Séance en hémicycle du 8 décembre 2014 à 15h00

La séance est ouverte.

L’ordre du jour appelle la discussion, après engagement de la procédure accélérée, du projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôt sur le revenu (nos 2026, 2299).

La parole est à Mme la secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur de la commission des affaires étrangères, mesdames et messieurs les députés, malgré leur très grande proximité géographique et économique, la France et la Principauté d’Andorre ne sont pas encore liées à ce jour par une convention fiscale d’élimination des doubles impositions ni de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

La convention soumise à votre examen résulte de négociations engagées à la fin de l’année 2011, à la suite d’une demande écrite du 2 décembre 2011 du ministre des finances andorran auprès du ministre de l’économie et des finances français.

Vous vous rappelez sans doute que, jusqu’en 2009, Andorre constituait l’un des trois derniers pays figurant sur la liste des paradis fiscaux non coopératifs établie par l’Organisation de coopération et de développement économiques – l’OCDE. Pour sortir de cette liste, Andorre a finalement modifié sa législation relative au secret bancaire. Cela a permis la signature avec la France d’un accord d’échange de renseignements en matière fiscale, le 22 septembre 2009, ainsi que la modernisation du système d’imposition andorran.

En 2010, la principauté a en effet introduit une taxation directe des bénéfices des sociétés, à un taux de 10 %, des revenus des autres activités économiques ainsi que de ceux des non-résidents fiscaux. Elle a également introduit un impôt sur les revenus des personnes physiques, le 24 avril 2014. Par ailleurs, une loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée, prévoyant un taux de 4,5 %, est entrée en vigueur le 1er janvier 2013.

La situation de la Principauté d’Andorre a également connu des évolutions importantes en matière de transparence et de coopération fiscales. Le texte que nous soumettons à votre approbation constitue ainsi une avancée importante, rendue possible et nécessaire par les évolutions de la législation andorrane.

La convention fiscale entre la France et la Principauté d’Andorre permettra ainsi aux deux États, compte tenu de leur proximité, de disposer d’un cadre adapté pour éviter les doubles impositions, afin que ces dernières n’entravent pas les relations économiques et ne pénalisent pas les entreprises et les particuliers qui exercent des activités transfrontalières.

À cet égard, les dispositions de la convention reprennent de manière générale les principes de l’OCDE, en tenant compte des adaptations rendues nécessaires par les particularités des législations de chaque État. Elles permettent de clarifier, par des règles précises, agréées par les deux parties, la répartition des droits d’imposer entre les deux États ainsi que les mécanismes d’élimination des doubles impositions. Enfin, dans le cas où un contribuable se trouverait en situation de double imposition, la convention prévoit la mise en oeuvre d’une procédure amiable bilatérale de règlement du différend.

Si la nouvelle convention fiscale franco-andorrane vise à éviter les doubles impositions, elle comporte aussi un arsenal particulièrement complet de stipulations visant à empêcher tout montage d’évasion fiscale ou absence d’imposition. Comme vous le savez, la France est en pointe dans les travaux internationaux sur ces sujets, et c’est une priorité pour le Gouvernement de lutter contre les abus de ce type. Les clauses conventionnelles sur ce sujet, généralement inspirées du modèle de l’OCDE dont elles reprennent des termes ou des commentaires, sont adaptées pour tenir compte du système fiscal de chaque partenaire. Tel est également le cas avec la Principauté d’Andorre.

Je mentionnerai deux particularités de la convention, pour répondre aux inquiétudes qu’elle a pu soulever.

La première concerne la clause sur l’échange de renseignements, qui est remplacée par une référence à l’accord franco-andorran du 22 septembre 2009. Cet accord se fonde sur un modèle défini en 2002 au niveau international dans le cadre des travaux du Forum mondial sur la transparence et l’échange d’informations. Il permet une coopération fiscale conforme aux normes de l’OCDE, tout en excluant explicitement la possibilité d’avoir recours au secret bancaire. Les deux parties ont donc fait ce choix pragmatique de conserver le mécanisme déjà en place, par souci de simplicité.

Par ailleurs, mesdames et messieurs les députés, comme vous le savez, le développement mondial de l’échange automatique d’informations financières est une priorité pour le Gouvernement, qui s’emploie à l’encourager très activement au niveau international et dans l’Union européenne.

C’est vrai !

C’est donc dans le cadre de la convention multilatérale de l’OCDE, signée par la Principauté d’Andorre le 5 novembre 2013, que l’échange automatique avec la France a vocation à se mettre en place. Les autorités andorranes s’impliquent pleinement dans les travaux conduits actuellement au niveau international afin d’appliquer les nouvelles normes dès 2018.

De fait, même s’il ne figure pas explicitement dans la convention fiscale elle-même, le cadre juridique de l’échange d’informations entre la France et Andorre est conforme aux principes de l’OCDE. En outre, il a vocation à prendre en compte l’échange automatique d’informations, en cohérence avec les évolutions en cours au niveau mondial.

La seconde particularité de la convention concerne son article 25. La mention d’une possible imposition des nationaux français résidant dans la Principauté d’Andorre est sans effet juridique. Pourquoi ? Parce que, conformément à l’article 34 de la Constitution française, seul le Parlement, peut, dans le cadre d’une loi, créer une imposition nouvelle.

Eh oui !

Cette mention dans le texte de la convention s’avère donc bien juridiquement caduque. Elle ne résulte que du contexte particulier dans lequel se sont déroulées les négociations entre la France et la Principauté d’Andorre. En effet, à cette époque, l’État andorran ne disposait pas de fiscalité directe. Aussi apparaissait-il préférable de prendre toutes les garanties possibles.

Je voudrais donc dissiper tout malentendu, s’il en existe encore, sur ce point : il ne faudrait absolument pas voir dans cette clause, due à un contexte particulier dans le temps et dans l’espace, un quelconque début de mise en oeuvre d’un impôt sur la nationalité.

Je vous le dis très simplement : aucun projet de ce type n’existe. Une telle mention ne figure d’ailleurs dans aucune des conventions fiscales négociées actuellement par la France, preuve s’il en est du caractère purement conjoncturel de cette disposition.

La convention fiscale qui est soumise à votre approbation répond aux avancées indéniables réalisées par la Principauté d’Andorre en matière de fiscalité comme de transparence. C’est un cadre nécessaire pour les relations économiques et, plus généralement, pour tous les particuliers et entreprises qui exercent des activités transfrontalières. Pour ces raisons, son entrée en vigueur, qui relève de l’intérêt général, doit être rapide.

Très rapide !

Telles sont les principales dispositions de la convention entre le gouvernement français et celui de la Principauté d’Andorre, en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôt sur le revenu, qui fait l’objet du projet de loi aujourd’hui soumis à votre approbation. Je ne doute pas, mesdames et messieurs les députés, que vous reconnaîtrez l’importance de cette convention, en approuvant sa ratification.

et rapporteur. Très bien !

et rapporteur. Très bien !

La parole est à M. François Rochebloine, rapporteur de la commission des affaires étrangères.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie, mes chers collègues, nous sommes appelés à approuver une convention fiscale signée entre la France et la Principauté d’Andorre.

Si nous connaissons ce micro-État de 76 000 habitants, enclavé au milieu des Pyrénées, pour ses supermarchés discount et ses pistes de ski, nous ignorons souvent que les institutions de l’Andorre, vieilles de plusieurs siècles, reposent sur une souveraineté partagée entre le Président de la République française et l’évêque de la ville d’Urgell, en Catalogne. Nos deux États sont donc étroitement liés.

L’Andorre a longtemps fait figure d’oasis financière. En 2009 encore, – l’OCDE faisait figurer la Principauté sur la liste grise des juridictions non coopératives. De fait, la législation andorrane autorisait un secret bancaire très large et son système fiscal, extrêmement archaïque, ne prévoyait aucune imposition directe des revenus ou des bénéfices.

Dans ce contexte, le secteur financier andorran avait pu prospérer, sans jamais devenir prépondérant. Le tourisme a toujours été, en effet, le principal moteur de l’économie andorrane. Depuis 2010, face à la mobilisation de la communauté internationale contre les paradis fiscaux, l’Andorre a complètement changé son fusil d’épaule. La Principauté s’est lancée résolument et courageusement dans un processus de normalisation fiscale et d’ouverture économique.

Elle a revu sa législation sur le secret bancaire, ce qui a ouvert la voie à la signature d’accords d’échange de renseignements fiscaux. Un tel accord est en vigueur entre nos deux États depuis 2010 et les réponses apportées dans ce cadre par la Principauté aux demandes de l’administration fiscale française sont jugées tout à fait satisfaisantes. Comme vous l’avez dit, madame la secrétaire d’État, ces accords d’échange de renseignements ont permis à l’Andorre de sortir de la liste grise de l’OCDE dès 2010.

La Principauté n’en est pas restée là. Elle a mis sur pied, en l’espace de quelques années, un régime fiscal moderne, avec en 2010, un impôt sur les sociétés, sur les revenus des activités économiques et sur les revenus des non-résidents ; en 2012, un impôt général indirect, équivalent de notre taxe sur la valeur ajoutée ; enfin, en 2014, un impôt sur les revenus des personnes physiques, qui entrera en vigueur le mois prochain.

Par ailleurs, l’Andorre s’est largement engagée sur la voie de l’échange automatique de données fiscales, Elle a signé en novembre 2013 la convention multilatérale de l’OCDE sur l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale, qui prévoit l’échange automatique de données. Elle sera donc régie par la dernière norme internationale en matière d’échange de renseignements dès qu’elle aura achevé le processus de ratification de cette convention.

De manière plus concrète encore, l’Andorre s’est engagée, lors du Forum mondial sur la transparence, tenu à Berlin les 28 et 29 octobre derniers, à mettre en oeuvre au plus tard en 2018 la nouvelle norme de l’OCDE relative à l’échange automatique de renseignements fiscaux. À cette date, la Principauté aura donc définitivement mis fin au secret bancaire.

Ainsi, en quelques années, la Principauté d’Andorre a incontestablement fait siennes les règles du jeu de la fiscalité internationale. Dans ces conditions, comme vous l’avez justement rappelé, madame la secrétaire d’État, le Gouvernement a jugé qu’il était envisageable de conclure une convention fiscale avec l’Andorre. Cela répondait à une demande répétée de la Principauté. Il faut savoir que l’économie andorrane a été durement touchée par la crise économique de 2008, en raison notamment de sa dépendance à l’économie espagnole.

Pour relancer sa croissance, l’Andorre mise sur la diversification de son économie, par le développement de secteurs en lien avec le tourisme. Elle compte pour cela sur l’implantation de capitaux et d’entreprises étrangers. Mais les doubles impositions sont un frein puissant à cet effort d’ouverture.

La France a tout intérêt à renforcer sa présence dans la Principauté d’Andorre, où sa part de marché n’a cessé de décroître depuis le début des années 2000.

Les importations en provenance de France représentent 16 % du total, bien loin derrière l’Espagne, qui en assure 63 %. La convention permettra d’accroître le potentiel d’investissements croisés entre les deux États.

Par ailleurs, elle resserrera les liens entre nos administrations fiscales, ce qui renforcera notre dispositif de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales.

Je ne rentrerai pas dans les détails du texte qui vous a déjà été présenté par la secrétaire d’État. Je me bornerai à préciser que la convention est, dans ses grandes lignes, conforme au modèle de l’OCDE.

Certains articles dérogent au modèle pour prendre en compte les spécificités de la législation fiscale française, relatives aux sociétés de personnes, aux sociétés à prépondérance immobilière, aux revenus réputés distribués ou encore aux plus-values de cession d’une participation substantielle dans le capital d’une société.

Par ailleurs, la convention tient compte de l’absence de fiscalité dans certains domaines en Andorre. Des dispositifs anti-abus renforcés permettent de garantir que ses clauses ne seront pas pas utilisées aux seules fins de rendre non-imposables des revenus qui l’auraient été en vertu de la législation fiscale française.

Enfin, l’article portant sur l’échange de renseignements fiscaux déroge au modèle de l’OCDE, pour renvoyer à notre convention bilatérale de 2009. Cette dérogation, mes chers collègues, a pour seul effet de ne pas prévoir la possibilité de l’échange automatique de données. Cela tient au fait que l’Andorre ne s’était pas encore engagée dans cette voie au moment de la négociation de la convention. Mais, comme j’ai eu l’occasion de vous le rappeler, la Principauté a, depuis, totalement souscrit à l’échange automatique de données, qu’elle mettra en oeuvre en 2018 : Mme la secrétaire d’État vous l’a dit tout à l’heure. Cette dérogation n’a donc, en pratique, aucun effet.

Enfin, la convention comporte une autre clause dérogatoire, introduite à la demande de la France. C’est, je crois, la raison de notre débat de ce jour.

À l’article 25, il est précisé que la France se réserve le droit d’imposer « les personnes physiques de nationalité française résidentes d’Andorre comme si la présente convention n’existait pas ».

Concrètement, le Gouvernement se ménage par cette clause une marge de manoeuvre qui lui permettra de ne pas avoir à renégocier la convention s’il décide de faire évoluer notre législation fiscale vers une forme d’imposition fondée sur le critère de la nationalité.

À ce sujet, je me contenterai de quelques observations. En premier lieu, cette clause n’a, en soi, aucune conséquence pratique. Si le Gouvernement venait à proposer une réforme fiscale de ce type, elle serait, bien évidemment, vous l’avez rappelé madame la secrétaire d’État, débattue au Parlement : chacun pourrait alors faire valoir son point de vue en connaissance de cause. C’est pourquoi il me semble que la ratification de la convention fiscale avec Andorre n’est ni le moment, ni le lieu de ce débat, mes chers collègues.

Par ailleurs, je remarque que cette clause est insérée dans un article relatif à la lutte contre les abus et la fraude fiscale. Cela laisse penser que, si une réforme venait à être proposée, elle aurait avant tout pour objectif de renforcer la lutte contre l’optimisation et la fraude fiscales, et non de mettre en place une imposition sur la nationalité à grande échelle, comme c’est le cas aux États-Unis.

En conclusion, je comprends l’anxiété de certains de mes collègues devant une clause inhabituelle, dont la formulation énigmatique a de quoi surprendre, mais cette clause est, je me suis employé à vous le montrer, inoffensive : j’espère, mes chers collègues, vous en avoir convaincus. Elle ne justifie en aucun cas qu’on veuille rouvrir les négociations sur cette convention, dont la ratification est attendue avec impatience par notre partenaire andorran : il souhaitait d’ailleurs que le Parlement français puisse y parvenir avant le 1er janvier, ce qui sera quelque peu difficile, il faut bien le reconnaître. Et je le regrette pour ma part.

Je vous invite donc, mes chers collègues, à approuver la ratification de cette convention sans réserve et sans inquiétude.

Dans la discussion générale, la parole est à M. Michel Piron.

Des liens particuliers unissent la France et l’Andorre depuis plus de sept siècles.

Le maintien de l’institution de la co-principauté du Président de la République sur l’Andorre atteste de cette relation unique et particulière entre nos deux pays.

Selon ce régime, le Président de la République est en effet toujours, de manière indivisible avec l’évêque d’Urgell, le chef de l’État andorran.

Garant de l’indépendance de la principauté, du bon fonctionnement de ses institutions et du respect de sa constitution, le « co-prince français » a toujours représenté un élément d’équilibre compte tenu de l’importance du rôle joué par l’Espagne, au plan économique notamment.

Toutefois, l’évolution économique depuis le début des années 2000 a été particulièrement défavorable à notre pays.

Alors que la France et l’Espagne étaient quasiment à égalité en tant que principaux fournisseurs de la principauté, l’écart n’a, depuis lors, cessé de se creuser. L’Espagne est à présent, de loin, le principal partenaire de l’Andorre, cela a été dit par notre rapporteur, avec 63 % des importations et 62 % des exportations – la France ne venant que loin derrière. Notre pays ne représente plus actuellement que 16 % des importations, soit 205 millions d’euros, et 20 % des exportations, soit 8 millions d’euros.

Il apparaît donc aujourd’hui essentiel de renforcer la présence de la France en Andorre, en favorisant l’ouverture de l’économie andorrane aux entreprises françaises.

La convention que nous sommes aujourd’hui appelés à approuver constitue indéniablement un pas important vers une plus grande et meilleure coopération économique entre la France et l’Andorre, et nous soutenons cet objectif.

Je tiens, à ce titre, à saluer le travail de mon collègue François Rochebloine, en tant que rapporteur de ce texte.

En évitant les doubles impositions supportées par les résidents, cette convention permettra de sécuriser les investissements des entreprises françaises en Andorre. En outre, elle permettra de renforcer la coopération fiscale entre nos deux États, et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

L’Andorre, en effet, a longtemps été considérée comme un « paradis fiscal », principalement en raison du secret bancaire très large, voire très épais, qui y était en vigueur. Son secteur financier a connu une période particulièrement prospère, avec notamment un doublement des dépôts bancaires entre 2004 et 2008 : ils sont alors passé de 6,9 à 12,5 milliards d’euros.

Cette situation laissait supposer que le risque de fraude et d’évasion fiscales était bien réel, quoique, par nature, difficile a évaluer.

En outre, la fiscalité andorrane a longtemps fait figure d’exception, étant donné que l’Andorre ne levait pas d’impôts sur les revenus et les bénéfices. C’est pourquoi l’Andorre avait été identifiée par l’OCDE, dès l’année 2000, comme une « juridiction non coopérative ». Elle avait été placée en 2009 sur la « liste grise » des États non coopératifs, accusés de favoriser, par leur opacité, la dissimulation d’avoirs aux administrations fiscales nationales.

Pour sortir de cette liste grise, la principauté s’est engagée dans un processus d’homologation fiscale et d’ouverture économique réel.

La France a accompagné ses efforts depuis le début. Nous avons ainsi, dès septembre 2009, conclu un accord d’échanges de renseignements fiscaux avec l’Andorre, sitôt sa législation sur le secret bancaire modifiée.

C’est une bonne chose !

Absolument ! Préalable indispensable à la négociation d’une convention de non-double imposition, la France a également encouragé l’Andorre à se doter d’un système fiscal moderne, ce qui était également une bonne chose, mon cher collègue.

Tout à fait.

À compter de 2010, l’Andorre a ainsi commencé à mettre en place un régime fiscal euro-compatible, tout en maintenant de faibles taux d’imposition. Un impôt sur les revenus des non-résidents, un impôt sur les sociétés, un impôt sur les revenus des activités économiques, ainsi qu’un impôt équivalent à notre système de TVA ont été mis en place. Un impôt sur les revenus des personnes physiques doit également entrer en vigueur au 1er janvier 2015.

Cette convergence des systèmes fiscaux entre la France et l’Andorre a ouvert la voie à la conclusion d’une convention pour éviter les doubles impositions entre nos deux pays.

La France dispose d’ores et déjà d’un large réseau de conventions fiscales à travers le monde : au total, plus de cent trente conventions d’élimination des doubles impositions ont été conclues, avec des partenaires très variés.

Toutefois, la France a été le premier pays à négocier et à signer une telle convention avec l’Andorre, le 2 avril 2013, au terme de seize mois de négociations. Depuis, l’Andorre a conclu une convention fiscale avec le Luxembourg le 2 juin 2014, et en négocie trois autres avec la Belgique, l’Espagne et le Portugal.

Mes chers collègues, vous le voyez, la convention soumise à notre approbation est le fruit d’un processus long, voulu et encouragé par la France. Elle a été bâtie, dans ses grandes lignes, conformément au modèle de l’OCDE. Il a été procédé en outre à des aménagements, liés aux spécificités législatives des deux États.

Ainsi, la convention tient compte de la structure du système fiscal andorran, caractérisé par l’absence de fiscalité dans certains domaines, notamment en ce qui concerne la notion de résident andorran.

Les clauses anti-abus ont été renforcées, à la demande de la France, afin de veiller à ce que les bénéficiaires ne fassent pas un usage détourné de la convention, qui conduirait à des situations de non-imposition ou au développement excessif de schémas d’optimisation.

Ces éléments sont, à nos yeux, de nature à garantir un équilibre satisfaisant.

Absolument.

Nous tenons toutefois à réinterroger le Gouvernement quant aux aménagements apportés pour tenir compte de certaines spécificités du droit fiscal français…

Mme la secrétaire d’État vous a déjà répondu.

J’ai bien dit : « réinterroger », monsieur le rapporteur.

Je pense en particulier à la clause contenue à l’article 25 d de la convention. Il y est indiqué que « la France peut imposer les personnes physiques de nationalité française résidentes d’Andorre comme si la présente convention n’existait pas. Lorsque la législation fiscale française permet l’application de la présente disposition, les autorités compétentes des États contractants règlent d’un commun accord la mise en oeuvre de cette dernière. »

Madame la secrétaire d’État, nous aimerions que vous réitériez vos propos et que vous nous indiquiez quel est l’objectif poursuivi par le Gouvernement en introduisant une telle disposition, quelque peu sibylline.

Le Gouvernement n’aurait-il pas eu, derrière l’insertion de cette clause, l’intention de taxer les non-résidents sur l’ensemble de leurs revenus et de leur patrimoine ?

Comme l’a souligné notre excellent collègue François Rochebloine dans son rapport, « la convention avec l’Andorre laisse la porte ouverte à une évolution de la fiscalité française, qui pourrait avoir pour objet d’imposer les personnes de nationalité française sur ce seul critère, quel que soit le lieu de leur résidence fiscale et de la source de leurs revenus ».

Il faudrait pour cela revenir devant le Parlement !

L’insertion de cette clause particulière dans la convention a suscité de nombreuses interrogations et même les inquiétudes de mon collègue Meyer Habib.

Madame la secrétaire d’État, les députés du groupe UDI, vous l’avez compris, sont favorables au renforcement des liens économiques entre la France et l’Andorre.

Nous attachons également une importance particulière à toutes les initiatives permettant de lutter plus efficacement contre la fraude fiscale.

Oui, c’est bien !

À ce titre, nous soutenons cette convention et, mon cher collègue, nous n’avons pas changé d’avis.

Toutefois, et sans en appeler à la Pythie, nous ne pourrons voter en faveur de cette ratification qu’à la condition que le Gouvernement nous affirme et réaffirme très clairement que son souhait n’est pas, à travers cette convention, de taxer les non-résidents.

Très bien !

Le Gouvernement vous a déjà répondu.

La parole est à M. Jacques Moignard.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, la lutte contre la fraude et l’évasion fiscales est importante non seulement pour la protection des budgets nationaux mais aussi pour la confiance des citoyens dans l’équité et l’efficacité des systèmes fiscaux, surtout à notre époque.

Oh que oui !

Quant à la nécessité d’éliminer la double imposition transfrontalière, elle se justifie par le fait qu’il est vain que deux pays soumettent à l’impôt un même élément de revenu ou de propriété, pour la même période et pour le même contribuable, et donc pour un revenu d’être imposé deux fois au niveau fiscal.

Jusqu’à l’an dernier, la France et la Principauté d’Andorre n’étaient liées par aucune convention d’élimination des doubles impositions et de lutte contre l’évasion et la fraude fiscales...

Hélas…

…alors que la Principauté d’Andorre sollicitait depuis assez longtemps la conclusion d’une telle convention en mettant notamment en avant l’imposition à la source trop lourde des débiteurs français bénéficiant de prestations rendues par des prestataires andorrans.

La convention fiscale entre la France et la Principauté d’Andorre a alors été signée à Paris le 2 avril 2013, cela a été rappelé tout à l’heure.

Quelles raisons ont poussé à cette signature ? A mon sens, il y en a trois.

Tout d’abord, le constat d’un effort andorran constant de transparence fiscale.

En effet, après la signature, en 2009 et 2010, de vingt accords relatifs à l’échange de renseignements en matière fiscale – avec, notamment, la France, l’Espagne, le Danemark et l’Allemagne – Andorre a été retirée de la liste grise des juridictions non coopératives de l’Organisation de coopération et de développement économique, comme Monaco et le Liechtenstein.

La Principauté d’Andorre a signé le 5 novembre 2013 la convention multilatérale de l’OCDE portant sur l’assistance mutuelle dans la lutte contre la fraude fiscale internationale, devenant ainsi – cela a également été rappelé – le soixantième signataire de ce texte.

Cette Convention concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale renforce la coopération entre les administrations des pays signataires qui s’engagent à échanger leurs informations ou à organiser des contrôles simultanés.

En 2004, Andorre a conclu un accord avec l’Union européenne prévoyant des mesures en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiement d’intérêts.

Ainsi, en vertu de cet accord, la principauté pratique une retenue à la source non-libératoire de 35 % sur les revenus d’intérêts dont le bénéficiaire effectif est un résident personne physique d’un État membre de l’Union, et rétrocède 75 % du montant de cette retenue à la source à l’État de résidence de la personne.

Actuellement, la Commission européenne mène des négociations en vue de la révision de cet accord afin de tenir compte de la révision en cours de la directive sur la fiscalité de l’épargne.

Cette révision a pour objet d’étendre le champ des revenus couverts, notamment, à certains produits d’assurance-vie, et de couvrir les risques de contournement de la directive actuelle via l’interposition d’entités.

Le mandat de négociation prévoit également d’insérer dans l’accord entre Andorre et l’Union européenne une clause d’échange d’informations sur demande conforme à la norme internationale et d’explorer la possibilité de la mise en place de l’échange automatique d’informations.

Deuxième raison poussant à la signature de la Convention : la modernisation du cadre fiscal de la Principauté.

En effet, Andorre se distinguait jusqu’à la fin de 2010 par une organisation fiscale où il n’existait pas de système d’imposition directe sur le revenu des personnes physiques, sur les bénéfices commerciaux, ni sur le patrimoine.

Depuis, elle s’est dotée d’un cadre fiscal plus moderne en introduisant une fiscalité directe sur les bénéfices des sociétés, les revenus des activités économiques et l’ensemble des revenus des non résidents.

Cette législation s’est appliquée à compter du 1er janvier 2012 – ce qui est donc très récent.

Par ailleurs, une loi relative à la taxe sur la valeur ajoutée d’un taux de 4,5 % – vous le disiez à l’instant, madame la secrétaire d’État – est entrée en vigueur le 1er janvier 2013.

Andorre prévoit d’introduire prochainement un impôt sur les revenus des personnes physiques.

Enfin, dernière raison et non des moindres : les échanges économiques franco-andorrans.

Les principaux partenaires commerciaux d’Andorre – cela a été rappelé tout à l’heure – sont les Etats membres de l’Union européenne, avec lesquels la Principauté réalise plus de 95 % de ses exportations.

Parmi eux, la France figure en très bonne position puisque, après l’Espagne, notre pays est son deuxième fournisseur de marchandises et son deuxième client, même si nos exportations ne représentent plus que la moitié de celles de l’Espagne alors que nos deux pays étaient à égalité dans la dernière décennie.

Cette convention devrait favoriser le retour à un équilibre.

Dès lors, elle ne pourra être que réciproquement bénéfique – cette formule est importante.

D’abord, sur le plan économique et financier.

Le risque de double imposition ne constituant plus une source d’incertitude pour les investisseurs – rassurés, par ailleurs, par des clauses anti-abus visant à prévenir le risque de non-imposition –, la convention contribue donc à augmenter le potentiel d’investissements croisés entre la France et la Principauté.

En outre, elle traduit le renforcement de la coopération fiscale entre les deux Etats.

Ensuite, la convention renforce la sécurité juridique des personnes morales et physiques en posant des règles claires applicables aux opérations impliquant des résidents des deux États.

Puis, elle définit les modalités de répartition des droits d’imposition des revenus entre les deux Etats contractants et les conditions dans lesquelles s’effectuera l’élimination des doubles impositions supportées par les résidents.

La convention prévoit, notamment, la limitation de l’imposition à la source en fixant des taux d’imposition de 5 % sur les revenus passifs – dividendes, intérêts et redevances.

Elle instaure également des mécanismes visant à interdire l’usage abusif des stipulations conventionnelles et à éviter les situations de double exonération.

Enfin, cette convention bénéficiera d’une organisation de l’administration fiscale efficace.

En effet, la direction générale des finances publiques, la DGFIP, responsable de l’application des conventions fiscales conclues par la France, sera chargée de l’application de la présente convention.

Les modalités administratives d’application de la présente convention seront identiques à celles applicables à l’ensemble des conventions fiscales conclues par la France.

Ainsi, pour leur impôt sur le revenu et sur les sociétés, les personnes résidentes de France pourront bénéficier des crédits d’impôt auxquels elles auront droit en application de cette convention.

De son côté, la direction des résidents à l’étranger et des services généraux, la DRESG – direction de la DGFIP à compétence nationale – sera compétente pour recevoir les déclarations des personnes résidentes de la Principauté.

Quant au contrôle des déclarations, il sera effectué par le service de la DGFIP territorialement compétent et par celui de la DRESG pour les résidents de la Principauté.

Enfin, une évaluation de l’effectivité de l’échange de renseignements sera présentée chaque année lors de la préparation du projet de loi de finances.

Par conséquent, le groupe Radical, Républicain, Démocrate et Progressiste soutient le projet de loi autorisant l’approbation de cette convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu, laquelle renforcera des liens – cela a été dit à l’instant – vieux de sept siècles, et peut-être plus, avec la Principauté.

Je ne saurai trop vous engager, mesdames, messieurs, chers collègues, à visiter ce beau pays qu’est l’Andorre, dans lequel je me rends très souvent.

Très bien.

La parole est à M. Pierre Aylagas.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, je suis heureux de m’exprimer à cette tribune pour soutenir ce projet de loi autorisant l’approbation de la convention entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

Elu d’un département – les Pyrénées-Orientales – frontalier avec l’Andorre, je connais très bien à la fois les problématiques, les attentes et les enjeux liés à nos relations avec ce pays.

Voilà pourquoi, d’ailleurs, j’ai accepté bien volontiers de présider le groupe d’amitié France-Andorre de l’Assemblée nationale.

C’est dans le cadre de ces fonctions que j’ai pu me rendre en mission en Andorre au mois d’octobre dernier.

Cette mission, préparée avec nos homologues andorrans, nous l’avons conçue de façon à écouter et à travailler de façon très concrète non seulement avec les interlocuteurs institutionnels mais, aussi, avec les différents acteurs socio-économiques qui sont au premier plan, en lien direct, quotidien, régulier dans le cadre des échanges et de la coopération entre nos deux pays.

Ce qui est ressorti de ces différentes réunions de travail et de l’ensemble des contacts ou discussions, c’est la vraie demande des uns et des autres, côte andorran comme côté français, de retrouver une connexion forte, l’absolue nécessité de rééquilibrer la balance en faveur de nos relations bilatérales.

Voilà pourquoi je souhaite articuler mon propos de façon à vous faire partager une perception, une connaissance très tangible et pratique de nos liens avec Andorre, une expérience réellement vécue et une attente partagée par celles et ceux qui sont en prise directe avec la réalité du terrain.

Je ne reviendrai pas – cela a été parfaitement exposé par M. le rapporteur – sur l’aspect strictement technique et juridique de ce que porte cette convention sur laquelle nous devons nous prononcer.

En revanche, j’insisterai sur l’impact qu’elle aura et qu’elle amorce déjà dans le développement de la coopération entre nos deux pays.

Cette convention est la première de ce type que l’Andorre ait signée. Elle l’a fait avec la France et c’est bien là une preuve de l’attention privilégiée que portent les Andorrans à notre pays.

Considérez, mes chers collègues, les efforts considérables intervenus en Andorre en matière de système économique et fiscal. C’est véritablement une sorte de « révolution » qui a été engagée.

Depuis plus de deux ans, le gouvernement andorran réalise une profonde réforme de son modèle économique et fiscal.

Ces réformes doivent permettre à l’Andorre de faire face aux défis de la mondialisation.

Une stratégie globale d’ouverture économique, d’homologation internationale et de transparence a été mise en place.

Le Parlement andorran a adopté le 24 avril dernier la loi relative à l’impôt sur le revenu des personnes physiques qui sera appliquée à partir du mois de janvier 2015.

Il s’agit de la dernière étape de cette réforme fiscale.

Tout à fait.

Le nouveau cadre fiscal a permis à l’Andorre de négocier des conventions bilatérales pour éviter les doubles impositions, conventions essentielles pour promouvoir les échanges économiques et la libre circulation des services.

C’est dans ce contexte que l’Andorre a signé avec la France, le 2 avril 2013, cette convention en vue d’éviter les doubles impositions et de prévenir l’évasion et la fraude fiscales en matière d’impôts sur le revenu.

Le projet de loi autorisant la ratification de cette convention a été voté à l’unanimité lors de la session plénière du Conseil général – le Parlement andorran – du 9 octobre dernier.

Par ailleurs, l’Andorre et l’Espagne finaliseront prochainement les négociations en vue de la signature d’une convention allant dans le même sens.

Nous nous devons d’encourager et d’accompagner ce processus de transparence, processus qui permettra de faciliter et de sécuriser les échanges et investissements de part et d’autre de la frontière.

Je peux en témoigner : l’impatience est grande de voir ces avancées aboutir et se concrétiser. Elle l’est notamment du côté de la Principauté car cela conforte les Andorrans dans leurs efforts visant à entretenir des relations normalisées et claires avec les autres pays, notamment, la France.

Car, la vérité, c’est que le partenaire France a perdu du terrain dans ce qui devrait être un partenariat privilégié, de premier plan. Actuellement, et depuis de longues années déjà, notre pays souffre d’un déficit d’échanges avec l’Andorreau profit de l’Espagne.

Eh oui !

C’est d’autant plus dommage qu’il ressort de nos contacts une formidable volonté commune de se rapprocher, de créer de l’activité et de l’emploi, de construire des projets ensemble, qui vont de l’éducation au tourisme, de la recherche inter-universitaire à celle des technologies de pointe, de la construction au commerce, etc.

Il y a tant et tant de points sur lesquels nous pouvons pourtant nous appuyer : notre proximité géographique, nos attaches historiques et institutionnelles – le Président de la République est co-prince d’Andorre, je vous le rappelle, et les Andorrans ont très à coeur de garder ce lien particulier –, notre présence concrète et quotidienne en Andorre, ne serait-ce que, par exemple, qu’à travers le système éducatif, qui est triple : le système andorran, le système français, le système espagnol.

Quel dommage, oui, que la France et l’Andorre ne profitent pas plus, au bon sens du terme, de ces atouts exceptionnels !

Alors redonnons-nous les moyens de bénéficier de tout cela ! Faisons-le !

En ce sens, le projet de loi que nous examinons aujourd’hui est essentiel. C’est plus qu’un signal fort : c’est une perspective d’avenir ! C’est la garantie de nous repositionner vis-à-vis d’Andorre, de nos concitoyens sur place – qui y vivent, y travaillent ou y investissent – et des citoyens andorrans qui font de même en France. C’est la garantie de notre détermination à assurer concrètement un cadre juridique, économique et fiscal de nature à renouer un lien distendu, que nous ne voulons pas couper mais que nous voulons au contraire consolider et renforcer.

L’approbation de ce projet de loi répond donc à cette volonté qui doit nous animer : que la France reprenne toute sa place – une place privilégiée – dans les relations avec Andorre, pays voisin, pays ami, pays frère !

Je vous remercie.

La parole est à Mme Claudine Schmid.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, chers collègues, nous sommes appelés à nous prononcer sur le projet de loi visant à ratifier la convention signée entre la France et la Principauté d’Andorre en vue d’éviter les doubles impositions.

Cette convention a tout lieu d’être puisqu’en 2013 la Principauté a instauré un impôt sur le revenu. C’est donc à dessein qu’une convention doit être passée, comme c’est le cas avec plus de 130 autres États.

L’objectif d’une convention est de régler sur le long terme les relations entre les États et d’assurer la sécurité juridique nécessaire aux personnes.

Or, madame la secrétaire d’État, la convention que vous nous soumettez ce jour à ratification ne garantit pas cette sécurité juridique. Nous sommes même loin de la sécurité juridique que le Gouvernement veut faire sienne.

Cette convention n’est, et de loin, pas identique aux autres. Elle est particulière, innovante même.

C’est vrai.

Elle mérite toute notre attention, notamment sur le d du 1. de son article 25.

Vous nous demandez, avec cet alinéa, d’approuver le fait que la France puisse imposer les Français d’Andorre, je cite, « comme si la présente convention n’existait pas. »

Comprenez mon étonnement devant ce texte ! Je m’interroge sur le but que vous poursuivez en nous demandant de ratifier une convention de non double imposition dont le texte prévoit que cette même convention peut ne pas s’appliquer…

Une convention n’est pas une loi. Ceci ne doit pas nous empêcher d’étudier son esprit comme telle. Si une loi peut comporter une part d’incertitude, cette convention ne répond pas au cadre de l’incertitude avancée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 14 août 2003. L’incertitude doit être inévitable et son degré justifié par l’intérêt général.

L’imposition des Français d’Andorre, et, a posteriori, des Français établis dans un autre État, n’est ni inévitable, ni justifiée par l’intérêt général. En effet, et je vais y revenir, son application pourrait avoir un coût supérieur à son rapport.

Je m’interroge aussi sur les raisons qui justifient un tel article, puisqu’il est, selon vos dires, madame la secrétaire d’État, sans effets juridiques. Alors, pourquoi les Français d’Andorre ? Qu’ont-ils fait, ou que n’ont-ils pas fait ? À cette interrogation, je trouve partiellement la réponse dans la phrase suivante : « Lorsque la législation fiscale française permet l’application de la présente disposition, les autorités compétentes des États contractants règlent d’un commun accord la mise en oeuvre de cette dernière. » Nous voici donc au coeur de la question de la fiscalité des Français établis hors de France !

Comment pouvez-vous, madame la secrétaire d’État, nous demander la ratification d’un tel alinéa, sans traiter préalablement de l’ensemble du sujet ? Ce texte impose une réflexion de fond et un véritable débat. Il n’est pas digne d’insérer, dans une convention avec un État dans lequel résident environ trois mille deux cents Français, une phrase qui introduira les dispositions permettant l’impôt sur la nationalité. Par cette convention, les 2,5 millions de Français établis hors de France connaissent désormais votre intention – vous avez vous-même employé ce terme – de permettre l’application de l’impôt sur la nationalité.

Pas du tout !

Ils attendent maintenant une réponse s’agissant de votre intention d’élargir la solidarité nationale. Avez-vous réfléchi aux contreparties que vous accorderez aux Français d’Andorre, puis aux autres ? Allez-vous les faire profiter la solidarité nationale, ou voulez-vous une solidarité à sens unique ? Alors que vous vous êtes opposés à la prise en charge des frais de scolarité au niveau du lycée, communément appelée « gratuité »…

Heureusement !

…allez-vous maintenant accorder, en contrepartie à cette taxation, la gratuité dès la maternelle dans les écoles françaises, voire régler les frais de scolarité des Français dans les écoles étrangères ? La solidarité nationale s’exercera-t-elle aussi au niveau des frais de santé ? La solidarité nationale inclura-t-elle les primes de rentrée scolaire et les primes de Noël ? La solidarité nationale vaudra-t-elle pour les allocations familiales ? Ces questions méritent d’être posées.

Je vous demande également quels services seront en charge de l’exécution de cette disposition. S’il s’agit des consulats, leurs effectifs seront-ils adaptés ? Vous nous affirmez, madame la secrétaire d’État, que vous n’avez aucune intention d’instaurer cet impôt. Vous dites que vous n’en avez pas l’intention, mais nous attendons de votre part une affirmation. C’est la raison pour laquelle mon collègue Michel Piron vous a demandé davantage de précisions.

Je ne demande qu’à vous croire…

Très bien !

…mais trois éléments m’en empêchent.

Le premier provient du c du 1. de l’article 25. Cet alinéa répond à lui seul à votre souhait que tout revenu soit imposable. En effet, grâce à cet alinéa, la France peut imposer les revenus pour lesquels la principauté n’a pas encore adopté de dispositions législatives.

Le deuxième tient au fait que, depuis la décision andorrane prise en 2013 d’introduire l’impôt sur le revenu, vous n’avez pas cherché à retravailler le texte. Cette clause n’aurait pas été maintenue si vous n’aviez pas l’intention de la mettre à profit.

Le troisième tient aux propos tenus en 2012 par le candidat François Hollande et par Michel Sapin. Le 15 mars, d’abord, sur France 2, le candidat François Hollande, s’exprimant sur ce thème, mentionnait une renégociation des conventions bilatérales entre la France, d’une part, et la Suisse, la Belgique et le Luxembourg, d’autre part. En juin, ensuite, à la télévision suisse, c’est de cette manière que M. le ministre Michel Sapin répondait au présentateur du journal télévisé qui lui demandait si l’impôt sur la nationalité restait une piste : « François Hollande a avancé, donc il faut que nous le fassions, à la fois dans le cadre européen, lorsque nous sommes au sein de l’Union européenne, et dans le cadre des conventions internationales. Donc cela demande, dans certains cas, des renégociations de ces conventions fiscales. » Tout est dit !

J’ajouterai que M. le rapporteur a parlé de rédaction énigmatique.

En entendant ces déclarations, nous sommes en droit de nous interroger sur les conventions fiscales existantes que vous allez renégocier, comme M. Sapin annonçait devoir le faire.

On verra le moment venu !

Avez-vous déjà entamé des renégociations ? Avec quels États ? En votant votre projet de loi visant à ratifier la convention telle qu’elle est présentée, les législateurs que nous sommes adoptent les articles qui la composent et signifient par là qu’ils souhaitent les voir appliqués. Ils indiquent donc vouloir que la France taxe ses nationaux résidant dans un autre État, ou, en d’autres termes, voir appliquer un impôt sur la nationalité. Le Gouvernement pourra ainsi, madame la secrétaire d’État, se retrancher derrière ce vote pour faire évoluer la législation fiscale. Et cela, le groupe UMP le refuse. Pour en finir avec cet alinéa, avez-vous songé que les autorités françaises devront régler avec les autres États la mise en oeuvre de leur propre législation ? Que de négociations en perspective !

La procédure parlementaire ne nous permet pas d’amender une convention. Or le groupe UMP estime que la rédaction de cette convention peut être source de difficultés ultérieures. Il ne peut donc pas la ratifier. Cette décision, du reste, va dans le sens des propos tenus par M. Claude Bartolone, président de notre assemblée, dans l’édition du 10 novembre 2014 de La Semaine Juridique. Celui-ci déclarait, à propos des textes insuffisamment préparés : « On pense qu’on pourra rattraper ultérieurement les malfaçons. Mais on se trompe. Une loi mal pensée et mal conçue présentera toujours de graves défauts, y compris après être passée au filtre du tamis parlementaire. »

Nous avons bien mesuré les conséquences de ce refus, tant pour les personnes physiques qui se verront soumises à la double imposition, que pour les bonnes relations que la France entretient avec la Principauté d’Andorre.

Pour ce qui est d’une éventuelle double imposition, nous vous faisons confiance, madame la secrétaire d’État, pour que, dans l’attente d’une nouvelle rédaction, vous résolviez très rapidement cette difficulté. Vous en avez les moyens législatifs, puisque vous pouvez profiter de la navette parlementaire pour introduire un article ad hoc dans le projet de loi de finances rectificative. Quant aux bonnes relations avec Andorre, nous faisons confiance au co-prince pour qu’il fasse le nécessaire afin que la convention soit renégociée au plus vite.

En conclusion, le groupe UMP vous demande la suppression du d du 1. de l’article 25. Dès sa suppression, il votera la ratification de la convention.

La parole est à Mme Françoise Imbert.

Madame la présidente, madame la secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’Assemblée nationale examine cet après-midi une convention fiscale négociée et signée par la France avec la Principauté d’Andorre le 2 avril 2013. Le vote favorable prononcé par le groupe socialiste, républicain et citoyen en commission sera confirmé tout à l’heure en séance publique. Il repose sur la pleine adhésion du groupe SRC au double objectif que la France a poursuivi en négociant et en signant cet accord.

Le premier objectif, clairement affiché, consiste à réduire l’évasion fiscale. L’existence de zones grises, de territoires fiscalement opaques, accueillant tous ceux qui cherchent à se soustraire à leurs obligations à l’égard de la collectivité nationale, est depuis longtemps déplorée et combattue par la France, comme par la plupart des grands États du monde. Andorre figurait parmi les paradis fiscaux de la zone grise établie en 2009, à la demande du G20, par l’OCDE.

La France, comme ses partenaires du G20 et de l’Union européenne, a entrepris de réduire les espaces de non-droit fiscal. Depuis 2009, le nombre des États et territoires non coopératifs en matière fiscale, les ETNC, a été nettement réduit. Il l’a été par la signature de traités bilatéraux, comme celui qui nous est soumis, après bien d’autres, aujourd’hui. La France, comme nous l’a rappelé le rapporteur, en a négocié et signé cent trente.

L’espace de non-droit a également été réduit, par les avancées du droit international. Le 29 octobre dernier, cinquante-deux États ont signé un accord organisant l’échange automatique de renseignements fiscaux. Andorre n’est plus, au vu de ces évolutions, considérée par la France comme un État non coopératif, et ne figure plus dans la liste des ETNC publiée chaque année par notre pays. Il reste, bien entendu, à ratifier le texte qui a été négocié, pour confirmer ce qui doit l’être, à savoir l’accord qui nous est soumis aujourd’hui.

Des commentaires dubitatifs, voire critiques, ont été émis. Ils portent, pour l’essentiel, sur le caractère particulier de l’une des dispositions de cet instrument international – je veux parler de l’article 25, alinéa 1, de la convention bilatérale, négociée avec Andorre. Il a suscité des inquiétudes, dans la mesure où il laisse ouverte la possibilité d’exiger le paiement de l’impôt en France, en dépit de l’existence d’une convention visant à éviter les doubles impositions. Il y a littéralement, si l’on s’en tient aux mots, une incohérence. Mais faut-il pour autant y voir l’amorce d’une refonte de la fiscalité s’appliquant à nos compatriotes résidant à l’étranger ? La majorité d’entre eux, si ce n’est tous, ne sont pas des fraudeurs. Beaucoup ont été contraints à l’expatriation par les circonstances de la vie.

Le rapporteur propose une explication à laquelle je souscris. Elle n’interdit pas une confirmation de la part du Gouvernement, que nous sommes en droit de demander et d’attendre. Chaque négociation de ce type, bien qu’elle réponde à un modèle défini par l’OCDE, n’en propose pas une copie conforme. Chaque négociation est particulière et tient compte des situations. Andorre est et demeurera, jusqu’au début de l’année prochaine, un pays sans fiscalité directe, donc sans impôt sur le revenu des personnes physiques. Dans un tel contexte, le dispositif prévu à l’article 25, alinéa 1, est donc une sorte de clef, ou de garantie, reflétant la spécificité de la réalité du partenaire andorran. J’ai par ailleurs lu avec intérêt l’explication de texte faite par des experts fiscalistes dans un quotidien du soir, qui invitaient à relativiser une telle mesure et à la replacer dans le contexte d’une démarche particulière.

Le second objectif visé par ce traité – et le groupe SRC y souscrit pleinement – est de dynamiser nos échanges. Ce texte est une contribution à la diplomatie économique, chère au ministre des affaires étrangères. Je n’entrerai pas dans le détail des relations commerciales bilatérales entre la France et Andorre. La France a perdu la place majeure qui était la sienne depuis une dizaine d’années. Mon collègue Pierre Aylagas, président du groupe d’amitié France-Andorre, qui s’est rendu sur place et qui s’apprête à recevoir demain une délégation du Conseil des vallées, était mieux à même d’appeler votre attention sur cet aspect du traité.

Voilà donc, madame la secrétaire d’État, les commentaires que je souhaitais faire sur un texte qui a toute l’approbation du groupe SRC.

La discussion générale est close.

La parole est à Mme la secrétaire d’État.

Il faut rappeler que la France a mis quinze ans pour négocier cette convention.

Nous avons apporté tout à l’heure deux garanties sur les deux points qui vous inquiétaient. Certains m’ont reproché de ne pas avoir été assez affirmative. Alors j’affirme, premièrement, que ce texte est conforme aux principes de l’OCDE. Deuxièmement, j’affirme que le Gouvernement n’a pas le projet caché de créer un impôt sur la nationalité.

Pour des raisons de pure forme, il serait, à mon avis, et de l’avis du Gouvernement, totalement incohérent, alors que nous regrettons l’absence de cadres et l’incertitude juridique, de revenir sur cette négociation. On ne peut pas changer une phrase, madame Schmid. Il faudrait dont entamer une nouvelle négociation de quinze ans, ce qui serait totalement contraire à ce que nous voulons tous, à savoir lutter contre la fraude fiscale. Nous avons déjà perdu trop de temps. Donc, après les affirmations que je viens de réitérer, je souhaiterais que l’ensemble des députés présents votent favorablement et que nous puissions passer à l’action sur cette question.

Très bien.

Très bien.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, l’article unique du projet de loi.

La parole est à M. Frédéric Lefebvre, premier orateur inscrit sur l’article.

Madame la secrétaire d’État chargée du développement et de la francophonie, je vous ai écouté avec attention. Je vous donne acte de l’emploi des termes « j’affirme », qui démontre votre volonté et celle de l’actuel gouvernement. Mais chacun sait que si une disposition figure dans la loi, tout gouvernement, y compris le ministre qui vous succédera, ou le prochain Premier ministre, ou le prochain Président de la République, pourrait prendre une décision différente de la vôtre.

Il y a donc un problème de droit que je voudrais soulever à nouveau, comme nous l’avions fait lors d’une réunion à Bercy avec votre collègue le secrétaire d’État au budget consacrée à la fiscalité des Français de l’étranger. Il y a aujourd’hui parmi vos conseillers de talentueux représentants de l’administration qui participaient à cette réunion et qui suivent ce dossier, ils connaissent donc l’engagement qui a été pris.

Cet engagement, vous venez de le tenir, puisqu’il avait été acté par M. Christian Eckert que le Gouvernement déclarerait haut et fort sa volonté de ne pas appliquer le dispositif qui est prévu par le 1. d. de l’article 25 de la convention.

Mais je voudrais que vous alliez un peu plus loin. Ce n’est pas parce que je ne vous fais pas confiance, mais je souhaite qu’il y ait deux écrits au nom de la France. L’un, sans qu’il soit besoin de renégocier la convention, pourra faire connaître aux autorités d’Andorre la renonciation du Gouvernement français au bénéfice de ce dispositif, puisqu’il a été négocié à un moment où l’impôt sur le revenu n’existait pas à Andorre. Je ne fais aucun procès d’intention au Gouvernement, j’ai lu avec attention le texte de la convention avec Monaco et je vois qu’il prévoit également des éléments qui pourraient être de nature à inquiéter. Mais il faut un geste officiel de la part du Gouvernement à l’égard d’Andorre – ce qui ne veut pas dire une renégociation – mais qui permettrait de montrer la volonté du Gouvernement et de la France de ne pas appliquer ce dispositif, puisque les conditions ont changé depuis la négociation.

De toutes les façons, la stipulation introduite par ce 1. d de l’article 25 est au seul bénéfice de la France, elle ne bénéficie pas à Andorre. Le gouvernement français n’aurait donc aucune difficulté à prendre un tel engagement.

Merci de conclure, monsieur le député.

Par ailleurs, comme le précisait tout à l’heure Mme Schmid, comme pourrait le confirmer M. Meyer Habib ou mon suppléant Olivier Piton qui était en tribune à l’instant, il y a une grande inquiétude. Je pense donc qu’il serait utile qu’un second écrit, adressé par le ministre des affaires étrangères ou le secrétaire d’État aux Français de l’étranger à l’ensemble des ambassadeurs de France, afin de communiquer officiellement que le gouvernement français n’entend pas faire usage de cette clause de la convention.

Très bien !

Merci monsieur le député. La parole est à M. Michel Piron.

Madame la secrétaire d’État, vous avez bien compris que j’aime assez l’itération. Je ne vous avais pas demandé de confirmer, mais de re-confirmer. Vous venez de le faire d’une manière très claire.

D’autre part, s’agissant de l’article qui soulevait des inquiétudes, je rappelle qu’il devait faire l’objet d’un accord commun des parties à la convention pour être appliqué, ce qui constitue tout de même une clause un peu restrictive. Compte tenu de vos explications très claires et de l’engagement que vous venez de prendre au nom du Gouvernement, nous voterons en faveur de ce projet de loi.

Très bien !

Je mets aux voix l’article unique du projet de loi.

L’ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (nos 2412, 2417).

La Conférence des présidents a décidé d’appliquer à cette discussion la procédure du temps législatif programmé, sur la base d’un temps attribué aux groupes de sept heures et trente minutes. Chaque groupe dispose des temps de parole suivants : le groupe SRC, une heure cinquante minutes ; le groupe UMP, deux heures cinquante minutes ; le groupe UDI, une heure et cinq minutes ; le groupe écologiste, trente-cinq minutes ; le groupe RRDP, trente-cinq minutes ; le groupe GDR, trente-cinq minutes. Les députés non inscrits disposent d’un temps de dix minutes.

La parole est à M. le ministre de l’intérieur.

Madame la présidente, monsieur le rapporteur de la commission des lois, mesdames et messieurs les députés, comme l’ont montré les débats qui se sont tenus ici même et au Sénat depuis maintenant plusieurs mois, chacun conviendra que notre organisation territoriale peut être légitimement considérée comme anachronique et mal adaptée aux réalités du monde dans lequel nous vivons.

Nous portons d’ailleurs tous la responsabilité collective de ce dysfonctionnement, puisque nous avons laissé, au fil des réformes, les strates administratives s’accumuler, s’empiler les unes sur les autres, et finalement se concurrencer entre elles, au détriment de l’efficacité de l’action publique.

C’est donc autant pour simplifier et clarifier notre organisation territoriale que pour revivifier notre démocratie locale que le Président de la République et le Premier ministre ont pris la décision de procéder à quatre changements majeurs, les quatre piliers de l’acte III de la décentralisation que nous sommes en train d’accomplir, portant respectivement sur le nombre et la taille des régions, la clarification des compétences, le développement des intercommunalités et l’avenir des conseils départementaux.

Le projet de loi relatif à la réforme des régions, aux élections régionales et départementales et au calendrier électoral constitue, comme vous le savez, le premier volet de cette entreprise.

Conformément aux engagements que j’avais pris devant le Parlement, et malgré l’urgence qui s’attache évidemment à cette réforme, le Sénat et l’Assemblée nationale ont examiné ce projet chacun à deux reprises. Au terme de débats extrêmement riches et parfois intenses, le résultat obtenu à l’issue du vote de l’Assemblée nationale en seconde lecture est conforme aux objectifs de la réforme et convient au Gouvernement.

Certes, la commission mixte paritaire n’est pas parvenue à trouver un accord sur la nouvelle carte des régions. Je veux néanmoins rendre hommage au travail important du Sénat et retenir que les sénateurs ont, en seconde lecture, approuvé le principe de cette réforme territoriale en votant un texte prévoyant la réduction du nombre des régions, un texte qui avait sa cohérence.

Sans faire fusionner l’Alsace !

Néanmoins, vous êtes appelés à vous prononcer à nouveau sur le texte tel que vous l’aviez voté en deuxième lecture.

C’est pour moi l’occasion de rappeler la philosophie générale de la réforme, ainsi que ses principaux objectifs, qui n’ont jamais varié depuis que le Gouvernement a pris la décision d’écrire une nouvelle page de l’histoire de l’organisation de nos territoires.

Je serai bref, dans la mesure où nous avons déjà longuement débattu. Nos discussions ont été passionnées, parfois emportées, mais toujours enrichissantes. Je voudrais d’ailleurs remercier l’ensemble des parlementaires de toutes les sensibilités qui ont contribué à la réflexion collective et qui ont permis au projet de loi d’être renforcé et sensiblement amélioré.

Le premier objectif de cette réforme consiste à créer des régions françaises capables de peser à l’échelle européenne, dans un contexte de concurrence accrue où chacun s’efforce d’attirer sur son territoire les capitaux, les compétences et les talents dont dépend l’avenir de nos emplois.

En effet, la plupart de nos régions actuelles n’ont pas la dimension requise pour attirer les investissements et les talents étrangers, bâtir des stratégies industrielles et de recherche, ou concevoir les infrastructures nécessaires. La réforme que nous proposons permettra de faire passer leur population moyenne de 2,6 à 4,3 millions d’habitants.

En outre, ce projet a également pour objectif d’adapter notre carte administrative et politique à la nouvelle géographie de la croissance, bouleversée par l’économie de l’innovation et la révolution numérique. Désormais, les facteurs de croissance se concentrent en effet dans les métropoles. Aux grands programmes centralisés du passé succèdent des écosystèmes dans lesquels l’innovation et la croissance sont les conséquences des interactions entre l’industrie, la recherche et la formation.

Nous voulons que chaque métropole puisse pleinement exploiter son potentiel et qu’en même temps l’ensemble des territoires puisse en tirer profit, y compris, bien entendu, les territoires périurbains et les territoires ruraux. Pour les territoires les plus fragiles, appartenir à des régions fortes constituera une véritable chance.

C’est ainsi que nous voulons réduire les fractures territoriales, en articulant avec beaucoup plus de cohérence et d’efficacité les différentes composantes de notre territoire afin que le bénéfice soit global et collectif. Chacune des régions rénovées issues de la carte sur laquelle vous êtes amenés à vous exprimer comportera au moins une métropole ou une agglomération pouvant obtenir le statut de métropole selon les termes de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Enfin, le regroupement des régions a un troisième objectif : permettre à celles-ci de réaliser des économies de fonctionnement afin de dégager les marges qui leur permettront de réaliser des investissements.

J’entends bien, car cela a été dit au cours de nos débats, que l’impact de la loi en termes d’économies ne sera pas nécessairement immédiat. Chacun sait ici que les dépenses de fonctionnement des collectivités ont crû plus vite que celles de l’État au cours des dix dernières années, et qu’il n’est pas d’alternative à cette recherche d’économies si l’on veut que les régions puissent investir comme elles le doivent dans l’éducation et la formation, dans la transition énergétique, dans la modernisation de leurs réseaux de transports, afin de répondre aux attentes de nos concitoyens et de favoriser la croissance et l’emploi. Cette réforme rend la recherche d’économies soutenable, elle permet aux régions, dans le respect de leur libre administration, de les rechercher par des mutualisations et de les mettre en oeuvre. L’effet sera donc significatif.

À l’issue de la deuxième lecture, à quoi avons-nous abouti ? Je voudrais insister sur les trois aspects majeurs de la réforme de la carte sur lesquels vous vous êtes engagés.

Tout d’abord, nous avons ensemble dessiné une carte qui a été votée à deux reprises par votre assemblée et qui, à cet effet, apparaît comme la moins dissensuelle, et à tout le moins majoritaire.

Tout juste !

Bien sûr, le coeur de la réforme et la volonté que nous avons de l’enrichir, de l’approfondir, de la conforter, doivent nous conduire à discuter et échanger ensemble jusqu’au bout. J’avais déjà eu l’occasion de dire devant votre assemblée que le choix d’une nouvelle carte des régions était à certains égards un exercice difficile, pour ne pas dire impossible. Il est en effet toujours difficile de rassembler des territoires qui semblent spontanément dissemblables et d’accepter que l’on fusionne des cantons, des départements ou, comme c’est le cas en l’espèce, des régions.

Quand bien même le principe d’une fusion des régions est-il accepté, le choix de tel ou tel regroupement ne s’impose pas nécessairement d’évidence. Selon que l’on privilégie les traditions historiques, les facilités de communication, les complémentarités industrielles, on proposera de marier telle région avec telle ou telle autre. C’est pourquoi ce ne sont pas une ou deux, mais dix ou quinze cartes différentes qui auraient pu émerger du travail parlementaire.

Or nous disposons aujourd’hui d’une carte, forcément imparfaite bien sûr – quelle carte ne le serait pas ? –, mais qui n’en est pas moins la meilleure possible, la plus consensuelle, la plus efficace. Malgré les difficultés inhérentes au projet de réforme, il est donc remarquable que nous soyons aujourd’hui si proches du but.

Plus globalement, en proposant cette nouvelle carte, la volonté du Gouvernement, que vous avez approuvée, a été de favoriser les fusions de régions et de proscrire leur démembrement. Cette approche, nécessaire, n’interdit évidemment pas toute forme de souplesse.

C’est dans ce cadre que s’est posée la question du droit d’option des départements souhaitant changer de région. À cet égard, il fallait trouver, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales, un équilibre délicat entre la nécessité d’assurer la stabilité du découpage résultant de nos travaux, et celle de préserver au maximum la souplesse indispensable pour satisfaire à certaines aspirations locales.

Supprimer l’obligation d’une consultation locale, qui supposait non seulement d’obtenir une majorité dans le cadre de trois consultations mais aussi que soient respectées certaines conditions de participation, constitue à cet effet un assouplissement très significatif. Un équilibre a été trouvé sur cette question. Certains d’entre vous auraient souhaité plus de souplesse encore, d’autres auraient voulu des garanties plus fortes de stabilité, et c’est la raison pour laquelle je crois que sur cette question, nous avons essayé de dégager ensemble l’équilibre le plus pertinent.

Au-delà du dessin de la carte des futures régions, les débats ont amené les parlementaires à exprimer à maintes reprises le souci d’éviter, dans le cadre de cette réforme, d’éloigner les institutions et les élus des citoyens et de prendre en compte, en particulier, le cas des départements ruraux les moins peuplés.

Bien entendu, nous avons écouté ces préoccupations. La France est riche de sa diversité ; elle est riche de l’ensemble des territoires, qu’ils soient urbains, périurbains ou ruraux. La ruralité est une dimension de notre identité à préserver, à protéger, car elle est un atout pour notre pays. À de nombreuses reprises, j’ai donc moi aussi plaidé pour que la réforme ne se fasse pas au préjudice de la gouvernance des territoires ruraux.

C’est, du reste, dans cet esprit que le Gouvernement a décidé de maintenir dans ces territoires les conseils départementaux. Nous avons tout lieu d’être satisfaits de la solution proposée par le Premier ministre. J’ajoute que le département demeurera partout, bien entendu, la structure administrative de base des services de l’État déconcentré. Cette réforme mobilise le ministère de l’intérieur et le secrétariat d’État à la réforme de l’État.

J’ai souhaité que nous puissions aller encore plus loin. Avec les radicaux de gauche de l’Assemblée nationale et du Sénat…

Très bien !

…– je veux souligner ici le rôle du président Mézard, qui a fait preuve d’une grande ténacité sur ce sujet –, avec l’ensemble des sénateurs qui ont souligné l’importance qu’ils attachaient à cette question – le président Larcher et le rapporteur François-Noël Buffet l’ont fait valoir –, mais aussi avec Alain Calmette qui défendait les mêmes aspirations, nous avons recherché une solution pour garantir, autant que la Constitution le permet, la représentation des territoires ruraux. Cette solution prévoit de porter la représentation minimale d’un département de deux à quatre élus régionaux dès lors que le département compte plus de 100 000 habitants. Une telle modification bénéficiera à des départements comme les Hautes-Alpes, dont est notamment issu le député Giraud, le Cantal et bien d’autres encore. Il s’agit là d’une avancée substantielle, que l’on retrouvera dans deux amendements identiques, celui des radicaux de gauche et celui du député Calmette. Je souhaite que cette avancée et ce message envoyé aux territoires ruraux viennent enrichir cette nouvelle lecture à l’Assemblée nationale.

Telles sont, mesdames et messieurs les députés, les principales dispositions que je souhaitais évoquer après les longs débats que nous avons déjà eus et qui nous conduisent à nous retrouver une nouvelle fois pour discuter de ce texte. Je forme le voeu que les échanges que nous aurons à cette occasion soient les plus riches possibles et nous permettent de conforter, autant que faire se pourra, un bon compromis pour que la réforme des régions soit possible dans notre pays.

Très bien ! Voilà un excellent ministre normand !

La parole est à M. Carlos Da Silva, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, mes chers collègues, nous entamons aujourd’hui la nouvelle lecture du projet de loi relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral. Je voudrais que cette nouvelle lecture soit celle de la responsabilité.

C’est une grande loi pour la République que nous avons abordée au mois de juillet dernier. Cette loi doit donner plus de force à nos territoires en procédant au regroupement de régions existantes, sans nier aucune identité ni aucune histoire. Ce regroupement intelligent et, d’ailleurs, de moins en moins contesté sur le terrain…

Pas en Alsace !

Il faut circuler dans les régions, mon cher collègue !

…permettra de donner plus de force aux politiques publiques.

Certains points restent discutés, comme nous aurons l’occasion de le voir avec nos amis députés alsaciens. Personne ne prétend que la carte proposée par ce projet de loi, adoptée à plusieurs reprises en commission des lois comme en séance publique, soit parfaite. En revanche, en tant que rapporteur de notre commission, j’ai la conviction que cette carte propose des périmètres ayant du sens et qu’elle permettra de mener les politiques publiques de la manière la plus efficace possible.

Pour l’instant, les conseils départementaux sont maintenus, mais ils pourront fusionner, en vertu d’une disposition adoptée par le Sénat en deuxième lecture. J’ai donc la conviction qu’au sein de ces grandes régions, un certain nombre de conseils départementaux pourront fusionner, ce qui permettra, là aussi, de respecter différemment les espaces et les identités et de construire une nouvelle forme d’intervention de la puissance publique.

Je tiens également à remercier le Gouvernement car le Parlement a été respecté. Si la procédure accélérée a été utilisée, deux lectures ont été organisées dans chacune des deux chambres, et elles ont été utiles.

Le Sénat s’était refusé à adopter une carte en première lecture, mais il a pu le faire à l’occasion de la deuxième lecture. D’ailleurs, la carte sortie du Sénat était bien peu différente de celle que nous avons adoptée nous-mêmes à l’Assemblée nationale et de celle que nous adopterons définitivement à l’issue de nos débats – en tout cas, je le souhaite.

Le Sénat a aussi pu mener une réflexion – que nous avons eue nous aussi, d’ailleurs – sur le nombre de sièges de conseillers régionaux qu’il convenait d’attribuer aux départements les moins peuplés, aux départements de montagne et aux départements ruraux. Un premier pas a été franchi dans notre hémicycle, en première lecture, en portant d’un à deux le nombre minimal de conseillers régionaux par département. Mais nous avons poursuivi le travail, en bonne intelligence avec l’ensemble des groupes de cet hémicycle, particulièrement avec nos collègues du groupe SRC – permettez-moi de citer Alain Calmette et Florent Boudié, élus de départements peu peuplés mais comptant de nombreuses communes. Sur ce sujet, un amendement a également été déposé par le groupe RRDP. Le travail accompli nous amènera, au cours de nos débats, à rehausser la représentation des départements les moins peuplés en mettant en place un système qui permettra notamment de résoudre le problème posé par la Lozère, dont le faible nombre d’habitants rend difficile le respect de l’écart devant être constitutionnellement garanti entre les départements les moins peuplés et les départements les plus peuplés en termes de nombre de conseillers régionaux. Nos collègues ont trouvé un mécanisme permettant, dans certains départements, de porter de deux à quatre le seuil minimal de conseillers régionaux.

Ce projet de loi est donc particulièrement utile pour la République. Le Parlement a pu travailler dans de bonnes conditions ; s’il n’a pas tranché sur tout, il a décidé de l’essentiel, notamment du dessin de la carte. Le Sénat et l’Assemblée nationale ont travaillé. Ce projet de loi améliorera la représentation des départements les moins peuplés. Nous pouvons être satisfaits du travail déjà accompli et confiants dans le travail que nous accomplirons encore au cours de cette nouvelle lecture.

Dans la discussion générale, la parole est à M. Alain Tourret.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, il sera dit que cette grande loi,…

Quelle prétention !

…qui permettra la fusion des deux Normandie,…

Enfin !

Enfin !

…aura été débattue sous la présidence d’une députée normande, avec un ministre de l’intérieur normand, et avec un premier orateur inscrit dans la discussion générale normand.

C’est de l’impérialisme !

Les débats sont truqués !

C’est ainsi que M. Tourret exprime son goût de l’universalité !

Vous comprendrez donc que je trouve déjà un premier motif de satisfaction.

Monsieur le ministre, si la perfection n’est pas de ce monde, je dois souligner que le Gouvernement a su prendre ses responsabilités dans des conditions difficiles. Je l’en félicite, car il n’était certainement pas évident d’intervenir alors même qu’au bout de deux années de mandat, peu de progrès avaient été réalisés en matière de décentralisation. Oserai-je rappeler qu’après l’alternance de 1981, la première loi discutée était celle relative à la décentralisation, portée par Gaston Defferre et adoptée dès 1982.

En effet, c’était la loi du 2 mars 1982 !

C’est une réalité. Il est vrai que nous avons pris…

Quelques rides, certainement !

…l’envers de ce qu’il aurait fallu faire : au lieu de commencer par évoquer les compétences, nous avons parlé des délimitations, tant pour le département que pour la région. Il eût sans doute été excellent de commencer par aborder la question des communes, alors que nous avons simplement parlé, dernièrement, de l’amélioration du régime de la commune nouvelle – bien évidemment, il s’agit d’un progrès, mais il n’est pas à la hauteur de la réforme des régions dont nous discutons actuellement. On a donc pris le taureau à l’envers, mais enfin, on le maîtrise !

Mais sur quel côté ? Sur le dos ou sur le ventre ? Parlez-vous des vaches normandes ?

Maîtrisé, c’est vite dit ! C’est hasardeux !

En dehors des compétences, nous aurions pu réfléchir un peu à ce qui s’est passé pour l’Alsace.

Si le référendum alsacien avait débouché sur un troisième vote favorable,…

Il a échoué !

Parce que les socialistes ont voté contre !

…la collectivité unique se serait imposée comme une réalité. La réforme se serait appuyée sur de petites régions au sein desquelles les départements auraient fusionné.

Très bien !

Mais le référendum a échoué ! Les Alsaciens n’en voulaient pas !

Je pense que c’est ce que souhaitaient également nos amis bretons.

Sur ce point, les Bretons sont unis !

Dès lors, nous aurions obtenu une carte totalement différente,…

Très bien !

…qui aurait pu, incontestablement, recueillir l’assentiment de toute l’Assemblée nationale.

Dans ce cas, on aurait pu parler de grande loi !

Or ce référendum a échoué :…

Les socialistes ont voté contre !

…à partir de ce moment, nous nous sommes inscrits dans une autre logique, qui peut se justifier. Dans cette logique, nous nous plaçons d’abord dans le cadre d’une réflexion européenne : dès lors, il convient de constituer non des petites régions, mais des grandes régions. On peut dire ce qu’on veut, on peut dire que ce sont les compétences qui comptent, mais, à partir du moment où la loi va renforcer les compétences, on peut admettre que la constitution de régions beaucoup plus importantes que celles qui existaient auparavant s’inscrit dans une certaine logique, qui s’impose désormais.

Il fallait avoir du courage, car il n’est pas simple de résister, d’abord, à ses propres amis. Que je sache, tous les partis sont divisés.

Pas nous !

Le parti radical de gauche est complètement divisé.

Ce qui explique certaines situations.

Pour ma part, je soutiens totalement la réforme. Je ne suis pas le seul dans ce cas, mais tout le monde ne me suit pas.

Au sein du parti socialiste, je constate également des divisions assez importantes,…

Mais non !

Mais non !

Mais si !

…que vous avez su maîtriser, mes chers collègues, c’est une évidence !

Mais il faut bien admettre que les différences étaient assez importantes.

Au sein de l’UMP et de l’UDI, rien n’était simple non plus.

Rien n’est jamais simple !

À l’UDI peut-être, mais pas à l’UMP !

Pourquoi rien n’était-il simple ? Parce qu’aucune réforme territoriale ne peut être menée par les élus. Les réformes territoriales doivent être imposées par le Gouvernement et par l’État, car l’élu local est toujours conservateur – il n’y a rien à faire, cela a toujours été comme cela, et ce le sera toujours. Seuls le Gouvernement et l’État peuvent imposer de telles réformes.

Ces réformes se justifiaient, à condition de tenir compte d’abord des racines historiques. Il ne peut pas y avoir de région sans une volonté de vivre ensemble.

Il ne peut pas y avoir de région sans ce que j’appellerai non une affectio societatis, mais une affectio regionis.

Excellent !

Excellent !

C’est la première chose ! Et c’est ce qui explique pourquoi cela marche si bien pour la Normandie ! Nous nous trouvons bien entre nous, même si mes amis socialistes ont souvent…

Traîné les pieds !

Voilà, traîné les pieds.

Comme chez nous, en Bretagne !

Il était bon que cette loi permette la réunification de la Normandie, que nous attendions depuis si longtemps.

Quelle chance !

Bien évidemment, cette volonté de vivre ensemble devra s’appuyer demain sur un certain nombre de réalités. Il ne faudrait pas que des parties de régions aient le sentiment d’être désavantagées par rapport à d’autres. C’est là qu’intervient le problème du choix de la capitale. Je le vois bien : dans des régions où deux ou trois villes sont susceptibles d’être choisies pour capitale, où la décision ne s’impose pas naturellement, il va y avoir du tirage. Je vous remercie, monsieur le ministre, d’avoir approuvé un certain nombre de mes amendements, préparés avec M. Da Silva, afin que soient prises en compte, dans le choix des capitales et des compétences,…

Quand ce n’est pas déjà fait !

Ça, c’est un autre problème.

…des réalités multiples. Il ne saurait y avoir un seul modèle. À mon sens, il doit y avoir pour chaque région des solutions qui ne sont pas forcément identiques.

Bravo !

Dès lors, il faut retenir un certain nombre de principes.

Premièrement, la proximité de la capitale régionale est un élément essentiel.

Pour l’Est, c’est loupé.

Réfléchissons un peu. Si les départements ont duré si longtemps, c’est précisément en raison de ce principe de proximité qui s’appliquait par rapport au chef-lieu régional.

Deuxièmement, la répartition des compétences en fonction de ce qui a toujours existé dans le passé.

Troisièmement, mener une réflexion dans le cadre des traités qui devront être signés entre les différentes régions.

Des traités ?

Comme vous y allez !

Mieux vaudrait employer un autre terme.

Il ne s’agira évidemment pas d’un traité soumis au vote au niveau national, mais d’accords. Quelle université faut-il conserver ? Quelle université de taille européenne sera le moteur de la future région ? Quelle entreprise ? Ici la culture, là, la science et la recherche ou l’administration. Pour garantir la réussite de ces futures grandes régions, il est nécessaire de prévoir une bonne répartition. Chacun comprendra que c’est le principal souhait que je forme pour la Normandie.

Permettez-moi deux ou trois autres réflexions. Une modification va intervenir pour les régions et les départements. La proposition du Gouvernement et du rapporteur relative à la répartition des sièges dans les petits départements me paraît une excellente chose. À cet égard, je les remercie d’avoir annoncé qu’ils soutiendraient notre proposition.

S’agissant du droit d’option, il aurait fallu le décider dès le départ ; il risque maintenant d’être « faisandé ». Si on avait pu prendre une région s’appuyant sur une autre grâce au transfert d’un département, on aurait pu arriver à quelque chose. Faire croire que l’on pourra, dans l’avenir, opérer un redécoupage alors que le premier est déjà si difficile à faire admettre, sera très compliqué.

Dans le cadre du fédéralisme européen que je représente, j’ai noté qu’aucune réflexion n’avait été conduite avec nos amis des pays entourant la France. On parle beaucoup de l’Alsace. Pourquoi n’y a-t-il jamais eu de réflexion sur le Bade-Wurtemberg et l’Alsace ?

On nous aurait encore traités de séparatistes !

Pour ma part, je n’étais pas du tout opposé à la possibilité d’aller au-delà des jumelages et d’exercer des compétences communes avec les régions frontalières.

L’avenir de nos enfants va s’inscrire dans ces nouvelles régions porteuses de dynamisme. Cette réforme démontre que le Gouvernement, et je l’en remercie, a eu la capacité d’infléchir le cours des choses en s’attaquant à l’empilement de nos collectivités territoriales.

Pour l’instant, cela ne change rien. Il y a toujours autant de strates.

Il vous faudra encore beaucoup de courage, monsieur le ministre, pour que cette loi soit une réussite.

La parole est à M. Marc Dolez.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’échec de la commission mixte paritaire conduit aujourd’hui l’Assemblée à débattre en nouvelle lecture de ce projet de loi qu’elle a adopté en deuxième lecture. Cela amène notre groupe à rappeler brièvement les raisons de fond de son opposition résolue à ce projet de loi et à l’ensemble de la réforme territoriale ainsi que nous les avons exposées lors des deux premières lectures, en mettant plus particulièrement l’accent sur les conséquences de cette réforme sur le plan économique et l’aménagement du territoire.

De super-régions loin des besoins et des citoyens, de super-métropoles aspirant des collectivités, des communes et des départements vidés de leur substance, des intercommunalités géantes d’au moins 20 000 habitants : cette fuite en avant avec de grandes entités à des échelles concurrentielles est mortifère pour notre édifice républicain et a des conséquences gravissimes.

Bravo.

Ce bouleversement s’inscrit dans la vision économique libérale et l’objectif non assumé est bien de faire diminuer la dépense publique en imposant aux collectivités une double contrainte : la baisse des recettes via la baisse des dotations et la réduction de leur champ d’action avec la disparition de la clause de compétence générale.

Vingt-huit milliards d’euros en moins sur trois ans. Pas besoin d’une boule de cristal pour prévoir les conséquences de la cure d’austérité imposée aux collectivités : soit une réduction drastique de leurs dépenses avec, à la clé, des suppressions massives d’emplois et de services de proximité, soit une forte augmentation de l’impôt local ou bien, et c’est le plus probable, les deux à la fois, avec les répercussions qu’on peut imaginer sur la vie de certaines populations déjà broyées par la crise…

En parallèle, l’atonie prévisible des ressources fiscales et le contexte économique difficile ne donnent guère d’espoir.

Et ce n’est pas le recours à l’emprunt qui pourra à lui seul résorber le gouffre qui va se créer. Les économistes prédisent donc un fort recul de l’investissement qu’une étude récente de la Banque postale évalue à environ 15 % pour 2014 et 2015.

Cette baisse est loin d’être anodine pour l’économie française puisqu’elle fait peser un danger important sur les secteurs qui dépendent des projets des collectivités locales, notamment le BTP, important pourvoyeur d’emplois. Contrairement aux mises en accusation constantes, les collectivités locales ne participent pas au creusement de la dette publique car leur taux d’endettement est stable depuis vingt ans, de l’ordre de 8 à 9 % du PIB.

Un rapport du Sénat publié le 12 novembre explique par ailleurs que, faute d’une diminution de 30 % de leurs investissements, « il est fort probable que ces restrictions entraînent une multiplication spectaculaire des cas d’impasse financière qui deviendraient la situation de droit commun des collectivités territoriales ». Les sénateurs se sont livrés à une projection des comptes des 38 000 collectivités. En 2017, les villes de plus de 10 000 habitants et des départements seraient « dans le rouge pour plus de la moitié, voire les deux tiers d’entre eux ».

En réalité, la réforme territoriale en cours s’inscrit à contre-courant du processus de décentralisation engagé après 1981 avec l’objectif de rapprocher le pouvoir local de la population, pour toujours mieux répondre aux besoins et aux attentes des citoyens.

Avec ce projet, nombre d’assemblées locales vont être supprimées au profit de structures régionales et intercommunales de plus en plus éloignées des populations.

De plus, alors que la démocratie exigerait qu’il n’y ait pas de regroupement ni de fusion sans un large débat public, sans consultation des habitants, le projet de loi va jusqu’à supprimer toute consultation référendaire dans le processus d’évolution de la carte régionale et départementale. Enfin, et ce n’est pas la moindre des conséquences, la réforme proposée tourne le dos à toute politique d’aménagement équilibré du territoire puisque la nouvelle carte territoriale va encore aggraver la fracture entre nos territoires alors que plusieurs études récentes ont montré que les inégalités n’ont jamais été aussi fortes.

Celle de l’Insee, parue cet été, est particulièrement instructive : entre 2006 et 2011, quatorze grandes aires urbaines ont capté l’essentiel de la croissance de la population active des vingt-cinq-cinquante-quatre ans, ce qui est typique du phénomène de métropolisation.

La crise amorcée en 2008 a eu pour effet d’amplifier la tertiarisation de l’économie, principalement dans les treize métropoles de province où l’emploi se renforce : dans ces aires urbaines, la part des cadres et des professions intellectuelles supérieures est d’autant plus forte que l’emploi est important. De même, la hausse du chômage est plus faible dans les grandes aires urbaines que dans le reste de la France.

À l’inverse, les aires de moindre taille sont beaucoup plus fragiles. Davantage tournés vers l’industrie, ces territoires ont plus subi la crise de 2008 qui a frappé de plein fouet ce secteur. Ainsi, le noyau dur de la population active y a décru fortement et les cadres y sont deux fois moins présents que dans les métropoles.

À vrai dire, et pour conclure, une réforme territoriale digne de ce nom aurait dû, monsieur le ministre, s’appuyer sur un bilan partagé de l’application des lois de décentralisation, être pensée dans sa globalité, et associer la population et les forces vives du pays dans le cadre d’un grand débat républicain, validé par référendum.

Elle aurait dû aussi s’accompagner d’une grande réforme fiscale pour donner aux collectivités les moyens financiers de remplir leurs missions et de développer leurs compétences. Au lieu de cela, le Gouvernement a préféré précipiter l’examen d’un texte élaboré sans concertation véritable, sans étude d’impact sérieuse et, surtout, sans vision stratégique au risque de faire voler en éclats la République.

C’est pourquoi, une nouvelle fois, les députés du Front de gauche voteront résolument contre ce projet de loi.

Et nous, nous allons voter pour !

La parole est à M. Hugues Fourage.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, après l’échec de la CMP, il était logique que nous nous retrouvions pour une nouvelle lecture. Nous sommes arrivés au bout d’un long processus de discussions fécondes.

La réforme territoriale est une réforme courageuse que beaucoup auraient voulu mettre en oeuvre. Il a fallu beaucoup de constance et de ténacité, monsieur le ministre, pour aller jusqu’au bout du processus. Nous sommes particulièrement heureux de constater qu’elle commence à entrer dans les esprits.

Mon collègue Tourret a fait observer que les élus étaient par nature conservateurs en matière de décentralisation. C’est donc tout à l’honneur de ce Gouvernement que d’être passé par la loi pour modifier le contour des régions.

Heureusement !

Heureusement !

Les établissements publics régionaux, je le rappelle, avaient été instaurés par décret en 1972. Il semble normal aujourd’hui, dans une démocratie évoluée, majeure que cela puisse se faire par la loi.

La population n’a pas été consultée.

La loi du plus fort.

J’espère que nous serons capables, mes chers collègues, de dépasser les contingences locales pour nous élever à la hauteur des enjeux. C’est tout le sens de cette loi.

C’est de la provocation !

Je ne vois pas où est la provocation.

Quoi qu’il en soit, la carte actuelle n’est pas idéale, tout a été dit à ce sujet.

Là, on est d’accord.

Elle ne correspond pas forcément aux aspirations des uns et des autres. Mais je note que cette carte a été votée en dépit des clivages politiques.

De justesse.

Avec une majorité relative.

Il n’y a pas de quoi pavoiser.

C’est aussi un élément important à prendre en compte. Je veux saluer mes collègues qui ont su dépasser la dimension identitaire.

Vous dites cela aussi en Vendée ?

Merci pour l’Alsace.

La Vendée est capable de prendre de la hauteur et d’accepter d’être associée avec les Pays de la Loire. Elle est capable d’évoluer, ce dont je doute de la part de certains.

Pour ce qui est en tout cas des chefs-lieux ou capitales de région, mes collègues alsaciens devraient se souvenir que notre assemblée a su prendre en compte le statut et le particularisme de Strasbourg, qu’ils ont donc été écoutés.

Et les autres ?

Monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, la prise en compte des petits départements, que vous avez également évoquée, va dans le bon sens.

Pour ce qui est du droit d’option, qui a fait et fera sans encore l’objet de nombreuses discussions au sein de notre assemblée, je rappelle que celle-ci a rétabli l’obligation de délibérations concordantes des régions de départ et d’arrivée et fixé aux trois cinquièmes la majorité nécessaire à cette fin. Nous sommes favorables à cette disposition empreinte d’équilibre sur les enjeux économiques, financiers et budgétaires des régions : on ne doit pas pouvoir sortir inconsidérément d’une région et il faut surtout éviter que cela se produise en raison de contingences électorales et opportunistes.

Pour vous, la démocratie, ce sont des « contingences électorales » ?

Le moins que l’on puisse dire, c’est que la stabilité aussi est un gage de démocratie.

Je conclurai en rappelant que le sens de cette réforme est de construire des régions plus fortes, de taille européenne.

Ça ne veut rien dire !

Au-delà de toutes les différences que nous pouvons avoir quant à la délimitation des régions, le message le plus important est qu’à partir des régions, on peut construire un projet politique. L’essentiel, c’est ce projet, qui fait l’honneur et l’engagement des élus.

Monsieur le ministre, le groupe SRC soutiendra ce projet de loi, comme il l’a fait en première et en deuxième lecture.

La parole est à M. Hervé Gaymard.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, chers collègues, en entamant cette nouvelle lecture, qui fait suite à l’échec patent d’une commission mixte paritaire expéditive, réduite à sa plus simple expression, je voudrais dire au Gouvernement et à nos collègues de la majorité que tout est encore possible et qu’ils peuvent encore revenir sur certaines de leurs funestes erreurs.

Certes, nous ne pouvons plus, à ce stade de notre discussion, ajouter de nouvelles mesures à l’existant, mais nous pouvons modifier toute disposition du texte qui n’a pas été votée conforme par les deux chambres.

Nous pouvons donc encore repenser l’essentiel : l’intégralité de la carte des régions, leurs effectifs, mais aussi ce qu’on a appelé le « droit d’option », c’est-à-dire les modalités selon lesquelles un département pourrait changer de région. Nous pourrions même encore changer le calendrier des élections – ce que je ne vous conseillerai pas car, dans ce ballet des incertitudes, vous avez donné le tournis à tout le monde, et d’abord aux citoyens français.

Depuis juillet 2012, en effet, vous n’avez cessé de changer d’avis, par idéologie ou par précipitation. Une dernière fois, nous vous le pardonnerions, si vous renouiez avec le bon sens.

S’agissant des collectivités territoriales, vos embardées sont éloquentes. Ainsi, le candidat Hollande promettait en 2012, dans sa proposition no 54, le maintien des dotations aux collectivités territoriales pendant son quinquennat. Or, elles vont baisser de 14 milliards d’euros.

Vous avez d’abord rétabli la clause de compétence générale, puis vous allez la supprimer à nouveau lors de l’examen du prochain texte relatif à la « nouvelle organisation territoriale de la République ».

À peine nommé Premier ministre, M. Manuel Valls avait annoncé la suppression du département mais, un peu avant les sénatoriales, on nous a dit qu’on les maintiendra, sous forme de coquille vide, ou à moitié pleine, pour les territoires ruraux. Aujourd’hui, on nous rassure : on verra bien en 2020.

Si bien que les élections départementales, qui devaient être reportées à décembre 2015, seront maintenues en mars 2015, avec les conséquences qu’on connaît sur la campagne électorale : on convoque les électeurs au dernier moment, sans savoir quels sont l’avenir, ni les compétences, de l’institution départementale.

Alors, je vous le demande une dernière fois : si, sur ces points déterminants vous avez changé d’avis, pourquoi êtes-vous arc-boutés sur une carte à 13 régions métropolitaines, dont le chiffre ne correspond à rien d’autre, sans doute, qu’à une forme de superstition et qui ne portera bonheur ni à la majorité, ni à la France ?

Certes, la carte initiale, issue du Meccano présidentiel nocturne, a bien changé depuis le 18 juin, date de présentation du texte en Conseil des ministres. Vous y voyez la preuve que le débat parlementaire a enrichi l’affaire. Nous y voyons plutôt la preuve irréfutable qu’aucun critère objectif ne vient justifier, peu ou prou, cette carte.

D’abord – je l’ai suffisamment développé –, les explications que vous apportez à la prétendue nécessité de réduire le nombre de régions ne tiennent pas.

Les régions françaises seraient trop petites, dites-vous ? Mais elles sont plus grandes que la moyenne des régions européennes, et même que beaucoup d’États européens. L’augmentation de la taille des régions serait la clé de la réussite économique, comme l’illustrerait l’exemple allemand ? Mais ce ne sont pas les Länder qui font la réussite des entreprises allemandes, mais les entreprises allemandes qui font la réussite des Länder.

Si c’était si simple...

L’augmentation des budgets des régions par transfert des compétences des départements leur donnerait plus de vigueur ? Mais rien ne le prouve, au point que le président socialiste de l’Association des régions de France, M. Alain Rousset, ne veut ni de la compétence sur les routes ni de celle sur les collèges. La fusion des régions générerait des économies ? Aucun gestionnaire d’expérience ne croit aux chiffres, d’ailleurs à géométrie variable, que vous avez fournis.

Bien sûr, moins d’élus et la fusion de quelques fonctions d’ingénierie se traduiront par quelques économies, mais le texte est revenu sur la réduction du nombre d’élus, que nous avions décidée avec l’instauration du conseiller territorial et, surtout, vous oubliez les dépenses occasionnées par le coût de la non-proximité dans des espaces ingérables, ainsi que celui de la mise en place de la réforme, qui n’a pas fini de déstabiliser les services. En réalité, vous n’osez pas le dire, alors vous ne parlez plus de cette justification du coût : les économies réelles passeront par une réduction des services rendus à la population.

Ensuite, au-delà du principe de réduction à 13 du nombre des régions, il n’y a pas davantage de critère pertinent pour justifier de ces 13 régions-là, sur lesquelles vous vous obstinez avec l’énergie du désespoir. Le ministre, le rapporteur du texte, le président de la commission des lois peuvent-ils seulement nous dire pourquoi ces 13 régions-ci, surtout lorsque la plupart d’entre elles n’ont pas été consultées et que les populations ne sont pas satisfaites de la solution retenue ?

Je vous le concède, il n’y a pas de découpage parfait – mais tout de même ! Pourquoi Nord-Pas-de-Calais et Picardie ensemble plutôt que séparément, comme le prévoyait le projet du 18 juin ? Pourquoi Alsace-Lorraine et Champagne-Ardennes ensemble, tandis que la Bretagne, Pays-de-Loire et le Centre restent à géométrie identique ? Pourquoi se retrouve-t-on avec des régions immenses et ingérables, comme Rhône-Alpes-Auvergne, et d’autres qui demeurent à périmètre constant ? Avec quelles causalités ? Ni le critère démographique, ni géographique, ni historique ne sont opérants. C’est dire qu’il s’agit d’arbitraire pur. Pourquoi ne pas reconnaître l’« affectio regionalis » qu’évoquait M. Tourret qui va de soi pour l’Alsace.

Ni les élus, ni les populations alsaciennes ne sont d’accord avec ce découpage, et vous vous entêtez.

Il fallait faire 13 régions : vous accouchez donc de 13 régions, dont pas un Français, pas un élu ne saurait justifier le découpage – à l’exception, je vous le concède, de la Normandie.

C’est parce que vous n’avez objectivement aucune justification à apporter à ce découpage que vous avez le devoir d’y renoncer. Cette troisième lecture vous en donne l’occasion. Nous ne vous en raillerons pas mais, au contraire, nous vous soutiendrons si vous renouez avec le bon sens.

C’est d’autant plus vrai que le texte qui nous est soumis comporte encore beaucoup de scories. Comment justifiez-vous qu’une région dont les contours ne sont pas modifiés puisse voir son changement de nom inscrit dans cette loi, quand les nouvelles régions devront décider de leur futur nom par la concertation ?

Qu’une seule des 13 régions voie déterminer son chef-lieu par la loi alors que, pour les autres, ce sera le fruit de négociations locales ? Comment, enfin, justifiez-vous que certains départements de ces régions soient délaissés ? Vous vous gargarisez de faire passer de deux à quatre le nombre minimum d’élus mais, croyez-moi, dans les départements que vous avez cités – le Cantal comme les Hautes-Alpes, que changera ce passage de deux à quatre élus régionaux issus la représentation proportionnelle, qui n’émaneront pas des territoires, mais seront désignés par les appareils politiciens ?

Votre découpage est arbitraire et votre loi fera perdre du temps à la France. D’abord parce qu’elle a divisé plus qu’elle n’a réuni. Les discussions houleuses que nous avons pu avoir sur tous les bancs, la part d’irrationnel qui s’est parfois invitée violemment dans nos débats, n’étaient pas le fruit d’une agitation politicienne stérile, mais l’expression de l’incompréhension pure – et vous en êtes responsables, faute d’avoir consulté les assemblées régionales et les populations concernées. Ensuite, parce que cette loi n’est pas la bonne réponse à la question territoriale française.

Il a raison !

Il a raison !

Il est encore temps, monsieur le ministre, de rétablir le conseiller territorial, institué en 2010 et que vous avez abrogé en 2012, qui permettait de diviser par deux le nombre d’élus et de reclasser rationnellement et à la carte l’exercice des compétences, pragmatiquement, au bon niveau de leur exercice.

Avec regret et tristesse, nous voterons donc contre ce texte, qui figurera au panthéon des occasions gâchées.

La parole est à M. Michel Piron.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici donc à la troisième lecture de ce texte sur la cartographie régionale, due il est vrai à l’extrême densité du désaccord acté en CMP, en moins de 7 minutes.

La question est celle de la carte. Si nous convenons pratiquement tous qu’elle ne peut pas être idéale. Mais a redessiner n’est pas pour autant un simple exercice de style, d’une simple clause universitaire.

Elle est à redessiner, d’abord, dans un but de meilleure efficience publique à un moindre coût. Dans cette attente, on pouvait espérer que la carte redessinée favorise une mutualisation accélérée, renforcée, notamment entre départements et régions – c’était le thème du rapport Balladur sur les couples régions-départements et intercommunalités-communes.

Cette question renvoie à celle des compétences, dont je continue de déplorer qu’elles aient été dissociées, dans ce texte, de la définition des périmètres.

Eh oui !

Je ne suis pas de ceux qui pensent qu’il fallait d’abord regarder le contenu avant le contenant : en réalité, il fallait examiner les deux concomitamment ; c’était sans doute la meilleure et peut-être la seule manière d’arriver au but recherché. Comment ne pas craindre en effet que l’agrandissement considérable de certaines régions – pas toutes – ne justifie demain le maintien en l’état des départements…

Erreur !

…et ne transforme donc ce choix en non-choix ?

Tout à fait !

Où seraient dès lors les économies et – cela me semble au moins aussi important – la lisibilité de l’action publique en matière de transports, d’éducation – je pense aux collèges et aux lycées –, de tourisme et j’en passe ? Vous l’avez bien compris, voilà la difficulté sur le fond, qui nous place loin, si loin, d’un certain nombre de nos voisins qui ont, il y a de nombreuses années, il est vrai, entamé des réformes décentralisatrices franchement assumées.

Quant au droit d’option, je suis tout à fait favorable à la majorité qualifiée car je ne vois pas comment on pourrait considérer comme une délibération ordinaire le fait, demain, de faire bouger les limites d’une région, quand on considère qu’il faut une délibération extraordinaire s’agissant de simples intercommunalités.

Sans m’étendre trop sur la forme, je voudrais rappeler pour les déplorer les nombreuses hésitations calendaires – c’est le moins que l’on puisse dire, monsieur le ministre ! – qui, au gré des mois et des variations, ont abouti aux deux scrutins prévus pour l’année prochaine.

Plus largement, la question qui demeure devant nous tous et qui s’adresse à nous tous, c’est bien de savoir quelle vision nous avons et nous entendons promouvoir de l’architecture d’ensemble de la gouvernance de ce pays. C’est vrai, je le répète, de nos collectivités – régions, départements, intercommunalités, communes – et de leurs rapports réciproques, mais c’est tout autant vrai – ô combien ! – de l’État et de ses rapports aux collectivités – l’État, grand absent de la réflexion dans ce domaine !

Beaucoup a été dit – tout, peut-être ! Mais je ne voudrais pas achever notre réflexion aujourd’hui sans vous inviter, mes chers collègues, au terme de débats qui furent parfois très rudes, à vous poser enfin la question suivante :…

À quoi ça sert ?

…sur quels critères convient-il de constituer des régions, qu’elles soient grandes ou petites ? Nous avons beaucoup entendu parler à ce propos d’ « identité » : ne sommes-nous pas, sur ce sujet, dans une confusion, qui me semble inquiétante, avec l’attachement au territoire ou à une histoire locale, parfaitement compréhensible et que j’approuve totalement ?

Tout à fait !

Nous avons des racines et ce que l’on appelle « l’identité ». Les Basques ne se sentent-ils plus Basques parce qu’ils sont en Aquitaine ? Les Savoyards ne se sentent-ils plus Savoyards parce qu’ils sont en Rhône-Alpes ?

Si on peut changer le texte pour parler de « Savoie », cela ne me pose pas de problème !

On voit là toute l’ambiguïté et, j’ose le dire ici, tous les risques du thème identitaire, qui me font vous poser la question : l’identité est-elle une question politique ?

Ecoute bien, Straumann !

Non seulement je ne le crois pas, mais je le crains, quand je vois les excès commis hier au nom de l’identité dite nationale et ceux commis aujourd’hui, à nos portes, en Europe de l’Est, également en son nom.

Quel amalgame !

De même que je récuse le thème identitaire pour célébrer la Nation, je récuse pareillement ce thème pour constituer des régions qui, à l’image de l’Île-de-France, de Rhône-Alpes, de l’Aquitaine, des Pays de la Loire, se sont construites sur des synergies et des projets communs.

Très bien !

La parole est à M. Paul Molac.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici réunis une troisième fois pour discuter du projet de loi relatif à la délimitation des régions. Les sénateurs et députés présents en commission mixte paritaire n’ont pu se mettre d’accord, hélas !

Hélas !

Pourtant, notre assemblée aurait eu certainement avantage à écouter un peu plus le Sénat, au moins sur certains points. En effet, s’agissant de la délimitation des régions prévue à l’article 1er, le Sénat était revenu, en deuxième lecture, sur les choix faits par l’Assemblée nationale concernant notamment l’Alsace, en la laissant seule, comme le désire la majorité de ses habitants et de ses élus.

Où avez-vous trouvé cela ?

Nous ne regretterons jamais la logique jacobine et son postulat de départ totalement erroné – c’est en faisant de grandes régions que l’on fait des régions puissantes –, qui a conduit à la genèse de cette carte.

On va recentraliser !

En effet, cette carte ne peut être issue, selon nous, que de consultations locales et de consensus territoriaux pris en toutes considérations. Nous ne pouvons accepter que cette réforme soit sous-tendue par de simples économies, que personne n’arrivera d’ailleurs à prouver.

Ce n’est qu’une hypothèse !

Il me semble même que M. Rousset a fait ses comptes : comme il va devoir aligner tous ses fonctionnaires désormais sur ceux qui sont les mieux payés, cela va au contraire lui occasionner des dépenses nouvelles !

Tout en étant hostiles à cette fusion bloc par bloc, nous avions proposé d’avancer sur la question en permettant un ajustement démocratique de cette carte élaborée dans les salons parisiens. Cet ajustement devait être rendu possible par un véritable droit d’option, garant d’une certaine souplesse.

C’est le deuxième point sur lequel il aurait fallu écouter le Sénat, même s’il n’allait sans doute pas aussi loin que nous le souhaitions. En effet, le Sénat avait également fait évoluer le texte sur les conditions d’exercice du droit d’option des départements en le rendant plus souple, avec un droit de veto pour la région d’origine à la majorité des trois cinquièmes, dite des « trois cinquièmes négatifs ».

Les modifications apportées en deuxième lecture par notre assemblée, malgré un désaccord sur tous les bancs, ont consacré un droit d’option totalement verrouillé, constituant ainsi un point de divergence important entre les deux assemblées. Puisqu’il s’agit d’un des derniers points sur lesquels il existe une faible lueur d’espoir d’évoluer, je souhaite revenir ici plus longuement sur le droit d’option, et notamment sur l’imposition d’un droit de veto de la région d’origine, qu’il soit à la majorité des trois cinquièmes ou pas.

En effet, pour justifier cette contrainte imposée au droit d’option, notre rapporteur, notamment utilise une analogie éminemment discutable : Il nous est expliqué que pour une communauté d’agglomération ou une communauté de communes, il faut d’abord l’accord du conseil municipal concerné, mais également l’accord à la majorité qualifiée des deux communautés de communes ou communautés d’agglomération, représentant chaque fois soit deux tiers des communes et la moitié de la population, soit la moitié des communes et les deux tiers de la population.

Il nous est également expliqué que ce ne sont pas seulement des territoires qui souhaitent changer de région de rattachement, ce ne sont pas uniquement nos concitoyens qui, représentés par leurs élus départementaux et régionaux, font ce choix : ce sont aussi des collectivités constituées, qui ont travaillé pendant plus de trente années, après que l’État a lui-même travaillé dans ces circonscriptions d’action régionale ; ainsi, au-delà de ce travail et des agents concernés, cela met aussi en lumière l’existence d’un actif et d’un passif.

Mes chers collègues, l’histoire des régions est pourtant toute autre que celle des communautés de communes ! En effet, Étienne Clémentel, par un premier arrêté ministériel, institua des groupements économiques régionaux le 5 avril 1919. Ces régions économiques regroupaient des chambres de commerce.

La triste loi du 19 avril 1941 créa des préfectures de région à compétence supra-départementale, tandis que celle du 21 mars 1948 mit en place des inspecteurs généraux de l’administration en mission extraordinaire chargés de coordonner au sein de treize circonscriptions – déjà ! – l’action des régions de défense et des préfets de départements. Puis ce furent les régions du décret Pflimlin de 1955, avec leurs programmes d’action régionale, avec un préfet de région à compter de mars 1964.

Vint ensuite la loi du 5 juillet 1972 portant création et organisation des régions, qui crée dans chaque circonscription d’action régionale un établissement public : la région ou établissement public régional. Chaque région est administrée par un conseil régional assisté d’un comité économique et social. Le conseil régional est alors composé des députés et sénateurs, de représentants des conseils généraux et de représentants des agglomérations.

Puis vint un gouvernement de gauche – bien inspiré, il est vrai –, avec les lois de décentralisation et la création des régions, érigées en collectivités territoriales par la loi du 2 mars 1982 instaurant le passage de l’établissement public d’État à la collectivité.

Ainsi mes chers collègues, à aucun moment, les départements ne se sont réunis pour créer une région. La région n’a jamais été un syndicat mixte de départements et de communes ni, a fortiori, un établissement public de coopération départementale.

La construction de l’intercommunalité a bien été le regroupement des communes, sur une base essentiellement volontaire. Les communes se sont dessaisies, partiellement ou totalement, de certaines compétences, de moyens, d’impôts, voire de personnel, pour les confier à la nouvelle structure. Ces établissements publics de coopération intercommunale, ou EPCI, ont constitué un capital, avec un actif et un passif ; il est légitime qu’en cas de divorce, il y ait consultation.

Mais l’histoire du fait régional, comme je l’ai exposée, est tout autre. Les régions ne se sont pas construites par un volontariat départemental ; les conseils généraux ne se sont pas dessaisis de compétences pour les transférer aux régions, pas plus que n’ont été transférés des moyens, des taxes ou des personnels. C’est l’État, quand on parlait encore de décentralisation, qui a transféré une partie de ses moyens et de ses compétences.

Il n’y a strictement aucune raison de demander à une région d’émettre un avis sur le départ de l’un ou l’autre de ses membres, sauf à admettre le principe anticonstitutionnel que la région puisse exercer une tutelle sur une autre collectivité, c’est-à-dire le département. Les départements n’ayant pas créé la région, la région ne peut en effet empêcher une collectivité autonome par la Constitution, de suivre sa voie, dans son ressort ou dans une autre région.

Le devenir d’un département regarde d’abord son conseil départemental, voire ses habitants, mais sûrement pas la région qui le chapeaute ou encore les communes qui le composent.

Bien sûr !

La seule autre possibilité constitutionnelle est que le devenir d’un département regarde l’État, le Parlement ; mais le projet de loi a posé comme principe de regrouper les régions bloc par bloc, sans jamais toucher aux départements qui les composent. Dont acte !

Le sujet du droit d’option regarde donc le législateur qui découperait, comme il en a le droit, les régions, le conseil départemental, qui devrait émettre un avis à une majorité à déterminer ou la région d’accueil potentielle, mais sûrement pas la région d’origine, qui n’est pas quittée puisque les départements n’ont pas contribué à la créer. Tout au plus, ils ont contribué, par représentation, à partiellement les gérer, entre 1972 et 1982. Ces dix courtes années, il y a plus de trente ans, ne justifient pas un droit de tutelle entre 2016 à 2019.

La proposition de demander à une région, comme celle des Pays de la Loire, de laisser l’autorisation à un conseil général, comme celui de la Loire-Atlantique, de choisir sa région d’appartenance est donc une tutelle, au strict sens constitutionnel. Elle n’est pas justifiée par une analogie douteuse avec les EPCI, car les départements n’ont jamais constitué la région, ainsi que je l’ai dit.

Il serait tout aussi illogique de demander à toutes les communes de se prononcer. Quand on s’interroge sur la majorité, des trois cinquièmes ou non, on se focalise sur un détail, on omet l’essentiel : le sort des conseils régionaux regarde soit le conseil général concerné et ses habitants, soit le législateur – pas une région tierce.

Comme je le disais déjà en deuxième lecture, ce dispositif du droit de veto faisait d’ailleurs dire en ces termes au célèbre constitutionnaliste Guy Carcassonne que la procédure était en l’état inapplicable : « En gros, cela veut dire que quand madame a un amant et souhaite partir avec lui, il faut que monsieur soit d’accord. C’est quand même assez étrange », concluait-il.

Pourquoi encore« madame » ? C’est un peu sexiste ! Nous en sommes à la troisième lecture : vous pourriez changer à chaque fois !

Je le ferai à la quatrième lecture, monsieur le rapporteur !

Comme le législateur est en train de préparer un verrouillage – on verra d’ailleurs si le Conseil constitutionnel est saisi –, la population a décidé de prendre les choses en main en Loire-Atlantique.

C’est ainsi qu’une votation citoyenne, organisée par le collectif Dibab – cela veut dire « choisir » en breton – sur le rattachement de la Loire-Atlantique à la région Bretagne, s’est déroulée le 28 novembre dans la commune de Loire-Atlantique de Saint-Viaud, avec le soutien de la mairie. Cette commune de près de 1 700 inscrits sur les listes électorales a vu un taux de participation de 20 %, chiffre remarquable pour une consultation non officielle, ne disposant pas de la communication nationale entourant les scrutins en France.

Pour m’en tenir à la seule participation, je crois d’ailleurs qu’une élection législative partielle a péniblement atteint les 25 % dernièrement ! Donc, 20 %, c’est effectivement excellent ! Les résultats sont quant à eux probants : 75 % pour le rattachement, 22,5 % contre et 2,5 % de bulletins blancs.

Bien sûr ! Ils en veulent tous !

Il ne faut pas oublier également la deuxième question qui était posée, car c’est de cela qu’il s’agit pour préparer l’avenir : pour ou contre une assemblée territoriale de Bretagne unique, incluant la Loire-Atlantique ? 80 % des personnes ayant répondu « oui » à la première question, ont répondu « oui » à cette innovation territoriale portée par de nombreux acteurs en Bretagne, et qui aurait dû voir le jour en Alsace.

C’est vrai !

Ce qui ressort de cette votation, qui va dans le même sens que les manifestations, sondages, voeux des collectivités territoriales, prises de positions des entreprises bretonnes et même de la chambre de commerce et d’industrie de Bretagne, c’est qu’il y a une communauté de citoyens prête à se mobiliser pour un projet de territoire cohérent. Comment, par exemple, la région Grand Est pourrait-elle fonctionner dans ces conditions, et quand on voit la manière dont les élus s’opposent entre eux et que l’on constate à quel point la population alsacienne la rejette ?

Bravo !

Il a raison !

Car, ce qui fait sens, ce n’est pas tant le poids démographique et la taille d’un territoire, mais le sentiment d’appartenance et la volonté d’avoir un destin commun des populations qui y vivent ; cela vaut tous les pactes d’avenir, tous les schémas directeurs.

Absolument !

Comme le dit le Conseil économique, social et environnemental régional de Bretagne, la réussite, en Bretagne, reposera en effet sur la capacité collective à se doter d’une organisation régionale simplifiée et plus réactive de ses collectivités, à repenser et rénover l’organisation administrative du tissu territorial et à redéployer de façon plus cohérente des compétences précisées, clarifiées et coordonnées entre elles, ainsi qu’avec les compétences de l’État. Comment croire que cela eût été possible dans le cadre d’un Grand Ouest technocratique ?

Car la région doit relever dès aujourd’hui ce nouveau défi : imaginer et expérimenter une simplification du paysage institutionnel décentralisé, et redistribuer les compétences entre les collectivités territoriales et avec l’État. Ainsi doit-elle répondre à une question simple : comment améliorer la réponse publique aux besoins des personnes, des entreprises et des territoires en Bretagne et renforcer le développement économique, social, environnemental et culturel, la cohésion sociale et la cohésion territoriale ? Sans l’ombre d’un doute, une région Bretagne à cinq départements serait une région cohérente et puissante, connue et reconnue, évidemment démocratique – je ne le concevrai pas autrement – et légitime, forte de ses réseaux, de sa culture, de son histoire, de sa volonté de travailler ensemble.

Voilà ici exposée, mes chers collègues, la différence entre l’esprit qui, selon nous, anime un projet de loi d’essence profondément jacobin, qui vise à tracer des régions désincarnées au mépris des territoires et des populations, et une réforme qui laisserait vivre l’innovation démocratique pour une meilleure efficience de l’action publique. C’est la raison pour laquelle nous continuerons à nous battre, d’une part, contre la carte et, d’autre part, pour introduire dans la loi un mécanisme de correction démocratique,…

Ce n’est pas antidémocratique, la majorité simple !

…c’est-à-dire un droit d’option souple, qui permette aux différentes régions de pouvoir s’administrer et, éventuellement, de modifier leurs limites. Je pense que la France a tout à y gagner. Si elle s’est construite, effectivement, sur le rejet des peuples qui la composent,…

Mais non !

…je pense que le temps où quelqu’un, un certain Barras, disait que « le fédéralisme et la superstition parlent bas-breton, l’émigration et la haine parlent allemand et le fanatisme parle basque », ce temps-là est révolu – en tout cas pour moi, et j’aimerais qu’il le soit pour tout le monde.

La parole est à M. Jacques Krabal.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, vous connaissez les propositions que j’ai souhaité défendre dans cet hémicycle.

On ne s’en souvient pas !

Je les ai déjà fait valoir devant vous en première lecture, en deuxième lecture, notamment en défendant de nombreux amendements. Elles sont celles, certes pas de la totalité, mais d’une très large majorité d’élus dont les trois sénateurs de l’Aisne, et d’une grande partie des habitants du département de l’Aisne.

C’est faux !

Je le veux redire encore une fois et vous n’aurez pas fini de l’entendre : porter leur voix ici même est mon engagement. Y défendre leur intérêt est ma seule motivation. Aussi, alors que s’ouvre cette troisième lecture cet après-midi, je n’étonnerai personne en ne déviant pas de ce que je n’ai cessé de dire à propos de cette réforme. Monsieur le ministre, vous ne pourrez pas me reprocher ma persévérance quand je pointe ses défauts même si vous vous obstinez, pardonnez-moi de le dire, à les ignorer pour défendre cette réforme et cette carte à laquelle, certes, vous allez aboutir.

Le droit et la fidélité à nos principes et à nos valeurs fondent ma réflexion et guident mes propos. Député, élu de la nation, je n’oublie bien évidemment rien de ce qui m’a porté ici, mais je n’oublie pas non plus mon expérience d’élu local, une expérience de trente ans. Même si je sais – je m’en suis aperçu – que cela pèse peu, mes engagements m’obligent ici, comme mes promesses faites aux habitants de ma circonscription. Les respecter me permet de me respecter moi-même, et cela suffit à motiver ma démarche et à vous répéter ce que je vous ai déjà dit. De toutes les façons que je puisse le faire, peut-être s’en trouvera-t-il une qui vous fera voir les choses différemment et qui vous permettra de corriger ce qui doit l’être.

Ainsi, monsieur le ministre, une fois encore, je vous le dis : la Picardie n’a pas et n’aura jamais de cohérence d’identité sur ces trois départements en dehors de la Somme et d’Amiens. Et la grande majorité des habitants de l’Aisne, oui, leur grande majorité – je n’ai pas dit : la totalité – ne se sont jamais sentis picards, comme ils ne se sentiront jamais nordistes. Comme vient de le dire avec brio mon collègue Alain Tourret, oui, pour que ces fusions fonctionnent, il faut de l’affection entre les territoires, mais pour qu’il y ait affection, il faut qu’il y ait des affinités.

Bien sûr !

Et il n’y en a aura jamais là comme en Normandie. Je veux redire encore que les trois sénateurs axonais, qui siègent sur des bancs différents, reconnaissent que notre département est tourné vers la Marne et Reims, vers l’est et non pas vers le nord.

Comment ne pas être déçu du résultat obtenu alors que tout le monde ou presque souscrivait au principe même de cette réforme ? Qu’on se souvienne de toutes les étapes par lesquelles ce projet de loi est passé pour se convaincre que les choix qu’il porte maintenant ne peuvent globalement être frappés au coin du bon sens. Ils sont plutôt frappés au sceau de l’arbitraire.

Au-delà du fond et de l’autosatisfaction ambiante, rappelons-nous quand même la démarche et la méthode législative, qui ne manquent pas de nous interpeller. C’est le 18 juin dernier, jour de son adoption en conseil des ministres, que le projet de loi a été déposé sur le bureau du Sénat et c’est donc le 17 décembre prochain qu’il devra être définitivement adopté par notre assemblée. Il aura fallu, passez-moi l’expression, sept mois de gestation législative pour que ce texte voie le jour alors que vous aviez engagé la procédure accélérée dès son dépôt. Un nouveau record est établi en la matière. Vous me permettrez de signaler au passage que, lors de l’examen de la résolution modifiant le règlement, le groupe RRDP a demandé par la voix de son président Roger-Gérard Schwartzenberg que le Gouvernement fasse savoir s’il engage la procédure accélérée au moment du dépôt des projets de loi et non pas plus tard ; cela nous semble plus convenable et vertueux. Cette réforme et la nouvelle carte des régions auront au moins prouvé votre sens de l’innovation. Non seulement elle aboutit dans certains cas au mariage de la carpe et du lapin, une fable que même Jean de la Fontaine n’a pas osé écrire, mais elle a entraîné deux lectures devant chaque chambre dans le cadre d’une procédure accélérée.

Le Gouvernement s’est enferré dans des contradictions qu’il n’avait pas anticipées. Comme souvent, le principe édicté à l’alinéa 3 de l’article 42 de la Constitution, qui prévoit qu’un délai de six semaines soit respecté entre le dépôt d’un projet de loi et son examen en séance n’est pas respecté. On le contourne délibérément en recourant à la procédure accélérée, édictée à l’alinéa 4 du même article, mais celui-ci suppose l’urgence à légiférer et une lecture par chambre. Force est donc de constater que la distance qu’il y a entre la règle et le respect qu’on lui porte n’est rien d’autre qu’une nouvelle preuve de précipitation. Aussi, quand des doutes surviennent, notamment à propos de la constitutionnalité du report des élections cantonales de mars 2015, avec un délai supplémentaire et une marge de manoeuvre que l’on veut se ménager avec un Sénat appelé à basculer, on manifeste un besoin de temporiser. C’est donc, pour le moins, aller à hue et à dia !

Ces contradictions nous amènent donc aujourd’hui, 8 décembre, à débattre de nouveau d’un texte quasiment identique à celui que nous avions adopté le 25 novembre dernier. Comme le groupe RRDP le proposait, il est tout de même heureux que l’article 12 bis A introduit par le rapporteur de ce projet de loi ait été supprimé à l’initiative du Gouvernement. Là encore, le passage devant le Conseil constitutionnel s’annonçait périlleux.

Pardonnez-moi de le rappeler, au-delà de vos déclarations monsieur le rapporteur, monsieur le ministre, cette réforme manque de préparation et souffre de précipitation, d’hésitation, d’approximation. Ajoutons encore à cela l’absence réelle de concertation et de dialogue avec les acteurs locaux. Même s’il y a eu aussi des avancées – Alain Tourret le rappelait tout à l’heure en ce qui concerne la Normandie –, il faut considérer ce qui aurait pu être amélioré, considérer aussi la frustration qui naît, dans certains territoires, le mécontentement en Alsace, en Bretagne et aussi dans quatre ou cinq départements qui ne se retrouvent pas du tout dans cette carte. L’absence de perspective, en raison du non-assouplissement du droit de choisir pour les départements, aggrave encore davantage les frustrations. Vous comprendrez, monsieur le ministre, que la façon dont le Gouvernement a conduit cette réforme a eu raison de l’enthousiasme que j’avais manifesté à son annonce.

Pourtant, si l’on s’en tient au principe initial qui motivait cette réforme, tout annonçait une grande avancée pour notre pays. Même si cette carte est partie d’un coin de table, elle aurait dû faire l’objet d’une analyse et d’une concertation territoriale. Pourquoi être passé à côté de ce rendez-vous démocratique ? Comme ce fut le cas pour la transition écologique, cette réforme méritait un débat démocratique, de fond, ne serait-ce que parce qu’il était indispensable qu’elle nous rassemble tous et qu’elle fasse l’objet du plus large consensus.

C’est tout le contraire qui s’est passé ! On s’est prévalu des principes les plus nobles dans les discours et la manière dont on a décidé n’aurait pas pu interpeller davantage. Comme d’habitude, quand les grandes idées sont passées par le tamis des arrangements entre amis et des petits intérêts de partis, il ne reste rien d’autre que ce qui apporte la preuve d’une stagnation ou d’une régression.

Très bien !

La meilleure preuve d’un déni de démocratie dans la conduite de cette réforme est le sort réservé au droit d’option, dont on a fait un droit à la fois virtuel et irréel. Comme je l’ai déjà dit, le droit d’option, ce n’est pas ouvrir la boîte de Pandore, c’est ouvrir le débat, c’est donner la parole aux élus de proximité, aux élus de terrain. Vous prônez la confiance, et vous avez raison, mais vous la refusez aux élus. Oui, il faut un droit d’option qui donne la liberté de choix aux élus départementaux et qui soit applicable rapidement. Tel est le sens des amendements que nous avons encore déposés.

Inscrire dans la loi une disposition inapplicable n’aurait aucun sens. Le droit d’option doit nécessairement être mis en oeuvre dans des conditions différentes de celles pressenties, comme l’a dit mon collègue Molac. Il est anormal que la région d’origine ait un droit de veto sur ce que la population d’un département déciderait pour elle-même.

Très bien !

Très bien !

Très bien !

C’est évident !

Je suis un partisan de la réforme territoriale, pour des raisons de clarté et d’efficacité, mais à condition que l’on se fonde sur les réalités du terrain et que l’on respecte la volonté des populations de nos territoires et la parole de leurs élus,…

Très bien !

…à condition, également, que cette réforme ouvre des perspectives de progrès et de développement.

La carte que vous proposez pour le département de l’Aisne, avec le droit d’option tel qu’il est proposé, ne nous offre malheureusement aucune de ces perspectives. Vous dites que cette carte est consensuelle, monsieur le ministre,…

Elle ne l’est pas !

…vous dites qu’elle est la plus efficace, mais, après avoir dit cela, vous reconnaissez – tout à l’heure, vous l’avez reconnu aussitôt – qu’elle est imparfaite. Alors, si près du but, laissez-nous encore l’améliorer ! Si vous voulez donner du sens politique à cette troisième lecture cet après-midi, et redonner une chance à cette réforme, il n’est pas trop tard, mais cela ne dépend que de vous ! Au-delà des mots, n’oublions jamais, comme l’écrivait Kipling, que, même dans la parole de celui qui ne pense pas comme nous, il y a une part de vérité. Ne vous contentez pas d’écouter, monsieur le ministre, entendez !

La parole est à M. Thierry Benoit.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, je suis tenté de vous dire que vous allez nous avoir à l’usure !

C’est ce qu’ils espèrent, mais nous resterons jusqu’au bout !

En effet, faute d’accord en commission mixte paritaire, c’est la troisième fois que nous revenons sur ce texte.

Pétri de contradictions, le discours du Gouvernement manque toujours cruellement de clarté sur ce qui devait pourtant s’imposer comme l’une des réformes majeures du quinquennat : la réforme territoriale.

Vous devriez conserver des forces pour la quatrième lecture !

Simplifier la carte administrative et mieux répartir les responsabilités des collectivités territoriales : tels devaient être les principaux objectifs de cette réforme. Mais à l’espoir d’un changement concret de notre organisation territoriale a succédé une amère désillusion.

Eh oui !

Oubliée, l’extinction des conseils généraux, annoncée par le Premier ministre lui-même au mois d’avril. Enterré, le projet tant espéré d’une réunification de la Bretagne à cinq départements.

Hélas !

Lorsque la majorité ne choisit pas le statu quo, elle impose un redécoupage arbitraire en treize régions, faisant fi des réalités culturelles et historiques, pour la seule raison que le Gouvernement a décrété qu’il y aurait treize régions.

Exactement !

Le Gouvernement aurait dû privilégier une démarche pragmatique et inclusive, associant tous les partenaires à une réforme pour les territoires, par les territoires, et avec les territoires ! La priorité des pouvoirs publics doit être de bâtir avec les collectivités des stratégies territoriales ambitieuses. Pour ce faire, il importe de valoriser les potentialités de nos régions, et de concentrer nos efforts sur leurs avantages respectifs. La décentralisation n’est pas une fin en soi ; elle est plutôt le point de départ d’une stratégie de reconquête territorialisée, ouverte à toutes les forces vives de la Nation.

Il convient aussi de valoriser deux échelons essentiels : les régions, organisées autour des bassins de vie que sont notamment les pays, et les intercommunalités, dont la dimension doit demeurer locale. Aux régions pourraient être dévolus les stratégies économiques, l’aménagement du territoire, les infrastructures, la formation, la culture et le tourisme. Aux intercommunalités, structures de proximité, reviendraient – en collaboration avec les communes – les écoles, l’action sociale, le sport et l’écologie.

Parce qu’elles sont les premières à être touchées par le changement, les collectivités territoriales devraient disposer d’un droit de regard sur leur propre avenir. C’est pourquoi je revendique un droit à l’expérimentation et à l’innovation. Celui-ci doit se traduire par la mise en place d’un droit d’option simple, afin qu’un département puisse rejoindre une région limitrophe. Dans l’état actuel du texte, le droit d’option est en quelque sorte un hochet que le Gouvernement agite afin de nous faire croire qu’un jour, les territoires pourront décider par eux-mêmes de leur région d’appartenance.

Tout à fait !

En effet, à ce stade de nos débats, l’exercice de ce droit d’option suppose, non seulement que le département qui souhaite faire mouvement se prononce en ce sens à la majorité des trois cinquièmes, mais aussi que la région de départ l’accepte à la majorité des trois cinquièmes !

C’est un verrou législatif !

Un système aussi verrouillé s’assimile plutôt à un véritable droit de veto.

C’est même pire qu’avant !

Dans ces conditions, je suis convaincu que la carte à treize régions pourrait bien rester figée pendant trente ou quarante ans ! Je souhaite vraiment, monsieur le ministre, qu’à l’issue de cette troisième lecture, le Gouvernement accepte de revenir à ce que j’appelle un « droit d’option simple », c’est-à-dire permettant aux départements de choisir à la majorité simple leur région de rattachement.

Je parlais tout à l’heure d’une réforme pour les territoires, par les territoires et avec les territoires : il faudrait revenir à la démarche engagée par le Gouvernement le 13 décembre 2013, quand Jean-Marc Ayrault, alors Premier ministre, a signé à Rennes le Pacte d’avenir pour la Bretagne. Il s’agissait là d’une main tendue, qui devait permettre à cette région de prendre en charge son destin.

Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, après plus de trente ans de décentralisation, nous devrions être tous convaincus de la nécessité de la subsidiarité : il faut faire confiance aux territoires pour agir en lieu et place de l’État. Or l’État continue de craindre les régions à l’identité forte, comme l’Alsace et la Bretagne, qui réfléchissent depuis de nombreuses années à de nouvelles stratégies pour renforcer l’action régionale. Le dernier exemple en date en est l’ouverture du nom de domaine internet « .bzh » par la Bretagne. Après les noms de domaine « .eu », indiquant l’appartenance à l’Europe, et « .fr », indiquant l’appartenance à la nation française, nous disposons depuis jeudi dernier du nom de domaine « .bzh ». Ce nom de domaine a suscité l’adhésion de plus de mille collectivités, entreprises et associations qui revendiquent leur appartenance à la Bretagne, leur identité bretonne.

Sans oublier les parlementaires !

Sans oublier les parlementaires !

Et aussi de parlementaires, dont moi-même.

Cela signifie que ce sentiment d’appartenance, de communauté de destin, loin d’être un repli nationaliste, peut se saisir d’outils modernes et s’inscrire dans une vision européenne, conformément au souhait que vous venez d’exprimer à cette tribune, monsieur le ministre, que nos régions pèsent à l’échelle européenne. C’est en effet en s’appuyant sur les territoires qu’on permettra aux régions de peser en Europe.

Vous avez invoqué la nécessité de permettre aux régions d’avoir une stratégie industrielle renforcée : vous avez raison, et je suis convaincu que c’est en faisant confiance aux territoires qu’on atteindra cet objectif.

Vous avez également invoqué la nécessité de faire des économies, objectif que je partage, mais là encore je suis convaincu que c’est en nous appuyant davantage sur les territoires, en préservant des régions à taille humaine, reflétant les réalités économiques, historiques et culturelles, que nous pourrons l’atteindre. Le droit d’option simple et l’innovation permettront aux élus des territoires de prendre leur destin en mains et de faire des propositions au Gouvernement. J’ai déposé plusieurs amendements en ce sens, qui favorisent l’expérimentation et l’innovation.

Monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, voilà les éléments que je souhaitais vous soumettre au moment d’aborder la troisième lecture de ce texte. J’espère que le Gouvernement saura faire preuve de souplesse pour que nous puissions aboutir à une position susceptible de rallier ceux qui ont jusqu’à maintenant jugé ce texte trop rigide pour être voté en l’état.

Très bien !

Très bien !

Très bien !

La parole est à M. François de Rugy.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, chers collègues, nous arrivons à la troisième lecture de ce texte tendant à redécouper les régions. Je ne sais pas si l’heure du bilan a déjà sonné, ou s’il y aura d’ultimes évolutions. Pour sa part, le groupe écologiste appelle de ses voeux de telles évolutions pour que cette troisième lecture soit une étape utile.

La commission mixte paritaire a rapidement abouti à un constat d’échec.

C’est le moins qu’on puisse dire !

Je ne sais pas si cette mauvaise volonté à trouver un compromis, pourtant souhaitable sur un texte de cette importance, est à rechercher du côté de nos collègues du Sénat ou de l’Assemblée. En tout état de cause, il convient de s’arrêter quelques instants sur une réforme aussi lourde de conséquences.

Je dois avouer, monsieur le ministre, que nous avons été surpris de vous voir au banc du Gouvernement pour défendre ce texte, alors que le gouvernement de Manuel Valls compte désormais une ministre et un secrétaire d’État spécifiquement chargés de cette réforme dite parfois « réforme territoriale » – terme auquel nous préférons ceux de décentralisation ou de démocratie locale. Il est certes déjà arrivé que certains de vos prédécesseurs défendent des projets de décentralisation, mais il n’y avait pas alors, à ma connaissance, de ministres spécialement chargés de cette réforme.

On pourrait justifier votre présence au banc du Gouvernement par les conséquences de cette réforme sur le plan électoral. J’aurais plutôt tendance à penser que le Gouvernement a voulu faire passer un message subliminal, qui est devenu explicite au cours de la dernière lecture, quand vous avez parlé d’une « réforme administrative ». Je crois au contraire – et je pense que ce sentiment est largement partagé, y compris au sein du Gouvernement – qu’il n’y a pas plus politique que cette réforme,…

Très juste !

…car elle ne vise pas seulement à redécouper les régions, mais aussi à modifier le cadre même dans lequel les citoyens seront amenés à s’exprimer par la voie du suffrage universel. Il ne s’agit pas simplement de redécouper des circonscriptions électorales, mais de redéfinir les collectivités elles-mêmes, leurs territoires et leurs compétences. Dès lors, la question centrale est de savoir ce que l’on veut faire ensemble : ces nouvelles collectivités seront-elles fondées sur un sentiment d’appartenance commun ? Pour nous, écologistes, cette préoccupation devrait être au fondement d’une telle réforme.

J’ai déjà eu l’occasion de dire que ce débat faisait réapparaître le clivage entre jacobins et girondins. Je crois, monsieur le ministre, que vous incarnez l’approche jacobine. Cela n’a, en soi, rien de répréhensible : cette opinion est tout à fait défendable. Les deux traditions font également partie de l’histoire de France et de l’histoire de la République. Contrairement à ce que l’on prétend parfois, le premier de ces deux courants n’est pas plus français que le second ! Les deux appartiennent à notre histoire ; ils se sont souvent mêlés, parfois concurrencés.

Dans la perspective de mon intervention, je me suis reporté à la définition que donne le dictionnaire de l’adjectif « jacobin ». On ne peut imaginer définition plus courte et plus simple : « partisan d’un État centralisé ». Il est un peu étrange qu’un texte réformant les régions soit défendu par le partisan d’un État centralisé ! Pour notre part, nous nous revendiquons comme des héritiers de la tradition décentralisatrice et girondine, qui nous amène à des conclusions très différentes des vôtres.

En première et surtout en deuxième lecture, nous avons eu droit à un procès sur le thème du repli identitaire. Nous déjà eu l’occasion de dire au cours des lectures précédentes combien cette expression, non dénuée d’arrière-pensées, était propre à semer la confusion et à nourrir l’amalgame avec des courants politiques très éloignés de celui que je représente dans cette assemblée.

Très juste !

Je n’y reviendrai pas, mais je voudrais vous lire cet extrait d’un discours très éclairant : « On ne gomme pas ainsi les siècles d’écrasement, l’oeuvre lente et implacable qui, par la culture piétinée, humiliée, interdite, conduisait à la négation de l’identité d’un peuple. […] C’est blesser un peuple au plus profond de lui-même que de l’atteindre dans sa langue et sa culture. Nous proclamons le droit à la différence. Il est indigne de la France qu’elle rejette ses richesses ».

Tout à fait !

Tout à fait !

Quel est le rapport ?

Ces phrases ont été prononcées, non pas par un élu dangereusement atteint par la tentation du repli identitaire – ce serait lui faire un mauvais procès –, mais par François Mitterrand, le 14 mars 1981, à Lorient, pendant la campagne présidentielle.

Bravo !

D’ailleurs, je me suis replongé dans ses cent dix propositions, qui font aussi partie de l’histoire récente.

Elles n’ont pas été mises en oeuvre !

La proposition no 54 était ainsi formulée : « La décentralisation de l’État sera prioritaire. Les conseils régionaux seront élus au suffrage universel. […] La Corse recevra un statut particulier. Un département du Pays basque sera créé. ». La proposition no 56, quant à elle, prévoyait que la promotion des identités régionales serait encouragée et que les langues et cultures minoritaires seraient respectées et enseignées.

Oui, et alors ?

Oui, et alors ?

Mitterrand n’a pas fait grand-chose !

On ne saurait mieux dire. Pour notre part, nous mettons bien volontiers nos pas dans ceux de François Mitterrand.

Nous revendiquons notre volonté de renforcer les régions, et nous pensions d’ailleurs que c’était également l’ambition du présent projet de loi et de celui à venir sur les compétences, annoncés par le Premier ministre lors de son discours de politique générale d’avril dernier.

Ce ne sont pas seulement l’histoire et les identités régionales qui commandent ce renforcement : il est également nécessaire pour faire face aux défis d’aujourd’hui. Dans un pays trop souvent sclérosé et qui a le sentiment d’être bloqué, il faut débloquer et déverrouiller – pour reprendre un terme cher au Premier ministre et qu’il a encore utilisé dimanche soir lors de son entretien télévisé – la France par le bas, en libérant les initiatives locales. Tel est précisément l’intérêt de transférer des compétences de l’État vers les collectivités territoriales, notamment les régions.

Il s’agit d’abord d’un enjeu démocratique : rendre le pouvoir aux citoyens. C’est ce que disait François Mitterrand en 1981, dans une très belle formule par laquelle il reprochait au président sortant de vouloir garder le pouvoir, quand lui voulait le rendre au peuple français. Cela passe par la décentralisation et la démocratie locale, et les régions sont au évidemment au coeur d’un tel projet.

D’où les consultations qui ont eu lieu, j’imagine !

Les enjeux concrets d’aujourd’hui font écho à nos débats sur la carte régionale. En visite en Lorraine il y a quelques semaines, le Président de la République a très justement déclaré dans un entretien au Républicain lorrain et à L’Est républicain qu’il fallait relancer la taxe poids lourds à l’échelle régionale. Il a indiqué que l’Alsace le demandait depuis longtemps et qu’elle avait envie de l’expérimenter à l’échelle régionale. Voilà les défis d’aujourd’hui !

Elle est déjà expérimentée en Alsace !

Des associations bretonnes se sont constituées en collectif sous le nom de « Vivre, décider et travailler en Bretagne ». Voilà une démarche que je reprends bien volontiers à mon compte : celle d’acteurs de la vie politique, économique et sociale qui ont envie de se serrer les coudes et de mener des projets à l’échelle locale !

Tout à fait !

Comme M. Benoit l’a dit, pour faire face aux défis d’aujourd’hui, ceux de l’économie et de l’emploi, les Bretons n’ont pas besoin, pas plus que les habitants des autres régions, de signer je ne sais quel contrat par lequel l’État donnerait l’impression de leur donner quelques centaines de millions, voire un ou deux milliards d’euros, alors qu’il s’agit généralement de crédit déjà programmés qu’il s’est contenté de regrouper sous la casaque d’un nouveau nom, du genre « pacte d’avenir ».

Absolument ! C’est de la communication !

Ils veulent que l’on donne aux élus et aux acteurs locaux les moyens de mener à bien les projets qu’ils ont envie de mener pour sortir de la crise dans laquelle nous nous enlisons depuis six ans. Nous sommes, pour notre part, convaincus que c’est en donnant davantage de pouvoir aux échelons locaux qu’on sortira de cette crise économique et sociale, qui se traduit parfois par de la morosité, voire une désespérance.

Exactement !

Des compétences régionales accrues supposent des régions légitimes, dans lesquels les Français se reconnaissent ; des régions qui soient proches d’eux, et non les grandes régions proposées par ce redécoupage et qui ne sont que le modèle jacobin transféré à l’échelle régionale. C’est commettre la même erreur qu’à l’échelle nationale.

Ce n’est pas une erreur, cela a fait la France !

Le schéma d’une capitale dominant le territoire national, on veut maintenant le transposer à l’échelle régionale. C’est une approche technocratique, selon laquelle une grande ville doit concentrer et centraliser les pouvoirs du territoire qui l’entoure.

Tout à fait !

Non seulement cela ne donnera pas un seul moyen supplémentaire aux collectivités régionales, mais cela créera des embrouillamini, qu’ils soient visibles dès maintenant ou qu’ils apparaissent plus tard. M. Tourret en a déjà esquissé quelques-uns. Prenons l’exemple de la région Alsace-Champagne-Ardennes-Lorraine, dont on ne sait pas trop comment la nommer – certains ont évoqué le nom « d’Arschloch »

Arrêtez de dire « Arschloch » !

Je l’ai dit volontairement, mon cher collègue, car la question de la dénomination est très importante. Quand on n’arrive pas à nommer quelque chose, c’est qu’il y a un problème…

Bravo !

… ou qu’il s’agit de quelque chose qui n’existe pas.

Vous racontez des histoires !

Il a raison !

D’ailleurs, nos concitoyens doivent savoir qu’un article du projet de loi dit que c’est l’ordre alphabétique qui prévaudra. C’est pour cela que j’ai évoqué le nom d’Alsace-Champagne Ardennes-Lorraine. J’ai lu dans un journal lorrain un article où l’ordre été inversé et où la région était nommée « Alsace-Lorraine-Champagne-Ardennes » – ALCA – et on voit bien pourquoi.

Je vous rappelle par ailleurs, mes chers collègues, que les députés de Rhône-Alpes souhaitaient qu’on puisse par exception nommer la région Auvergne Rhône-Alpes,« Rhônes-Alpes-Auvergne », dénomination assez usitée. Telles sont les difficultés qu’entraîne la volonté de regrouper à toute force les régions. Je n’ose pas imaginer les difficultés qui adviendront lorsqu’il faudra trouver un nom à la région Aquitaine-Limousin-Poitou Charente – ALPC.

Notre région s’appelle PACA, ce qui ne pose aucun problème !

Précisément, mon cher collègue : on devrait tirer les leçons du passé,et il me semble que le nom de PACA n’a pas suscité l’enthousiasme dans votre région !

Pourquoi dites-vous cela ?

Contrairement à toute la logique du texte, qui vise à fusionner les régions, y compris de manière autoritaire, le statu quo prévaut dans le Centre, les Pays de la Loire…

On ne peut pas dire que c’est autoritaire, puisqu’il y a un vote !

Mon cher collègue, je ne voulais pas être long mais, puisque vous m’interpellez, …

C’est la démocratie !

Mon cher collègue, puisque nous avons souvent des discussions fructueuses et constructives, nous pouvons également en avoir sur ce sujet. Trouvez-vous satisfaisant, d’un point de vue démocratique, de demander à des députés implantés dans certaines régions de choisir pour les autres ?

Nous sommes tous les députés de la nation ! Je représente également l’Alsace et de la Bretagne !

Écoutez-moi, puisque vous m’interpellez ! Nous devrions alors défendre une vision commune, cohérente, qui s’applique à l’ensemble des régions de France ! Or c’est exactement l’inverse, comme en témoigne l’exemple concret que je viens de donner. Vous-mêmes, mon cher collègue, êtes élu d’une région dont le périmètre n’est pas modifié, …

Parce qu’elle comprend cinq millions d’habitants !

… ce qui explique pourquoi vous soutenez le texte. Nous n’allons pas faire comme si nous étions les élus de nulle part. Nous sommes certes des élus de la nation, mais nous sommes tous élus de quelque part.

Bien sûr !

Si vous avez suivi les débats, …

Il n’était pas là !

… vous avez sans doute constaté qu’un certain nombre de députés se sont exprimés au nom de leur région et qu’en définitive, ce sont ceux qui ne se sentent pas très concernés qui votent pour ce texte, tandis que les autres votent contre : ce n’est pas du tout satisfaisant sur le plan démocratique. C’est là le résultat d’une démarche qui a été dès l’origine beaucoup plus technocratique que démocratique.

Nous souhaitons renforcer la région, parce qu’il s’agit d’un cadre plus adapté que le département pour mener à bien les politiques locales. Soyons concret, clair et précis : si certains orateurs s’inquiètent du nombre d’élus, c’est que ce sujet est intrinsèquement lié à celui de la proximité – d’ailleurs c’est peut-être le dernier point qui sera modifié dans le projet de loi, preuve qu’on peut toujours s’arranger sur ces questions ! – certains territoires craignant de ne compter pas plus de deux, voire un seul représentant au conseil régional. Ce redécoupage en grandes régions et la faible représentation des territoires dans ces grandes régions constituent évidemment un recul par rapport à l’objectif d’un niveau de gestion des compétences plus proche et plus pertinent.

Je finirai mon intervention en parlant des compétences, qui feront l’objet du second volet de la réforme territoriale. Ce n’est sans doute pas vous qui le défendrez, monsieur le ministre, mais vous le connaissez aussi bien que nous. D’abord, ce projet de loi ne prévoit aucun transfert de compétences de l’État vers les régions, ce que nous regrettons. Nous ferons des propositions concrètes de transfert aux régions de l’enseignement supérieur, de la culture, du service public de l’emploi et de la formation professionnelle, voire du logement.

Bravo !

Non seulement il n’y a pas de vraie décentralisation de l’État vers les régions, mais l’ambition, que nous soutenions, de supprimer à terme les conseils généraux – même limitée à certains territoires, en fonction des réalités territoriales – est dorénavant abandonnée. Même le transfert de certaines compétences des conseils généraux vers les régions, qui avait pour but de donner plus de cohérence à certaines politiques, ne semble plus d’actualité – je pense notamment à la gestion des routes ou des transports collectifs. Il y a quand même de quoi s’interroger si le seul résultat de cette réforme est la constitution de méga-régions sans le consentement des régions concernées.

Vous parlez de démocratie, monsieur Mennucci, mais on parle de ce sujet depuis la déclaration de politique générale du Premier ministre d’avril dernier, et nous sommes au mois décembre : il était tout à fait possible d’organiser des consultations dans les régions concernées. Je regrette que cela n’ait pas été fait.

Et le Gouvernement parle de démocratie participative !

Il aurait été tout à fait possible d’associer les citoyens à ce redécoupage des régions.

Tout à fait !

Si on les avait écoutés, on n’aurait pas laissé la Bretagne à l’écart de cette réforme. On n’aurait pas blessé cette région en lui imposant cette réforme sans jamais l’entendre. Cette blessure a été exprimée par mes collègues alsaciens et je crois que ce sentiment est partagé par les élus du Languedoc-Roussillon.

Je conclurai par une petite note d’humour sur ce qu’on a appelé le droit d’option. Tout le monde semble maintenant défendre la majorité des trois cinquièmes, y compris le ministre, alors qu’en deuxième lecture, M. Vallini avait émis un avis de sagesse sur ce sujet. Je ne sais pas si cela sera de nouveau le cas lorsque nous examinerons cette disposition.

La sagesse, c’est les trois cinquièmes !

J’observe que pour parvenir à des aménagements par en bas du redécoupage, il faudra la majorité des trois cinquièmes. En revanche quand ils sont décidés par en haut, c’est-à-dire par le Parlement sur l’initiative du Gouvernement, on est très loin de la majorité des trois cinquièmes, puisque ce texte n’a même pas été voté par la majorité absolue de notre assemblée en première et en deuxième lecture.

La discussion générale est close.

J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.

La commission a maintenu la suppression de l’article 1er A.

La parole est à Mme Marie-Jo Zimmermann.

Monsieur le ministre, monsieur le rapporteur, monsieur le président de la commission des lois, permettez-moi, tout d’abord de vous dire que je regrette infiniment que l’Assemblée nationale soit revenue à la carte qu’elle avait fait adopter en deuxième lecture, alors que le travail qui avait été réalisé par le Sénat était excellent. De plus, il avait rallié, au sein de la Haute assemblée, 184 voix contre 129 : des voix de gauche étaient donc venues conforter les voix de droite pour adopter une carte composée de quatorze régions. C’était d’ailleurs le nombre prévu par le Président de la République et qui figurait dans le projet initial. Tout cela était donc tout à fait cohérent.

Ce que je regrette surtout, monsieur le ministre, et ce qui explique la situation actuelle, c’est que l’ensemble des collectivités territoriales n’ait pas été associée à la préparation de ce projet de loi. Si le projet dont nous débattons aujourd’hui avait été travaillé en amont, je pense que nous n’en serions pas arrivés à ce nombre de lectures.

Non pas que ce nombre me choque en lui-même : s’agissant d’un texte qui doit encadrer l’administration de nos territoires pendant, j’ose l’espérer, une cinquantaine d’années, ces lectures successives se justifient pleinement.

Ce que je regrette, c’est d’abord l’échec de la commission mixte paritaire, qui aurait dû permettre le dialogue entre les deux assemblées parlementaires afin de repartir sur des bases nouvelles. C’est d’autant plus regrettable que la carte affinée qui avait été proposée par le Sénat aurait pu constituer une bonne base de discussion.

Le Gouvernement avait promis qu’il conserverait cette carte.

Eh oui.

Par ailleurs les Alsaciens ont montré leur détermination à rester seuls dans une région unique, de même que la Champagne-Ardenne et la Lorraine.

Mais ce qui m’a vraiment décidé à ne pas voter en faveur de l’adoption de ce projet de loi, c’est la promotion de Strasbourg comme capitale de la future région. Je n’ai rien contre Strasbourg : j’y ai fait mes études et c’est une ville que j’aime beaucoup. Mais je pense que nous nous trouvons en présence d’une rupture d’égalité entre les différents territoires.

Nous examinons l’article premier.

Mes chers collègues, j’ai le droit, il me semble, d’expliquer pourquoi je souhaite qu’on revienne à la carte adoptée par le Sénat à l’article 1er.

Bravo.

Jusqu’à preuve du contraire, le Sénat existe encore, et il a adopté cette carte à deux cents voix contre cent à l’issue d’un travail qui me semble cohérent.

La commission mixte paritaire aurait pu être l’occasion d’un travail extrêmement constructif qui répondait aux attentes des Alsaciens et permettait à la Champagne-Ardenne-Lorraine de compter à la fois une capitale régionale et une préfecture de région.

C’est pourquoi je crois, monsieur le ministre, que nous serions bien inspirés de revenir à la carte adoptée par le Sénat. Vous ne seriez pas dans ce cas obligé de faire plaisir aux Alsaciens en faisant de Strasbourg le chef-lieu de la future région.

La parole est à M. André Schneider.

Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, je voudrais revenir sur un point sur lequel le Gouvernement n’a pas répondu. Le 17 janvier 2007, la France a ratifié la Charte européenne de l’autonomie locale, signée le 15 octobre 1985. Alors que l’article 5 de cette charte prévoit que « pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être consultées préalablement, éventuellement par voie de référendum », une telle consultation n’a pas eu lieu.

Le Premier ministre n’a pas jugé utile de répondre à ma question écrite no 62 681 en date du 27 août 2014 et qui portait sur ce sujet.

C’est une blague ou quoi ?

Vous-même, monsieur le ministre, vous n’avez pas répondu quand nous avons soulevé ce point le 18 novembre dernier, lors de la deuxième lecture du projet de loi.

Dites-nous aujourd’hui, monsieur le ministre, quand et comment vous comptez rectifier le tir, sachant que l’article 55 de la Constitution dispose que « les traités ou accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois ».

Eh oui.

Permettez-moi d’évoquer à nouveau le cas de l’Alsace. Que n’avons nous, ici comme ailleurs, entendu à ce propos : on nous a accusés d’égoïsme, de repli identitaire, voire d’autonomisme.

Bien sûr, en Alsace comme en Corse, en Bretagne ou ailleurs, on peut rencontrer ici ou là quelques excités, voire quelques extrémistes, mais l’Alsace ne se résume pas à cela.

C’est vrai.

L’Alsace a des valeurs. Elle s’est battue pour être et rester française : pour cela, elle a payé le prix fort.

Bravo.

Elle a une culture, des traditions, une loi locale, et sa Sécurité sociale est excédentaire – qu’on se le dise.

Cela fait rêver.

De plus, n’en déplaise à certains, le concordat lui permet d’offrir à tous ses habitants la possibilité de pratiquer paisiblement et harmonieusement leur religion. N’est-ce pas là une vraie laïcité ?

Et nous pouvons sortir les crèches !

Est-ce un progrès ?

Surtout l’Alsace est ouverte sur l’Europe : elle constitue, au sein de l’espace rhénan, un véritable cordon ombilical. Elle est une belle vitrine de la France en Europe mais aussi dans le monde.

Strasbourg, capitale européenne, en est le coeur – c’est là un petit point de désaccord avec notre collègue lorraine. Alors, monsieur le ministre, ne cassez pas l’Alsace, vous abîmeriez la France. J’en appelle à un sursaut national : au lieu de diluer l’Alsace, valorisez ce joker européen de notre pays !

N’opposez pas, en vertu de je ne sais quelle arrière-pensée politicienne, les Alsaciens aux Lorrains. Ce n’est pas le sujet : l’Alsace a toujours travaillé en bonne intelligence avec ses voisins et amis. Il s’agit de lui laisser une place stratégique forte et respectueuse de toutes ses particularités. L’Alsace est un atout, donc une force pour la France en Europe. Alors, chers collègues, ne la tuez pas. Je vous rappelle, comme je l’ai fait le 18 novembre dernier, que « S’Elsass esch unser landel » : l’Alsace est notre terre et la France notre patrie.

La parole est à M. Marc Le Fur.

Madame la présidente, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, le premier mot qui me vient à l’esprit au terme de nos débats sur ce fameux projet de loi est celui de déception.

Ah.

Déception que nous n’ayons même pas eu l’intelligence d’accepter la proposition du Sénat : une carte plus pertinente pour l’Alsace, un droit d’option qui ménageait au moins quelques ouvertures pour la Bretagne.

Mais ma déception va au-delà, elle est à la mesure des espérances que je nourrissais quand ce chantier a été ouvert, car c’était la première fois qu’on ouvrait un chantier de cette nature.

C’est bien de le reconnaître enfin. Une quatrième lecture et tout sera parfait.

Pour la première fois, le Parlement allait en débattre.

Cette espérance est aujourd’hui déçue. Il s’agit en réalité de verrouiller, et la situation de nos régions sera pire demain qu’elle ne l’est aujourd’hui. La déception est plus sensible encore après le travail accompli par la commission Balladur, qui comptait en son sein des personnalités de sensibilités politiques différentes – je pense en particulier à l’ancien Premier ministre Pierre Mauroy.

En Bretagne, la déception a été d’autant plus grande que d’autres régions ont vu leurs revendications anciennes satisfaites. Je me réjouis en particulier que les Normands puissent réunifier leur beau territoire.

Quelle chance !

La déception, enfin, est celle d’avoir manqué une occasion qui ne se représentera pas de sitôt.

On ne vous a pas refait le coup de l’ordre alphabétique.

Nous avons, par ailleurs, assisté au grand retour du jacobinisme. Il se manifeste en votre personne, monsieur le ministre, et je le regrette, en dépit de votre talent. Je crois pourtant qu’au sein même du Gouvernement, certains de vos collègues auraient été ouverts à d’autres perspectives. J’ai entendu, dans le bouche de M. Vallini, des propos plus girondins. Hélas, il ne s’est guère exprimé et on ne l’a guère entendu.

Cela valait peut-être mieux.

Nous avons donc assisté au retour d’un jacobinisme très hostile à toute forme d’identité, de personnalité et de différenciation. Ce jacobinisme extrême s’explique, à mon sens, par la faiblesse même du Gouvernement. Un gouvernement central qui se sent fort peut se donner les moyens d’une véritable décentralisation.

C’est vrai.

Ce fut le cas à la grande époque gaulliste, voire à celle de François Mitterrand : le Gouvernement se sentait alors suffisamment sûr de lui pour tracer des perspectives. Aujourd’hui, le Gouvernement souffre d’être sur une position de repli.

C’est évidemment un risque.

Celui qui a peur n’agit pas ; au contraire, il se confine dans des raisonnements hérités du passé.

Les jacobins n’aiment pas l’identité régionale, qu’ils confondent avec l’autonomie ou que sais-je encore. Mais en rejetant cette identité, vous rendez un service éminent aux identitaires extrémistes.

Eh oui.

Ces derniers pourront s’emparer de la déception qui grandit au sein des populations concernées, pour dénoncer demain, non seulement le Gouvernement, mais la patrie dans son ensemble. En réalité, vous faites leur jeu.

Je suis, pour ma part, favorable à une identité régionale sereine, heureuse, multiple. On peut parfaitement être à la fois breton et Français, comme nos grands ancêtres l’ont démontré au cours de la grande guerre, dont nous célébrons cette année le centenaire.

Il existe aussi un esprit identitaire parisianiste pour qui rien ne peut se faire hors du périphérique et qui est persuadé qu’il n’est bon bec que de Paris. Vous avez, monsieur le ministre, fait preuve d’un tel esprit au cours de nos échanges.

Le Gouvernement a témoigné d’une très faible écoute, et en premier lieu à l’égard des populations, qui n’ont pas été consultées, des collectivités territoriales, qui n’ont même pas été sollicitées. Et c’est là la démarche de gens qui se réclament de la démocratie participative et qui exigent moultes consultations pour des décisions de bien moindre importance !

Et voilà que, pour une réforme d’une telle importance, tout est centralisé, non seulement du côté de l’exécutif mais aussi du côté du législatif, qui, du coup, en rajoute.

Vous écoutez également peu l’opposition, évidemment, mais de cela nous avons l’habitude.

Ce qui est plus révélateur, monsieur le ministre, c’est que vous écoutez peu votre majorité, et je parle là sous le contrôle du président de la commission des lois. Notre collègue Urvoas avait en effet fait savoir qu’il espérait que le texte allait évoluer. Il s’est plié à la discipline en votant une Bretagne à quatre départements et non à cinq, qui était, j’imagine, plus conforme à son voeu initial, en espérant peut-être obtenir ainsi quelques concessions sur le droit d’option.

Il les a obtenues !

Ne soyez pas mon porte-parole ! Laissez-moi défendre mon point de vue tout seul !

Ce n’est qu’un résumé fidèle de vos propos.

Que nenni, nous n’avons rien obtenu sur le droit d’option. Tout département devrait avoir la liberté de choisir sa région d’appartenance. Le problème, ce n’est pas de savoir s’il faut la majorité des trois cinquièmes ou la majorité simple. S’il est logique de devoir obtenir l’accord de la région que l’on rejoint, il n’y a aucune raison d’avoir besoin de celui de la région que l’on quitte. Je ne me sens pas le droit, en tant que député de la troisième circonscription des Côtes-d’Armor, de donner une opinion, négative ou positive, sur l’évolution de la Basse-Normandie.

Vous êtes un député de la nation !

Pourquoi d’autres se donneraient-ils ce droit, au nom d’une vision très théorique de ce que doit être un député de la nation ?

Vous n’écoutez pas le peuple, vous n’écoutez pas les collectivités, vous n’écoutez pas l’opposition, vous n’écoutez pas votre majorité.

La métropole est une autre de vos marottes. Vous associez métropole et innovation et vous en tirez la conclusion qu’il faut organiser nos régions autour de métropoles. Cela explique le choix de treize régions, une dizaine de villes étant susceptibles d’être considérées comme telles. Pour l’ouest, votre rêve était évidemment de faire de Nantes la métropole et d’organiser le territoire régional autour d’elle, d’où les difficultés que nous connaissons.

Dans ce débat, mes chers collègues, on nous balade. Le sujet n’est pas celui des départements et des régions : le véritable coeur de votre projet, ce sont les métropoles, déjà confortées par la loi votée il y a quelques mois et autour duquel vous voulez organiser tous les territoires. Le reste, régions, départements, n’est que très secondaire.

Puisque nous approchons des fêtes, monsieur le ministre, période de cadeaux, vous aurez peut-être le temps de lire l’excellent géographe Christophe Guilluy, qui rappelle que 65 % de la population vit en dehors des métropoles, et même de leur zone d’attraction. Ces gens-là agissent, entreprennent, travaillent, prennent des initiatives. Il ne faut pas les négliger. Ils en ont assez de n’entendre parler au journal de vingt heures que des bobos riches et des banlieues qui brûlent.

Ils n’ont qu’à regarder France 3 Bretagne.

Ils veulent qu’on parle d’eux aussi, parce qu’ils constituent la France. On sait le leur rappeler quand il s’agit de lever l’impôt. Et quand ils en ont assez d’être assommés d’impôts et de contraintes, il le font savoir très clairement.

Ce qui me vient encore à l’esprit, monsieur le ministre, c’est votre manque total de cohérence, souligné très justement par Hervé Gaymard. Un jour on célèbre le département, le lendemain on décrète sa mort, avant de reculer pour faire plaisir aux radicaux de gauche, gens très sympathiques au demeurant…

Très bien !

…mais c’est tout de même la structure politique la plus anachronique.

Cela commençait pourtant bien !

C’est cette formation, certes très respectable mais identifiée à un passé lointain, qui a le dernier mot.

La bonne solution était rapprocher, comme nous l’avons fait, les régions et les départements à travers la création de conseillers territoriaux. Cela permettait, tout en tenant compte des spécificités de chaque région, de réduire le nombre d’élus et de spécialiser mécaniquement chacune d’entre elles.

Nous retrouverons ce manque total de cohérence à l’occasion de l’examen du projet de loi relatif aux compétences, que, curieusement, nous n’examinerons qu’après ce texte.

Impréparation, déception, division de nos populations : voilà un triste constat, et je ne voudrais pas rester sur cet échec et ce gâchis. Je suis convaincu que notre pays recèle des capacités d’initiative suffisantes, mais qu’elles se manifestent à la base, puisque le sommet ne bouge pas.

J’ai salué les initiatives intelligentes du président de la métropole lyonnaise et du président du conseil général, comme j’avais salué les initiatives alsaciennes, et je suis convaincu que les mauvaises nouvelles qui nous sont annoncées donneront aux Alsaciens l’occasion de se ressaisir et de lever les ultimes obstacles. Je salue également les initiatives des Savoyards, qui aspirent à rapprocher leurs deux départements, ainsi que celles des conseils généraux du Centre, qui veulent, non seulement mutualiser mais fédérer un certain nombre de leurs compétences de façon à rendre à leurs administrés un service plus efficace et moins coûteux.Voilà les éléments positifs sur lesquels je souhaite terminer mon intervention. Je voulais parler du point bzh mais M. Benoit l’a fait avant moi : nul doute qu’il égalera bientôt les points eu et fr.

En tout état de cause, notre pays est riches d’initiatives et de capacités à entreprendre, et je regrette que notre État central soit à la traîne.

La parole est à M. Patrick Hetzel.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, au moment où nous abordons la nouvelle lecture de ce texte, je voudrais d’abord déplorer la manière dont le débat a tourné court en commission des lois la semaine dernière, nous interdisant de développer nos arguments. J’espère que nous pourrons le faire ici.

Le Gouvernement, monsieur le ministre, a commis au moins trois fautes.

La première est une faute d’analyse. Dans un premier temps, Le Président de la République avait exprimé le souhait de doter la France de grandes régions de taille européenne. Le seul souci, c’est que les régions françaises sont d’ores et déjà les plus vastes de toute l’Union européenne : la Bourgogne est plus grande que la Belgique, pour ne prendre que cet exemple.

Il est intéressant de voir comment, devant l’évidence, l’argumentation du Gouvernement a évolué, et vous avez fini par nous expliquer que les régions françaises n’étaient pas assez peuplées et qu’il fallait donc aller vers des régions de plus en plus obèses. C’est certes un peu moins faux mais cela n’a aucune importance puisque, comme nous vous l’avons indiqué à plusieurs reprises sans jamais recevoir la moindre réponse, il n’existe aucune corrélation entre la population d’un territoire et sa performance économique.

L’Alsace pourrait vous apprendre que certains cantons de sa voisine la Suisse sont extrêmement performants d’un point de vue économique alors qu’ils ne comptent pas plus de 300 000 habitants. L’Alsace elle-même, au dernier rang par sa superficie et au treizième par sa population, affiche le troisième PIB régional par habitant. Cela montre bien que ce n’est pas une question de taille.

Votre deuxième erreur est méthodologique. Pour modifier la carte des régions, il fallait avoir un dessein clair. Si vous vouliez uniformiser, pourquoi, comme l’a demandé Benoist Apparu à plusieurs reprises, n’avez-vous pas cherché à construire ces nouvelles collectivités autour des métropoles ? On voit bien que vous n’êtes pas allés dans cette direction. L’erreur est donc aussi géographique, et on ne comprend pas très bien quel dessein vous poursuivez.

Vous auriez pu aussi fonder votre projet sur l’identité des régions, en partant du principe que des habitants partageant un sentiment d’appartenance définiraient plus facilement des objectifs communs que lorsque manque l’affectio regionalis évoquée par Alain Tourret.

Ce qui est assez surprenant – et c’est là qu’est l’erreur méthodologique –, c’est que vous avez oublié d’observer la France telle qu’elle est et dessiné une France telle qu’elle n’est pas. Même les constituants, il y a plus de deux siècles, avaient consulté pendant plus d’un an avant de proposer un nouveau découpage du territoire français.

On comprend bien que le Gouvernement a voulu aller vite et a travaillé dans la précipitation, alors qu’un tel sujet ne devrait pas se traiter dans l’urgence.

La troisième erreur est opérationnelle. On aurait pu introduire un peu de souplesse dans le dispositif via le droit d’option. Le paradoxe, que François de Rugy vient à l’instant de relever, c’est que votre réforme n’aurait aucune chance d’être votée s’il fallait pour cela la majorité des trois cinquième qui sera exigée pour qu’un département puisse passer d’une région à une autre. Une telle différence de traitement selon qu’il s’agit d’élus nationaux, pour lesquels une majorité simple suffit, ou d’élus locaux, qui ne peuvent exprimer leur souhait qu’à travers une majorité qualifiée, qu’est-ce d’autre qu’une forme de mépris de ces derniers ?

Je terminerai par quelques mots sur l’Alsace.

Nous avions proposé un projet de régionalisation original pour le territoire alsacien, en vain manifestement, puisque jusqu’à présent la seule réponse a été : « circulez, il n’y a rien à voir ». Pourtant, loin de défendre les intérêts égoïstes de l’Alsace, nous voulions que cette région, où l’on réfléchit collectivement au devenir des institutions depuis plus de trente ans, s’engage dans une expérience que j’ose qualifier d’avant-garde, que de très nombreux experts souhaitent voir étendue à tout le pays et qui pourrait profiter à de très nombreuses autres régions. Ce serait une profonde réforme de structure, autrement plus fructueuse que ces fameuses méga-régions impotentes que vous voulez nous imposer.

À mon sens, l’échec du projet alsacien, outre qu’il vous aliénera pour longtemps la grande majorité des citoyens de cette région, est aussi un très mauvais coup porté à la réforme des institutions territoriales en France…

Eh oui !

…car ce que l’on votera ici va à la fois désorganiser et verrouiller le système pour longtemps.

Je garde cependant l’espoir que le Gouvernement nous prêtera, lors de cette nouvelle lecture, une oreille plus attentive que lors des lectures précédentes.

La parole est à M. Éric Straumann.

Madame la présidente, monsieur le ministre, monsieur le président de la commission des lois, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, je sais que sur les bancs du Gouvernement et de la commission, on est sourd aux revendications alsaciennes. Je vous invite donc à lire la une d’aujourd’hui des Dernières Nouvelles d’Alsace, qui titrent sur quatre colonnes : « La contestation s’étend. »

Ce sont Les Dernières Nouvelles d’Alsace qui dirigent l’Assemblée ?

On mène les élus alsaciens en bateau depuis plus de six mois, dans le but évident de calmer leur ardeur à défendre leur région et ses intérêts. D’abord, on nous annonce une fusion avec la Lorraine. Ensuite, on nous dit que la seconde lecture au Sénat permettra de trouver une solution pour l’Alsace, mais évidemment, la proposition du Sénat n’a pas convenu à la majorité à l’Assemblée. On nous dit ensuite que nous aurions peut-être gain de cause lors de la CMP. Et nous voici désormais en troisième lecture sans aucune perspective : en réalité, nous sommes face à un mur.

Un député de Strasbourg affirme dans la presse que nos collègues députés sont exaspérés par le comportement de certains de ses collègues alsaciens.

Tout à fait ! C’est moi qui l’ai dit et cela vous visait en partie !

Il faudrait donc que nous acceptions la disparition de l’Alsace…

Mais pas du tout !

…en tant que collectivité, en silence et tête baissée. Je suis désolé, chers collègues, mais je continuerai à dénoncer haut et fort la façon dont vous malmenez notre région !

C’est faux !

Manuel Valls a annoncé dimanche qu’il ne serait pas un déserteur : moi non plus !