Séance en hémicycle du 19 décembre 2012 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
(La séance est ouverte à vingt et une heures trente.)
La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement.
Madame la présidente, monsieur le rapporteur général, mesdames, messieurs les députés, à l'occasion de l'examen en lecture définitive de ce projet de loi de finances rectificative, permettez-moi de rappeler en quelques mots les grandes lignes de ce texte.
Ce collectif de fin d'année vient, bien sûr, clore l'exécution 2012, et traduire de façon concrète la détermination du Gouvernement en matière de sérieux budgétaire. L'amélioration du solde de 200 millions d'euros par rapport à l'exécution précédente est le signe tangible de la crédibilité de notre action en faveur du redressement des comptes. Cette loi de finances témoigne de l'importance que nous accordons à la lutte contre la fraude et les abus. Au moment où nos concitoyens sont sollicités pour participer au redressement, il ne serait évidemment pas acceptable que certains s'exonèrent de leur contribution à la solidarité nationale.
Le collectif met également en oeuvre le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, élément essentiel de la stratégie du Gouvernement en faveur de la compétitivité de notre économie. Les objectifs du CICE sont désormais inscrits dans la loi, et définissent ainsi ses critères d'utilisation. Les principes forts posés et déclinés par la majorité constituent à cet égard un point d'équilibre sur lequel pourront s'appuyer les partenaires sociaux dans le cadre de leurs négociations et, au-delà, pour assurer le bon fonctionnement du dispositif.
Malgré le rejet des textes financiers au Sénat, qui a privé d'effet les amendements qui avaient pu y être adoptés, le projet de loi de finances rectificative porte la marque de plusieurs initiatives sénatoriales qui témoignent de ce que ce texte est le fruit du travail des deux assemblées : je pense notamment à la solution apportée à la hausse incontrôlée des bases minimales de CFE ou encore à la transformation du crédit d'impôt au titre des cotisations syndicales en réduction d'impôt, deux mesures fortes du collectif budgétaire.
Je tiens à remercier au nom du Gouvernement, notamment au nom du ministre de l'économie et des finances, Pierre Moscovici, et du ministre délégué chargé du Budget, Jérôme Cahuzac, l'ensemble des députés qui ont contribué à ce débat. Mes remerciements s'adressent bien sûr en premier lieu à Christian Eckert, rapporteur général, pour le travail considérable qu'il a fourni tout au long de l'examen du projet, tant en commission qu'en séance, et pour le soin apporté à éclairer les députés et leurs travaux. Ce texte lui doit beaucoup : je pense particulièrement à ses propositions en faveur du secteur associatif, qui joue un rôle essentiel dans la création d'emploi et le renforcement du lien social, et méritait d'être soutenu. Je remercie également Pierre-Alain Muet, Dominique Lefebvre, Sandrine Mazetier, Thomas Thévenoud, Karine Berger, Laurent Grandguillaume et l'ensemble des orateurs du groupe SRC pour avoir soutenu ce texte et l'avoir enrichi de leurs propositions.
Les autres composantes de la gauche ont évidemment pris toute leur place dans la discussion, et je sais gré au président Schwartzenberg, à Nicolas Sansu, à Éric Alauzet et aux groupes qu'ils représentent de leurs contributions.
Les parlementaires de l'opposition ont fait vivre le débat, avec un sens critique naturellement aigu – M. Mariton et M. de Courson méritent certainement une mention particulière. Je tiens également à remercier le président de la commission, Gilles Carrez, pour son travail de fond et ses prises de position équilibrées.
Madame la présidente, recevez mes remerciements, et à travers vous l'ensemble de vos collègues, pour avoir, depuis le perchoir, permis la tenue de débats sereins et de grande qualité. Je n'oublie pas les personnels de l'Assemblée, tout particulièrement les collaborateurs de la commission des finances ainsi que le service de la séance, qui n'ont pas ménagé leur peine pour faciliter le travail du Parlement tout au long de l'examen de ce texte.
Le Gouvernement invite bien entendu l'Assemblée nationale à adopter ce projet de loi de finances rectificative, et à témoigner ainsi son soutien à l'action du Gouvernement en faveur du redressement de nos comptes et de la compétitivité de notre économie. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
La parole est à M. le rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire.
Madame la présidente, monsieur le ministre chargé des relations avec le Parlement, monsieur le ministre chargé du budget, mes chers collègues, le Sénat a rejeté le troisième et dernier projet de loi de finances rectificative pour 2012 en nouvelle lecture comme en première lecture et, conformément à l'article 45, alinéa 4, de la Constitution, le Gouvernement demande à notre Assemblée de statuer en dernier ressort. La CMP n'avait pas pu parvenir à un texte commun et le Sénat ayant à nouveau rejeté le projet de loi, l'Assemblée doit donc se prononcer sur le texte qu'elle a adopté en nouvelle lecture. Je rappelle à mes collègues que notre règlement, mais aussi la Constitution, ne permet ni aux parlementaires, ni au Gouvernement, de l'amender.
À l'image de ce qu'a fait à l'instant le ministre des relations avec le Parlement, que je remercie pour ses propos, notamment à mon égard, je veux souligner l'esprit qui a animé nos assemblées, particulièrement l'Assemblée nationale, durant l'examen de ce texte. Les délais d'examen ont parfois rendu quelque peu difficiles l'analyse de ses dispositions et l'exercice de notre capacité d'amendement mais, globalement, la commission a pu travailler, certes dans des délais contraints, et apporter son éclairage.
Le ministre vient de rappeler que nous avons modifié le projet de loi de finances rectificative sur plusieurs points. Je souligne que la question du soutien au secteur associatif de l'économie sociale et solidaire, peut-être un peu passée inaperçue, a donné lieu à un amendement que Régis Juanico et moi-même avons pu faire voter. Il permettra un retour de quelque 300 millions d'euros vers ce secteur. Nous aurions souhaité aller plus loin, mais cela représente néanmoins une avancée inédite dans nos pratiques publiques.
Même s'il a été masqué par l'examen du crédit d'impôt compétitivité-emploi et de son financement, si nous ne devions retenir qu'un point majeur, ce serait le fait que nous aurons en exécution pour l'année 2012 – et c'est probablement inédit – une réduction des dépenses de l'État de l'ordre de 200 millions d'euros. C'est à mettre en exergue parce que, très souvent, les ménages mais aussi les entreprises nous disent : « Certes, les comptes publics, laissés dans un état pitoyable, méritent des efforts, mais nous aimerions que ceux-ci soient accompagnés par l'État. » Je rappelle, mes chers collègues, que sans les décisions que nous avons prises dans le collectif de juillet dernier, les dépenses de l'État auraient augmenté de 5 milliards à 6 milliards d'euros, et qu'entre les économies, le gel et le surgel de dépenses, nous allons parvenir à ce que l'État aura dépensé en 2012 moins qu'en 2011. Cela mérite d'être amplement souligné. Bien sûr, le crédit d'impôt compétitivité-emploi et son financement sont des faits majeurs du projet de loi de finances rectificative, mais ceux-ci ne doivent pas faire oublier que l'État, par ses pratiques et par la mise en oeuvre d'un certain nombre de mesures budgétaires, peut dorénavant donner l'exemple.
Je ne voudrais pas être plus long puisque nos débats ont été prolongés tard en séance de nuit, jusque tôt ce matin, mais je veux m'associer à ce qu'a dit Alain Vidalies à propos de la présidence, du plateau, des collaborateurs des groupes, avec un salut tout particulier aux collaborateurs du rapporteur général du budget, qui parfois, y compris pour des raisons informatiques, ont passé la nuit au bureau, et qui méritent qu'on souligne leur travail. Bien sûr, les députés ont fait preuve d'une assiduité assez importante, du moins sur un côté de l'hémicycle – peut-être un peu moins de l'autre.
général. Mon cher collègue, la proportionnalité, à l'évidence, n'a pas été respectée, y compris ce soir… En tout cas, nous avons fait un travail parlementaire de qualité, avec des débats certes vifs mais toujours sereins et constructifs.
Monsieur le ministre du budget, je veux vous assurer de la reconnaissance de l'Assemblée pour votre disponibilité…
…pour votre constance, pour votre écoute franche et directe mais particulièrement attentive à l'ensemble des membres du Parlement. Vous avez pris le soin de répondre aux parlementaires, certes pas toujours dans l'immédiateté – certains vous l'ont parfois reproché –, mais sans exception. Je rappelle à ceux qui regrettent que le ministre ne leur réponde pas tout de suite que non seulement il assure en même temps l'examen de la loi de finances initiale, de la loi de finances rectificative, de la loi de financement pluriannuelle à l'Assemblée nationale, mais qu'il fait aussi de même au Sénat.
Que ce soit rejeté ou pas, mon cher collègue, le ministre apporte la même attention, au Sénat comme à l'Assemblée nationale, à répondre point par point aux questions qui lui sont posées. Monsieur le ministre, je tiens à vous remercier, dans des conditions qui ont parfois été, y compris sur le plan personnel, un petit peu stressantes et difficiles, d'avoir su montrer cette écoute qui nous a permis et va nous permettre à nouveau de légiférer en toute connaissance de cause, en toute transparence, après le débat démocratique qui a été vécue ici. Merci encore une fois à tous ceux qui, depuis quasiment deux mois, ont travaillé sur ces lois de finances, dans un esprit constructif et dans le libre et normal débat démocratique.
Bien entendu, je tiens à rappeler, c'est mon rôle, qu'il y a quelques minutes, la commission des finances, à l'unanimité, mes chers collègues, sans même une abstention,…
…a proposé à notre Assemblée d'adopter ce projet de loi de finances rectificative. C'est un bien pour notre pays ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, chers collègues, je voudrais m'associer aux propos tenus sur la qualité du travail réalisé. C'est pour moi, au début de mon premier mandat, un plaisir de le souligner.
Nous achevons ce soir l'examen du projet de loi de finances rectificative avec le sentiment que ce texte inaugure, plus encore que le regrettable épisode des pigeons, un changement de cap qui nous préoccupe.
Les budgets d'austérité et le pacte de compétitivité ne vont pas, à l'évidence, dans le sens du changement plus marqué qui était attendu par nos concitoyens.
Comment ne pas s'interroger lorsque, d'un côté, le ministre du travail annonce qu'il n'y aura pas de nouveau coup de pouce au SMIC ni d'indexation sur la croissance comme l'avait promis le candidat François Hollande durant sa campagne, et que, de l'autre, le Gouvernement propose un crédit d'impôt aux entreprises à hauteur de 20 milliards d'euros, compensé par une hausse de la TVA que le Gouvernement et le Président de la République s'étaient pourtant engagés à ne pas bouger ?
On ne peut qu'être frappé par ce retournement, particulièrement à une période où s'accumulent les difficultés pour une majorité de nos concitoyens. Alors que le nombre de chômeurs explose au rythme de 1 500 emplois perdus par jour, que des millions de salariés subissent depuis des années la stagnation salariale et la difficulté croissante à boucler les fins de mois, à mettre de l'essence dans le réservoir, à payer le loyer ou les études de leurs enfants, cette décision ne nous paraît pas seulement inopportune mais radicalement en décalage avec les attentes.
Disant cela, nous ne voulons pas faire de mauvais procès. Nous ne négligeons pas les difficultés engendrées par dix années de politique de droite, qui se sont traduites par un million de chômeurs supplémentaires, 720 000 emplois supprimés dans l'industrie, une dette publique qui a quasiment doublé, passant de 900 à 1 700 milliards d'euros, 8,5 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvreté. On pourrait, hélas, alourdir le tableau.
Nous ne négligeons pas la nécessité de redresser notre économie, de réparer les dégâts occasionnés par la gestion calamiteuse des précédents gouvernements.
Mais ce n'est pas en gardant l'oeil rivé sur le coût du travail, considéré par le patronat comme l'une des principales causes des difficultés rencontrées à l'exportation, que nous y parviendrons. Ces trente dernières années, la part de la valeur ajoutée dévolue aux salariés a baissé et l'investissement stagne alors que la rémunération des capitaux est en constante augmentation.
Selon le rapport publié en octobre 2009 par le Conseil des prélèvements obligatoires, le coût du travail en France par unité de production, c'est-à-dire en tenant compte de la productivité, est l'un des plus faibles de la zone euro. C'est sur ce constat qu'il nous faut débattre si nous voulons résoudre l'équation.
La dégradation de notre industrie tient à d'autres facteurs, parmi lesquels la dichotomie de notre secteur industriel entre, d'un côté, de grands groupes très internationalisés qui jouent de moins en moins de rôle moteur pour l'économie nationale et, de l'autre, une myriade de petites et moyennes industries enfermées dans des relations de sous-traitance où la discussion sur les prix prime celle de la qualité et du contenu en innovation des produits proposés.
Cette dégradation tient encore à la financiarisation croissante que nous évoquions à l'instant et qui a fait disparaître la majeure partie des entreprises grandes et moyennes véritablement indépendantes, emportée dans le tourbillon des filialisations et des politiques de rachats systématiques dont l'unique objet n'était pas d'assurer la croissance des entreprises mais la recherche de la rentabilité maximale et immédiate.
Les difficultés de nos entreprises tiennent encore à la hausse qu'a subi l'euro face au dollar : alors qu'une heure de travail américaine coûtait 17 % de plus qu'une heure de travail française en 2000, elle en coûtait 14 % de moins en 2010. Elles tiennent aussi à la course effrénée au moins-disant salarial à laquelle se livrent les pays européens : en Irlande, par exemple, le coût du travail moyen est passé de 107 % du coût français à 92 % entre 2008 et 2012.
Cette concurrence est une conséquence de la rigidité de la politique monétaire européenne qui fait de la déflation compétitive la principale variable d'ajustement.
La France doit-elle s'engager à son tour dans cette course au moins-disant salarial ? Nous ne le pensons pas. Le risque est grand, en effet, qu'en transférant vers les ménages une partie de l'imposition des entreprises, nous n'alimentions une logique récessive, d'autant plus marquée que la volonté obstinée de ramener le déficit de 4,5 % à 3 % du PIB l'an prochain suscite elle-même des inquiétudes.
Nous ne devons pas perdre de vue que si l'économie de la zone euro ne s'est pas davantage repliée pour l'instant, nous ne le devons pas aux politiques d'austérité mais à la légère croissance de la consommation en France et en Allemagne. Si la consommation devait de nouveau chuter, la situation économique risquerait de s'aggraver en France et en Europe sans que les entreprises investissent davantage en raison des maigres perspectives de croissance.
La dépense fiscale du crédit d'impôt, appuyé sur un équivalent de masse salariale et gagé par des recettes de TVA, risque de demeurer sans effet, d'autant qu'elle n'est pas ciblée sur les entreprises qui en ont le plus besoin et qu'elle n'est pas conditionnée non plus de façon explicite et sans équivoque à la création d'emplois et à l'investissement productif. Nous ne partageons donc ni l'analyse faite sur ce sujet au cours du débat ni les réponses apportées.
Nous sommes d'autant moins disposés à les partager que cette hausse de la TVA, qui doit rapporter autour de 6,4 milliards d'euros en 2014, aura semble-t-il des incidences lourdes pour la population. Elle risque en outre de pénaliser gravement les services à la personne, le logement social, les artisans du bâtiment ou le cinéma.
Il y a manifestement nécessité de revoir de toute urgence cette réforme.
Telles sont, brièvement exposées, les raisons qui motivent notre impossibilité de voter pour ce projet de loi de finances rectificative.
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, ce collectif budgétaire confirme une fois de plus les propos que nous tenions dans l'opposition. Le président de la commission des finances disait alors : la réduction des déficits n'est pas une affaire de règle mais une affaire de volonté politique.
Si le déficit est conforme aux prévisions – 4,5 % du PIB – c'est parce que dès le mois de juillet, dès les premières mesures du premier collectif budgétaire, le Gouvernement a fait les efforts nécessaires pour atteindre cet objectif.
Le risque de dérapage estimé à 2 milliards d'euros par la Cour des comptes s'est avéré : il a atteint 2,1 milliards d'euros. Malgré cela, le déficit a été ramené dans l'épure, grâce aux mesures qui ont été prises.
La deuxième qualité de ce collectif budgétaire est de comporter de nombreuses mesures de lutte contre la fraude fiscale dont nous avons beaucoup parlé sur ces bancs.
Surtout, il va marquer enfin un changement dans la politique de notre pays. Rappelons que la balance commerciale de la France était excédentaire de 10 à 20 milliards d'euros par an jusqu'en 2003 et que, depuis cette date, son déficit se creuse et va atteindre le record de 75 milliards d'euros. Au cours de cette période, hormis à la veille des élections, je n'ai pas vu une seule mesure de redressement de la compétitivité de la France.
Le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi, qui s'inscrit dans le pacte de compétitivité présenté par le Gouvernement, apporte le souffle nécessaire pour que l'investissement redémarre sans peser sur la croissance de l'année 2013. En effet, les entreprises vont pouvoir commencer à investir dans ce cadre fiscal, mais le financement du crédit d'impôt n'interviendra qu'en 2014.
Deuxième avantage du CICE : sa traçabilité permet un contrôle. Le Gouvernement a fait en sorte – choix judicieux et important – que les partenaires sociaux se saisissent du contrôle et de la gouvernance de ce crédit d'impôt.
S'inscrivant dans cette logique, le groupe socialiste a proposé une série d'amendements visant à donner des lignes directrices pour la négociation sociale, concernant l'objet du CICE. Celui-ci doit favoriser l'investissement, la recherche, l'innovation, l'embauche et la conquête de nouveau marchés ; il n'est pas fait pour augmenter les dividendes ou la rémunération des dirigeants.
Outre ce dispositif de contrôle, le collectif budgétaire institue un système d'évaluation qui permettra aux partenaires sociaux de se saisir pleinement de ce sujet et de transcrire les règles de la gouvernance de ce crédit d'impôt dans la loi qui va intervenir en janvier.
Le financement de cette mesure sera assuré par la TVA – dont les taux sont fixés à 5 %, 10 % et 20 % – et la fiscalité écologique à hauteur de 10 milliards d'euros, et je remercie le Gouvernement d'avoir accepté que le partage entre ces deux ressources puisse être modifié. La majorité a bien l'intention de travailler sur ce sujet car la France doit faire un effort supplémentaire pour rattraper son retard en matière de fiscalité écologique. Une telle modification permettra d'alléger la part de la TVA, en tout cas d'avoir un taux à 5 % qui pourra inclure de nombreuses demandes qui ont été formulées sur ces bancs.
Je voudrais m'associer aux remerciements adressés par le rapporteur général à la présidence et aux personnels de cette assemblée qui font toujours un travail remarquable. Je voudrais aussi vous remercier tout particulièrement, monsieur le ministre, car la qualité de nos débats vous doit beaucoup : vous êtes toujours présent, vous intervenez toujours avec le talent…
…que l'on vous connaît pour répondre à toutes les questions, aussi bien celles de la majorité que celles de l'opposition. C'est une qualité rare qu'il faut saluer : merci ! (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Je n'ai pas tout à fait terminé, madame la présidente.
C'est cette politique cohérente qui permettra à notre pays de sortir rapidement de la spirale de la dette, de la désindustrialisation et du chômage. Comme je l'ai dit hier soir – et ma collègue Karine Berger y reviendra dans son intervention – le taux de croissance de 0,8 % qui est affiché pour l'année 2013 peut être atteint, voire dépassé.
Ce collectif budgétaire comme le projet de loi de finances trace réellement le chemin de la croissance, de l'emploi et de la justice fiscale dont notre pays a besoin. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, au fil des heures et des jours de débats, on aurait pu espérer une amélioration du collectif budgétaire ; tel n'a pas été le cas.
Il faut chercher à donner du sens à ces lectures et débats successifs. Le texte a-t-il été amélioré sur le fond ? La réponse est non. Au fil des débats, il s'est même plutôt aggravé, en ce qui concerne, par exemple, l'accumulation des conditions et des critères pour le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi.
En réalité, ces lectures successives n'avaient pas pour fonction d'améliorer le texte ; elles sont le résultat de la pure contrainte, du désaveu infligé par le Sénat au projet de loi de finances rectificative dans ces différentes lectures, donc au Gouvernement.
À dire vrai, parce qu'il faut s'habituer à ce que les choses fonctionnent ainsi pendant quelques années, je pense que nous aurions intérêt à donner un peu plus de sens à ces lectures successives.
Peut-on espérer que le Gouvernement, au fil de ces lectures, donne réellement des renseignements et des réponses supplémentaires ? Peut-on imaginer que ce qui n'était peut-être pas parfait dans les rédactions initiales soit amélioré ? Il nous appartiendrait aussi, dans l'opposition d'ailleurs, de préciser, de pointer les enjeux principaux qu'il nous paraît nécessaire d'évoquer.
On a eu parfois le sentiment hier – et on l'aura sans doute encore aujourd'hui – que pour beaucoup ici, cette nouvelle lecture, puis cette lecture définitive seraient des rites insupportables qu'il faudrait passer le plus vite possible et en y pensant le moins possible.
Mais attendez, monsieur le ministre, chers collègues de la majorité, il se trouve simplement que ces lectures sont la marque du désaveu qui vous a été infligé au Sénat. Elles sont le résultat du fonctionnement prévu de nos institutions. Le Gouvernement, la majorité, et même l'opposition, pour laquelle je viens aussi d'exprimer quelques éléments d'autocritique, gagneraient à mieux comprendre et à mieux vivre des étapes qui sont appelées à se reproduire et à se renouveler.
Soit nous considérons que le débat parlementaire est un rite qui n'a pas plus d'intérêt que cela et nous subissons, en essayant de ne pas trop y penser, la lecture définitive. Soit nous considérons que ce sont des moments substantiels de la procédure parlementaire, de la démocratie, singulièrement s'agissant d'actes budgétaires.
Aussi, monsieur le ministre, chers collègues de la majorité, un peu d'efforts dans le débat ! Le rapporteur général l'a dit tout à l'heure avec l'humour qui le caractérise : parfois, en effet, le ministre et le rapporteur général ont répondu aux questions qui leur étaient posées. Il est arrivé que ces réponses arrivent avec un temps de décalage pas vraiment idéal par rapport aux questions. Il est arrivé aussi qu'il n'y ait pas de réponse.
Bien évidemment nous ne pouvons pas obliger un collègue, ni le Gouvernement, à s'exprimer, mais si la discussion budgétaire a un sens, il est important de répondre le plus complètement et le plus souvent possible à nos questions.
Prenons un exemple. Du strict point de vue de la procédure du projet de loi de finances rectificative, sans doute monsieur le ministre aviez-vous raison en répondant à ma question, hier, sur le lien entre le financement du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi et celui des contrats de génération. Mais il se trouve, et vous le savez, qu'une loi budgétaire est un acte politique. Ce sont vos collègues du Gouvernement qui, par leurs déclarations, auxquelles nous ne pouvons rester sourds, ont fait ce lien entre le financement du plan de compétitivité, décrit dans une épure budgétaire que le Gouvernement a globalement présentée, et le financement du contrat de génération.
À certains égards, sans doute, votre réponse est techniquement exacte, mais dans la dynamique politique que vous soutenez, que vous présentez, que vous partagez, vous devriez pouvoir nous en dire un peu plus. D'ailleurs, est-il normal que nous n'en sachions pas davantage aujourd'hui sur le financement du contrat de génération ? Que ce soit dans le collectif ou la loi de finances pour 2013, peut-être serait-il temps que maintenant, à la fin de décembre 2012, nous en sachions plus sur ce sujet. Cela ne serait pas scandaleux dans une démocratie.
M. Charles de Courson vous a également demandé, monsieur le ministre, si, au regard d'un certain nombre de dépenses et d'ajustements budgétaires réalisés dans le collectif, ceux-ci n'auraient pas pu être établis dès le collectif de l'été. Comme un peu de temps s'est écoulé depuis hier, chacun d'entre nous a fait son travail et je me suis permis de me renseigner auprès d'autorités compétentes sur l'évolution des dépenses militaires : il m'a été répondu que les ajustements du collectif étaient prévisibles dès le collectif de l'été.
Sur ce point, vous pourriez nous adresser quelques reproches, à nous, l'ancienne majorité, mais de notre côté, nous pouvons vous accuser de ne pas avoir, cet été, proposé un collectif budgétaire qui tienne compte de l'ensemble des éléments dont vous disposiez et d'avoir plutôt choisi de tronçonner un certain nombre d'ajustements budgétaires entre le collectif de l'été et celui de l'automne.
Je ne reviendrai pas sur l'ensemble des critiques qui portent sur le collectif : incertitudes, contraintes, facilités. Vos allers et retours en matière de fiscalité des entreprises rendent votre politique économique, celle que vous infligez à notre pays, au mieux incompréhensible, au pire lourde et pénalisante pour les entreprises – donc finalement trop compréhensible… Aux allers et retours que vous savez et qui provoquent quelques remous dans votre majorité sur la TVA s'ajoutent un certain nombre de dispositions que, sous couvert de lutter contre les abus, vous avez prises pour durcir et alourdir la fiscalité et que nous pouvons soutenir pour une part, que nous aurions pu soutenir si elles avaient été mieux calibrées.
Les quelques pétitions et déclarations de bonne volonté du Gouvernement sont toujours bonnes à prendre quand il s'agit de prétendre s'intéresser davantage à la compétitivité. On ne doit pas mépriser ces propos mais c'est la réalisation qui pose ensuite problème. Le rapporteur général l'a rappelé, avec cette commodité particulière qui consiste à espérer pour demain et à faire payer après-demain.
Tout n'est pas absolument mauvais dans chacun des articles ou des alinéas du collectif. Nous pourrions soutenir un certain nombre de dispositions techniques destinées à lutter contre la fraude et l'abus. Nous aurions voulu soutenir davantage les mesures relatives au crédit d'impôt pour la compétitivité car, je l'ai dit et je le répète, il y a là une forme d'union nationale sur cet enjeu de compétitivité que vous avez choisi d'abîmer. Probablement avez-vous pensé que cela eût été trop dur à porter pour une part de votre majorité. Plus simplement, sur un objectif auquel on peut s'unir, l'amélioration de la compétitivité des entreprises et le rétablissement de l'emploi, votre idéologie, vos propres contraintes ne vous ont pas permis d'aboutir à des conclusions et à des modalités que nous aurions pu partager. C'est un gâchis, monsieur le ministre, et c'est dommage. Toute l'énergie que nous avons mise ensemble dans l'examen et l'analyse de ce collectif budgétaire auraient permis d'espérer mieux, en particulier un vrai plan de compétitivité pour notre pays.
Puissiez-vous entendre ce message. Si nous partageons l'objectif, nous sommes loin d'être d'accord sur les modalités. En logique, le groupe UMP votera contre, dans cette ultime lecture, le projet de loi de finances rectificative pour 2012. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Le collectif budgétaire dont l'examen s'achève avait pour mission première de permettre de boucler financièrement l'année 2012. La fragilité de la conjoncture et les nombreuses incertitudes qui ont émaillé cette année si difficile pour nos concitoyens commandait une approche pragmatique de ce collectif. C'était aussi l'occasion de corriger le tir face à des mesures que l'euphorie de votre élection avait parfois dictées mais que la réalité économique a vite rattrapées.
Force est de constater que vous avez échoué dans cet exercice. Pire, vous avez commis un budget bâclé, mal préparé et dont certains choix n'ont pas été pesés. En d'autres termes, ce collectif poursuit l'exercice de navigation à vue qui est le vôtre depuis six mois.
Votre texte est frappé du sceau d'une triple erreur aux conséquences lourdes. La première porte sur les recettes. L'alourdissement systématique de notre fiscalité est votre marque de fabrique. La hausse de la TVA que vous vous étiez empressés d'annuler à votre arrivée renaît de ses cendres mais, malheureusement, vous n'avez pas ressuscité la baisse des charges qui l'accompagnait.
Votre deuxième échec est celui de la réduction des dépenses. Vous vous refusez à agir sur la dépense publique.
Votre politique vise même à l'accroître. Votre surenchère fiscale, au travers aussi bien des taxes que vous créez ou augmentez, que des nombreuses modifications que vous apportez au livre des procédures fiscales, révèle un véritable déni de réalité quant à la dépense publique. Selon vous, l'État ne dépense pas trop mais les Français ne payent pas assez. Cette conception de l'action publique détruit jour après jour la confiance qui est le moteur de la croissance et de l'emploi. Vous préférez puiser toujours plus à une source déjà lourdement sollicitée plutôt que de vous poser la question des besoins réels de l'État.
En somme, vous vous refusez à organiser un fonctionnement sain et durable de nos finances publiques. Votre refus de vous atteler à une véritable réforme systémique est alarmant et pèsera longtemps sur notre capacité à développer notre compétitivité.
Car tel est votre troisième échec : vous vous révélez, par ce texte, incapables de fournir aux entreprises le choc de compétitivité qui leur est indispensable. À cette nécessité, votre suspicion permanente face aux entrepreneurs et à l'initiative vous conduit à privilégier le choc fiscal. Il serait destiné à financer le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi à hauteur de 20 milliards. Cette mesure n'est pas dénuée d'intérêt et aurait mérité une discussion approfondie, allant bien au-delà du simple amendement qui nous a été soumis.
La méthode de l'amendement dénote l'improvisation qui caractérise ce dispositif. Pris par la pression médiatique du rapport Gallois, vous avez imaginé dans l'urgence, avec la créativité fiscale qui vous caractérise, un mécanisme dont vous n'avez pas mesuré l'impact. Votre abrogation imprudente de la TVA compétitivité vous interdisait d'augmenter la TVA pour compenser une baisse de cotisation. Votre obsession du détricotage et votre diabolisation de l'action menée pendant cinq ans par Nicolas Sarkozy et François Fillon vous ont une nouvelle fois conduit à l'approximation.
Un grand nombre de questions restent ainsi sans réponse.
Pourquoi 20 milliards d'euros quand de nombreux économistes et M. Gallois préconisaient une action à hauteur de 30 milliards ?
Outre le manque de préparation qui frappe votre crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi – CICE –, ce chiffre de 20 milliards est révélateur de votre approche économique.
Dans votre esprit, alléger le coût du travail est un cadeau fiscal fait aux entreprises. Dès lors, vous avez cherché à contenter les franges les plus passéistes de votre majorité.
L'idée du CICE n'est peut-être pas un cadeau fiscal mais, telle qu'elle est construite, elle représente un fardeau administratif pour les entreprises. La baisse des cotisations familiales était automatique et n'impliquait pas de formalisme particulier. Par le biais de votre dispositif, vous compensez une baisse d'impôt par une hausse de l'« impôt papier ». Curieux procédé si l'on souhaite moderniser l'État...
De surcroît, la question du préfinancement de ce crédit d'impôt reste incertaine. La mobilisation de cette créance auprès des banques sera emplie d'incertitudes et ne sera pas sans coût pour les entreprises. Afin d'être aidées, elles devront payer. Le cadeau fiscal est déjà loin... !
L'approximation du CICE est également marquée par son caractère général et indifférencié. Votre absence de ciblage exclut les travailleurs indépendants mais bénéficiera aux grandes banques et compagnies d'assurances qui profitent déjà des crédits d'impôt pour la recherche et l'innovation. Le secteur agricole, si exposé à la concurrence, ne sera pas soutenu par votre mesure. Nos concurrents ne doivent pas remplir de conditions pour être compétitifs....
Votre mission était de rendre de la compétitivité aux entreprises : vous leur rendez des taxes et des formulaires !
Cette politique improvisée refuse de faire confiance à ceux qui créent des richesses dans notre pays. Les chefs d'entreprises ont besoin de marges de manoeuvres et non d'un labyrinthe législatif et fiscal fondé sur la conditionnalité et la défiance.
Votre politique fiscale démontre un contresens majeur sur les questions auxquelles vous devez répondre.
Vous alourdissez la fiscalité sur le secteur du bâtiment, ce qui mettra en péril 20 000 emplois dès 2013. Le doublement de TVA qu'aura connu le secteur en peu de temps est un coup dur pour le logement, mais il est vrai que votre politique privilégie la réquisition à la construction. En outre, les salariés d'Arcelor Mittal seront certainement rassurés de voir la chute de la demande d'acier par leurs clients du bâtiment s'ajouter à la liste de vos échecs les concernant.
Ce texte est une nouvelle fois celui des occasions manquées. Votre refus des mécanismes de compétitivité témoigne d'un cruel manque de vision stratégique en matière économique.
Nos concurrents ne nous attendront pas. Ils n'ont pas, eux, à supporter le poids fiscal et bureaucratique de votre approche.
Vous devez ouvrir les yeux. L'emploi et notre modèle de société ont besoin d'une France compétitive et les réalités économiques ont déjà rendu caduques vos promesses de campagne, comme en témoigne votre double hausse de TVA.
Acceptez ce tournant que vous impose la réalité du monde où nous vivons ! Acceptez de faire confiance au Français ! Acceptez de les laisser affronter la concurrence à armes égales ! Acceptez de leur permettre de créer des richesses au bénéfice de tous !
Ce texte est un nouveau fardeau, il n'est pas à la hauteur des défis auxquels nous devons faire face. C'est pour cette raison que le groupe Rassemblement-UMP votera contre. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Madame la présidente, monsieur le ministre délégué, mes chers collègues, on a parfois le sentiment, dans cet hémicycle, de se répéter.
Ce ne sera que pour la troisième fois, mais comme le dit souvent notre rapporteur général, la répétition est l'âme de l'enseignement. Or, j'ai réussi à faire passer, la nuit dernière, au bout de vingt essais, un amendement central, comme chacun le sait. Comme quoi il ne faut jamais désespérer ! (Sourires.)
Je vais faire très simple.
Ce texte n'a rien d'une loi de finances rectificative. C'est une loi relative au crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi. Le reste…
…ne fait pas l'objet de grands débats entre nous.
Pour préparer un recours au Conseil constitutionnel, il faudrait tout de même évoquer à nouveau quelques sujets centraux.
Premier sujet, vous avez renoncé à faire ce que tous les gens de bon sens voulaient faire, c'est-à-dire abaisser tout simplement les charges sociales, au lieu de monter cette usine à gaz du crédit d'impôt.
Le problème, c'est qu'avec le CICE, vous vous êtes mis dans une mauvaise situation, car comme disait ma grand-mère, pour qu'il y ait crédit d'impôt, il faut qu'il y ait impôt…
Donc, il y a un petit problème de périmètre.
Quand vous avez découvert qu'il n'y en avait plus que pour l'IS et pour l'IR et que tout le reste était exclu, ça a chauffé sur l'aile gauche du PS, qui a dit : « Tout de même, on fait de grands cadeaux au patronat, alors que l'économie solidaire » – chère à notre collègue Dumont, notamment, et à moi-même – « est exclue. »
Il a en effet fallu un combat commun Dumont-de Courson pour battre le Gouvernement et étendre la mesure à l'économie solidaire !
Mais un gouvernement ne s'avoue jamais battu, et surtout pas ses collaborateurs. Ils se sont tous exclamés : « Non, ça, ça ne va pas ! On va refaire un nouvel amendement ! »
Alors, ça a été génial. Il était, de mémoire, deux heures du matin, et le Gouvernement a étendu le champ, puis finalement, l'a restreint en disant : « Voilà, dans l'économie solidaire, dans certains secteurs, il y a la partie taxable et la partie non taxable. La partie taxable bénéficiera du crédit d'impôt, » – encore heureux, puisqu'ils paient l'IS ! – « pour la partie non taxable, on n'est pas sûrs. Alors, on va peut-être l'étendre, mais il faut d'abord que l'on saisisse l'Union européenne. »
Alors là, les amis, on en a pour un moment ! Car, comme je l'ai expliqué au Gouvernement, en faisant cela, vous plaidez coupable. Cela veut dire que vous considérez qu'il s'agit d'une aide de l'État, alors qu'à l'évidence, quand vous avez un secteur comme celui des cliniques privées, par exemple, c'est certes un secteur privé, mais qui contribue au service public, et cela pose un petit problème de respect des règles de concurrence.
On nous a dit : « Ne vous inquiétez pas ! On les aura au tournant, on va baisser les tarifs. » Il n'y a qu'un tout petit problème, c'est que vous allez avoir du mal à les baisser !
Enfin, la majorité, avec bien du mal et, hélas, l'appui du rapporteur général, s'est laissée persuader que l'amendement gouvernemental était génial.
Je vous mets en garde, mes chers collègues, sur les conséquences d'un tel amendement.
Après, on est passés aux forfaitaires. Vous nous avez dit : « On ne veut pas des forfaitaires. » Naturellement, ce sont des petits. On ne s'y intéresse pas ! On ne s'intéresse qu'aux gros, pas aux petits ! Vous nous avez dit : « Les petits n'ont qu'à opter pour le réel ! » Mes chers collègues, à ce moment-là, vous n'avez qu'à supprimer le forfait ! Il faut être cohérents !
L'argument de M. le ministre délégué ne tenait pas debout. Je vous le rappelle, nous ferons un recours, notamment sur ce point, et nous verrons bien ! Car vous ne pouvez pas défendre la thèse selon laquelle il n'y a pas rupture d'égalité entre les forfaitaires et les non-forfaitaires à partir du moment où la loi elle-même a créé la possibilité du forfait.
Même chose sur un sujet fort délicat : il y a des catégories d'entreprises qui n'ont pas le statut de société anonyme. Nous avons examiné un très bel amendement de notre collègue, rappelant qu'il existait un forfait maritime. Eh bien, le Gouvernement ne le savait pas ! C'est grâce à notre collègue qu'il l'a appris ! Mais il a répondu : « Je ne veux pas de ça ! De toute façon tous les forfaitaires sont exclus ! » Et là, on ne parle pas des petites entreprises : il y a 20 000 emplois à la clé, car il s'agit du transport maritime.
Le problème, c'est le périmètre. Vous avez fait une erreur fondamentale, qui est de choisir le crédit d'impôt. La vraie question est : pourquoi avez-vous commis cette erreur ?
Mes chers collègues, là encore, le Gouvernement s'est pris les pieds dans le tapis. Si vous aviez choisi ce que nous préconisons depuis des années, c'est-à-dire l'abaissement tout simple des charges sociales patronales, vous vous seriez mis en grande difficulté pour ce qui est de la concertation avec les partenaires sociaux. Ils ne sont pas dupes, d'ailleurs. Que disent-ils ? « Le Gouvernement nous invite à réfléchir sur la réforme du financement de la protection sociale, mais il a déjà tranché : il a choisi le crédit d'impôt. Donc, à quoi sert-il de se réunir ? » Ce n'est pas sérieux ! On ne peut pas entamer le dialogue social et prendre les décisions avant de commencer !
Vous me direz, monsieur le ministre délégué, ce n'est pas le seul domaine dans lequel le Gouvernement prétend faire de la concertation, alors qu'en réalité, il a déjà décidé. Vous m'objecterez que vous n'êtes pas le premier à l'avoir fait. C'est vrai ! Mais enfin, ce n'est pas une raison : nemo auditur propriam turpitudinem allegans, monsieur le ministre délégué !
J'en viens à un autre petit problème : l'absence totale d'évaluation de la mesure. Quand nous avons osé poser quelques questions au rapporteur général pour savoir s'il avait des informations ou une petite étude d'impact, il n'avait rien ! Nous avons appris dans la presse que le Gouvernement espérait que cette mesure pourrait éventuellement créer 300 000 emplois.
J'adore notre rapporteur général et il le sait bien…
…mais quand nous lui avons posé la question, il nous a donné une réponse admirable en nous expliquant qu'il s'agissait, au doigt mouillé – avec le geste… – de 300 000 emplois ! Admettons… Comme nous avons un expert mathématicien ici même – je veux parler de notre rapporteur général – nous avons fait une simple division : 20 milliards divisés par 300 000, ça fait tout de même presque 65 000 euros par emploi créé !
Puis, nous avons demandé quel serait le salaire moyen chargé. Tous frais payés, à peu près la moitié, soit 35 000 euros. Autrement dit, il faut mettre 20 milliards sur la table pour avoir 300 000 emplois. Les bras m'en tombent !
J'entends encore l'ancien président de la commission des finances dénoncer à juste raison ces amendements gouvernementaux de 100 ou 200 millions, déposés sans aucune évaluation. Mais là, on atteint des sommets !
Monsieur le ministre délégué, je voulais vous décerner une médaille d'or, celle de l'amendement le plus important déposé sans aucune étude d'impact, au dernier moment…
…alors que nous étions déjà en plein débat. Oui, je vous délivre la médaille d'or ! Je savais que vous étiez doué, mais à ce point…
Mon ami Gilles Carrez, lui, avait décroché le record de l'amendement le plus long, avec quatre-vingt-trois pages portant sur la taxe professionnelle – heureusement, d'ailleurs, parce que cela a sauvé le dispositif.
Mais vous, monsieur le ministre délégué, vous avez battu le record de l'amendement le plus coûteux, et déposé sans aucune étude ! Du point de vue du fonctionnement gouvernemental, c'est remarquable : à peine aviez-vous déposé cet amendement que, naturellement, une partie de la majorité commençait à hurler.
Et j'en viens aux contreparties. (« Ah ! » sur les bancs du groupe UDI et sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.) Là, on est dans le sublime !
Il y a tout de même une aile gauche au PS, qui trouve que vous lui faites avaler des boas.
Un crédit d'impôt de 20 milliards et aucune contrepartie demandée au patronat ! Rien de rien ! Qu'aurions-nous entendu si nous avions fait ça !
Merci de bien vouloir conclure, monsieur de Courson ! (Exclamations sur les bancs du groupe UDI et des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Mais pour ce qui vous concerne, eh bien, ce n'est pas grave ! On se réunit à Matignon et on dit : « Il faut apaiser l'aile gauche. Alors, on va faire deux ou trois petits amendements. » Et de faire un premier amendement en disant : « Les contreparties, c'est tout ce que vous voulez. » Cela peut être l'augmentation du fonds de roulement, l'investissement, l'nnovation…
Puis, l'aile gauche dit : « Tout de même, c'est scandaleux de donner de l'argent à des entreprises pour augmenter le salaire du patron ou la rémunération de l'actionnaire ! »
Alors, vous faites un deuxième amendement interdisant d'utiliser le crédit d'impôt pour augmenter le salaire du patron ou la part des bénéfices distribués. C'est formidable ! Pourtant, je vous ai déjà expliqué que votre amendement n'a aucune portée ! Si je suis un patron, je vais vous expliquer qu'avec les 100 000 euros que j'ai eus, j'ai augmenté mes investissements et que, certes, j'ai augmenté ma rémunération, mais que je n'ai pas affecté cette somme à cela. Que ferez-vous alors ? Il n'y a pas d'affectation du crédit d'impôt, il y a fongibilité.
N'allez pas trop vite ! Ils ont du mal à comprendre votre démonstration…
Comme si ça ne suffisait pas, ils se sont dit : « On va se faire engueuler par les partenaires sociaux. Alors, on va leur dire qu'ils vont contrôler le crédit d'impôt. » Là aussi, on atteint des sommets !
Nous avons demandé au Gouvernement comment les partenaires sociaux pourraient contrôler, en rappelant que le pouvoir du contrôle de l'impôt appartient à l'État et qu'il ne peut pas le déléguer à des personnes privées. On nous a répondu : « On verra ! on va faire une nouvelle loi en janvier, on va en discuter. Mais c'est bientôt Noël, on va d'abord se reposer ! » (Rires.)
Pour conclure, mes chers collègues, vous en riez tous ! (Rires et applaudissements sur les bancs du groupe SRC.) Le crédit d'impôt est devenu un sujet de music-hall ! Voilà la vérité ! (Applaudissements sur les bancs des groupes UDI, UMP et Rassemblement-UMP.) Oui, chers collègues de la majorité, vous en riez vous-mêmes !
Chers amis, dans ces conditions, nous, les centristes, qui sommes des gens sérieux (Rires sur les bancs des groupes SRC et GDR.), nous qui avons toujours défendu la thèse de la TVA emploi, nous voterons contre ce texte. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Monsieur de Courson, vous avez mis l'hémicycle en émoi !
Madame la présidente, monsieur le ministre délégué, chers collègues, la lutte contre les fraudes et les abus fiscaux et l'engagement en faveur de l'emploi, tels sont les deux piliers de cette loi de finances rectificative.
Nous voterons pour le projet qui nous est proposé, bien que la conversion écologique de l'économie, pas plus dans le PLFR que dans le PLF, n'ait trouvé sa juste place.
C'est la raison pour laquelle notre vote s'accompagne d'une double exigence.
La première est de faire évoluer le financement du crédit d'impôt compétitivité emploi dans les prochains mois. Le Gouvernement en a posé les termes. Nous en acceptons le principe : préserver la ressource de 10 milliards d'euros. À partir de là, le champ des possibles est très large. En partant de l'idée, que nous sommes nombreux à partager dans cette assemblée, que nous devons préserver un certain nombre de biens et de services tels que le logement, les transports, l'eau, les déchets, l'énergie, la culture.
Ceci pour quatre raisons principales
Premièrement, ce sont des services de première nécessité. Deuxièmement, ils ont un impact direct sur le pouvoir d'achat de nos concitoyens. Troisièmement, ils contribuent à la mutation écologique. Quatrièmement, ils sont pourvoyeurs d'emploi.
Dans mon métier, on dit souvent : « Primum non nocere ». Si notre objectif est de créer de l'emploi, primum non nocere.
Nous pouvons partager les recommandations du rapporteur général quand il précise que tous les éléments devront être pris en compte.
Prenons l'exemple de la restauration où la TVA à 10 % pourrait être compensée par le bénéfice du crédit d'impôt compétitivité emploi. Mais la compensation ne fonctionne pas partout, notamment pour les services publics !
La fiscalité écologique viendra utilement apporter sa contribution au financement du CICE
La cohérence nous imposera, par exemple, si on aligne la fiscalité du diesel sur celle de l'essence, de ne pas pénaliser les transports publics avec une TVA à 10 %.
Autrement dit, au moment où l'on met en place la fiscalité écologique, il ne faudrait pas envoyer des signaux contraires en pénalisant des activités « écologiques ».
On le voit bien, cette réflexion n'est pas simple à mener. La globalité et la cohérence s'imposent
La seconde exigence, tout aussi complexe, porte sur la nature de la dépense. Nous devrons nous obliger, dès que possible, à évaluer sans concession l'efficience du dispositif pour le faire évoluer si nécessaire. Les expériences passées nous incitent en effet à rester prudents. Voilà plus de trente ans que le libéralisme, en justifiant sans fin l'abolissement des règles et le refus de toutes conditions, nous promet monts et merveilles et une part de gâteau pour chacun. On sait pourtant ce qu'il en est, et de la place de l'homme et de celle de la nature, dans cette économie qui tourne sur elle-même. Aussi devrons-nous rester l'arme au pied.
Il reste à savoir ce que nous voulons évaluer. Le niveau d'investissement, de recherche, d'innovation ? Sans doute, mais c'est insuffisant. Ce que nous devons évaluer, ce sont nos objectifs ultimes, sans lesquels aucune économie n'a de sens. Si notre économie n'est pas en mesure d'apporter un travail et un revenu au plus grand nombre, si elle ne prend pas en compte la finitude des ressources, alors elle ne mérite pas le soutien de l'action publique, car elle s'effondrera sur elle-même. C'est le marqueur et l'honneur de la gauche et de l'écologie de mettre et l'homme et la nature en toile de fond, donc de vérifier que le crédit d'impôt compétitivité emploi y contribue réellement, par l'emploi qu'il génère et par la préservation de nos ressources qu'il ménage.
Si nous sommes convaincus que l'évolution de l'emploi et la protection des ressources naturelles constituent nos deux objectifs principaux et ultimes, alors nous devons trouver les moyens d'évaluer l'impact du CICE sur ces bases afin de le réorienter si nécessaire. C'est la contrepartie nécessaire à la logique de confiance et aux principes qui guident ce dispositif. En l'absence de conditionnalité ou de critère et en présence des logiques de marché, le message que nous adressons aux acteurs économiques doit être sans ambiguïté. Il nous revient de donner sens. Nous leur demandons ni plus ni moins qu'un engagement moral. Espérons, une fois encore, que dans notre économie très dégradée le donnant-donnant, ou mieux la main dans la main, fonctionne.
Nous avons adopté hier un amendement qui intègre le principe de la transition écologique et énergétique comme un facteur de compétitivité. C'est à la fois un signal et un cap. Il améliore la synergie entre le CICE et la BPI. Nous aurions sans doute pu mieux organiser le travail en commun, mais cela reste possible à l'avenir. Voilà, monsieur le ministre, chers collègues, comment nous appréhendons la suite. Vous connaissez notre état d'esprit, vous savez nos valeurs et nos objectifs. Avec le vote du CICE, nous voulons ouvrir avec vous le second chapitre. (Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et sur quelques bancs du groupe SRC.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, mes chers collègues, nous allons dans quelques instants adopter le dernier texte financier de l'exercice budgétaire 2012. Demain matin, nous nous tournerons vers l'avenir en adoptant les textes financiers à la fois pour l'année 2013 et pour les années 2013-2017.
C'est le bon moment pour mesurer le chemin parcouru et rappeler le sens de l'action menée par le nouveau Gouvernement sous l'impulsion et l'autorité du Président de la République ainsi que par notre majorité gouvernementale.
Sans vouloir irriter nos collègues assis à la droite de cet hémicycle, c'est le moment de faire un retour en arrière. Alors que nous allons conclure l'exercice budgétaire 2012, nous devons nous rappeler quelle était la situation de la France le 15 mai dernier, lorsque François Hollande a pris ses fonctions. La parole de la France était alors discréditée en Europe (Exclamations sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.) par la multiplication de lois de programmation de finances dont aucune n'avait été respectée. Elle était discréditée sur le plan budgétaire par un accroissement significatif depuis 2007 du déficit structurel…
… dû à l'incapacité de la droite à maîtriser la dépense publique et à sa grande capacité, en revanche, à vider les caisses en faisant des cadeaux budgétaires à ses clientèles électorales ! (« Très bien ! » sur plusieurs bancs du groupe SRC.)
L'économie était anémiée !
Les dix années au cours desquelles la droite a gouverné ce pays ont vu le commerce extérieur passer d'un excédent de 22 milliards d'euros à un déficit de 75 milliards !
Enfin, la confiance était perdue, celle des Français en vous, mes chers collègues de droite, et en eux-mêmes à force de les opposer entre eux.
Pendant la campagne électorale, la droite n'a cessé de mettre en doute, de manière récurrente, la capacité de la gauche à gouverner ce pays dans trois domaines, l'immigration, la sécurité et le sérieux budgétaire.
Alors que nous allons voter ce texte, le troisième de la législature après la loi de finances rectificative et le projet de loi de finances que nous voterons demain en clôture de l'exercice budgétaire, nous pouvons faire avec fierté le bilan de notre action et vous féliciter, monsieur le ministre, ainsi que Pierre Moscovici, pour ce qui a été réalisé. Je me réjouis de la qualité du travail fourni malgré l'urgence et les difficultés liées à la situation que vous avez trouvée. Je me joins aux propos du rapporteur général, Christian Eckert, dont je salue le travail au nom de mes collègues ainsi que celui de ses équipes et des vôtres, monsieur le ministre. Nous tirerons les leçons pour l'avenir de la manière dont nous avons dû travailler, afin de travailler encore mieux.
Je voudrais saluer par ailleurs la cohérence de la majorité gouvernementale, qui a su se rassembler autour de chacun de ces textes.
Des majorités de voix de circonstance au Sénat ne font ni une alternative politique, ni une politique alternative ! J'ai dit à nos collègues du groupe GDR que nous ne confondions pas leurs critiques ni leurs votes avec ceux de la droite…
… même si nous regrettons qu'ils ne puissent pas soutenir le texte qui va être voté, alors qu'il contient des mesures de justice fiscale
Enfin, je veux conclure en saluant la cohérence de la politique poursuivie. Elle est cohérente sur trois points. Le Président de la République s'était engagé à redresser les finances publiques.
Sans les mesures que nous avons prises en juillet et que nous prenons maintenant, nous n'aurions pas tenu les engagements que vous aviez pris à l'échelon européen de contenir le déficit public à 4,5 % !
Or le redressement des finances publiques est un élément essentiel du redressement de la France.
Le deuxième point, c'est la justice fiscale. Vous n'avez cessé, depuis six mois, de critiquer les mesures que nous avons prises consistant à faire appel aux plus riches. Mais, face à l'urgence et parce que nous avons des objectifs de politique macroéconomique, nous devons faire appel à l'impôt !
Vous avez, comme à chaque fois, caché les plus riches derrière les plus petits ! Vous avez notamment eu une vision extensive de la classe moyenne. Nous sommes très fiers à la fois d'avoir aligné la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail et de faire appel aujourd'hui à la solidarité. Le nouveau parlementaire que je suis, en entendant vos amendements et vos discours, se pose la question de savoir ce que signifie pour vous le mot « solidarité ».
La cohérence, c'est enfin celle de la politique économique. En effet, il y a urgence. C'est notamment l'objet du crédit d'impôt compétitivité emploi. Il faut remettre en mouvement la France du travail. Nous allons le faire à la fois en donnant de l'air aux entreprises et surtout en donnant du grain à moudre à la négociation sociale. Avec cette politique qui préserve la consommation en 2013 et donne aujourd'hui la possibilité aux entreprises de renouer avec l'investissement, nous allons pouvoir engager la bataille mère qui est la bataille pour l'emploi et contre le chômage !
C'est pour cette raison, mes chers collègues, que le groupe socialiste et l'ensemble de la majorité gouvernementale voteront ce projet de loi de finances rectificative, le dernier de l'exercice 2012. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, chers collègues, nous voici donc en séance pour cette lecture définitive du projet de loi de finances rectificative 2012, qui comporte, outre des avancées en matière de lutte contre la fraude et l'optimisation fiscale, le dispositif qui instaure le crédit d'impôt compétitivité emploi. Compte tenu de l'engagement financier de 20 milliards d'euros qu'il suppose, le crédit d'impôt compétitivité emploi et son financement par la TVA sont bien entendu le sujet essentiel de ce dernier projet de loi de finances.
Il me sera donc permis de rappeler ici les critiques adressées par le groupe écologiste au crédit d'impôt compétitivité emploi, notamment l'absence de conditionnalité et l'absence de ciblage de cette aide vers les entreprises. Le risque, nous le connaissons tous, c'est celui de l'effet d'aubaine. Le problème, c'est celui de l'efficacité de la dépense publique. Le coût prévisionnel de chaque emploi créé est de 50 000 euros, si du moins nous parvenons à en créer 400 000.
Pour que les sommes dépensées le soient à bon escient, il eut fallu que ce crédit d'impôt soit modulé selon la taille des entreprises et donc bien plus ciblé sur les TPE et les PME. Les entreprises de moins de 250 salariés ont en effet créé 600 000 emplois nets en dix ans, soit la quasi-totalité des emplois créés en France. Il eut fallu, également, qu'il permette d'engager une réforme structurelle de l'économie, en soutenant plus particulièrement le développement des secteurs d'avenir et l'adaptation des entreprises au renchérissement des ressources. Bref, nous aurions aimé que la création d'emplois soit au coeur de ce dispositif.
En ce sens, contrairement à notre collègue Charles de Courson, nous tenons à saluer le travail d'amendement mené par nos collègues du groupe socialiste. Ils ont permis d'orienter, au moins en partie, l'utilisation de ce crédit d'impôt. Ainsi, la création d'un comité de suivi chargé de veiller à la mise en oeuvre et à l'évaluation du crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi qui devra établir un rapport public exposant l'état des évaluations réalisées avant le dépôt du projet de loi de finances de l'année au Parlement contribuera à la transparence et au contrôle de la distribution de ces 20 milliards d'euros.
L'affirmation du rôle des organisations professionnelles et syndicales représentatives dans le contrôle de l'utilisation du crédit d'impôt ainsi que la traçabilité de l'usage du CICE par les entreprises au travers de leurs comptes annuels vont également dans le bon sens. En outre, nous nous réjouissons qu'il ait été précisé que le crédit d'impôt ne peut ni financer une hausse de la part des bénéfices distribués ni augmenter les rémunérations des personnes exerçant des fonctions de direction dans l'entreprise.
Quant au financement de ce crédit d'impôt, nous serons spécialement attentifs au taux de TVA intermédiaire et à la répartition des secteurs entre taux intermédiaire et biens de première nécessité. Je me permets d'appeler à nouveau votre attention sur les secteurs des transports collectifs et de la rénovation thermique, moins souvent cités sur ces bancs que l'industrie culturelle ou le logement social.
Enfin, nous serons à vos côtés pour soutenir une réforme ambitieuse en matière de fiscalité environnementale. Nous espérons que le comité pour la fiscalité écologique mis en place cette semaine par Delphine Batho esquissera une réforme fiscale écologique globale, comprenant notamment le rééquilibrage de la taxation des carburants, la fin des exonérations sur le kérosène ou les agrocarburants et l'instauration d'une taxe carbone.
Voilà en quelques mots ce que nous souhaitions redire sur ce pacte de compétitivité qui nous semble malheureusement être une occasion manquée. Nous espérons que les négociations sociales en cours, le comité permanent pour la fiscalité écologique et le travail que nous pourrons faire en commun permettront d'améliorer globalement cette réforme. (Applaudissements sur les bancs des groupes écologiste, SRC et RRDP.)
Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, nous sommes au bout d'un processus de trois mois de débat fiscal et économique qui va peser sur les trajectoires des finances publiques, la trajectoire économique, la trajectoire de croissance de notre pays.
Justice et sérieux budgétaire pour la fiscalité et les dépenses, politique macroéconomique en finesse pour la croissance et la trajectoire industrielle. (« Oh ! » sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
J'ai entendu, sur les bancs de l'opposition, pendant trois mois, tout et son contraire. J'ai surtout entendu que nous ne pourrions jamais, au grand jamais, atteindre l'an prochain 0,8 % de croissance et 3 % des déficits publics.
Eh bien, puisque nous sommes au bout de cet exercice de trois mois, je veux clore ce débat par quelques réflexions conjoncturelles, que d'aucuns qualifieront sans doute de volontaristes, mais comme quelqu'un disait : « La volonté est l'intelligence et l'intelligence est la volonté. »
Contrairement à ce que prévoyaient les cassandres, l'économie française n'est pas aujourd'hui en récession.
Certes, la croissance économique est faible, 0,2 % de croissance au troisième trimestre, mais elle n'est pas négative.
Les destructions d'emploi sont terribles, c'est malheureusement la règle après quatre ans d'affaiblissement des débouchés des entreprises, quatre ans de chute de la rentabilité, notamment du fait d'une instabilité financière importante. Et, oui, c'est vrai, certains secteurs économiques sont bel et bien en récession, là je veux attirer l'attention de notre Assemblée sur le secteur du bâtiment. Et pourtant, grâce au pilotage en finesse…
…et en intelligence du policy-mix de notre pays… (Interruptions sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Je rappelle à nos collègues de l'opposition que le policy-mix est la politique monétaire et budgétaire.
L'année 2013 accrochera sans doute 1 % de croissance sur l'ensemble de l'année. Alors pourquoi, monsieur Mariton, ferons-nous 1 % l'année prochaine ?
Merci de reconnaître que nous ferons 1 %, je crois que c'est la première fois depuis le début du débat !
Nous ferons 1 % parce que même si les salaires sont gelés et si les revenus des entreprises seront très faibles, le pouvoir d'achat du revenu des ménages va progresser un peu,…
…essentiellement grâce à la baisse de l'inflation.
L'inflation a commencé à se réduire et elle va continuer à baisser, du fait de la baisse des prix des matières premières.
C'est quelque chose que nous n'avons pas assez commenté, mais nous avons bel et bien un reflux de l'évolution des prix.
Par ailleurs, le Gouvernement est totalement dans la politique d'emploi aidé qui permet de contrebalancer la montée du chômage. (Interruptions sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Contrats d'avenir, contrats de génération : c'est la politique de soutien à l'emploi qu'il faut quand l'emploi cale et que la croissance économique est faible.
Enfin, grâce au ciblage d'une augmentation de l'impôt sur le revenu pour les ménages riches, c'est-à-dire à fort taux d'épargne, le taux d'épargne des ménages en France ne va probablement pas continuer d'augmenter, comme il le faisait, par peur de l'avenir, sous la précédente mandature.
La consommation, par conséquent, va probablement dépasser 1 % de croissance l'an prochain.
Et si la consommation dépasse 1 % de croissance l'an prochain et que le commerce extérieur, comme c'est le cas actuellement et comme cela a été le cas depuis trois ans, ne pèse pas sur la croissance économique, eh bien oui, mes chers collègues, nous atteindrons bel et bien 1 % de croissance l'année prochaine.
Ce soir, cela nous donne un espoir et une obligation. Un espoir : c'est que le crédit d'impôt que nous mettons en place ce soir soit utilisé comme un levier pour le futur, pour les emplois de demain, pour la croissance économique, à partir de la recherche et de l'innovation.
Ne nous le cachons pas, le crédit d'impôt ne sera efficace qu'en période de réorientation du cycle de fermeture de l'écart de croissance. C'est le pari que nous faisons ce soir, c'est le pari auquel je crois pour l'an prochain.
Et puis nous avons une obligation à côté de cet espoir : c'est de revenir dans les clous du traité de Maastricht, pour la première fois depuis 2001. L'année prochaine, nous avons l'obligation de revenir en dessous des 3 % et cette obligation est liée au fait que nous ferons bel et bien 1 % de croissance en 2013.
Notre obligation, c'est notre volonté. Je l'ai dit, la volonté est l'intelligence et l'intelligence est la volonté. Et puisque je suis le dernier orateur ce soir,…
…c'est au nom de tout le groupe SRC, en mon nom personnel, que monsieur le ministre, monsieur le rapporteur général, je veux vous dire que c'est l'alliance de la volonté et de l'intelligence qui a marqué ces débats dans cet hémicycle depuis trois mois.
Ils ne vous écoutent pas ! Ils vous tournent le dos ! Quelle offense ils vous font !
Nous voulons vous remercier : c'est une alliance rare, c'est une alliance précieuse, c'est une alliance indispensable à notre pays. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
J'appelle maintenant, conformément au troisième alinéa de l'article 114 du Règlement, le projet de loi dans le texte adopté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
Je n'ai pas reçu de demande d'explication de vote.
Je vais maintenant mettre aux voix l'ensemble du projet de loi de finances rectificatives pour 2012, tel qu'il résulte du texte voté par l'Assemblée nationale en nouvelle lecture.
(Le projet de loi est adopté.) (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Merci, madame la présidente. Ce sont des remerciements traditionnels mais toujours sincères : merci donc à vous et à celles et ceux qui vous ont précédée pour présider ces débats, merci aux services de la séance sans les agents desquels les travaux ne pourraient pas se faire, merci aux parlementaires. Les débats ont été intéressants, parfois un peu vifs : c'est la fin de la session, les sujets sont ardus, les uns et les autres peuvent être fatigués pour des raisons diverses.
Pardon, monsieur de Courson, de ne pas avoir su que vous étiez souffrant la semaine dernière et d'une certaine manière de vous en avoir fait reproche : vous savez très bien que telle n'était pas mon intention.
Merci aux différents orateurs et aux responsables des groupes pour la part qu'ils ont prise dans ce débat. On sait ce que sont les oppositions et les divergences et il me semble que, dans cet hémicycle, ces divergences se sont exprimées avec la qualité qui sied à un régime démocratique ancien, civilisé et tout à fait performant.
Je voudrais adresser mes remerciements particuliers au rapporteur général de la commission des finances (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste, RRDP, GDR et UDI.) qui, une fois encore, a montré la maîtrise qu'il avait de ces sujets, qui a manifesté du courage chaque fois que nécessaire et sa loyauté à l'égard du Gouvernement sans jamais, à aucun moment, donner l'impression qu'il pouvait se détacher du groupe. C'est une fonction extrêmement délicate que celle qu'il exerce, puisque c'est un rôle d'articulation, difficile, entre un groupe majoritaire et un gouvernement.
C'est traditionnel que d'adresser ses remerciements au rapporteur général et j'ai le souvenir qu'ils furent chaque fois adressés à celui qui précédait Christian Eckert dans ses fonctions.
Mesdames et messieurs les députés, merci encore pour la qualité de ces travaux. Il nous reste encore deux ou trois petites choses à voter avant de partir en vacances : je suis sûr que nous le ferons tous en ayant la certitude, les uns et les autres, que nous avons fait ce qu'il convenait de faire, avec notre légitimité, avec nos convictions et dans le respect des autres. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi adoptée par le Sénat relative à la représentation communale dans les communautés de communes et d'agglomération.
Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, mesdames et messieurs les députés, j'interviens devant vous, ce soir, au nom du ministre de l'intérieur, Manuel Valls, qui m'a demandé de vous transmettre ses regrets de ne pouvoir être parmi vous aujourd'hui. Il accompagne en effet le Président de la République dans son déplacement en Algérie. En même temps, permettez-moi de vous dire le plaisir qui est le mien d'être ici auprès de vous, car en tant que ministre chargée de la décentralisation, il va de soi que c'est un sujet qui est tout à fait concordant.
Depuis l'origine, le Gouvernement et le ministre de l'intérieur ont accueilli favorablement l'initiative sénatoriale qui nous réunit aujourd'hui. L'intercommunalité est un sujet essentiel pour l'avenir de nos territoires et l'achèvement de la carte intercommunale est une absolue priorité. Il est dès lors important, lorsque cela est possible, d'introduire la souplesse nécessaire pour que ce processus se déroule dans la sérénité. C'est l'objectif de cette proposition de loi.
En matière d'intercommunalité, la volonté du Gouvernement est très claire : plus aucune commune ne doit rester isolée sur notre territoire. Le Premier ministre a rappelé cet objectif lors de sa première réunion avec les préfets le 5 juillet dernier. Le ministre de l'intérieur a eu l'occasion de le faire, dans les mêmes circonstances et avec la même conviction.
Le fait intercommunal est devenu une réalité concrète pour la plupart de nos concitoyens ; il doit l'être pour tous. Le mouvement de rationalisation de la carte intercommunale doit donc être poursuivi, sans ambiguïté. C'est en effet un gage d'une plus grande cohérence et efficacité des politiques publiques, de solidarité entre les territoires. L'enjeu est immense : il s'agit de parachever ce qui sera le cadre de la gouvernance de nos territoires pour les dix ans, les vingt ans à venir.
C'est pourquoi il a été demandé aux préfets de faire aboutir, avant la fin de l'année 2012, les projets qui réunissent les conditions d'acceptabilité requises, en prenant dès que possible les arrêtés de périmètre correspondants.
Néanmoins, depuis le début de la législature, la politique gouvernementale en la matière repose sur une autre conviction forte : l'achèvement de l'intercommunalité et son développement ne se feront pas contre les élus locaux. Le ministre de l'intérieur l'a rappelé aux préfets, Marylise Lebranchu et moi-même l'avons dit aussi : pour réussir l'intercommunalité, il faut faire preuve de souplesse et prendre en compte les réalités du terrain.
Après la réforme territoriale, de nombreux élus locaux ont exprimé des incompréhensions et des inquiétudes ; le Gouvernement les entend. Il nous faut répondre à ces attentes légitimes, faciliter la transition. C'était l'objectif de la proposition de loi dite Sueur-Pélissard, adoptée le 29 février dernier. C'est également l'objectif de ce texte.
Les initiatives parlementaires doivent être écoutées : lorsqu'elles sont de bon sens, comme celle que nous examinons aujourd'hui, elles doivent vivre et prospérer. Ce rôle d'alerte et d'initiative du Parlement est particulièrement important pour ce qui concerne les collectivités territoriales.
L'auteur de la proposition de loi, Alain Richard, s'est fait l'écho de préoccupations légitimes des élus locaux et ce texte s'inscrit, je crois, dans ce processus de dialogue et d'écoute que le Gouvernement a engagé.
Je l'ai rappelé : le Gouvernement veille à garantir l'efficacité, l'effectivité, avec laquelle la rénovation de la carte intercommunale est menée à bien. Mais il entend aussi faciliter au maximum ce processus.
Dans ce cadre, il apparaît nécessaire de mettre en oeuvre des mesures transitoires, qui rendent moins brutale l'application des nouvelles règles de gouvernance des intercommunalités.
En effet, la loi de 2010 instaure des plafonds très stricts pour le nombre de représentants des communes au sein des conseils communautaires, notamment pour les communautés de communes et d'agglomération. De ce fait, de très nombreuses communes ne disposeront plus, désormais, que d'un seul conseiller communautaire. Ce problème se pose, avant le renouvellement municipal de 2014, notamment pour les communautés nouvelles, issues d'une création ou d'une fusion de communautés antérieures. Concrètement, ces nouvelles règles de représentation des communes bouleversent les habitudes de fonctionnement de ces EPCI et ne permettent pas toujours de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes.
Le cadre imposé par la loi laisse peu de place à l'accord local et ne fait pas confiance à « l'intelligence territoriale ».
Il en va de même pour le nombre de vice-présidents, qui a lui aussi été plafonné de façon très rigoureuse, puisque le plafond traditionnel, qui était de 30 % de l'effectif de l'assemblée communautaire, a été réduit d'un tiers, à 20 %, avec, en plus, un plafond en nombre absolu fixé à quinze. Alors que les périmètres intercommunaux s'étendent, de nombreuses communes, qui disposaient jusqu'alors d'un vice-président, en sont désormais privées.
Ces deux sujets – le nombre de délégués communautaires et le nombre de vice-présidents – avaient été évoqués lors des débats qui ont abouti à l'adoption de la loi Sueur-Pélissard. Le souhait de trouver un accord politique large avait conduit à les laisser en suspens. Pour autant, la nécessité de donner aux communautés une marge d'adaptation avant les échéances de 2014 se fait toujours sentir. Le présent texte propose que les communes membres puissent, à la majorité qualifiée, se doter de 25 % de délégués communautaires supplémentaires, en sus du nombre défini par le tableau. De même, le bureau de la communauté pourrait compter 30 % de vice-présidents supplémentaires, dans le strict respect du seuil de quinze vice-présidents fixé par la loi de 2010.
Le travail accompli en séance publique au Sénat a permis d'éclaircir un certain nombre de points. Le texte a fait l'objet d'un quasi-consensus, et j'espère qu'il en sera de même dans votre assemblée. Je le sais, la question de l'intercommunalité est une préoccupation partagée sur l'ensemble de ces bancs et nous avons collectivement intérêt à favoriser l'achèvement de la carte intercommunale. En ce sens, le Gouvernement estime que le texte issu de votre commission des lois offre un compromis très satisfaisant sur quatre points qui me paraissent mériter d'être soulignés.
Premièrement, la portée de ce texte doit être strictement limitée à son objectif initial. Je suis consciente du fait que les inquiétudes liées à l'intercommunalité dépassent largement les points traités par cette proposition. Mais il ne s'agit ici que de définir des dispositions transitoires et, en aucun cas, d'engager une nouvelle réforme d'ampleur de l'intercommunalité. C'est pourquoi le Sénat s'est attaché à maintenir cet objectif limité, mais essentiel. Je sais que cette préoccupation est également celle de votre rapporteure et de votre commission des lois. Nous verrons au cours des débats si certaines dispositions annexes doivent être supprimées ; je pense notamment à l'amendement de suppression de l'article 4 déposé par Mme Appéré. C'est cette même volonté qui conduira le Gouvernement à s'opposer à des amendements qui s'éloigneraient du champ initial du texte.
Deuxièmement, les dispositions de ce texte doivent être applicables pour autant qu'elles font l'objet d'une volonté partagée par les communes. Tel sera le cas, puisque l'augmentation du nombre de délégués et celle du nombre de vice-présidents ne seront possibles qu'après accord amiable. Pour les communautés dans lesquelles cet accord n'aura pas été possible, le tableau prévu par la loi de 2010 s'appliquera.
Troisièmement, la hausse du nombre d'élus doit être limitée. Sur ce point, je salue le travail que vous avez accompli, madame la rapporteure. Les amendements adoptés par la commission des lois permettent en effet de lever les doutes qui pouvaient subsister autour de la rédaction issue du Sénat. L'accord amiable ne pourra donc porter que sur 25 % de sièges supplémentaires. Pour le nombre de vice-présidents, l'équilibre trouvé par le Sénat – une possible augmentation de 30 %, dans le respect du seuil de 15 % – a été conservé.
Quatrièmement, enfin, dans cette période de très forte contrainte budgétaire, nos concitoyens ne comprendraient pas que cette proposition de loi se traduise par une hausse des dépenses. Dès l'origine, la volonté d'Alain Richard et des sénateurs était qu'une marge de liberté soit accordée aux communes à enveloppe constante. Là encore, vous avez, madame la rapporteure, apporté des précisions nécessaires, notamment avec la définition d'une enveloppe indemnitaire globale.
Pour conclure, j'estime que ce texte sera utile. Il permettra, dans certains cas, de faciliter le processus de fusion de communautés de communes ou d'agglomération. L'intercommunalité prend, je le répète, une place grandissante dans la vie quotidienne des citoyens. Pour cette raison, les conseils communautaires doivent être représentatifs des communes qui composent l'intercommunalité ; c'est l'objet même de ce texte. Nous en sommes tous conscients ici : les Français demeurent extrêmement attachés à l'échelon communal et à la figure du maire. Cet échelon doit être préservé, et l'intercommunalité ne doit pas laisser penser à un effacement de la commune.
Les conseils communautaires doivent, de plus en plus, être aussi représentatifs de la société, et ce sera l'objet de l'élection des délégués au suffrage universel direct. Les EPCI ont acquis une existence concrète pour nos concitoyens, par leurs réalisations ainsi que par leur présence quotidienne. Cette réalité des politiques publiques doit devenir une réalité démocratique
Vous savez que cette nécessaire étape de démocratisation fait l'objet de deux projets de loi – un projet de loi organique et un projet de loi ordinaire – qui seront discutés devant le Sénat dès janvier puis, très rapidement, devant votre assemblée. Ces textes reprennent, bien entendu, les priorités en matière d'intercommunalité fixées par le Président de la République lors de son allocution devant les états généraux de la démocratie territoriale le 5 octobre dernier.
Le Président de la République a été clair : les délégués communautaires seront désormais élus le même jour que les conseillers municipaux, par un même vote. Ce système de fléchage permet de préserver toute la lisibilité du mode de scrutin : un vote unique garantit la légitimité communale, tout en dotant les EPCI d'élus clairement identifiés.
Bien sûr, cette démocratisation n'est qu'une première étape. À mesure que le phénomène intercommunal s'approfondira, le besoin de démocratie dans le bloc communal – communes et intercommunalité – continuera à croître. C'est une condition essentielle pour que perdure le dynamisme de notre démocratie locale. (Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.)
Mon rappel au règlement est fondé sur l'article 98, alinéa 5, de notre règlement, qui renvoie aux articles 40 et 41 de la Constitution, et au pouvoir souvent discrétionnaire du président de l'Assemblée d'apprécier l'existence du lien entre un amendement et le texte dans le cadre duquel il est présenté.
Madame la ministre, vous venez de tenir des propos très positifs, et j'espère que vous les mettrez en application lors de l'examen de cette proposition de loi en première lecture à l'Assemblée. Je veux simplement rappeler que la loi du 16 décembre 2010, qui a particulièrement maltraité le milieu rural, prévoyait la possibilité de créer une communauté d'agglomération à partir d'un plancher de 50 000 habitants. À la dernière minute, un amendement – auquel notre collègue Jacques Pélissard, président de l'Association des maires de France n'est apparemment pas étranger – est venu modifier ce dispositif, en permettant la création d'une communauté d'agglomération à partir de 30 000 habitants, à condition que la communauté comprenne le chef-lieu d'un département. Or, il arrive que la ville la plus importante d'un département n'en soit pas le chef-lieu, auquel cas elle se trouve exclue de la mesure, ce qui me paraît constituer une iniquité.
Le texte dont nous sommes saisis constitue peut-être la dernière possibilité, pour trois communes concernées par la particularité que j'ai évoquée, de créer une communauté d'agglomération avant les élections municipales. Il s'agit de Pamiers, dans l'Ariège, Saint-Dizier, en Haute-Marne,…
J'attire votre attention sur la situation de ces communes, car on ne peut pas parler d'intercommunalité positive, d'établissements publics de coopération intercommunale dédiés au développement et au réaménagement du territoire, sans tenir compte de ce qui est dans ce texte.
Or, j'ai déposé un amendement qui a été rejeté au titre de l'article 40. Le budget de la nation comporte-t-il, oui ou non, une enveloppe fermée, dédiée chaque année aux communautés de communes ?
Vous n'êtes pas censés dialoguer durant un rappel au règlement, mes chers collègues.
Par ailleurs, monsieur Dumont, vous faites allusion au pouvoir dont dispose le président de la commission des finances…
…et non le président de séance. Je vous ai laissé vous exprimer, mais il va maintenant falloir conclure.
Je termine, madame la présidente, mais je demanderai la parole sur chaque article, car je veux défendre jusqu'au bout la possibilité s'offrant aux communes que j'ai citées.
Madame la présidente, je ne comprends pas que l'on n'ait pas tenu compte de l'importance de la disposition que j'ai proposée. Chaque parlementaire dispose d'un droit d'amendement indépendamment de son groupe, et des initiatives peuvent être prises dans l'intérêt général, à seule fin de permettre aux parlementaires que nous sommes de travailler correctement.
Contrôler les temps de parole à la seconde près, c'est très bien, mais encore faudrait-il veiller à préserver notre capacité à défendre et amender un texte. Au demeurant, l'amendement que j'avais présenté n'avait aucune incidence sur le budget 2013 qui sera voté demain, puisqu'en tout état de cause, les communes en question n'auraient pu se constituer en communautés d'agglomération qu'à compter de 2014 : il n'y avait donc pas besoin d'un gage.
Vous n'êtes pas inscrit dans la discussion générale, monsieur Dumont, mais vous disposerez, comme tous les députés présents, d'un temps de parole de deux minutes pour vous exprimer sur l'article 1er.
La parole est à Mme Nathalie Nieson, rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République.
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, adoptée à l'unanimité par le Sénat le 20 novembre dernier, puis, après le vote de plusieurs amendements, à l'unanimité par notre commission des lois le 12 décembre, la proposition de loi que nous examinons ce soir est un texte d'apaisement : elle vise à réconcilier les élus avec une nécessaire évolution de notre carte territoriale, qui ne peut se faire contre les communes et leurs représentants.
La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales avait prévu une baisse drastique du nombre de délégués des communes et des vice-présidents exécutifs au sein des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre. Les méthodes volontairement dirigistes choisies ont fait craindre à de nombreux élus locaux que la représentation communale ne se trouve noyée dans des ensembles gigantesques et ne perde sont pouvoir de décision au profit d'une technocratie coupée des réalités.
Le sénateur Alain Richard, soutenu par les membres du groupe socialiste et apparentés de la Haute assemblée, a donc pris l'initiative de déposer un texte afin de desserrer les contraintes qui allaient peser sur les communes. En donnant la possibilité aux élus locaux de répartir un nombre de sièges substantiellement plus important en cas d'accord, la présente proposition de loi a redonné pleinement sens à une négociation qui avait perdu tout intérêt dans les limites posées en 2010.
Il y a aujourd'hui urgence à trouver des solutions pratiques : au premier semestre de l'an prochain, les communes seront amenées à négocier dans le but de trouver un accord sur la composition des futurs organes délibérants des EPCI qui seront installés après les élections municipales de mars 2014.
Vous l'aurez compris : au vu des contraintes que je viens d'évoquer, il est impossible de différer l'adoption de ces dispositions ; on ne peut attendre le futur projet de loi qui prévoit la désignation au suffrage universel des délégués communautaires et le texte annoncé qui mettra en oeuvre l'acte III de la décentralisation, lesquels n'auront pas été adoptés avant la date limite du 30 juin 2013.
Si elle est adoptée, la présente proposition de loi permettra aux intercommunalités qui le souhaitent d'augmenter substantiellement le nombre de sièges de délégués à répartir et, le cas échéant, celui des vice-présidences, de façon à mieux tenir compte des contraintes liées aux compétences exercées.
De telles avancées seront propices à une gouvernance apaisée des intercommunalités. Sur la base du volontariat, en portant de 10 % à strictement 25 % le nombre de sièges supplémentaires susceptibles d'être répartis dans le cadre d'un accord à la majorité qualifiée des conseils municipaux, l'article 1er favorise la recherche d'un consensus sur la composition des organes délibérants. En adoptant l'amendement que j'avais déposé pour aller dans ce sens, la commission des lois a souhaité sans ambiguïté encourager une représentation équilibrée de l'ensemble des communes.
Par ailleurs, les EPCI se verront donner la possibilité de se doter d'exécutifs étoffés et plus opérationnels. En effet, l'article 2 autorise une augmentation du nombre de vice-présidents ; celui-ci pourra représenter jusqu'à 30 % de l'effectif de l'organe délibérant, sous réserve d'un vote à la majorité des deux tiers et du respect d'un plafond de quinze vice-présidents. Par la même occasion, nous donnerons également aux élus plus de liberté dans la détermination des indemnités liées à l'exercice de fonctions exécutives.
Tout en respectant l'esprit de la loi votée au Sénat, j'ai proposé, là encore, un amendement visant à garantir que cette nouvelle liberté n'entraînera aucune dépense supplémentaire.
En effet, la nouvelle enveloppe indemnitaire globale sera exactement égale à ce qu'elle était avant la réforme. J'insiste sur ce point, car je suis attachée au fait que nos concitoyens aient une bonne et saine perception des intercommunalités, ainsi que des élus qui les dirigent. Les Français ont besoin que leurs représentants soient reconnus, respectés et responsables. Ils doivent savoir – et ne pas en douter – que les indemnités sont figées, de la même manière que le point d'indice de la fonction publique, depuis le 1er juillet 2010.
Enfin, les sénateurs ont souhaité prendre en compte la problématique des « compétences orphelines », soulevée par certains élus en 2011 lors de l'élaboration de la première version des schémas départementaux de coopération intercommunale. La rationalisation de la carte intercommunale peut en effet conduire à devoir rendre certaines compétences – auparavant transférées à un syndicat – à des communes ne disposant pas des moyens techniques et humains nécessaires pour les exercer. C'est pourquoi l'article 4, introduit en commission par le Sénat, subordonnait la suppression de syndicats de communes ou de syndicats mixtes à la reprise de leurs compétences par un EPCI à fiscalité propre.
Cependant, il m'a semblé important de ne pas figer les possibilités d'évolution de la carte des syndicats mixtes et des syndicats de communes. J'ai donc proposé quelques modifications de l'article 4 qui permettent de rassurer les élus locaux sans pour autant bloquer le mécanisme d'évolution prévu par les schémas. Sachez, mesdames, messieurs les députés, que je ne suis pas restée insensible à vos remarques et à vos réticences concernant cet article. Comme vous, j'ai conscience que son lien avec le reste des dispositions du texte reste ténu et qu'il vaut mieux en rester à l'état actuel du droit.
Je soutiendrai donc l'amendement n° 1 , dont je suis d'ailleurs cosignataire.
En conclusion, cette proposition de loi, dont le contenu, je le reconnais, est assez technique, a pour but d'apporter plus de liberté aux élus locaux dans l'organisation de leur destinée intercommunale. Toute la réflexion engagée à l'occasion de cette proposition de loi s'est construite sur la confiance, la clarté et la démocratie : la confiance envers des élus locaux qui, en grande majorité, oeuvrent pour l'intérêt général et sont des bénévoles de la République ; la clarté pour ne pas compliquer les situations plus qu'elles ne pourraient l'être, pour préserver la cohérence territoriale et laisser aux intercommunalités la possibilité de s'organiser et de décider en commun un pacte de gouvernance équilibré ; le renforcement de la démocratie, enfin, qui s'amplifiera avec la future désignation au suffrage universel des délégués communautaires et l'acte III de la décentralisation, sans pour autant, je l'espère, affaiblir les communes, qui restent à mon sens un maillon de proximité et de cohésion sociale, que ce soit dans nos espaces ruraux ou dans les quartiers de nos villes. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, RRDP et écologiste.)
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, chers collègues, nous débattions, il y a peu, dans cet hémicycle, d'un texte visant à abroger le conseiller territorial, institué par la loi du 16 décembre 2010. Aujourd'hui, la majorité nous propose de revenir à nouveau sur cette réforme, qui a déjà été quelque peu modifiée par un texte voté au début de l'année 2012.
Convenons-en, l'objet du texte qui nous est soumis est tout autre : il s'agit, non plus de mettre purement et simplement un terme à l'une des mesures les plus emblématiques de la loi de 2010, mais d'apporter un réajustement substantiel et, avouons-le, assez utile, à son volet intercommunal.
Dans la configuration actuelle, la composition des organes délibérants des EPCI repose encore principalement sur une libre répartition et sur des accords consensuels entre les communes. En 2014, après le renouvellement général des conseils municipaux, les règles seront plus précises et moins permissives ; elles l'auraient d'ailleurs été encore plus avec le texte voté en 2010.
Concrètement, le présent texte vise donc à revenir sur les règles limitatives de représentation des communes au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération, ainsi que sur le plafonnement du nombre de vice-présidents.
La proposition de loi introduit plus de souplesse dans le volet intercommunal de la réforme en permettant aux communes qui le souhaitent d'augmenter de façon significative le nombre de délégués à répartir en cas d'accord et en permettant aux organes délibérants des EPCI de mettre en place, s'ils le souhaitent, un nombre de vice-présidents plus adapté aux contraintes et aux délégations de compétences exercées.
Cet ajustement permettrait de prévenir d'éventuels blocages portant, d'une part, sur la répartition des sièges dans les conseils communautaires et, d'autre part, sur la composition de leurs bureaux, c'est-à-dire de leurs exécutifs. Au-delà de l'objectif consistant à assurer une transition souple entre la situation actuelle et celle qui suivra la mise en oeuvre effective de la réforme, après 2014 – voire avant, pour un certain nombre de modifications intercommunales –, il s'agit également d'assurer une meilleure représentation des communes au sein du conseil communautaire, en particulier lorsqu'une communauté de communes ou une communauté d'agglomération regroupe de nombreuses petites communes ou lorsque la représentation est totalement égalitaire entre celles-ci.
L'intention est proche de celle des auteurs de la loi visant à assouplir les règles relatives à la refonte de la carte intercommunale, adoptée en février dernier sur l'initiative de notre collègue, par ailleurs président de l'AMF, Jacques Pélissard. Elle répond aux difficultés que les élus locaux peuvent rencontrer dans la mise en oeuvre du processus d'achèvement et de rationalisation de la carte intercommunale.
Dans le cas de la présente proposition de loi, elle répond plus particulièrement aux attentes de ceux qui craignent que la représentation communale, en particulier celle des petites communes, soit mise à mal au profit des communes les plus peuplées. L'intercommunalité est désormais, et durablement, une composante essentielle de notre organisation territoriale. Cependant, elle n'a pas vocation à faire perdre à la commune ce qui fait son identité même. En permettant aux communes de répartir un nombre supérieur de sièges en cas d'accord, en faisant dans le processus décisionnel une place importante à la négociation, le texte entend donner aux collectivités une capacité d'initiative, donc une plus grande liberté dans la gouvernance des EPCI à fiscalité propre. C'est l'essence même de la décentralisation et nous ne pourrions nous y opposer.
En ce qui concerne la composition des exécutifs, certes, il n'est plus envisageable aujourd'hui, contrairement à ce qui a pu se produire dans un certain nombre d'intercommunalités à leurs débuts, de constituer un bureau où chaque commune disposerait automatiquement d'un poste de vice-président, ce qui a parfois engendré des conseils intercommunaux pléthoriques pour justifier un nombre de vice-présidents qui l'était tout autant.
À l'inverse, il est nécessaire que chaque secteur géographique de cet ensemble, surtout s'il présente des spécificités ou constitue un enjeu particulier, puisse être représenté au sein de l'organe exécutif. En introduisant la possibilité de relever jusqu'à 30 % de l'effectif de l'organe délibérant le nombre de vice-présidents, sous réserve qu'il ne dépasse pas le plafond de quinze, le texte parvient à trouver un compromis acceptable entre ces deux impératifs.
En revanche, au moment d'examiner ce texte, nous devons bien évidemment tenir compte de la situation économique et financière actuelle. Les élus, s'ils doivent disposer d'une marge de liberté, ne peuvent s'exonérer d'un effort de responsabilisation de leurs choix en matière de gouvernance. Le texte, tel que modifié par le Sénat, visant à garantir que l'augmentation du nombre de délégués des communes n'aurait pas d'influence sur l'enveloppe indemnitaire globale, impliquait que les éventuelles indemnités versées aux délégués communautaires supplémentaires pourraient représenter une hausse nette du montant total des indemnités versées par les EPCI concernés. Nous ne pouvions laisser subsister un tel doute au regard de la situation économique et financière de notre pays et tout particulièrement de ses collectivités territoriales. La détermination d'une base de calcul par application à la strate de population de l'EPCI du tableau prévu par le code général des collectivités territoriales est donc largement préférable.
Je me réjouis également que la réécriture de l'article 2 par la commission ait permis de définir une enveloppe indemnitaire globale, composée des indemnités du président et de celles correspondant au nombre de vice-présidents que les EPCI pourraient mettre en place en application de la loi du 16 décembre 2010. Il est en effet primordial que nous veillions à contenir les charges de fonctionnement des collectivités.
Je terminerai toutefois par un regret quant au véhicule législatif retenu pour procéder à cet assouplissement des règles relatives à la gouvernance des EPCI. Nous examinons cet ajustement dans le cadre d'une proposition de loi, alors même que la question de l'intercommunalité a commencé à être abordée au Sénat dans le cadre de l'examen du projet de loi relatif à l'élection des conseillers municipaux, des délégués communautaires et des conseillers départementaux. Je dois d'ailleurs observer que ce regret est partagé par certains de nos collègues de la majorité.
Les collectivités locales seraient en droit d'attendre un meilleur traitement, avec une prise en compte globale dans un projet ambitieux plutôt que cette série de textes successifs. La contribution de nos communes est en effet majeure dans la réponse aux défis que constituent pour notre pays la compétitivité et la solidarité. Nos territoires méritent mieux qu'un énième rafistolage et qu'un décalage du calendrier électoral. C'est pourtant à cela que nous assistons actuellement.
En dépit de ces réserves que nous ne manquerons pas de développer lors de l'examen des prochains textes, les députés du groupe UDI voteront cette proposition de loi, car elle a un objet que nous partageons tous : celui de favoriser la couverture de l'ensemble du territoire par les EPCI en permettant l'achèvement de la carte intercommunale.
Ce faisant, elle assure le développement d'une organisation de nos territoires mieux adaptée.
En encourageant à faire ensemble ce que l'on ne peut plus raisonnablement faire seul, l'intercommunalité assure la cohérence et la solidarité. Dans le même temps, sont maintenues – notamment grâce aux modifications de la loi de 2010 introduites par ce texte – la représentativité et l'identité de nos communes. Ces dernières demeurent les collectivités de référence – je dirais même « de préférence » – pour nos concitoyens. Le groupe UDI votera donc ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe UDI.)
Madame la présidente, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, la proposition de loi que nous examinons aujourd'hui est un nouvel ajustement de la réforme des collectivités territoriales de décembre 2010.
Après l'abrogation nécessaire du conseiller territorial le mois dernier, il nous est demandé d'assouplir les règles relatives à la représentation des communes au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération et de revenir sur le plafonnement du nombre de vice-présidents. Il est inutile de vous rappeler que la réforme territoriale de 2010, réalisée dans un esprit de recentralisation, était néfaste et largement décriée. Les élus locaux s'y sont d'ailleurs fortement opposés, comme en a témoigné la position du Sénat.
Je comprends qu'il soit urgent d'apporter plus de souplesse à la loi du 16 décembre 2010 afin de favoriser la conclusion par les élus locaux d'accords permettant, par la négociation, d'achever la carte intercommunale. Les règles de composition doivent en effet être stabilisées rapidement, certaines communes devant se prononcer sur la répartition des sièges au sein des assemblées communautaires au plus tard le 30 juin 2013.
La loi du 16 décembre 2010 prévoit un cadre rigide qui laisse peu de place à l'accord local ; elle est contraire à l'esprit même de l'intercommunalité. L'application de ses dispositions ne permet pas toujours de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes, ce que regrettent aujourd'hui les élus locaux, qui demandent qu'il soit fait confiance à « l'intelligence territoriale ». L'objectif de cette proposition de loi est donc de permettre une transition souple entre les dispositions antérieures à la loi de 2010, plus permissives, et celles qui entreront en vigueur lors du prochain renouvellement communal, prévu en 2014.
Les règles régissant le nombre de représentants dont dispose chaque commune au sein de l'organe délibérant et le nombre de délégués communautaires au sein des bureaux ont été alignées sur celles applicables aux communautés urbaines et aux métropoles. C'était faire peu de cas des petits EPCI, où la taille des communes et le nombre d'habitants peuvent être très faibles. Le passage de 10 % à 25 % du nombre de délégués dans le cadre d'un accord local obtenu à la majorité qualifiée prévu par l'article 1er du présent texte permettra ainsi d'assurer une représentation plus conforme à la réalité communale.
La faculté, incluse dans l'article 2, de fixer le nombre de vice-présidents à 30 % de l'effectif de l'organe délibérant, dans la limite de quinze vice-présidents, au lieu des 20 % prévus par la loi de 2010, est également une avancée. En effet, cette dernière disposition aurait eu pour conséquence de réduire de manière importante les bureaux des EPCI à compter de leur renouvellement. Il est fort à parier que le sacrifice des postes de vice-présidents se serait fait au détriment des représentants des petites communes, petites communes toujours soucieuses de leur indépendance – voire sourcilleuses sur ce point. De même, lors des fusions des EPCI, le plafonnement du nombre de délégués communautaires et de vice-présidents a conduit fréquemment à la cessation anticipée des mandats des représentants des communes, notamment les plus petites.
Il s'agit donc d'une avancée en termes de capacité de négociation des communes. Les élus locaux sont, dans leur grande majorité, responsables et, surtout, dignes de notre confiance : la loi n'a pas besoin d'encadrer outre mesure leur mode d'organisation. Toutefois, cet encadrement peut être nécessaire pour éviter l'inflation des indemnités.
C'est précisément une autre avancée par rapport au texte de 2010, puisque la commission a adopté un amendement de notre rapporteure qui vise à renforcer juridiquement le gel de l'enveloppe budgétaire destinée au versement des indemnités de fonction des vice-présidents. Une plus grande marge de manoeuvre est ainsi donnée aux collectivités pour fixer le nombre de leurs vice-présidents, sans que des menaces supplémentaires viennent peser sur les finances locales.
En ce qui concerne l'article 4, qui vise à assouplir les orientations fixées au schéma départemental de coopération communale, nous comprenons la volonté de préserver l'efficacité de l'exercice de certaines compétences de proximité assumées par les syndicats intercommunaux. En effet, la suppression d'un syndicat de communes ou d'un syndicat mixte n'est pas subordonnée aujourd'hui à la reprise de ses compétences par un EPCI à fiscalité propre. L'article 4 rend obligatoire la reprise de ces compétences. Toutefois, cet article laisse penser que les schémas départementaux de coopération intercommunale devraient prendre la responsabilité de définir les compétences des EPCI, alors qu'il revient à chacun d'entre eux de fixer ses compétences. Cela représenterait une grave dérogation au principe de libre administration des collectivités locales. Surtout, cette disposition est éloignée de l'objet de la présente proposition de loi. Ces deux raisons nous amèneront à voter pour l'amendement de suppression déposé par le groupe SRC.
Ce texte introduit opportunément un assouplissement de l'encadrement des collectivités territoriales sans faire peser de charges supplémentaires sur les finances locales. Nous voterons donc cette proposition de consensus. Toutefois, cela ne doit pas nous dédouaner de mener une réflexion plus poussée sur le sujet lors de l'examen prochain du projet de loi sur l'acte III de la décentralisation. La rationalisation de la carte intercommunale, initiée par la loi du 16 décembre 2010, soulève en effet la question du sort des compétences exercées aujourd'hui par les syndicats intercommunaux.
D'autres questions ayant trait à l'intercommunalité devront être traitées lors de l'examen des deux projets de loi sur la décentralisation et sur les modes de scrutins aux élections locales. S'agissant de l'élection des délégués communautaires, il semble, au vu des débats en commission des lois du Sénat ce matin, que l'on s'achemine vers un système de fléchage. Il s'agit d'une avancée, mais il conviendrait aussi d'entamer une réflexion sur la nécessité d'introduire, à plus ou moins court terme, au moins une part de suffrage universel direct dans l'élection des représentants des EPCI. Rappelons que ceux-ci exercent des responsabilités de plus en plus importantes au fil des ans et qu'ils prélèvent plus de 20 milliards d'impôts locaux. Le respect de la parité ne devrait pas poser problème aux communes de plus de 1 500 habitants. Espérons que les autres seront également soucieuses de présenter des listes paritaires.
En somme, c'est un large débat sur le rôle de l'intercommunalité que nous demandons. Pour nous, les intercommunalités doivent devenir un échelon territorial en soi, basé sur le bassin de vie, afin de mieux prendre en compte les préoccupations locales. Reconnues et renforcées comme collectivités territoriales de plein exercice, elles se devront d'être, avec les régions, le moteur du nouveau pacte territorial français. Il convient en effet de mettre en concordance les territoires vécus et les institutions. Ainsi, le fait de faire fusionner les pays et les EPCI sur un même territoire présenterait l'avantage d'allier la partie prospective, qui échoit aux pays, et la partie gestion, caractéristique des EPCI.
Pour terminer, je veux rendre hommage à Michel Guégan, créateur et toujours président de la première intercommunalité de France, la communauté de communes du Val d'Oust et de Lanvaux. Créée dans ma circonscription en 1992 (« Ah ! » sur les bancs du groupe SRC),…
Rendons à César ce qui est à César !
…elle regroupait à l'origine cinq communes ; elle en compte aujourd'hui seize et près de 20 000 habitants. Cet esprit pionnier doit nous inciter à oser faire preuve d'audace et d'innovation dans la définition du nouvel ordre institutionnel français, qui se fera dans le cadre de l'acte III de la décentralisation. (Applaudissements sur les bancs des groupes écologiste et SRC.)
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, il y a deux ans, la mise en oeuvre de la réforme des collectivités territoriales en général et la refonte de la carte intercommunale en particulier ont suscité l'inquiétude, voire la colère légitime d'une large majorité d'élus locaux. L'intérêt de la proposition de loi que nous examinons ce soir est de permettre une transition souple entre les modes de représentation communale actuellement pratiqués et les dispositions prévues par la loi du 16 décembre 2010, qui s'appliqueront à compter du prochain renouvellement, prévu en mars 2014.
Alors que le système actuel laisse une certaine liberté aux communes membres pour fixer le nombre et la répartition des délégués communautaires par un accord adopté à la majorité qualifiée, le nouveau dispositif est beaucoup plus restrictif. Il plafonne en effet le nombre de représentants des communes dans les conseils communautaires ainsi que l'effectif des bureaux communautaires, sur la seule base de la population totale des communes réunies.
Ces dispositions devraient entraîner une forte baisse du nombre de délégués communaux et de l'effectif des bureaux. Il en résulte une réduction très substantielle des droits de représentation des communes, applicable dès 2014, d'autant plus fortement ressentie que le mouvement général engagé dans les schémas départementaux est celui d'un regroupement de petites communautés comportant des communes nombreuses.
Le constat qui a guidé la rédaction de cette proposition de loi est juste : les nouvelles dispositions ne permettent pas de prévoir une représentation politique qui reflète le poids démographique des communes. Le cadre rigide imposé par la loi laisse peu de place à l'accord local. C'est pourquoi le texte propose utilement d'assouplir ces dispositions, en revenant sur les règles limitatives de représentation des communes au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et d'agglomération ainsi que sur le plafonnement du nombre de vice-présidents.
Nous notons avec satisfaction que ces deux modifications se feront à coût constant et ne visent pas à augmenter les enveloppes indemnitaires des élus. Cependant, il ne s'agit pas, ici, de modifier véritablement la loi de 2010, mais de lever les blocages qui font obstacle à son application. La proposition de loi se contente en effet d'amoindrir quelque peu la contrainte du nouveau dispositif ; sa portée est donc très limitée. Si les députés du front de gauche s'étaient opposés à la diminution à marche forcée du nombre des élus au nom du dogmatisme budgétaire, ils demandent avec constance, madame la ministre, l'abrogation de l'ensemble de la réforme territoriale.
La réforme de l'intercommunalité, présentée en 2010 comme un facteur de simplification, de « rationalisation », consiste bien souvent à imposer une nouvelle organisation territoriale sans véritable débat démocratique. Rejetée par de nombreux élus, elle préfigure clairement l'affaiblissement du rôle de la commune, et donc de la démocratie de proximité. Enfin, elle implique une mise en concurrence des territoires, que nous refusons.
Une telle conception ne saurait évidemment être corrigée par des aménagements à la marge. C'est l'ensemble de la loi du 16 décembre 2010 qui devrait être repensé.
C'est pourquoi nous réaffirmons, à l'occasion de l'examen de ce texte, notre opposition à l'achèvement autoritaire de la carte de l'intercommunalité. Nous continuons d'exiger l'abrogation de la loi du 16 décembre 2010 afin d'initier une réforme de l'intercommunalité qui soit réellement démocratique, menée avec les acteurs publics et les populations.
Parce que nous sommes attachés de manière indéfectible au respect de la libre administration communale et de ses choix de coopération intercommunale, nous ne pouvons soutenir complètement des dispositions qui consistent simplement à corriger certains aspects de la réforme territoriale de 2010.
C'est la raison pour laquelle, vous l'aurez compris, les députés du front de gauche s'abstiendront.
Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, la proposition de loi du sénateur Alain Richard soumise à notre examen ce soir contribue à remettre sur les bons rails le processus de décentralisation et de réforme territoriale. Après le vote par notre assemblée de l'abrogation du conseiller territorial, cette proposition est un nouveau témoignage de la volonté du Gouvernement et de notre majorité parlementaire de rompre avec la défiance systématique envers les collectivités territoriales, qui a caractérisé le précédent quinquennat.
Introduire des éléments de souplesse dans le nombre et la répartition des délégués communautaires, avoir confiance en la capacité des élus à trouver de bons accords de gouvernance, c'est en finir utilement avec le dogme de la limitation du nombre d'élus, principe qui a irrigué, vicié, la réforme – ou la contre-réforme – des collectivités de 2010. De façon concrète, c'est aussi, bien sûr, faciliter le nécessaire achèvement de la carte intercommunale, qui s'impose comme une évidence d'intérêt général dans notre organisation territoriale.
Alors que nous examinerons très bientôt un projet de loi qui donnera une nouvelle force démocratique aux EPCI pour franchir de nouvelles étapes dans la construction intercommunale, la proposition de loi de nos collègues sénateurs est, à ce stade, un complément utile aux dispositions déjà introduites par la loi du 29 février 2012, dite « loi Pélissard-Sueur », et visant à pallier, dans le champ intercommunal, les rigidités évidentes de la réforme des collectivités territoriales de 2010.
Lors des auditions que vous avez menées, madame la rapporteure, les associations d'élus ont confirmé le besoin de retrouver des marges de manoeuvre locales, en particulier dans les départements qui n'ont pas encore adopté de schéma départemental de coopération intercommunale. À cet égard, ce texte offre une réponse à certaines situations dans lesquelles le principe d'une représentation de chaque commune, si petite soit-elle, au sein de l'organe délibérant des communautés de communes et des communautés d'agglomération risque de mettre à mal la représentation des communes moyennes – je pense en particulier aux communes périurbaines. Il peut en effet arriver qu'une commune de quelques dizaines d'habitants dispose d'un ou deux délégués au même titre qu'une commune en comptant plusieurs milliers, ce qui constitue une rupture du principe d'égalité et de proportionnalité. L'augmentation, jusqu'à 25 %, du nombre de délégués dans le cadre d'un accord local obtenu à la majorité qualifiée permettra, au contraire, une représentation plus conforme au poids démographique ; c'est sans doute l'un des arguments qui explique le vote unanime du Sénat.
Toutefois, au-delà des intentions très positives de ce texte, le travail de notre rapporteure est venu très utilement clarifier les règles et remédier à un certain nombre d'imprécisions de la rédaction précédente, ce qui était pour le moins nécessaire dans un contexte où les discussions sur l'achèvement de la carte intercommunale sont en cours, où les élus locaux ont besoin de clarté et où nous ne pouvons donc pas nous permettre de voter un texte qui soit difficile à mettre en oeuvre ou, en tout cas, sujet à diverses interprétations.
Les amendements qui nous sont proposés sont par conséquent indispensables, et plus particulièrement ceux qui permettent d'encadrer de manière très stricte, ainsi que le travail de la commission des lois a permis de l'expliciter, la possibilité, au sein des conseils communautaires, d'augmenter le nombre de conseillers et de vice-présidents. Les amendements adoptés par la commission des lois à l'initiative de la rapporteure tendent ainsi à promouvoir une neutralité budgétaire totale, quand bien même les assemblées seraient élargies et les exécutifs augmentés. Grâce à la rédaction qui nous est désormais proposée, nous respectons cette stricte neutralité budgétaire, qui relève de la bonne gestion des deniers publics, dans un esprit de responsabilité et de transparence vis-à-vis des habitants.
Enfin, l'article 4, dans sa rédaction sénatoriale, soulève quelques difficultés. Loin de moi l'idée de le qualifier de cavalier, mais force est de constater qu'il n'est pas conforme à l'objet initial de la proposition de loi. Sur le fond, il est en effet souhaitable qu'il n'y ait pas de dissolution systématique des syndicats lorsque se crée un EPCI à fiscalité propre ; de même, toute dissolution de syndicat doit être soumise à la condition sine qua non que le nouvel établissement reprenne effectivement les compétences de ce dernier. Pour autant, la rédaction de l'article 4 laisse penser que l'on pourrait intégrer dans ce qui relève des schémas départementaux de coopération non seulement les périmètres, ce qui est leur vocation, mais aussi la définition des compétences des EPCI, ce qui serait pour le moins inopportun et guère conforme à l'esprit du texte.
Le groupe SRC a donc déposé un amendement de suppression de cet article. Il votera les autres articles de la proposition de loi tels qu'amendés par notre rapporteure, dont je salue ici le travail. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC, écologiste et RRDP.)
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, mes chers collègues, je veux tout d'abord reconnaître le travail effectué par notre collègue de la majorité, Nathalie Nieson, rapporteure de ce texte, qui a proposé en commission des lois, la semaine dernière, la réécriture quasi complète de cette proposition de loi qui nous vient du Sénat. Je ne ferai pas d'autres commentaires : il est toujours très délicat pour un député de juger un texte qui vient de la Haute assemblée. Mais enfin, contrairement à l'objectif affiché par la proposition de loi sénatoriale, à savoir introduire de la souplesse dans le volet intercommunal de la réforme territoriale de 2010, le dispositif proposé conduisait surtout à permettre l'augmentation des indemnités versées par les EPCI à leurs membres en même temps que l'augmentation du nombre de ces derniers. C'était assez fâcheux. Cette augmentation potentielle des indemnités des membres de nos EPCI aurait été, à juste titre, incompréhensible, pour ne pas dire insupportable, aux yeux de nos concitoyens, à l'heure où la pression fiscale imposée par le Gouvernement demande des sacrifices sans précédents aux Français.
Sur le fond, après les modifications substantielles effectuées par notre commission des lois, la proposition de loi prévoit des dispositions d'assouplissement du volet intercommunal plutôt utiles. En effet, non seulement ces dispositions sont susceptibles de faciliter la constitution de certains groupements, mais elles prennent également acte de la place et l'importance des communes, ces communes dans lesquelles réside, selon Tocqueville, la force des peuples libres. Ce texte pourrait donc, en définitive, permettre le développement de l'« interco », comme l'on dit aujourd'hui.
Pour entrer dans le détail des mesures proposées, on notera que les articles 1er et 2 sont les plus significatifs. En ce qui concerne les conseillers communautaires, il est prévu de donner la possibilité aux EPCI d'en augmenter le nombre, sous réserve d'un accord à la majorité des deux tiers et dans la limite d'un plafond strict de 25 % de l'effectif légalement prévu – contre 10 % dans la réforme territoriale de 2010 –, et ce en respectant le plafond global des indemnités prévu dans le CGCT.
S'agissant des vice-présidents, il est proposé de donner la possibilité d'en augmenter le nombre, dans la limite d'un plafond de 30 % et de quinze vice-présidents. Je rappelle que le dispositif de la loi de 2010 prévoyait un plafond de 20 % de l'effectif total de l'organe délibérant et quinze vice-présidents au maximum.
Quant à l'enveloppe budgétaire globale attribuée au président et aux vice-présidents, elle restera également plafonnée. Ainsi, l'augmentation éventuelle du nombre de vice-présidents viendrait « ponctionner » l'enveloppe indemnitaire globale des autres membres du bureau, si le plafond des indemnités distribuées était déjà atteint.
Restons néanmoins vigilants car, en combinant la faculté d'augmentation du nombre de délégués communautaires avec cette augmentation importante de la proportion de vice-présidents, on pourrait obtenir, en moyenne, un doublement du nombre maximal de postes de vice-présidents ! Dans l'hypothèse de l'adoption de cette proposition de loi, il faudra donc raison garder, même si notre collègue René Dosière – qui est une référence pour certains d'entre nous – a indiqué en commission qu'il n'y croyait pas, et nous ne sommes pas loin de partager sa pensée. Toutefois, compte tenu de la différence de vues entre l'Assemblée nationale et le Sénat, je doute que cette proposition de loi connaisse l'avenir prospère que certains espèrent pour elle. Nous pouvons donc être rassurés, d'une certaine façon.
Mais revenons-en au fond. Afin d'accorder plus de liberté et de flexibilité aux élus locaux pour répartir les indemnités, l'article 2 bis étend certaines procédures déjà existantes.
L'article 4, quant à lui, est, selon moi, ainsi que cela a déjà été souligné, un cavalier au sein de cette proposition de loi consacrée à la représentation intercommunale. Il est donc tout à fait opportun que la commission des lois de l'Assemblée ait vidé de sa substance cette disposition dont la rédaction rendait, par exemple, impossible le regroupement de plusieurs syndicats existants, ce qui est évidemment un non-sens. Je me félicite donc que l'article 4 ne soit plus qu'un article « cosmétique », voué de surcroît à disparaître, puisque nous allons probablement voter un amendement tendant à le supprimer purement et simplement.
Sur le fond, nous n'avons donc pas d'opposition majeure à formuler, considérant que ce texte s'inscrit d'une certaine façon dans le prolongement des propositions Pélissard. En revanche – et cela vous paraîtra peut-être curieux –, j'insisterai davantage sur la forme.
En effet, celle-ci nous choque : nous ne comprenons pas l'examen de cette proposition de loi, ici et maintenant. Il n'était pas nécessaire, à notre sens, de l'inscrire à l'ordre du jour, alors qu'un nombre conséquent de textes doit nous être présenté dans les semaines à venir – et je ne fais que traduire, ici, l'embarras exprimé par nos collègues Dosière, Da Silva, Tourret ou Zimmermann, toutes sensibilités confondues, au sein de la commission des lois. Cette proposition aurait fort bien pu être intégrée, soit par voie d'amendement, soit dans le texte initial du projet de loi sur les élections cantonales et communautaires que Manuel Valls a déposé le 28 novembre dernier sur le bureau du Sénat, qui devrait l'examiner dès le mois de janvier, avant que nous en soyons saisis dans la foulée.
La majorité aurait également pu choisir, comme véhicule législatif, le projet de loi de Mme Lebranchu, promis pour le printemps 2013 et encore intitulé « Acte iii de la décentralisation » quand bien même le texte semble progressivement se vider de sa substance. Mais foin de polémiques, nous en reparlerons.
Quoi qu'il en soit, nous faire siéger à la veille de Noël pour débattre de ce texte, même si souffle sur notre assemblée l'esprit de sérénité, ne me paraît pas utile. Surtout, ce petit bout de texte nous prive d'un vrai débat et d'une réflexion d'ensemble sur l'intercommunalité, alors qu'elle est aujourd'hui à la croisée des chemins. L'intercommunalité répond à la nécessité de développer des territoires organisés autour d'un bassin de vie ; c'est pourquoi nous en sommes de fervents défenseurs. Encore une fois, notre opposition porte davantage sur la forme que sur le fond.
Je le répète cette proposition de loi nous paraît malvenue, comme a pu l'être la proposition de loi relative à l'abrogation du conseiller territorial, que l'on nous a fait examiner, en nous emberlificotant quelque peu, à l'occasion du congrès des maires, sans le transmettre ensuite au Sénat, pour finir par l'intégrer, précisément, au projet de loi de Manuel Valls que j'évoquais tout à l'heure.
Enfin, je voudrais, pour terminer, rappeler ce qui a été fait – ou pas – depuis six mois pour les collectivités. Certes, des états généraux de la démocratie locale ont été organisés, suivis de deux grandes annonces : le report des élections cantonales et régionales à 2015 et la création d'un nouveau « machin » – j'emprunte le terme à un grand homme –, le Haut Conseil des territoires. Cela peut prêter à sourire lorsque l'on sait que, pas plus tard qu'hier, le Premier ministre a crié haro sur les comités Théodule…
Quant au budget 2013 des collectivités, il a été l'occasion pour le ministre de l'intérieur de confirmer la suppression à venir de sous-préfectures, suppression contre laquelle je suis d'ailleurs monté au créneau. Mme Lebranchu a, pour sa part, annoncé le gel des dotations en 2013, puis une baisse de 750 millions d'euros en 2014 et à nouveau en 2015, en contradiction avec la proposition n° 54 du candidat Hollande.
Vous comprenez notre embarras à voir le Président de la République ne pas tenir ses engagements. (Sourires.)
Plus récemment, je l'ai déjà évoqué, Manuel Valls a déposé deux projets de loi.
En fait de simplification du fonctionnement des collectivités territoriales, on est plutôt en train, me semble-t-il, de le compliquer. Je rappelle au passage que nous sera sans doute présentée, d'ici à quelque temps, une espèce d'usine à gaz : le scrutin binominal. Voilà qui va être assez compliqué à gérer, même si, me permettant un clin d'oeil, je me réjouis de voir que la parité, l'altérité même, dirai-je, est désormais reconnue dans un scrutin.
C'est un autre débat, dont nous aurons l'occasion de reparler au début de l'année prochaine, mais l'altérité, la parité hommes-femmes dans un scrutin, cela me plaît bien.
Je ne veux pas vous provoquer à cette heure-ci, mais je trouve quand même que, loin de simplifier les choses, tout cela nous les complique un peu.
En conclusion, je le répète, je pense très sincèrement que le travail de la commission des lois a été important. La rapporteure a vraiment fait montre d'enthousiasme et de persévérance…
…sur un texte qui n'était pas simple, j'en conviens. Sur le fond, il comporte sans doute une avancée significative, en termes de simplification, mais les quelques signaux qui nous sont envoyés nous paraissent difficilement lisibles. L'intercommunalité mérite un débat plus large que celui que nous allons entamer à cette heure-ci – il est plus de minuit –, au détour d'une proposition de loi.
J'ai essayé de traduire l'embarras de tous les membres de la commission des lois, quel que soit leur groupe. Certains étaient dans un « soutien de contestation » – je reprends là les termes du compte rendu des travaux de la commission des lois –, d'autres étaient, au contraire, dans un « vote contre d'approbation » ; c'est un peu compliqué. Dans ces conditions, et en attendant un débat plus sérieux ou plutôt plus approfondi – je retire immédiatement le terme de sérieux, je ne voudrais pas être offensant –, en attendant une discussion, disons, plus généreuse, le groupe UMP se prononce pour un « contre d'attente », en attendant mieux, vous l'avez compris. (Applaudissements sur les bancs des groupes UMP et Rassemblement-UMP.)
Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, madame la ministre, madame la rapporteure, mes chers collègues, la proposition de loi dont nous commençons l'examen permet d'assouplir et de parfaire le dispositif adopté en 2010. Ce dernier a en effet permis d'achever la carte intercommunale et d'en faire un acteur majeur de la vie locale. Il s'agit aujourd'hui d'améliorer le volet consacré à la représentation communale au sein des communautés de communes et d'agglomération.
Beaucoup d'entre nous sont concernés par la pratique quotidienne de l'intercommunalité. C'est sans doute pourquoi elle a fait l'objet d'une discussion plutôt consensuelle au Sénat.
La loi du 16 décembre 2010, qui réformait le fonctionnement des collectivités, a besoin d'être assouplie ; tel est l'objet du texte. En effet, aujourd'hui, le nombre total de sièges dans les communautés de communes et les communautés d'agglomération ne peut excéder de plus de 10 % le nombre de sièges qui serait attribué en cas de désaccord entre les communes. Ce dispositif est trop restrictif et ne reflète pas fidèlement le poids démographique des communes représentées. Il est donc proposé de porter cette proportion à 25 %, ce qui paraît opportun et permettrait d'augmenter les droits de représentation des communes, notamment des communes rurales.
Veillons à ce que les deux principes de base soient confirmés : aucune commune ne détiendra plus de la moitié des sièges et chaque commune doit disposer d'au moins un représentant. De même, il est impératif que cette augmentation des droits de représentation n'entraîne pas d'augmentation de l'enveloppe indemnitaire de l'EPCI, qui doit rester constante. Nous devons rester vigilants sur ce sujet, car le texte ne me semble pas suffisamment précis à cet égard.
Le nombre de vice-présidents est limité au sein des bureaux des communautés à 20 % de l'effectif global de leur organe délibérant, et, en tout cas, à 15 sièges ; la pratique montre que cela peut être insuffisant. L'augmentation proposée, jusqu'à 30 % de l'effectif de l'organe délibérant sous réserve d'un accord local à la majorité des deux tiers, semble mieux correspondre aux situations que nous rencontrons et aux impératifs de la gestion quotidienne des communautés. Là encore, l'enveloppe financière doit rester constante, et je voudrais être sûr que ce point fait l'unanimité.
En ce qui concerne les syndicats intercommunaux, le Sénat a souhaité ajouter un dispositif de conservation des structures existantes. La proposition de loi permet ainsi de conserver les SIVOM menacés de disparition, ce qui est une très bonne chose. Ainsi la suppression d'un SIVOM est liée à la reprise de ses compétences par un EPCI à fiscalité propre, ce qui permettra d'élargir les limites des communautés de communes pour l'exercice de certaines compétences.
Enfin, le régime juridique des indemnités des vice-présidents des communautés de communes est aligné sur celui des autres formes d'EPCI, mais il reste soumis à une exigence de non-dépassement de l'enveloppe indemnitaire.
Dans l'ensemble, ce texte semble correspondre aux attentes des communes, sans entraîner de surcoût financier. Toutefois, je le répète, nous devrons rester vigilants sur ce point. Les collectivités locales sont régulièrement dénoncées par la Cour des comptes pour leurs dépenses excessives. Là, tout le monde sera d'accord pour admettre que l'on peut réformer, assouplir et augmenter le nombre de conseillers communautaires sans pour autant porter préjudice aux finances locales.
Au Sénat, notre collègue Jean-Claude Lenoir a utilisé l'expression « pacte de confiance » pour évoquer l'état d'esprit qui doit régner dans les communautés de communes, et je la reprends volontiers à mon compte. C'est pourquoi j'espère que nous allons parvenir à un consensus sur ce texte.
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, en écoutant les intervenants qui se sont succédé jusqu'à présent, nous éprouvons le sentiment que la grande majorité des députés présents s'accordent sur la nécessité d'assouplir les dispositions qui avaient été adoptées le 16 décembre 2010 lors de la réforme des collectivités locales. Si nous partageons la volonté de donner une bouffée d'oxygène aux communes, aux commissions départementales de coopération, actuellement bloquées pour des questions liées à la représentativité des communes, c'est avant tout parce que nous avons en tête le contexte dans lequel la loi du 16 décembre 2010 a été adoptée.
Il avait été alors décidé de rationaliser, intention évidemment louable, et d'achever la carte intercommunale, de mettre en place des commissions départementales de coopération intercommunale, elles-mêmes chargées d'élaborer des schémas départementaux de coopération intercommunale. Toutefois, je me rappelle que, si nous étions d'accord sur cet objectif, nous étions également nombreux à avoir dit à cette occasion que les pouvoirs donnés au préfet pour l'élaboration des schémas départementaux nous paraissaient exorbitants et contraignants, et que, par ailleurs, la fixation autoritaire d'un tableau de répartition des conseillers communautaires, avec une réduction drastique de leur nombre et de celui des vice-présidents, aurait certainement pour conséquence la situation de blocage que nous connaissons aujourd'hui.
Ainsi, dans trente-trois départements, l'élaboration du schéma départemental de coopération intercommunale s'est heurtée à des blocages. Se posait notamment la question de la place, du poids et de la représentation, ainsi que de la capacité des communes, les plus petites d'entre elles mais aussi des communes périphériques aux villes centres, de taille moyenne à l'échelle d'une intercommunalité, à faire valoir leurs intérêts.
C'est en ayant ce contexte présent à l'esprit qu'il faut lire la proposition de loi adoptée par nos collègues du Sénat, qui répond à la nécessité de régler ces problèmes, en laissant la possibilité aux communes appartenant à un EPCI à fiscalité propre d'augmenter de 25 % – plutôt que de 10 %, comme la loi de décembre 2010 le prévoyait – le nombre de délégués communautaires et d'accroître le nombre de vice-présidents, et ce à enveloppe constante. Nous croyons que cette proposition de loi marque une avancée et qu'elle permettra aux commissions départementales, aux intercommunalités, d'aller vers une gouvernance plus apaisée.
Je veux souligner le travail de notre rapporteure et de la commission. Celle-ci, sur l'initiative de notre rapporteure, a pris la décision de simplifier ce texte et d'adopter un certain nombre d'amendements.
Un premier amendement permet de fixer le seuil maximal d'augmentation du nombre d'élus communautaires à 25 %, et non pas à 37,5 % comme pouvaient le laisser craindre un certain nombre d'interprétations suscitées par la rédaction initiale du texte.
D'autres amendements précisent, sécurisent et encadrent le montant total des indemnités et le nombre de vice-présidents possibles, pour ne permettre aucun excès ni aucun dérapage.
Enfin, il faut le souligner, un amendement de notre groupe vise à supprimer l'article 4, dont l'objet est trop éloigné de celui de la proposition de loi, puisqu'il traite des compétences et non pas de la représentation des communes. Nous avons donc voulu le supprimer, considérant que le mieux est parfois l'ennemi du bien. Nos collègues du Sénat ont certainement voulu parfaire le texte et régler un certain nombre de problèmes, mais, ce faisant, ils l'ont aussi complexifié et rendu difficile à lire.
Je tiens, pour conclure, à souligner, après certains des orateurs qui m'ont précédé, que cette proposition de loi n'est évidemment pas un aboutissement : nous devons mener une véritable réforme de l'action territoriale, pour plus d'efficacité, de confiance, de clarté, de proximité et de démocratie. La démocratie doit en effet trouver toute sa place dans le fait intercommunal aujourd'hui. À cet égard, la réforme que nous aurons à examiner dans les prochains mois nous permettra certainement de débattre du sens et de la nature de l'intercommunalité et de la démocratie au sein de celle-ci, ainsi que du niveau de compétence et du niveau démographique à partir duquel il faut envisager une élection directe des conseillers communautaires.
Madame la ministre, vous aurez, avec Marylise Lebranchu, à mener ce débat. Nous aurons également l'occasion de discuter de ces sujets lors de l'examen du projet de loi du ministre de l'intérieur sur l'élection par fléchage des conseillers communautaires.
Après avoir entendu nos collègues s'exprimer sur la question de l'intercommunalité, je crois pouvoir former le voeu que cette réforme de l'action publique, cette nouvelle façon de penser l'organisation territoriale pour améliorer son efficacité et sa clarté, fera aussi l'unanimité sur les bancs de notre assemblée. Des interventions donnent parfois à penser que, si toutes les intentions convergent, les votes finaux pourront être différents ou nuancés ; gageons que, sur d'autres textes, les intentions convergeront et que la décision sera totalement partagée. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Madame la présidente, madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, je ne m'appesantirai pas sur le détail des articles présentés par notre collègue rapporteure, dont je salue la qualité du travail, qui a permis d'apporter les précisions indispensables à la bonne application des mesures proposées. Je souhaite remettre en perspective certains éléments, après avoir entendu les arguments des uns et des autres. Pourquoi, mes chers collègues, nous faut-il examiner un texte relatif aux collectivités territoriales, alors que M. le ministre de l'intérieur a déposé, le 28 novembre dernier, sur le bureau du Sénat, un projet de loi organique relatif, notamment, à l'élection des délégués communautaires…
Je vais y répondre.
…et que Mme la ministre s'apprête, à la suite des états généraux de la démocratie territoriale organisés il y a peu de temps par le Sénat, à présenter devant la représentation nationale un grand texte de loi organisant l'acte III de la décentralisation ?
Pourquoi, me direz-vous, aborder la question de l'organisation de nos territoires – car c'est bien de cela qu'il s'agit – par le petit bout de la lorgnette ?
Pour répondre à ces questions, il convient de se demander la question du contexte de cette proposition.
Vous le savez, notre pays est le fruit d'une histoire longue et riche. Parfois, il est aussi le produit d'histoires courtes et pas toujours très glorieuses. Je me propose de vous faire rapidement le récit de l'une d'entre elles, qui est à l'origine de la proposition de loi que nous examinons ce soir.
Le 24 octobre 2008, par décret, le Président de la République, Nicolas Sarkozy, installe un comité pour la réforme des collectivités territoriales, présidé par Édouard Balladur. Ce comité rend ses propositions au mois de mars 2009, parmi lesquelles figurent une série de mesures qui concernent l'organisation territoriale de la République. Certains commentateurs parlaient alors d'un « big bangterritorial », rien de moins. De big bang, il ne fut finalement pas question, la majeure partie des propositions du comité Balladur, quinze sur vingt – que la majorité actuelle, alors dans l'opposition, approuvait pourtant, par le truchement de Daniel Vaillant et André Vallini – étant oubliées au profit d'une vaste campagne d'opinion qui visait à faire passer les collectivités territoriales pour autant de baronnies et leurs élus pour autant de barons locaux soucieux de leurs fiefs, alors même que ce qui est en jeu, c'est l'offre de service public proposée à nos concitoyens.
Pour la majorité, il s'agit donc, encore une fois, de redonner toute sa place au dialogue, là où on a voulu diviser, là où on a voulu opposer l'État et les collectivités territoriales, là où on a voulu faire de la politique politicienne sur le dos de la République des territoires, tout en se réclamant d'un anti-parisianisme de bon aloi.
Plusieurs élus de tous bords se sont inscrits en faux contre une telle lecture : il convient de leur rendre hommage. En témoigne la proposition de loi déposée sous la précédente législature par notre collègue Jacques Pélissard, qui a fait suffisamment consensus au sein des deux chambres parlementaires – avec, au Sénat, le relais d'éminentes figures telles que Jean-Pierre Sueur – pour acquérir force de loi le 29 février dernier.
Le Sénat a repris le flambeau de cette volonté d'apaisement national en déposant plusieurs textes, dont celui dont nous débattons aujourd'hui, qui traduisent pleinement la volonté, exprimée par le Président de la République, de mettre en place un nouveau pacte de confiance. Le Gouvernement concrétisera ce voeu dès le printemps prochain, en présentant le projet de loi instaurant un véritable troisième acte de la décentralisation. Nous y travaillerons. Vous aurez, madame la ministre, le plein soutien de la majorité à cette occasion.
Voici donc le chemin dont la présente proposition de loi, à l'initiative d'Alain Richard, est l'une des étapes. Elle incite à l'intelligence territoriale en encourageant les accords locaux. En effet, les communes qui aboutissent à de tels accords seront mieux représentées au sein des intercommunalités. Cela vaut tant pour les assemblées des établissements publics de coopération intercommunale, dans une limite stricte fixée par la commission des lois à 25 %, que pour leurs exécutifs, dans une limite de 30 % située dans une fourchette quantitative allant de quatre à quinze vice-présidents.
Ce texte offre davantage de liberté et de souplesse aux élus. C'est d'autant plus nécessaire que la refonte de la carte des intercommunalités révèle des situations complexes, notamment en matière de fusion, mais aussi d'extension de périmètre et d'éclatement de communautés.
La possibilité d'augmenter les effectifs des élus communautaires permettra également de mieux régler la composition d'intercommunalités composées de communes urbaines, périurbaines et rurales. Les communes périurbaines sont en effet souvent les grandes perdantes des répartitions. Les communautés et les communes qui voudront utiliser dès maintenant cette nouvelle disposition devront faire vite, la date butoir du 30 juin n'ayant pas été respectée. Contrairement à ce que j'ai entendu dire sur les bancs de l'UMP, l'adoption de ce texte doit se faire le plus rapidement possible, car les élus sur le terrain l'attendent dès maintenant. Il y a urgence à le voter.
La commission des lois a réalisé un heureux travail d'amendement, en précisant strictement que cette possibilité ne doit en aucune manière entraîner des dépenses supplémentaires pour les collectivités territoriales. En effet, le budget des indemnités devra rester maîtrisé : dans l'hypothèse d'une augmentation du nombre total des sièges du conseil communautaire, les sièges supplémentaires attribués ne seront pas pris en compte pour la détermination du montant maximal des indemnités versées aux délégués communautaires. La proposition de loi ainsi amendée reste circonscrite à son objet initial qui visait, comme je l'ai évoqué, à redonner du souffle au dialogue territorial en donnant aux acteurs locaux les clés de leur avenir.
Dans l'esprit des auteurs de cette proposition de loi, l'article 4 devrait relever de la même démarche. Mais les débats qu'il suscite l'ont fait apparaître hors sujet. Il soulève en effet des difficultés d'ordre rédactionnel, qui nuisent à la clarté de la loi. Cet article ajouterait par ailleurs une compétence aux Commissions départementales de coopération intercommunales, puisque celles-ci interviendraient non seulement dans la définition du périmètre des intercommunalités, mais également dans le champ de leurs compétences. Cela n'est pas pertinent, et n'est guère envisageable !
Il est donc essentiel, comme vous l'avez dit, madame la ministre, de limiter la portée de ce texte à son objet initial. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Madame la ministre, monsieur le président de la commission des lois, madame la rapporteure, chers collègues, le texte qui nous est soumis ce soir vise à assouplir les règles de représentation des communes au sein des communautés de communes et communautés d'agglomération, en créant une faculté d'augmenter de 25 % le nombre de délégués communautaires.
Ce texte a été élaboré dans le même esprit de consensus que celui qui a présidé aux différentes réformes de l'intercommunalité, depuis la loi de 1992 dite Joxe-Marchand-Baylet jusqu'à la loi du 16 décembre 2010. Il promeut plus de justice dans la représentation des communes au sein des communautés, en introduisant davantage de progressivité. Il propose une redistribution plus souple, qui gomme les effets de seuil, facteurs de rigidité dont souffre la norme en vigueur.
Garantir la représentation des plus petites communes au sein des instances communautaires, c'est reconnaître leur légitimité aux côtés des communes-centres. C'est aussi apaiser leur crainte de voir leur droit à être représentées diminuer dans le mouvement général de regroupement engagé par les schémas départementaux. C'est, in fine, promouvoir leur participation effective à la prise de décisions au sein de l'intercommunalité.
Pour les communes de taille plus importante, c'est consentir une meilleure adéquation entre leur importance démographique dans la communauté et leur poids respectif dans le conseil communautaire. Ce poids devrait ainsi pouvoir être modulé. En effet, est-il tout à fait légitime, comme cela se rencontre dans de nombreuses communautés – dont celle du pays de Montmélian que je connais bien – qu'une commune de 1 000 habitants ne puisse bénéficier que d'un seul délégué communautaire, au même titre qu'une commune de 30 habitants ?
Cette proposition de loi renforce la transparence et la lisibilité démocratique du bloc communal. Elle réconcilie les élus municipaux avec l'achèvement de la réforme de l'intercommunalité. Son article 2 envoie un message de responsabilité aux élus, puisqu'il met en place un dispositif respectueux des deniers des contribuables et des objectifs de maîtrise des finances publiques : l'enveloppe indemnitaire est figée, afin que la une réforme se fasse à coût constant.
Ce texte permettra de restaurer le pacte de confiance nécessaire à la promotion de communautés de dialogue et de projet. Il est intéressant pour la clarté qu'il propose dans la répartition des responsabilités entre l'État et les collectivités territoriales. La loi définit simplement la règle, le cadre des accords, et ouvre un espace libre de possibilités au sein duquel l'exercice des libertés et des responsabilités locales pourra pleinement s'épanouir. La loi ne fait pas tout elle-même : elle allège la contrainte, elle donne du grain à moudre, elle facilite. Elle laisse les collectivités s'organiser et prendre des décisions en commun, dans le respect du principe de libre administration des collectivités territoriales.
La simplicité et la cohérence que ce texte introduit participent d'une volonté de clarification de la gouvernance territoriale et permettent à l'intercommunalité d'assumer pleinement ses responsabilités Ce texte fait confiance à l'intelligence territoriale pour promouvoir un dialogue serein et constructif. Leurs craintes une fois apaisées, les collectivités bénéficieront d'un cadre propice à l'écoute, au dialogue et à la décision. Ce peut être un nouveau souffle pour l'esprit de partenariat, une nouvelle envie d'entreprendre des discussions. Une communauté de communes, c'est d'abord un esprit d'initiative dans une solidarité de projets, pour relever les défis de nos territoires. L'expérience des années passées nous montre que rien ne peut se faire en matière de développement de services et d'équipements publics d'intérêt local ou de mise en cohérence territoriale des grandes politiques de développement économique, d'habitat, de transports, sans un recours accru à l'intercommunalité.
En définissant les conditions d'une transition entre les dispositions actuelles issues de la loi du 16 décembre 2010 et celles qui s'appliqueront en 2014, ce texte permettra certainement, dans de nombreux territoires, de dégager le consensus nécessaire à l'achèvement de la nouvelle carte de l'intercommunalité, qui est déjà une réalité concrète pour la plupart de nos concitoyens. Finalement, cette proposition de loi répond déjà aux quatre grands principes définis par le chef de l'État lors des états généraux de la démocratie territoriale, et qui doivent présider au nouvel acte de décentralisation : confiance, clarté, cohérence et démocratie. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
La discussion générale est close.
La parole est à Mme la ministre déléguée.
Mesdames et messieurs les députés, je salue l'accord global que vous avez donné à ce texte, qui répond à un vrai besoin. Je dirai simplement quelques mots sur la forme juridique prise par cette réforme, car j'ai été interpellée sur ce point.
La forme juridique a choqué, compte tenu du calendrier proposé. Le texte que nous examinons, qui est une proposition de loi, a un caractère d'urgence – je tiens à le souligner. Il nous faut en effet, dès le début de l'année prochaine, arrêter de nouvelles règles de représentativité des délégués communautaires. Il était donc important que ce texte soit voté assez tôt dans l'année, puisque, dès le 1er janvier 2013, les nouveaux schémas d'intercommunalité prendront corps. Il fallait donc aller au bout de la démarche.
Cela explique que l'on ne puisse attendre l'examen du texte de M. Valls, prévu début janvier, et encore moins celui que Marylise Lebranchu et moi-même préparons en ce moment. Ce dernier ne sera peut-être pas le troisième acte de la décentralisation, mais une modernisation, une réforme de l'action publique, puisqu'il concernera, dans un cadre global et cohérent, les services de l'État et les collectivités territoriales, pour que l'action publique soit plus lisible par les citoyens. En tout état de cause, ce texte, sur lequel nous sommes en train de travailler, ne sera déposé qu'au cours du mois de janvier – il a fallu, en effet, prendre le temps de le livrer à la concertation – et ne sera débattu qu'à partir du printemps prochain. Il aurait donc été beaucoup trop tard, alors, pour introduire ces modifications, dont chacun ici mesure bien l'intérêt : plus de simplicité, de cohérence et de clarté. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
J'appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles de la proposition de loi.
Cet article amende la loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, sur l'initiative du Sénat, qui a aussi pour rôle de représenter les collectivités territoriales. L'articulation entre les communautés de communes, les communautés d'agglomération et les communes constitue un enjeu important pour les élus municipaux. Avec l'évolution prévisible des compétences dont chaque EPCI est libre de se doter, on voit se dessiner l'importance de ces derniers dans la prise de décision locale, malgré la volonté affichée par tous de garantir aux communes leur existence propre.
L'assouplissement apporté par l'article 1er sera perçu favorablement. Il laisse en effet une marge de manoeuvre aux élus pour adopter le nombre de représentants selon les réalités locales, qui peuvent être variées. Cette mesure permettra de faire vivre l'intelligence territoriale, comme l'ont souligné Mme la ministre et mon collègue Paul Molac.
L'Assemblée nationale a voté, ce soir, la loi de finances rectificatives pour 2012. Elle reflète les efforts nécessaires au redressement du pays. Le maintien du plafond des indemnités versées aux membres de l'organe délibérant est un signal de modération et de responsabilité des élus qui va dans le même sens. Bien que quelques députés aient annoncé qu'ils opteraient pour un « vote contre d'attente » ou qu'ils s'abstiendraient, ce texte est accueilli plutôt favorablement par l'ensemble de l'Assemblée nationale, et je ne doute pas qu'il sera adopté. (Applaudissements sur les bancs des groupes SRC et écologiste.)
Monsieur le président, madame la rapporteure, je m'adresse en particulier à vous. Je souhaite simplement vous lire un amendement que j'avais déposé et que vous pourrez peut-être – même si cela n'a pas été le cas, ce matin, en commission – reprendre ici. On parle de cohérence, de dynamisme, de propositions, de force ; on pourrait aussi prêter attention aux initiatives provenant des bancs de cette assemblée.
Cet amendement, déposé après l'article 4, visait à compléter l'article 5216-1 du code général des collectivités territoriales par les mots suivants : « ou la commune la plus peuplée du département, si celle-ci ne se confond pas avec le chef-lieu du département ». C'est simple, précis, cela comporte peu de mots et ne coûte rien, contrairement à ce que les autorités chargées du contrôle du respect de l'article 40 de la Constitution ont prétendu.
Le temps de mettre de place cette communauté d'agglomération, nous aurons à préparer un nouveau budget pour 2014, puisque l'année 2013 doit précisément permettre la mise en place d'une nouvelle architecture. Par cet amendement, vous corrigeriez ce qui est vécu comme une injustice sur le terrain. Au regard des propos qui ont été tenus ce soir à la tribune, auxquels j'adhère totalement, je me dis qu'il existe des réponses simples à ces problèmes.
Si vous ne les donnez pas ce soir, cela me semble mal augurer des discussions sur la décentralisation qui se dérouleront en 2013.
Madame la ministre, vous devez dépasser un certain nombre de clivages administratifs pour donner du sens à la loi. Vous pouvez me reprocher d'utiliser ce véhicule, mais je vous tends une perche. Cet amendement, déposé au Sénat en première lecture, puis appelé en séance publique mais non soutenu par son signataire pour des raisons honorables que l'on peut tout à fait expliquer, pourra être de nouveau examiné en seconde lecture par la Haute assemblée. Mes collègues sénateurs sauront peut-être mieux que moi le défendre, si vous n'acceptez pas, ce soir, de le reprendre. Quoi qu'il en soit, je regrette que l'article 40 ait été appliqué de manière un peu trop rigoureuse ; cet amendement aurait pu être appelé par Mme la présidente, à la diligence du président.
La parole est à Mme la rapporteure de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République, pour soutenir l'amendement n° 6 .
Il s'agit d'un amendement d'amélioration rédactionnelle de l'article L. 5211-6-1.
La parole est à Mme Anne-Marie Escoffier, ministre déléguée chargée de la décentralisation.
Avis favorable.
(L'amendement n° 6 est adopté.)
Je ferai quatre observations.
Premièrement, cet article permet de faire vivre la démocratie territoriale.
Deuxièmement, il introduit de la souplesse et favorise la négociation et la conclusion d'accords locaux, qui sont des accords spéciaux puisque deux tiers des suffrages sont indispensables pour augmenter le nombre des vice-présidents.
Ma troisième observation a trait à l'intercommunalité. Le nombre de vice-présidents est un élément essentiel au regard de l'accroissement des compétences et des responsabilités de l'intercommunalité. Il semble en effet important que ces responsabilités soient aussi portées par des vice-présidents.
Quatrième observation : au sein des conseils généraux, des conseils régionaux et des communes, le nombre des membres de l'exécutif représentent 30 % des membres de l'organe délibérant. La proposition de loi respecte donc le parallélisme en la matière, ce qui me semble fondamental.
Je demande la parole pour m'exprimer également sur l'article 2, madame la présidente !
Je suis désolée, monsieur Dumont. Vous étiez inscrit sur l'article 1er, non sur l'article 2. C'est la raison pour laquelle je ne vous ai pas donné la parole ; sinon, je l'aurais fait avec plaisir.
(L'article 2 est adopté.)
Sur l'article 2 bis, plusieurs orateurs sont inscrits.
La parole est à M. Hugues Fourage.
Je ferai trois observations sur l'article 2 bis.
Premièrement, l'enveloppe est constante, ce qui est important pour l'ensemble des parlementaires et des élus. En effet, il ne faut pas laisser croire que l'augmentation du nombre de vice-présidents ou d'élus dans les structures intercommunales entraînera une dérive des finances locales, comme je l'ai entendu dire tout à l'heure. Ce n'est pas du tout le cas.
Seul M. Fourage a la parole. Je vous remercie de le laisser s'exprimer.
J'avais cru le comprendre. Mais je retire ce mot, si cela peut nous faire gagner du temps. (Sourires.)
Il me paraît en tout cas important de rappeler, ici, qu'il ne faut pas stigmatiser les élus.
Deuxièmement, certains vice-présidents ont parfois des responsabilités plus importantes que d'autres. Il me paraît donc nécessaire de maintenir la modulation des indemnités en fonction du champ de compétences, de l'intervention ou de l'implication de tel ou tel vice-président.
Enfin, aucun vice-président ne peut percevoir davantage que le président de l'intercommunalité. Il y a, là aussi, une forme de hiérarchie et de modulation intéressante.
Souffrez, madame la ministre, que je poursuive ma démonstration en m'adressant à l'ancienne préfète que vous êtes. Parmi les trois communes que j'ai citées tout à l'heure, il en est une qui est une communauté de communes proche de la communauté d'agglomération, puisqu'elle compte 47 000 habitants. Toutefois, pour parvenir au seuil de 50 000 habitants, l'adhésion d'une commune du département voisin serait nécessaire. Imaginez, madame la ministre, la réaction des préfets des deux départements ! Comment peuvent-ils accepter qu'une commune extérieure rejoigne une communauté de communes de leur département ou qu'une commune s'en échappe ? C'est le mur de Berlin, la muraille de Chine, le rideau de fer : ce n'est pas possible ! Vous avez précisé tout à l'heure que vous aviez demandé aux préfets de donner un peu d'air avant la fin 2012. C'est un scoop, madame : j'ai entendu le contraire, il y a à peine quelques jours. Telles sont les difficultés auxquelles sont confrontées certaines communes.
Il est, de temps en temps, nécessaire de montrer l'exemple. Aussi pourriez-vous faire preuve d'un peu d'écoute, ce soir ou dans quelques semaines, si cette proposition de loi est examinée en deuxième lecture au Sénat, en donnant votre feu vert pour qu'une communauté d'agglomération puisse être créée à partir d'un plancher de 30 000 habitants. Il ne s'agit pas de créer de petites communautés d'agglomération : celle que j'ai citée compterait près de 50 000 habitants. Quant à celle de Verdun, que je connais bien, elle dépasserait largement les 30 000 habitants. Encore une fois, des discours très positifs ont été tenus ce soir, mais il faut aussi, n'en déplaise à M. le président de la commission des lois, permettre aux communes d'agir sans les enfermer dans un ordre normé, administratif et bloqué.
J'ai bien noté que notre collègue avait retiré le mot : « dérive » ; je ne polémiquerai donc pas sur le sujet. Je tenais simplement à donner un exemple, afin de souligner la vigilance que nous sommes appelés à exercer. Si huit vice-présidents perçoivent, chacun, 1 000 euros, alors que le plafond est de 1 500 euros, il peut être tentant d'atteindre directement le plafond de 1 500 euros – multiplié par huit – pour pouvoir payer quinze vice-présidents. Ce faisant, certes, on ne dépasserait pas le plafond global, mais il y aurait une véritable augmentation globale des indemnités. Je tenais à souligner ce que j'appellerai, non pas une dérive – car c'est parfaitement légal –, mais un petit risque de dérapage.
J'ajouterai, en réponse à M. Dumont, qu'il est vrai que l'application des seuils est toujours très complexe. C'est pourquoi, lorsque nous poursuivrons, l'année prochaine, notre discussion sur une décentralisation améliorée, il nous faudra y inclure des cas comme ceux qu'il a évoqués, qui sont forcément marginaux mais que l'on aurait tort d'éliminer. Si le rideau de fer a disparu, et c'est heureux, il existe, parfois, des situations de blocage administratif, dues par exemple aux départements, qui peuvent compliquer la tâche. Dans de tels cas, faisons preuve de souplesse dans l'application des seuils.
(L'article 2 bis est adopté.)
Sur l'article 4, plusieurs orateurs sont inscrits.
La parole est à M. Yves Goasdoué.
J'ai conscience qu'à cette heure tardive, c'est quasiment de l'acharnement.
Certes, madame la présidente, mais je me limiterai à quelques mots.
Madame la ministre, il s'agit bien d'un texte d'urgence, car de nombreux élus attendent des solutions aux difficultés que rencontrent beaucoup de commissions départementales de coopération intercommunale pour constituer la gouvernance des futurs EPCI de fusion.
Quant à l'article 4, il subordonne la fusion des syndicats de communes ou syndicats mixtes à la reprise de leurs compétences par un EPCI à fiscalité propre. Or, cela introduit subrepticement de nouveaux objectifs ou de nouvelles compétences pour la commission départementale de coopération intercommunale, ce qui n'est pas forcément indiqué. En outre, la rédaction de cet article est ambiguë. Il semble apporter de la souplesse, alors qu'il supprime, en réalité, la capacité de fusionner des syndicats existants, en particulier des syndicats de réseaux d'eau, qu'il serait justement intéressant de fusionner pour améliorer la couverture territoriale ou baisser le prix de l'eau. L'article 4 ne me paraît donc pas opportun. On peut souscrire à toutes les intentions du texte, et c'est mon cas. Néanmoins, légiférer sans vraiment connaître l'impact de la décision que l'on va prendre, en particulier dans un domaine qui a besoin de stabilité, n'est pas une bonne chose. C'est pourquoi je considère que l'amendement de suppression de l'article 4 qui nous est proposé est un amendement de sagesse.
Pour le reste, précisément parce que cette proposition de loi est attendue, il faut voter pour, et non exprimer un « contre d'attente ».
J'ai bien conscience de l'heure qui avance, madame la présidente ; aussi, je n'abuserai pas.
En effet, ce texte est attendu : nous avions besoin de clarification. La gouvernance de l'intercommunalité, quel que soit son niveau, mérite une attention particulière et – même si l'on peut en discuter – il y a, globalement, une adhésion au texte. Toutefois, nous avons constaté des hésitations sur le terrain : des CDCI sont frileuses et certaines audaces ne dépassent pas un cercle relativement restreint. Il est vrai qu'il fallait oser, mais il était également nécessaire d'encourager, voire de donner une prime, non à l'audace, mais à une démarche en faveur de la création de communautés beaucoup plus importantes. On parle, par exemple – pardonnez-moi de citer ma ville – du pays de Verdun, du bassin de vie de Verdun, du bassin économique de Verdun. Une communauté de communes, au sens d'une communauté qui permet de donner une dynamique : voilà ce qu'il aurait été intéressant de favoriser avant les futures élections municipales.
Il est vrai, madame la rapporteure, que je craignais davantage l'article 41 que l'article 40. Ni l'un ni l'autre de ces deux articles ne s'est appliqué au Sénat. Certes, à l'Assemblée, il existe, en raison d'habitudes, d'une culture différente, une rigidité beaucoup plus importante en la matière. Mais que l'on nous permette au moins d'adresser un signe fort à des élus, jeunes et moins jeunes, de sensibilités politiques différentes, de communes différentes, qui ont un seul objectif, une même passion, un même projet : faire vivre leur pays, le rendre plus attractif et monter des projets d'avenir. Cette nuit, à zéro heure quarante-cinq, nous allons peut-être les laisser tomber, et les désillusions seront grandes. Il y aura, peut-être, demain, un appel possible au Sénat. J'ose espérer, madame la ministre, que vous saurez, avec vos services, saisir la balle au bond pour répondre aux préoccupations de différentes communes, du nord au sud de notre pays.
La parole est à Mme Cécile Untermaier, pour soutenir l'amendement n° 1 , tendant à supprimer l'article 4.
Cet amendement a recueilli l'accord de l'ensemble du groupe socialiste et ne crée aucune difficulté.
L'objet de la proposition de loi est la représentation des communes dans les communautés de communes et d'agglomérations. C'est dire si l'article 4, qui concerne l'achèvement de la carte communale, en est éloigné. Il est, de fait, sans rapport avec l'objet de la loi ; je vous propose donc, au nom du groupe SRC, de le supprimer.
Outre qu'il s'agit d'un article très éloigné du projet de loi et, accessoirement, assez mal rédigé, deux autres raisons me conduisent à vous demander de vous prononcer en faveur de sa suppression. Tout d'abord, cet article fait fi de la concertation nécessaire entre les communes. Or une telle méthode n'est pas envisageable. Ensuite, et quoi qu'on en dise, la CDCI ne saurait valablement se prononcer sur les compétences. Le dispositif de cet article n'est donc pas du tout pertinent. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe SRC.)
J'avais tenté d'améliorer cet article, en respectant, autant que faire se peut, l'esprit et l'intention du texte adopté par le Sénat. Cependant, je souscris totalement à l'amendement de suppression, dont je suis même cosignataire, et la commission y est favorable.
Favorable.
L'article 4 ajoute un élément supplémentaire à un texte que l'on a voulu simple, concret et d'exécution rapide. Tout cela fera l'objet d'un autre débat.
Si, après Noël, on a parfois des crises de foie, avant Noël, l'abus de l'article 40 nuit gravement à la santé.
La première version du Sénat rendait quasiment impossibles le regroupement de plusieurs syndicats existants. Notre rapporteure a fait des efforts louables, jusqu'au grand écart et aux contorsions, de sorte que l'article 4 est devenu un peu cosmétique. Dès lors, sa suppression pure et simple est d'une grande sagesse. Là, je n'attends pas mieux ; je voterai donc cet amendement avec grand plaisir.
(L'amendement n° 1 est adopté à l'unanimité et l'article 4 est supprimé.)
C'est un amendement rédactionnel.
(L'amendement n° 5 , accepté par le Gouvernement, est adopté.)
(L'article 5, amendé, est adopté.)
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble de la proposition de loi.
Je remercie l'ensemble des députés qui ont travaillé activement sur ce texte. Nos travaux n'ont pas été, vous l'avez bien compris, un long fleuve tranquille. Merci, madame la ministre, de votre soutien. Merci, monsieur le président de la commission. Je souhaite à tous de bonnes fêtes de fin d'année.
Prochaine séance, jeudi 20 décembre à neuf heures trente :
Discussion, en lecture définitive, du projet de loi de finances pour 2013 ;
Discussion, en lecture définitive, du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 ;
Discussion, en deuxième lecture, de la proposition de loi organique relative à la nomination du directeur général de la société anonyme BPI-Groupe.
La séance est levée.
(La séance est levée, le jeudi 20 décembre 2012, à zéro heure cinquante.)
Le Directeur du service du compte rendu de la séance de l'Assemblée nationale,
Nicolas Véron
