groupe RRDP les votera.

Je tiens toutefois à rappeler que celui-ci, ainsi que l’ensemble des groupes de la majorité présidentielle de 2012 et même quelques voix de l’opposition, ont tenté d’agir plusieurs fois lors de l’examen de précédents textes financiers, au moins en recettes, en supprimant certaines exonérations de notre impôt de bourse national. Je parle du trading haute fréquence, dont la proximité, dans son mode opératoire, avec une manipulation de cours est tangible. En effet, en associant algorithmes et hyperréactivité dans le traitement des données et des ordres, le trading haute fréquence met à la portée des traders des manipulations de marché d’un nouveau genre, que l’on peut déterminer par trois pratiques différentes et qui ont pour objet d’exercer une influence sur les cours des actions visées.

Lors de la formation des prix, ces pratiques génèrent un marché spéculatif à court terme ou prennent de court les anticipations des autres acteurs sur le marché. En cela, elles s’éloignent des vertus prêtées à la haute fréquence, qui serait un pourvoyeur de liquidités sur les marchés. Il s’agit bien plutôt d’une pratique illégale qu’il faut sanctionner.

De telles stratégies ne devraient-elles pas tomber plus systématiquement, en effet, sous le coup de la répression des manipulations de cours ? Avec sa décision Kraay du 12 mai 2011, l’AMF avait sanctionné pour la première fois une manipulation algorithmique de cours de type layering. Mais le nombre de condamnations prononcées est très faible au regard des manipulations systémiques des cours de bourse réalisées dans la pratique par le trading haute fréquence, du fait de révisions a minima des directives européennes MIF – marché des instruments financiers – et MAD.

Vous l’aurez compris, le groupe RRDP votera la proposition de loi, mais regrette qu’un tel texte visant à réformer le système de répression des abus de marché ne suscite pas plus de fermeté, alors qu’il s’agit d’un sujet crucial pour les marchés. Nous souhaitons donc que le Gouvernement agisse au plan européen pour le faire avancer.

La parole est à M. Alain Rodet.

Si le présent texte est principalement motivé par l’urgence, puisque la date butoir du 1er septembre 2016 nous fait obligation de légiférer, il vient malgré tout à point nommé pour rappeler un certain nombre de règles nécessairement exigeantes.

On l’a dit : le Conseil constitutionnel, par sa décision du 18 mars 2015, a remis en cause l’ensemble de notre système répressif en matière d’abus de marché. Je ne reviendrai pas sur les débats qu’a suscités cette décision. De toute façon, les sages de notre Cour suprême ne se sont pas contentés d’interdire la dualité des sanctions : ils ont aussi abrogé les articles donnant une base légale à ces poursuites.

À cela, il convient d’ajouter le besoin de rendre ces dispositions compatibles avec celles de la directive et du règlement européen du 16 avril 2014, relatifs aux abus de marché, avec une transposition devant intervenir au plus tard le 3 juillet 2016.

Le champ des abus de marché est vaste. Il concerne d’abord tout ce qui se rapporte aux délits d’initié. S’y ajoute ensuite tout ce qui relève de la diffusion de mauvaises informations ou du manquement à la bonne information du public lors des émissions de titres. Enfin, il faut y adjoindre le délit que constituent les manipulations de cours. Ces infractions montrent bien l’étendue et l’importance des problèmes liés à la transparence des marchés financiers et au bon fonctionnement des échanges qui s’y déroulent.

La fin du cumul des enquêtes qu’impose la décision des sages de la rue de Montpensier ne rend pas le système de répression moins efficace. Il en clarifie les interventions et maintient dans un cadre plus clair le rôle de l’Autorité des marchés financiers et celui du parquet national financier, créé par la loi du 6 décembre 2013.

La complexité apparente de ces procédures de répression doit nous convaincre de leur rôle irremplaçable pour garantir la transparence de notre système. Il faut le rappeler : un pays économiquement et financièrement attractif ne s’exonère pas des règles et des principes de transparence en matière financière. Au bout du compte, quoi qu’on puisse dire, les grands opérateurs économiques internationaux préfèrent les pays où prévaut l’État de droit, ceux où le respect des règles et des contrats ainsi que la sanction des abus sont gravés dans le marbre.

Voilà pourquoi il nous paraît important que les relations économiques internationales et le développement tant des échanges que de la vie financière internationale puisse se dérouler dans la rigueur et la transparence des règles de droit. L’efficacité d’une économie se mesure aussi à cette aune.

Très juste !

La discussion générale est close.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.

La parole est à M. Dominique Baert, pour soutenir l’amendement no 3 .

Il est rédactionnel.

Et l’amendement no 2 , monsieur Baert ?

Également rédactionnel.

Vous gardez la parole, monsieur Baert, pour soutenir l’amendement no 7 .

Il prévoit la suspension du délai de prescription de l’action publique pendant le temps de la concertation entre le parquet national financier et l’Autorité des marchés financiers, ainsi que pendant le temps de l’arbitrage par le procureur de la cour d’appel de Paris.

Je rappelle en effet que la prescription des délits d’abus de marché est relativement courte : trois ans, ce qui explique l’utilité de l’amendement. Une proposition de même type sera examinée dans un instant, qui concernera cette fois, de manière homothétique, en miroir, l’Autorité des marchés financiers.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Favorable.

Monsieur le rapporteur, l’amendement no 9 est rédactionnel ?

Oui, monsieur le président.

La parole est à M. Dominique Baert, pour soutenir l’amendement no 5 .

C’est un amendement rédactionnel et de coordination, monsieur le président.

Monsieur le rapporteur, nous en venons à l’amendement no 6 , que vous avez déjà eu l’occasion de présenter me semble-t-il.

Oui, monsieur le président. C’est celui auquel je faisais allusion tout à l’heure.

Monsieur le rapporteur, l’amendement no 4 est un amendement de coordination ?

Oui, monsieur le président.

La parole est à M. Dominique Baert, pour soutenir l’amendement no 8 rectifié .

Il est rédactionnel.

La parole est à Mme la secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 11 rectifié .

C’est un amendement de coordination, monsieur le président.

La parole est à Mme la secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 12 rectifié .

C’est un amendement de coordination qui a pour objet de permettre l’application des dispositions pénales outre-mer.

Je ne vois pas de demandes d’explication de vote.

Je mets aux voix l’ensemble de la proposition de loi.

Prochaine séance, mardi 26 avril, à neuf heures trente :

Questions orales sans débat.

La séance est levée.