L'audition du ministre de l'Intérieur mercredi dernier ayant permis à chacun de s'exprimer longuement sur ces deux textes, et comme il est d'usage dans notre Commission, nous entamons directement la discussion des articles.

Cet amendement rédactionnel vise à inscrire les nouvelles appellations – « conseil départemental », « conseiller départemental » et leurs déclinaisons – dans l'ensemble des dispositions législatives, organiques et ordinaires.

Par cette intervention, je défendrai l'ensemble de nos amendements relatifs au scrutin proportionnel.

Plus que le binôme, solution originale pour assurer la parité, c'est le retour au scrutin majoritaire qui nous pose problème. La gouvernance des conseils généraux est actuellement insatisfaisante. La fragmentation du département en cantons l'empêche souvent de développer une stratégie globale et cohérente. De plus, la juste représentativité des sensibilités est sacrifiée par le mode de scrutin majoritaire. Enfin, la forte abstention aux élections cantonales – 55 % en 2011 – montre la faible adhésion des citoyens à ce scrutin.

Aussi notre amendement propose-t-il un mode de scrutin proportionnel à deux tours, selon le modèle, connu des Français, des élections régionales et municipales. Cela améliorerait la lisibilité des modes d'élection.

Pour assurer la représentativité des territoires, l'élection reposerait sur des listes constituées de sections infra-départementales, à raison de quatre par département. Ce découpage pourra s'appuyer sur les pays, les communautés de communes ou un autre découpage, en fonction des départements concernés. Les listes et les sections pourront être de tailles inégales : il s'agira de s'adapter aux réalités locales.

Cet amendement confirme la créativité du groupe Écologiste, qu'avait d'ailleurs saluée M. Tourret en d'autres circonstances ; mais le Gouvernement ne s'est-il pas montré tout aussi innovant avec le scrutin binominal, qui n'existe nulle part ?

Les termes du débat entre représentation globale et représentation territoriale sont connus : la première permet la synthèse au risque de l'abstraction ; la seconde marque un fort attachement local. En l'occurrence, le syncrétisme proposé me laisse perplexe malgré sa virtuosité, les sections semblant témoigner d'un repentir par rapport à la vision globale.

Si l'Association des départements de France (ADF) s'est prononcée en faveur de cette solution un peu bizarre qu'est le scrutin binominal, c'est que nos collègues socialistes nous ont doctement expliqué qu'il valait mieux, dans l'intérêt de leur parti, de la droite et du centre, éviter le scrutin proportionnel – auquel je suis personnellement opposé –, en faveur duquel de nombreuses voix s'étaient exprimées au sein même du parti socialiste.

Avis défavorable. Sans rejeter l'idée du scrutin à la proportionnelle en lui-même, je n'y suis pas favorable pour les élections départementales. Le mode de scrutin dépend des missions confiées aux élus, en fonction du niveau de collectivités territoriales concerné.

Par ailleurs, la position de l'ADF – représentée par M. Vincent Eblé et M. Bruno Sido lors de nos auditions – ne me semble pas tenir aux motifs exposés par M. Bussereau.

L'objectif de cet amendement est de différencier les territoires urbains et les territoires ruraux ; pour ce faire, je propose de maintenir le dispositif existant dans les seconds, tout en favorisant la parité, à travers la proportionnelle, dans les premiers.

Je comprends l'esprit de cet amendement, mais je donnerais volontiers une boîte d'Alka Seltzer à celui qui aurait à établir un tel distinguo entre circonscriptions rurales et circonscriptions urbaines. Avis défavorable.

Cet amendement vise à éviter la surreprésentation d'une commune au sein d'un canton. En effet, si les conseillers départementaux sont tous deux électeurs de la ville la plus peuplée de ce canton, il y a un risque que les communes les moins peuplées de celui-ci ne soient plus représentées au sein de l'assemblée départementale.

Un conseiller départemental ne représente pas seulement sa circonscription électorale, ni a fortiori sa commune. Un tel amendement pose, en tout état de cause, une condition d'éligibilité qui me semble contraire au principe constitutionnel de liberté de candidature. Avis défavorable.

Cet amendement participe du même esprit que le précédent. L'argument selon lequel le mandat ne dépend guère de la circonscription électorale me laisse sceptique, monsieur le rapporteur. Les députés, par exemple, représentent certes la nation, mais aussi leur circonscription.

Comment, de surcroît, appliquer la règle binominale sur le terrain ? Envisagez-vous, à terme, la création de sections ? Il faut imaginer qu'un maire s'adressera à deux élus binominaux qui ne seront pas forcément d'accord entre eux. Vous parliez de système hybride à propos des conseillers territoriaux ; en l'occurrence, vous allez plutôt créer une usine à gaz.

Si l'objectif est la parité, pourquoi ne pas instaurer un système hybride, principalement majoritaire avec une dose de proportionnelle, dans lequel 10 % des élus proviendraient d'un scrutin de liste à l'échelle départementale ? Cela éviterait aussi la surreprésentation des zones urbaines.

Avis défavorable. L'élection au scrutin de liste des conseillers régionaux et des sénateurs n'empêche pas la territorialisation. D'ailleurs, jusqu'à présent, ce système n'a pas suscité autant d'émotion que celui que nous proposons avec les binômes.

Cet amendement répond aux préoccupations exprimées par M. Sauvadet. Je propose en effet de créer deux sections cantonales poursuivant plusieurs objectifs : défendre la représentation de la ruralité ; garantir l'enracinement des candidats dans leur territoire en attribuant un conseiller départemental à chaque section, ce qui éviterait que les deux membres du binôme viennent du même secteur géographique ; éviter, enfin, la concurrence et la rivalité des deux élus du binôme sur un même territoire en permettant à chacun d'eux d'être l'élu d'une des deux sections.

En matière d'inventivité, nos collègues ne sont pas en reste. Toutefois, diviser un grand canton en deux sections s'apparente à un retour à la situation d'origine. De deux choses l'une : soit l'amendement vise à ne pas permettre la mise en place de la parité ; soit il consiste à faire élire un homme sur tel territoire et une femme sur tel autre. Cela contreviendrait au principe d'universalité des candidatures. Si l'on pousse ce raisonnement jusqu'à l'absurde, pourquoi ne pas prévoir que la totalité des membres du corps électoral de chacun de ces territoires appartiennent à l'un ou l'autre sexe ? Avis défavorable.

Seulement 13,5 % des conseillers généraux sont actuellement des femmes. Même si nous aurions préféré un autre mode de scrutin, nous proposons, afin d'éviter toute asymétrie au sein du binôme, que les noms des candidats soient présentés sur le bulletin de vote suivant l'ordre alphabétique.

Puisque nous sommes dans l'absurde, allons jusqu'au bout : que se passera-t-il en cas d'homonymie ?

De telles précisions, madame Crozon, relèvent sans doute du domaine réglementaire, mais j'y suis favorable.

Je retire l'amendement CL 75.

L'amendement CL 103 est défendu.

Nous souhaitons le maintien du mode de scrutin actuel.

L'amendement CL 223 est défendu.

Le système proposé, incohérent, aboutirait à de fortes inégalités puisqu'il affaiblirait considérablement la représentation de certains territoires ruraux. En Aquitaine, un canton compterait 16 500 habitants dans le Lot-et-Garonne et un autre 45 000 habitants en Gironde ; dans la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, on trouverait un canton de 9 000 habitants dans les Hautes-Alpes et un de 68 000 habitants dans les Bouches-du-Rhône. La division par deux du nombre de cantons, conjuguée à la marge des 20 % par rapport à la moyenne de la population cantonale dans le département – système dont le futur redécoupage électoral constitue la seule motivation réelle –, conduirait à une véritable hécatombe pour les cantons ruraux.

La précédente réforme attribuait un minimum de quinze conseillers territoriaux à chaque département ; avec ce projet de loi, on ne compterait plus que huit binômes de conseillers départementaux pour le Territoire-de-Belfort, onze pour l'Ariège, douze pour le Vaucluse, treize pour la Lozère et quatorze pour la Creuse, alors que certains cantons sont particulièrement étendus : dans les Alpes-Maritimes, un canton fusionnant treize cantons ruraux représenterait ainsi 70 % de la superficie du département. C'est un véritable problème pour les départements où coexistent de grands centres urbains et de vastes zones rurales.

Diviser par deux le nombre actuel de cantons n'a strictement aucun sens, d'autant que les situations, très différentes d'un département à l'autre, sont le fruit de l'histoire. Je doute fort, au demeurant, que le Conseil constitutionnel accepte de telles règles de représentation, qui se révéleront destructrices pour le monde rural. Dans les départements où se trouve un fort pôle urbain, les zones rurales seront fortement pénalisées : de fait, la réforme impose le redécoupage de la quasi-totalité des cantons. Si l'on complète l'étude d'impact, fort succincte, du Gouvernement sur ce point, on constate que près de 90 % des cantons actuels ne satisfont pas à la règle des plus ou moins 20 %. Plus de 2 000 cantons verront par ailleurs leur poids démographique doubler. Dans la huitième circonscription de Haute-Garonne, par exemple, il ne restera qu'un seul canton, contre quatorze aujourd'hui : cela illustre bien le peu de cas que vous faites du monde rural.

En supprimant l'article 3, nous redonnerions toute latitude au Gouvernement : ce serait donc une façon de lui rendre service. L'objectif d'un nombre de conseillers généraux inférieur à 4 000 est faussement vertueux, puisque sont rétablis 1 800 conseillers régionaux qui devaient disparaître du fait de l'instauration des conseillers territoriaux. Il serait donc opportun de créer quelques centaines de cantons ruraux supplémentaires.

J'invite le rapporteur à tremper sa plume deux fois dans l'encrier avant de confirmer la rédaction du texte. Vous entendez garantir la parité tout en corrigeant les déséquilibres de représentation démographique ; mais, outre que la règle du binôme sera ingérable sur le terrain, le redécoupage de l'ensemble des cantons, puisque c'est bien de cela qu'il s'agit, ne tiendra pas compte des circonscriptions électorales. De telles mesures s'apparentent à un « tripatouillage électoral », lequel aura de lourdes conséquences pour les collectivités territoriales qui, comme leur nom l'indique, doivent assurer la représentation des populations sur un territoire défini. En somme, vous allez laminer la représentation rurale.

Dans ma circonscription, qui représente à elle seule 343 communes et 54 % du département de la Côte-d'Or – quatrième département français par la superficie –, il existe à l'heure actuelle dix-sept cantons ; après votre redécoupage, il n'y en aura plus que quatre. Dans ce département, qui comprend 706 communes, six cantons rassembleront à eux seuls pas moins de 500 communes !

Que l'on procède à des ajustements afin de se rapprocher de la règle des 20 %, soit, mais votre réforme va bouleverser complètement les équilibres territoriaux. Qui sera désormais le garant de l'aménagement du territoire ? Il eût été préférable de définir d'abord les compétences des collectivités territoriales et de choisir ensuite les modes de scrutin correspondants. Le conseil général est la collectivité des solidarités humaines et des solidarités territoriales, et vous introduisez un déséquilibre de représentation tel qu'il revient à fonder l'avenir du pays sur le seul fait urbain.

Ce choix politique de fonder le développement économique exclusivement sur les agglomérations est une erreur gravissime. L'un des plus grands défis que nous aurons à relever au XXIe siècle sera de garantir non seulement la croissance, mais une croissance équilibrée sur tout le territoire, sans opposer, d'un côté, les agglomérations, de l'autre, la désertification. Nous avons besoin de représentants des territoires.

Je vous en conjure : avant de privilégier le fait majoritaire, considérez qu'il s'agit d'une réforme extrêmement lourde, qui touche à la représentation des populations vivant sur nos territoires. J'appelle chacun, quel que soit son parti, à bien mesurer les conséquences d'un redécoupage généralisé.

La réforme du mode de scrutin provoquera également des inégalités entre les départements. Par exemple, la Savoie compte actuellement 37 conseillers généraux pour une population de 480 000 habitants, et la Haute-Savoie 34 pour 750 000 habitants ; à la suite de cette réforme, ces deux départements n'auront plus, respectivement, que 19 et 17 cantons, soit une moyenne de 21 000 habitants par canton pour la Savoie, contre 43 000 pour la Haute-Savoie.

Or il existe des projets de création d'une région Savoie, et nos deux départements ont créé l'Assemblée des pays de Savoie, qui vise à mutualiser un maximum de choses. Nous espérions que la réforme territoriale, telle que la précédente majorité l'avait conçue, permettrait de résoudre le problème de la représentativité de l'Assemblée des pays de Savoie. Hélas, le présent projet de loi n'apporte aucune solution : on reste sur le schéma de deux départements distincts.

Deux remarques pour commencer. D'abord, la majorité actuelle ayant perdu en 1985 la plupart des départements qu'elle détenait à la suite du découpage cantonal de 1982, je lui souhaite bien du plaisir pour les prochaines élections ! Ensuite, le système du binôme sera bien évidemment soumis au Conseil constitutionnel, et j'espère que vous serez attentifs à ses remarques…

Sur le fond, j'attire l'attention des collègues sur le fait que nous sommes en train de mettre en place une nouvelle organisation territoriale. La réforme des intercommunalités engagée par le précédent Gouvernement et la rationalisation de la carte intercommunale ont donné naissance à des communautés regroupant, dans mon département, jusqu'à 180 communes, soit l'équivalent de petits départements : elles disposent d'élus, d'une administration et de pouvoirs importants. Avec le fléchage des délégués communautaires – qui est une bonne chose en soi –, on va passer d'un système où les élus construisaient des gouvernances d'intercommunalités en dehors de toute considération d'étiquette politique à un système bien plus politisé, et je ne suis pas sûr que cela profite à la gestion des territoires.

À ces nouvelles intercommunalités s'ajouteront désormais les « super-cantons », qui n'auront pas grand-chose à voir avec les cantons actuels, et les régions, qui, à l'échelle européenne, sont trop petites ; ça va être le bazar : on ne saura plus qui fait quoi ! Le « super-conseiller général » se trouvera en concurrence, parfois même à l'intérieur de sa propre formation politique, avec le président de l'intercommunalité ; les nouveaux cantons ne recouperont même pas le découpage des circonscriptions législatives. Bref, vous êtes en train de détricoter notre maillage territorial – qui avait certes ses forces et ses faiblesses, mais qui au moins avait une cohérence –, pour bâtir une nouvelle France. Je ne suis pas sûr que cela fonctionne, ni que cela favorise le progrès économique et l'aménagement du territoire.

Certes, le fonctionnement des conseils généraux n'était pas parfait – mais connaissez-vous une seule chose que l'homme ait fabriquée et qui le soit ? Certes, il existe des disparités démographiques parfois considérables entre les cantons ; le rapport est de 1 à 35 dans le Vaucluse. Certes, la répartition des compétences entre les collectivités pose des problèmes de fond. Mais ce que vous proposez ne réglera rien.

Le présent projet de loi s'appuie uniquement sur la volonté de mettre en place la parité la plus parfaite possible. Alors qu'on ne cesse de nous répéter que l'homme et la femme sont identiques, et qu'on nous propose d'adopter une loi établissant cette identité, on veut la détruire au niveau du conseil général : c'est incohérent !

De même, on se détache du réel par un découpage qui méprise les territoires. Or le conseil général a pour vocation de favoriser le développement des territoires et d'aplanir les différences entre les grosses communes et les espaces ruraux. Il s'agit, non pas d'une simplification, mais d'une complication incohérente et irréaliste.

Nombreux sont les Français qui souffrent de ce qui se passe actuellement. Au nom d'une majorité de circonstance, vous portez brutalement atteinte à l'intérêt public, que vous avez pourtant pour mission, en tant que responsables de l'exécutif, de défendre. Dans mon territoire, la population est de plus en plus furieuse. Cessez de mépriser le peuple de France – on ne sait jamais quelle réaction il peut avoir !

Dans la continuité de l'intervention de Dominique Bussereau, je voudrais attirer l'attention des collègues sur une autre incohérence du texte. Dès lors que l'on pose pour principe qu'il y a deux conseillers départementaux par canton et que chaque canton doit représenter une certaine proportion de population par rapport à une moyenne départementale, cela aboutira, dans nombre de départements, à rendre le découpage des cantons incompatible avec celui des circonscriptions législatives.

Lors de la précédente législature, le Gouvernement avait procédé à un nouveau découpage des circonscriptions législatives. Certains membres de l'ancienne majorité voulaient remettre en cause le recoupement entre limites de ces circonscriptions et limites des cantons, mais le Conseil d'État a rappelé à plusieurs reprises l'impératif de cohérence entre les deux. Il fut donc posé comme principe du découpage qu'on ne pouvait pas, sauf exception, transgresser les limites cantonales pour constituer des circonscriptions. Vous, vous faites l'inverse : pour constituer les nouveaux cantons, vous posez comme principe de transgresser les limites de circonscriptions ! Dans la Voix du Nord d'hier, édition de Dunkerque, M. Michel Delebarre, rapporteur du texte au Sénat, expliquait d'ailleurs le redécoupage au nom du Parti socialiste. Non seulement le nouveau découpage transgresse les limites des circonscriptions, mais il tue la ruralité et, comme l'a dit François Sauvadet, n'est qu'un « tripatouillage ».

Dominique Bussereau a évoqué les risques politiques et les risques devant le Conseil Constitutionnel ; moi, je vous alerte sur ceux devant le Conseil d'État – à moins que le découpage cantonal ne préfigure un autre découpage, législatif celui-là…

Ce dernier point n'est pas un scoop, monsieur Daubresse ! Et le Conseil d'État sera tenu par la loi que nous allons adopter : vous voyez, tout se tient.

Ce qui est gênant dans cet article 3, c'est qu'il part du principe qu'il faut donner la priorité à la représentation des populations par rapport aux actions à mener sur les territoires. Le système que vous vous apprêtez à mettre en place concentrera les conseillers généraux dans les zones les plus peuplées. Certes, le résultat sera, à terme, un changement significatif de la composition des assemblées et le rééquilibrage politique des territoires ruraux qui sont, peut-être, de votre point de vue, un peu trop « droitiers » ; mais ce n'est pas parce qu'un territoire est moins peuplé qu'il y a moins de responsabilités à exercer – d'autant plus que les conseils généraux ont vocation à s'occuper, directement ou indirectement, des services à la population et de l'aménagement du territoire. C'est pourquoi j'ai indiqué la semaine dernière au ministre de l'Intérieur mon souhait de voir pris en compte d'autres critères, comme la superficie, de manière à assurer une proximité des élus avec les territoires. Avec six cantons pour 300 communes, ce sera difficile ! La sous-représentation des zones rurales empêchera de traiter au fond les questions qui se posent à la ruralité – y compris en Ile-de-France.

Je profite de votre intervention pour signaler que le ministre de l'Intérieur nous rejoindra à l'issue du Conseil des ministres.

M. Jean-Michel Baylet, président de mon parti, m'a chargé de vous dire qu'il était opposé à la création du binôme et inquiet des conséquences que pourrait avoir une telle loi.

Quant à moi, j'estime que ce projet est la mort annoncée de la France rurale, celle des clochers et du curage des fossés et des rivières… Ce matin, le président Bartolone a expliqué qu'il fallait supprimer pour tout maire la possibilité d'être parlementaire, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat. La conjonction des deux m'inquiète. Autant je suis conscient, tant le ridicule a achevé de discréditer la représentation actuelle, de la nécessité de revoir la carte cantonale – ce qui entraîne inévitablement des accusations de « tripatouillage » –, autant je suis attaché à la représentation du monde rural. Élu d'une circonscription ne comprenant qu'une seule petite ville de 12 000 habitants, je suis frappé par la peur de l'abandon qui y règne, et qui alimente le vote en faveur du Front national – notamment dans de petits villages traditionnellement modérés, où l'on n'a jamais connu un étranger, où il n'y a jamais eu d'insécurité. Attention à ce que la conjonction de telles mesures avec la suppression des services publics et des maternités n'ait des effets multiplicateurs et ne finisse par profiter aux extrêmes !

S'agissant du binôme d'élus, comment réglera-t-on les problèmes en cas de mésentente entre l'homme et la femme ? Le texte n'en dit rien !

Quant au redécoupage, ce n'est pas un tripatouillage ; c'est une véritable boucherie ! Comment va-t-on organiser les services publics en milieu rural ? Quel nom donnera-t-on au « super-canton » ? Comment tiendra-t-on compte des bassins de vie ? Que l'on fasse un redécoupage, soit, mais pas sur le seul critère démographique, sinon c'est la fin de l'organisation territoriale de nos départements.

J'attire également votre attention sur le fait que le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État auront à se prononcer sur ce texte et sur ses mesures d'application. Nous serons très vigilants sur ce point.

J'ai déjà dit la semaine dernière tout le bien que je pensais de ce nouveau mode de scrutin : le monde entier va nous l'envier ! C'est de la même veine que les propositions de certains groupes politiques d'instaurer des coprésidences : c'est joli sur le papier, mais cela ne tient pas la route. Pourquoi ne pas proposer l'élection d'un co-maire ou d'un coprésident de la République ? Le système sera ingérable : dès lors que deux personnes bénéficieront d'une même légitimité, si elles ont des points de vue divergents, cela provoquera nécessairement un conflit politique et humain ; les citoyens seront tentés de s'adresser à l'un ou à l'autre en fonction de leurs demandes. Comment les deux élus se répartiront-ils les différentes compétences ? Sera-ce en fonction de leurs intérêts, de leur domiciliation ?

Par ailleurs, le nouveau découpage cantonal m'inquiète beaucoup. Sans vouloir faire un procès d'intention au Gouvernement, force est de constater que les visées électorales ne sont pas absentes… Comment prendre en considération les bassins de vie ? Nous avons tous en tête l'exemple de communautés d'agglomération ou de communautés de communes à cheval sur deux circonscriptions ; si l'on tient compte des limites des circonscriptions pour le découpage cantonal, on fera fi de l'existence des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), alors même qu'on donne à ceux-ci un plus grand poids en prévoyant l'élection de leurs représentants quasiment au suffrage universel, par un dispositif de fléchage dans les communes de plus de 1 000 habitants.

Cela m'amène à contester, non pas le scrutin par liste, qui a fait ses preuves, mais le seuil retenu, qui me semble trop faible : 2 000 habitants eût été préférable.

Vous êtes hors sujet, cher collègue. Cette question viendra plus loin dans la discussion.

C'est vrai, monsieur le président, mais il y a tant à dire sur ce texte qu'on se laisse emporter par le flot des critiques !

On est en train de rompre le lien essentiel entre les élus et les territoires, qui seront sous-représentés. Si le principe démocratique « un homme, une voix » doit s'appliquer aux scrutins nationaux, il ne permet pas ici de prendre en considération les territoires et la ruralité.

Pour en revenir au contenu de l'article, la réforme du mode de scrutin répond à deux objectifs : la parité – rappelons qu'il n'y a que 13,5 % de conseillères générales et cinq présidentes de conseil général – et la proximité. Le choix qui a été fait permet d'atteindre le premier tout en préservant le second.

Dès lors que l'on décidait de réformer le mode de scrutin, il fallait procéder à un nouveau découpage électoral – qui était de toute façon imposé par l'abrogation du conseiller territorial et par la nécessité d'être en conformité avec la Constitution, qui prévoit l'égalité des citoyens devant le suffrage universel, donc un équilibre démographique entre cantons au sein d'un même département.

Je ne rappellerai pas les chiffres actuels : la disparité entre les départements est aujourd'hui sans commune mesure avec ce qu'elle sera après l'adoption du projet de loi et le remodelage des cantons qui s'ensuivra.

Vous prétendez que le seul objectif du rééquilibrage démographique est de procéder à un « tripatouillage électoral » visant à contrebalancer des zones rurales favorables à la droite par des zones urbaines qui le seraient à la majorité actuelle. Ce qui est peut-être vrai des Yvelines l'est moins du Gard, de l'Hérault ou des Pyrénées-Orientales. Cet argument est donc faible. Quant à la huitième circonscription de la Haute-Garonne évoquée par M. Marleix, le nombre de cantons y passera de quatorze à trois – ce qui fera donc six conseillers départementaux – et non à un.

Enfin, alors que, sous l'ancienne majorité, plus de cinquante cantons ont été redécoupés entre plusieurs circonscriptions pour des raisons difficiles à justifier, la majorité et le Gouvernement actuels vous démontrent au contraire que l'on peut procéder à un redécoupage dans un esprit républicain.

Ce nouveau mode de scrutin améliorera-t-il la lisibilité de l'élection des conseillers départementaux ? C'est la seule question que je me pose.

Il existe une contradiction entre le principe de la représentation géographique et celui de la représentation démographique, et je ne suis pas certain que le mode de scrutin prévu permette de la réduire. N'oublions pas que le département a été conçu dans le cadre d'une représentation géographique : c'est pourquoi l'assemblée y est dite territoriale.

À mon sens, la représentation duale n'améliorera pas la lisibilité de ce scrutin.

Depuis une demi-heure, d'aucuns laissent entendre que c'est la mise en place de ce nouveau mode de scrutin qui entraînerait l'obligation de procéder à un redécoupage. C'est oublier que si le conseiller territorial avait survécu, il eût quand même fallu procéder à un redécoupage électoral et tenir compte des critères posés en la matière par le Conseil constitutionnel et le Conseil d'État. De même, si le conseiller territorial avait été abandonné et qu'on fût revenu au mode de scrutin antérieur – celui des cantonales de 2008 et de 2011 –, il eût fallu là aussi procéder à un nouveau découpage en raison du fait générateur constitué par la création puis la suppression du conseiller territorial.

Les limites territoriales de près de 60 % des cantons n'ont jamais fait l'objet de modifications depuis l'établissement initial de leur carte, qui résulte de plusieurs arrêtés pris par les consuls en l'an X, c'est-à-dire en 1801 et 1802, sur le fondement de la loi du 8 pluviôse an IX – le 28 janvier 1801.

Du reste, l'étude d'impact relève que le rapport entre le canton le plus peuplé et le canton le moins peuplé au sein d'un même département est de un pour quarante-sept dans le département de l'Hérault. Dans quatre-vingt-huit départements, le ratio dépasse celui de un pour cinq, dans quarante-neuf, celui de un pour dix et, dans dix-huit, celui de un pour vingt, ce qui contrevient au principe de l'égalité du suffrage, garanti par la Constitution de notre République. Monsieur Sauvadet, il ne s'agit donc pas simplement de remettre un peu d'ordre dans la carte des cantons.

Par ailleurs, il ne faut pas confondre la représentation des territoires avec l'ancrage territorial. Ce ne sont pas les hectares qui votent ; ce sont les citoyens.

Je suis donc défavorable aux amendements de suppression.

Cet amendement tend, d'une part, à garantir que, dans chaque département, le nombre de cantons sera arrondi à l'entier supérieur impair, ce que devrait faciliter l'émergence d'une majorité et, d'autre part, à prévoir un plancher d'au moins quinze cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants.

Cet amendement vise à limiter le cumul dans le temps des mandats des conseillers départementaux en ne permettant qu'une seule réélection par conseiller départemental, afin d'assurer une rotation du personnel politique.

Avis défavorable. Cet amendement porte en effet sur le cumul des mandats et non sur l'élection des conseillers départementaux. Il n'a donc pas sa place dans le présent texte.

Il est frustrant pour les parlementaires que nous sommes de voir la presse publier des schémas prévisionnels anticipant l'adoption d'un texte qui a été repoussé par le Sénat et dont la conséquence immédiate sera l'asphyxie de la ruralité. Dans ma circonscription, six cantons, donc six conseillers généraux, pourront être remplacés par un seul binôme, ce qui entraînera une sous-représentation, dramatique pour le pays, des zones rurales.

L'amendement CL 224 est défendu.

Il en est de même de l'amendement CL 252.

Le raisonnement du rapporteur est spécieux. Je me rappelle le combat mené par l'opposition de l'époque contre l'instauration des conseillers territoriaux : M. Montebourg écrivait que c'était la mort programmée des territoires ruraux. Or vous vous appuyez sur les raisonnements de la majorité d'hier pour fonder la justesse de vos raisonnements d'aujourd'hui. Où est la cohérence ?

Laisser croire que la suppression des conseillers territoriaux conduirait à redécouper l'ensemble des cantons est un mensonge public. De plus, les circonscriptions électorales départementales ne correspondront pas aux structures intercommunales. Heureusement que vous n'êtes pas revenus, en plus, sur les commissions départementales de coopération intercommunale – CDCI !

Monsieur le rapporteur, assumez clairement et frontalement des choix politiques qui se traduiront par un redécoupage de l'ensemble des cantons préjudiciable à un système fondé sur la représentation des territoires et des populations qui y vivent !

Il n'est pas sérieux de s'appuyer sur le cas extrême d'un rapport de un à quarante-sept, si c'est pour mieux oublier la très grande disparité existant entre les départements ! Pourquoi alors ne pas procéder au redécoupage des départements eux-mêmes ? Vous avez même fait adopter, à l'article 3, un amendement visant à assurer un minimum de quinze cantons dans les départements de plus de 500 000 habitants.

Je ne vous laisserai pas vous appuyer sur le projet que vous avez combattu hier pour justifier aujourd'hui le vôtre, qui menace l'équilibre des territoires.

Et nous, nous ne vous laisserons pas dire que nous procédons, avec ce texte, à une opération de « tripatouillage électoral ».

Il en va du conseiller départemental comme du mariage pour tous : lorsque nous parlons de mariage pour tous et d'adoption, vous parlez de procréation médicalement assistée (PMA) et de gestation pour autrui (GPA), et lorsque nous parlons de loi électorale vous parlez de tripatouillage !

À cette étape, ce que nous défendons, c'est la parité dans le scrutin départemental. Il est insupportable de n'avoir que 13,5 % de femmes conseillères générales. C'est à cette situation que nous souhaitons mettre un terme.

Le texte qui nous est soumis est de nature exclusivement électorale. Son seul objet est le redécoupage total des cantons au profit de l'actuelle majorité en vue d'accentuer son emprise sur les collectivités locales.

Si tel n'est pas le cas, alors M. Da Silva se ralliera sans aucun doute aux amendements que nous avons déposés à l'article 23, visant à assurer la transparence du redécoupage des cantons.

On perçoit les limites de la naïveté feinte de M. Da Silva quand on sait qu'il est le suppléant du ministre de l'Intérieur, qui procédera lui-même au redécoupage des cantons.

Ce n'est pas parce que les populations du monde rural seront moins représentées qu'aujourd'hui qu'elles seront demain sous-représentées ! Le monde rural est à l'heure actuelle surreprésenté, notamment dans un département comme l'Hérault où un conseiller général peut représenter 1 000 habitants seulement, contre 40 000 dans l'agglomération de Montpellier. Qu'en est-il dans ces conditions de l'égalité des citoyens devant le suffrage universel ?

Par ailleurs, comment accepter l'accusation de tambouille électorale au moment même où nous voulons garantir la parité ? Je laisse à chacun la responsabilité de ses propos.

Je suis étonnée d'entendre nos collègues de droite nous donner des leçons en matière de parité : veulent-ils que nous comparions le nombre de femmes députées du groupe UMP avec celui de femmes députées du groupe SRC ?

Les conseillères générales sont très peu nombreuses alors que les femmes représentent 51 % de la population ! Peut-être devraient-elles d'ailleurs exiger un peu plus que la parité. Ce texte rétablira l'équité.

Monsieur Sauvadet, vous avez qualifié mes propos de mensonge public, ce qui était pour le moins discourtois à l'encontre du rapporteur que je suis. Eh bien, je maintiens que ce « mensonge public » est une vérité juridique incontestable. Nier qu'il est nécessaire de procéder à un redécoupage électoral, c'est comme nier que la terre tourne autour du soleil. Le Conseil constitutionnel a du reste contraint à plusieurs reprises le précédent gouvernement à revoir sa copie sur le conseiller territorial au nom du principe de l'égalité des Français devant le suffrage universel.

Je suis évidemment défavorable à ces amendements de suppression.

Je retire mon amendement.

L'amendement CL176 est défendu.

En cas de stricte égalité des voix, mon amendement vise à favoriser l'élection du binôme le plus jeune afin d'encourager le renouvellement des élus.

L'amendement CL 53 vise lui aussi à favoriser le rajeunissement de la classe politique.

Il s'agit de la reprise d'un amendement adopté au Sénat, qui vise à inverser la règle du bénéfice de l'âge.

Si je n'ai rien à objecter sur le fond à une telle proposition, je tiens toutefois à rappeler que la priorité donnée au plus âgé en cas d'égalité des voix est une règle ancienne, valable pour toutes les élections. Cette modification n'ayant de sens que si elle concernait l'ensemble des mandats électifs, elle ne saurait trouver sa place dans ce projet de loi.

Avis défavorable.

Le code électoral prévoit actuellement que sont éligibles au conseil général certains citoyens qui ne sont pas domiciliés dans le département. Ils peuvent avoir été inscrits sur une liste électorale au titre d'une des contributions directes au 1er janvier de l'année dans laquelle se fait l'élection ou lorsqu'ils ont hérité depuis la même époque d'une propriété foncière dans le département.

Ces exceptions au principe selon lequel, pour être élu dans un département, il faut y être domicilié ne favorisent pas les liens entre l'élu et la population. Or le conseil général, qui est une véritable soupape de sécurité, garantit un lien social : le mandat de conseiller général exige donc de la présence.

Cet amendement vise à clarifier l'article L. 194 du code électoral en prévoyant que, pour pouvoir être élu au conseil général, il faut être inscrit sur une liste électorale et être domicilié dans le département.

Il n'est pas utile de restreindre davantage l'éligibilité au conseil départemental. Avis défavorable.

Cet amendement vise à élargir les cas d'inéligibilité aux fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l'instruction de dossiers de subvention, conformément à la jurisprudence du Conseil d'État.

L'article L. 195 du code électoral prévoit déjà de nombreux cas d'inéligibilité. Il n'est pas souhaitable d'en allonger la liste en y inscrivant une catégorie aussi vague que celle figurant dans l'amendement. Avis défavorable.

Il conviendrait de profiter de l'examen de ce texte pour dépoussiérer la liste des inéligibilités. Par exemple, certains agents de l'Office national des forêts (ONF) qui ne sont pas éligibles ont pourtant été élus parce qu'il n'y a pas eu de recours contre leur élection.

Monsieur le rapporteur, vous ne sauriez invoquer pour refuser cet amendement le fait que la liste des inéligibilités est déjà trop longue ! Est-il normal que des fonctionnaires qui instruisent des dossiers d'aides puissent se présenter à des élections départementales ? Cette réponse ne peut pas satisfaire le ministre de la Fonction publique que j'ai été. Par exemple, une déléguée aux droits des femmes, qui distribue un peu partout des subventions dans un département, ne saurait se présenter à l'élection des conseillers départementaux, en raison d'une relation directe entre l'exercice de sa mission publique et celui de la mission élective qu'elle sollicite. Les cas d'inéligibilité doivent être précisés : vous ne pouvez pas balayer cette exigence d'un revers de la main.

Le rapporteur ne peut arguer du caractère « vague » de l'amendement pour justifier son avis défavorable. C'est parce qu'ils sont attentifs aux fonctions que recouvre précisément tel ou tel titre, par exemple celui de « chargé de mission », que le Conseil d'État et les juridictions administratives ont tendance à étendre les cas d'inéligibilité à tous ceux qui exercent ces fonctions de fait. De même, dans une préfecture, on sait très bien qui sont les « fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l'instruction de dossiers de subvention ».

La question soulevée n'est pas vaine. Dès lors que, selon l'esprit de notre droit, la situation personnelle ou les convictions de certains les exposent à un risque de conflit d'intérêts – et c'est à dessein que j'emploie cette expression –, il convient d'étudier de près la liste des limitations et des incompatibilités. Le rapporteur pourrait donc au moins s'engager à le faire d'ici au débat en séance publique.

Je souhaite préciser mon propos et rectifier certaines interprétations extensives et fallacieuses.

La liste déjà longue dont j'ai parlé se fonde sur l'activité des fonctionnaires concernés et sur le rôle qu'ils jouent dans la prise de décision afin d'éviter ces conflits d'intérêts. Il est toujours possible, et parfois souhaitable, d'ajouter des cas d'inéligibilité ou d'incompatibilité ; d'autres amendements le proposent, d'ailleurs. Simplement, l'expression « fonctionnaires ou agents de catégorie A chargés de l'instruction de dossiers de subvention » n'est pas assez précise pour être applicable. Mes chers collègues, je vous suggère d'améliorer la rédaction de vos amendements d'ici à la séance publique afin de les rendre plus complets et plus fiables du point de vue juridique ; nous pourrions même y réfléchir à quelques-uns. Mais je maintiens mon avis défavorable à l'amendement tel qu'il est rédigé.

Je rappelle que notre Commission a déjà beaucoup travaillé sur cette question au cours de la précédente législature puisque Jean-Luc Warsmann et Charles de La Verpillière ont largement toiletté le code électoral dans une proposition de loi adoptée en 2011. Il convient en outre d'être prudents : parce que nous portons ici atteinte à un droit fondamental, celui de l'accès à la candidature, toutes les juridictions souhaitent la définition la plus précise possible. L'on ne peut s'en tenir à une simple intention, dès lors qu'il s'agit de prévoir une réelle exception à ce droit fondamental.

La liste établie par la loi dont vous venez de parler, monsieur le président, et dont une partie ne sera applicable qu'au 1er janvier 2014, inclut déjà, tout comme l'article L. 195 du code électoral, les directeurs généraux, les directeurs, les directeurs adjoints, les chefs de service, les chefs de bureau du conseil général et du conseil régional. La personne chargée de l'instruction des dossiers de subvention ne fait-elle pas ipso facto partie de l'une de ces catégories ?

En outre, les personnes qui instruisent les dossiers de subvention au sein des collectivités locales ne sont pas nécessairement fonctionnaires ni agents de catégorie A.

De sorte qu'il pourrait y avoir discrimination entre deux personnes exerçant les mêmes fonctions.

En effet, la position statutaire ne définit pas la fonction. En outre, l'instruction n'est pas la décision d'octroi de la subvention.

C'est surtout l'expression « chargés de l'instruction de dossiers de subvention » qui est trop vague. L'inéligibilité étant d'application stricte, le juge étudie l'appartenance de la personne visée à telle ou telle catégorie. Ici, l'absence de catégorie a priori obligerait le juge à s'assurer que l'agent n'a pas été effectivement chargé d'un tel dossier. L'amendement est donc totalement contraire à tous les principes juridiques qui fondent l'inéligibilité, même s'il conviendrait en effet de toiletter la liste.

Que faire en cas d'élection d'un candidat qui, en passant entre les mailles du filet, s'est présenté dans différents cantons lors d'un même renouvellement général des conseils départementaux ? Aux termes de mon amendement, il serait démissionnaire d'office de ses deux mandats puisqu'il a délibérément violé la loi. En revanche, un conseiller général qui remporterait une élection partielle dans un autre département conserverait le nouveau mandat et perdrait son précédent mandat.

Malgré les réponses apportées par le rapporteur, dont certaines me paraissent d'ailleurs oiseuses, notre position ne varie pas. Nous demandons donc la suppression de cet article.

Cet amendement prévoit le remplacement d'un conseiller départemental démissionnaire en vertu de l'article L. 209 du code électoral.

Cet amendement est satisfait par le premier alinéa de l'article L. 221 du code électoral, dans sa rédaction issue de l'article 9 du présent projet de loi. Avis défavorable.

L'amendement CL 107 est défendu.

L'amendement CL 179 également.

Nous nous opposons tout particulièrement à la disposition ramenant le seuil d'accès au second tour de 12,5 % à 10 % des inscrits.

En effet, l'abaissement du seuil révèle les arrière-pensées électoralistes de la majorité puisqu'il va favoriser les triangulaires. Sous prétexte de développer la parité, il ne s'agit de rien de moins que d'une vaste opération de tripatouillage électoral dont un redécoupage arbitraire et la modification du seuil sont les deux piliers. Voilà pourquoi j'ai déposé l'amendement CL 253.

Cet article est essentiel, non seulement parce qu'il détaille les conditions imposées au binôme, notamment l'obligation pour chaque candidat de se doter d'un suppléant du même sexe, mais aussi parce qu'il révèle l'opération politicienne à laquelle vous entendez vous livrer. Nous ne faisons que lire ce qui est écrit noir sur blanc : pourquoi ramener pour ce seul scrutin le seuil d'accès au second tour à 10 % des inscrits, sinon pour permettre à certains courants de pensée d'être présents au second tour ? Mais l'introduction d'une dose de proportionnelle concourrait au même objectif, ainsi qu'à la parité. Pourquoi ne pas aller jusqu'au bout de votre démarche en étendant à ce scrutin les 10 % d'élus à la proportionnelle que vous souhaitez introduire à l'Assemblée nationale ?

Il s'agit donc bien d'un charcutage électoral à des fins policitiennes, bien loin de l'idée de partage de la République qui implique que la population de nos territoires soit représentée, que la parité soit véritablement assurée, que la diversité de la société française soit reconnue. Ne prétendez pas garantir la parité lorsque vous ne faites que fragiliser la position de certains groupes politiques de notre assemblée !

Monsieur le rapporteur, combien y aurait-il eu de triangulaires si la réforme avait été appliquée lors des dernières élections cantonales ? Pourrez-vous me répondre lors du débat en séance publique ?

C'est toujours un plaisir d'entendre mes collègues de droite parler de tripatouillage, de charcutage électoral et de manoeuvres politiciennes : si telle était bien notre intention, j'y verrais un bel hommage rendu par des experts.

Je rappelle que le seuil de 10 % a été traditionnellement appliqué lors de toutes les élections cantonales depuis que ce scrutin existe. Il n'a changé que depuis la loi du 16 décembre 2010 et n'a été appliqué qu'aux élections de mars 2011. Et c'est à nous que vous reprochez de faire des lois de circonstance ? Par ailleurs, l'abaissement du seuil se justifie par le faible taux de participation constaté lors des scrutins cantonaux.

Avis défavorable à ces cinq amendements de suppression.

Monsieur Darmanin, je ferai en sorte de pouvoir vous donner en séance publique le chiffre que vous demandez. Mais je ne l'ai pas calculé à l'avance, car je calcule moins que vous ne l'imaginez.

Cette demande est légitime : nous voulons simplement une étude d'impact !

Défendu.

Il s'agit d'un amendement de cohérence avec celui que vous avez défendu à l'article 2 : avis défavorable.

Cet amendement vise à créer deux sections dans les nouveaux cantons, au nom de la proximité et de la lisibilité.

Représentation des groupes et des familles de pensée minoritaires, renforcement de la parité : tels sont les deux objectifs des amendements que mon collègue Molac et moi-même avons déposés. L'amendement CL 80 tend à éviter que les membres d'une même famille soient candidats dans le même binôme, afin de proscrire des pratiques népotistes. Il serait très regrettable que l'instauration du binôme et la promotion de la parité ne soient ainsi dévoyés dans un sens contraire à ce qu'exige la démocratie. On a en effet assisté, lors de certaines élections, à la constitution de véritables dynasties politiques, lorsque des élus transmettaient en quelque sorte leur mandat électoral à l'un de leurs enfants ou à un neveu.

Aux termes de l'amendement CL 182, les candidats présentés en binôme ne peuvent être mariés, partenaires de Pacs ou membres d'une même famille.

Monsieur Coronado, quel sens votre amendement donne-t-il au mot « parent » ? Faut-il comprendre que ce terme inclut les neveux ?

L'acception du mot « parent » est-elle celle que vous envisagez d'inscrire dans la loi sur le mariage pour tous ou l'acception ordinaire – auquel cas, pour reprendre l'argument générique du rapporteur, le terme ne serait guère précis car dépourvu de portée juridique reconnue ?

Sans vouloir m'en tirer par une boutade, le terme s'entend évidemment au sens que la loi lui donne désormais, sauf à demander à notre rapporteur, lors de l'adoption de la loi sur le mariage, un amendement balai clarifiant les expressions que nous avons utilisées !

Monsieur Coronado, si la loi sur le mariage actuellement débattue en séance publique était adoptée, votre amendement serait satisfait dans la mesure où des conjoints de même sexe mariés sous l'empire de la nouvelle loi ne pourraient constituer un binôme départemental, lequel doit être paritaire. La combinaison de ces conditions qui subordonnent la candidature à des considérations biologiques confine à l'absurde.

Plus sérieusement, ce cas d'inéligibilité serait inédit dans le code électoral. Certes, celui-ci prévoit, pour les communes de plus de 500 habitants, que le nombre d'ascendants, de descendants, de frères et de soeurs qui peuvent être simultanément membres du conseil municipal est limité à deux ; encore ne s'agit-il pas alors d'interdire – par une inéligibilité – mais de limiter – par une incompatibilité. En revanche, rien n'est prévu pour les conjoints ni pour les pacsés.

Il me paraît préférable de faire confiance aux électeurs, qui sauront sanctionner d'éventuelles dérives népotistes.

Avis défavorable.

Aux termes de l'alinéa 5 de l'article 8, « les candidats présentés en binôme indiquent également sur une déclaration conjointe les références du compte bancaire sur lequel devront être opérés, le cas échéant, le remboursement des frais d'impression et d'affichage des documents de propagande électorale prévu à l'article L. 216 et le remboursement forfaitaire des dépenses de campagne prévu à l'article L. 52-11-1 ». Il s'agit d'une disposition nouvelle du code électoral qui impose aux candidats une contrainte absente de toutes les autres élections. Aujourd'hui, le candidat à une élection est simplement tenu de déposer une attestation de l'ouverture d'un compte bancaire spécifique. Le dispositif proposé, complexe et contraignant, n'a en outre rien à faire dans la loi : si tant est qu'il soit utile, ce dont je doute, il relève du règlement.

Plus généralement, je suis opposé à toute forme de contrainte administrative superflue qui pèserait sur l'organisation des scrutins ou sur les candidats. Le contrôle des comptes de campagne est indispensable, en raison de l'éventualité de remboursement de la part de l'État ; mais certains procédés de la Commission nationale de contrôle outrepassent les contrôles nécessaires, qui doivent porter sur l'ordre des dépenses, l'origine des recettes, l'utilisation générale des dépenses et leur conformité aux règles en vigueur.

La commission des Lois et le Parlement ne sont pas là pour ajouter aux contraintes administratives qui pèsent sur les candidats et les élus. L'alinéa 5 n'étant ni utile ni fondé, je propose de le supprimer.

J'ai du mal à comprendre pourquoi vous accordez à cette question une telle importance. Il s'agit d'une mesure de bon sens, qui vise à permettre le remboursement d'une partie des dépenses électorales. Avis défavorable.

Cet amendement vise à relever le seuil visé à l'alinéa 6, qui déclenche l'application de la législation sur le financement des campagnes électorales. En effet, la loi fait quasiment disparaître les cantons de moins de 9 000 habitants : il n'en restera que dans trois départements, en Creuse, en Lozère et en Hautes-Alpes – même si, grâce à l'amendement du rapporteur à l'article 3, quatre ou cinq départements pourraient retrouver de petits cantons.

Votre propension à anticiper les conséquences du futur découpage continue de me surprendre. Même si davantage de cantons seront soumis à la législation sur les comptes de campagne, le seuil de 9 000 habitants conserve sa pertinence, ne serait-ce que parce qu'il demeure applicable également aux élections municipales. Avis défavorable.

Monsieur le rapporteur, pourriez-vous étudier d'ici à la séance publique les conséquences potentielles de cet amendement ? À l'heure actuelle, dans les cantons de moins de 9 000 habitants, il n'y a pas de comptes de campagne, ce qui pose un problème de financement. On peut supposer que le nouveau découpage en limitera considérablement le nombre, mais l'on pourrait aussi bien étendre à tous les cantons les dispositions relatives aux comptes de campagne.

Dans les 98 départements concernés par la réforme, il y a actuellement 1 451 cantons de moins de 9 000 habitants, soit environ 37 %, et 2 520 cantons de 9 000 habitants et plus. Sans tenir compte de mon amendement à l'article 3 imposant un nombre impair de cantons, à l'issue du redécoupage cantonal, dont on ne peut préjuger aujourd'hui, il devrait y avoir au moins 1 900 cantons de 9 000 habitants et plus, soit 95 % du total : les cantons échappant à la législation sur les comptes de campagne ne représenteraient plus que 5 % du total.

Cet amendement vise à faire en sorte que seuls les deux candidats ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour puissent se maintenir au second tour. Les électeurs choisiront ainsi un binôme qui aura obtenu une majorité absolue, et non une majorité relative comme cela peut être le cas dans une élection triangulaire.

Avis défavorable : de tout temps, dans le droit électoral français, l'élection présidentielle est le seul scrutin où l'on n'autorise que deux candidats à se présenter au second tour.

En effet, monsieur le rapporteur, mais ce n'est que depuis 1965, à l'occasion de la première élection du Président de la République au suffrage universel, et non « de tout temps ».

Si nous voulons être cohérents, appliquons la même règle à toutes les élections. Pour se présenter au second tour, les candidats aux élections législatives doivent obtenir 12,5 % des électeurs inscrits ; ce seuil est de 10 % des inscrits pour les candidats aux cantonales et de 10 % des suffrages exprimés aux municipales. Nos concitoyens n'y comprennent plus rien. Je suis très favorable à l'amendement de Jean-Pierre Decool, qui va dans le sens de la simplification.

Je trouve étrange la condescendance quelque peu monarchique avec laquelle vous considérez les élections départementales. Elles sont tout aussi importantes que l'élection présidentielle.

J'entends bien votre volonté d'harmoniser les règles pour les élections, mais je m'étonne que cela n'ait pas été fait au cours des dix dernières années.

Pourquoi ne pas le faire aujourd'hui, dans un simple souci de cohérence ?

J'attire votre attention sur le mal que nous avons à trouver des candidats et sur la faible participation de nos concitoyens aux élections partielles. Les nouvelles règles concernant le cumul des mandats vont encore modifier le fonctionnement de nos institutions. Nul doute qu'elles nous amèneront à étudier la valorisation de l'expérience des élus, dont les carrières politiques seront plus brèves, pour leur permettre de mener une carrière professionnelle et éviter ainsi que l'accès à la représentation nationale soit réservé aux apparatchiks et aux fonctionnaires. Au-delà de nos objectifs électoraux, essayons de simplifier et d'uniformiser les règles électorales, faute de quoi nous risquons de voir s'affaiblir la participation à la vie publique.

Puisque nous sommes majoritairement favorables à l'harmonisation des règles encadrant le second tour, je suggère que le taux de 10 % soit retenu pour toutes les élections, y compris les législatives.

La loi organique du 15 avril 2009 prévoit que tous les projets de loi doivent être accompagnés d'une étude d'impact. Or celle-ci ne fait aucune allusion aux conséquences de la modification du seuil de maintien au second tour. Est-elle conforme à la loi organique ? Certes, le rapporteur nous transmettra ces éléments en séance publique, mais je trouve regrettable que le Gouvernement ne les ait pas fournis en amont, ce qui prouve, une fois encore, sa volonté de dissimulation.

Le Conseil constitutionnel distingue les scrutins proportionnels et les scrutins majoritaires. Dans les premiers, l'abaissement du seuil d'accès au second tour favorise le pluralisme démocratique, permettant à un plus grand nombre de partis politiques d'y participer ; dans le scrutin majoritaire, fût-il binominal, l'abaissement du seuil n'a pour effet que de favoriser les élections triangulaires et de permettre l'élection à une majorité relative. L'abaissement du seuil que vous proposez ne se justifiant par aucun motif d'intérêt général, je propose de revenir au seuil existant.

Le rapporteur ne pourra conserver la posture qu'il adopte depuis le début de notre débat afin de légitimer le texte du Gouvernement, qui n'est qu'un « tripatouillage ». Objectivement, monsieur le rapporteur, qu'est-ce qui justifie le choix du Gouvernement d'abaisser le seuil de 12,5 à 10 % ? Qu'est-ce que cela apporte à la démocratie ?

Peut-être s'agit-il simplement de faire plaisir aux députés centristes… Car, lors de l'examen du projet de loi portant révision constitutionnelle, en 2008, vous aviez défendu un amendement visant à modifier l'article 4 de la Constitution pour garantir le pluralisme.

Cette modification s'applique avant tout aux scrutins de liste. D'autre part, vous constaterez que la position des députés du centre droit est constante puisque nous proposons d'instaurer une dose de proportionnelle pour les scrutins départementaux, ce qui aurait permis de garantir la parité et la représentation de tous les courants de pensée.

Lorsque le Parlement avait porté le seuil à 12,5 %, l'opposition d'alors avait-elle demandé une étude d'impact sur les effets de cette mesure ?

Je n'étais pas parlementaire, mais je n'ai pas connaissance de la moindre demande d'étude d'impact lorsque le seuil de 12,5 % a été adopté, à une voix près, en commission mixte paritaire.

Les études d'impact sont produites par le Gouvernement en amont, avant le dépôt du projet de loi. L'objection de Mme Bechtel n'est pas recevable s'il s'agit d'un amendement parlementaire. L'imprécision de l'étude d'impact est bien une faiblesse de ce projet de loi.

Peut-être, mais le contenu de l'étude d'impact n'est pas défini en détail dans la loi organique.

Les députés du groupe écologiste sont favorables à l'abaissement du seuil à 10 %, afin d'améliorer la représentation des différents courants politiques. C'est également l'objectif du présent amendement, qui prévoit la fusion de deux binômes entre les deux tours d'une élection – l'un des deux binômes devant obtenir un nombre de suffrages égal à au moins 10 % du nombre des électeurs inscrits, l'autre à au moins 5 %.

Ce que vous proposez complexifie considérablement le scrutin et rompt avec le principe de solidarité qui lie les deux membres du binôme depuis le dépôt de leur candidature jusqu'à ce qu'ait été purgé le contentieux électoral. Avis défavorable.

S'il faut un hybride, je préfère qu'il soit fusionnel. C'est pourquoi je voterai cet amendement.

Une élection remportée par un candidat avec 100 % des suffrages exprimés n'a aucun sens, le propre d'une élection étant d'être disputée. C'est pourquoi je suggère que, en cas de désistement de l'un des binômes qui pouvait se maintenir au second tour, il soit remplacé par le binôme ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages après lui.

Avis défavorable.

Cet amendement apporte au texte du Gouvernement un minimum de cohérence. L'un des alinéas de l'article 8 indique que seul un binôme ayant obtenu un nombre de suffrages égal au moins à 10 % du nombre des électeurs inscrits peut être candidat au second tour, mais l'alinéa suivant précise que, si aucun binôme ne remplit ces conditions, les deux binômes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second tour. L'amendement de Jean-Pierre Decool met en cohérence ces deux dispositions. Il pourrait utilement être repris dans tous les autres dispositifs électoraux afin de mettre fin à cette incongruité.

La Constitution prévoit que seuls peuvent se présenter au second tour de l'élection du président de la République « les deux candidats qui, le cas échéant après retrait de candidats plus favorisés, se trouvent avoir recueilli le plus grand nombre de suffrages au premier tour ».

Le projet de loi crée les conditions permettant que les deux candidats arrivés en tête puissent être présents au second tour. Si un seul binôme a obtenu 10 % des inscrits, le binôme ayant obtenu après celui-ci le plus grand nombre de suffrages au premier tour peut se maintenir au second ; si aucun des binômes ne remplit ces conditions, les deux binômes ayant obtenu le plus grand nombre de suffrages au premier tour peuvent se maintenir au second. Et, si l'un des binômes souhaite se retirer, il est libre de le faire. Avis défavorable.

Je maintiens mon opposition formelle au mode de scrutin hybride que vous nous proposez.

La Commission a adopté tout à l'heure un amendement du rapporteur à l'article 3 – qui ne sera donc pas débattu en séance – visant à faciliter l'émergence d'une majorité au sein du conseil départemental. Or l'article 9 énonce que, lorsque le conseiller départemental n'est pas remplacé par la personne élue en même temps que lui, le siège concerné demeure vacant. Cette disposition va à l'encontre de l'esprit qui a présidé à l'adoption de l'amendement du rapporteur.

L'élection d'un nouveau président du conseil départemental en cours de mandat risque d'être fréquente dès lors que sera appliquée la loi instaurant le non-cumul des mandats. Qu'en sera-t-il des conseils départementaux, sachant que, dans les communes, l'élection du chef de l'exécutif par une assemblée incomplète n'est pas autorisée ?

L'article 9 comporte ainsi un certain nombre d'incongruités juridiques et politiques. C'est pourquoi nous souhaitons le supprimer ou, à défaut, le modifier.

Dans la mesure où chaque élément du binôme est doté d'un suppléant, le cas de figure que vous évoquez se produira rarement.

À partir du moment où le binôme est solidaire jusqu'à la validation de l'élection, il est impossible de procéder à une élection partielle qui entraînerait la démission automatique de l'un des deux éléments du binôme qui n'est pour rien dans la vacance du siège. C'est pourquoi nous proposons un système qui prend acte de la vacance du siège.

Je suis défavorable à l'amendement CL 187.

L'alinéa 3 de l'article 9 dispose que, lorsque le remplacement d'un conseiller départemental n'est plus possible, le siège concerné demeure vacant. Je considère que cette vacance n'est pas tolérable et propose que soit organisée une élection partielle dans la circonscription cantonale en cause.

Rien ne justifie que la vacance d'un siège dure plus de six mois. Je propose donc que soient organisées des élections partielles dès la vacance de l'un des deux sièges d'un même canton.

L'amendement CL 111 est défendu.

Face à la complexification proposée par le texte, je souhaite le maintien du mode de scrutin actuel.

L'amendement CL 228 est défendu.

L'amendement CL 255 l'est également.

L'amendement CL 307 est défendu, en cohérence avec notre opposition formelle à l'hybride que l'on crée ici.

Mes collègues de l'opposition proposent de maintenir l'existant, nous proposons de le changer. Avis défavorable.

Notre amendement est en cohérence avec notre proposition de supprimer l'article 1er.

L'amendement CL 229 est défendu.

L'article 11 établit la solidarité des deux éléments du binôme en matière de financement des campagnes électorales, y compris pour des dépenses effectuées avant que le binôme ne soit constitué. Combinée avec l'article 12, qui dispose que l'inéligibilité prononcée concerne les deux membres du binôme, cette innovation emporte des conséquences lourdes. On prévoit ainsi de punir un candidat pour une infraction commise par un tiers. Cette absurdité juridique montre à quel point le projet est mal préparé.

L'imprécision et la complexité du texte rendront difficile son application au quotidien. Je maintiens donc mon opposition formelle.

Ces amendements découlent de l'opposition de leurs auteurs au mode de scrutin proposé. Avis défavorable.

La réponse est un peu courte. En contraignant le binôme à désigner un seul mandataire financier – que ce soit intuitu personae ou qu'il fasse appel à une association de financement –, le texte crée une solidarité financière et une solidarité en cas d'inéligibilité non seulement entre ses membres, mais aussi entre les membres et leurs suppléants. J'aimerais que vous expliquiez ce dispositif pour le moins complexe. Si je comprends bien, vous retenez le principe des élections municipales et régionales, où les dépenses engagées par une personne qui n'est pas tête de liste peuvent remettre en cause la sincérité du scrutin si le compte de campagne n'est pas conforme aux règles élémentaires du code électoral. Mais il s'agit de scrutins de liste, ce qui n'est pas le cas de l'élection des conseillers départementaux telle que vous la prévoyez. La solidarité financière et d'éligibilité que l'on veut instaurer ici est sans précédent !

Vous contestez le mode de scrutin que la Commission a déjà adopté au chapitre Ier. Les articles 11 et 12 visent à ce que ce nouveau mode de scrutin soit appliqué dans les meilleures conditions. Étant élus ensemble, les deux membres du binôme sont liés devant les électeurs. Le cas de figure se présente non seulement aux élections municipales et régionales, comme vous l'avez indiqué, mais aussi aux élections européennes : quand les candidats sont liés par une élection commune, ils doivent désigner un mandataire unique pour leur compte de campagne. Nous appliquons la même logique à ce mode de scrutin.

C'est précisément ce qui ne va pas !

Je le comprends bien, mais votre désaccord porte sur le mode de scrutin lui-même. Le dispositif ne pourrait fonctionner avec deux mandataires par binôme. L'argument selon lequel un des membres pourrait être pénalisé pour les erreurs de l'autre ne tient pas, puisque les deux se présentent ensemble.

Le groupe UMP refuse de reconnaître l'hybridité féconde de ce nouveau mode de scrutin.

L'« hybridité féconde », nous vous la resservirons en séance publique cet après-midi ! (Sourires.)

Nous sommes à la fois dans une logique uninominale et dans une logique de scrutin de liste : deux personnes, c'est une liste !

Vous ne pouvez balayer la question en invoquant seulement notre opposition au mode de scrutin. Le contrôle des comptes de campagne, le remboursement des candidats et, le cas échéant, la sanction d'inéligibilité sont des sujets importants !

À l'évidence, le scrutin proposé n'est pas un scrutin de liste, monsieur Borgel. On ne peut donc le comparer avec celui qui vaut pour les élections municipales, régionales et européennes. Cet argument me paraît fondamental pour le Conseil constitutionnel.

De plus, lors des scrutins que j'ai cités, il est désigné auprès de la préfecture un responsable de la liste, souvent la tête de liste, mais pas forcément.

Enfin, les colistiers ne sont pas collectivement responsables. Souvent, le juge électoral choisit de déclarer inéligible le seul responsable de liste.

Bref, la disposition du texte me paraît pour le moins incongrue.

Laissons le Conseil constitutionnel faire son travail.

En pratique, les choses sont simples : lorsqu'un candidat se présente seul, il assume seul la responsabilité du processus de candidature et de financement ; lorsqu'il y en a plus d'un, le système du mandataire prend son plein effet, car on ne peut laisser à chacun des membres concernés – qu'il s'agisse d'une liste ou d'un binôme – la responsabilité unique. Le fait qu'il y ait deux candidats placés dans la même situation élective rend indispensable la désignation d'un mandataire unique pour répondre des obligations de campagne. Ce n'est pas une question de scrutin de liste ou non. Selon moi, le choix du texte ne soulève aucune difficulté d'ordre constitutionnel.

Sauf erreur de ma part, l'existence de dépenses électorales engagées par le remplaçant et ne figurant pas sur le compte de campagne peut faire invalider l'élection d'un député. On a bien là l'exemple d'un binôme où la faute de l'un entraîne la sanction de l'autre.

L'amendement CL 130 est défendu.

L'amendement CL 230 également.

L'amendement CL 283 également.

De même que l'amendement CL 309.

L'amendement est défendu.

Les règles des élections internes aux conseils départementaux, telles qu'elles sont définies à l'article 14, ne font que confirmer la grande complexité du dispositif.

Comme nous l'avons fait tout à l'heure, nous proposons que le candidat le plus jeune soit déclaré élu en cas d'égalité des voix lors de l'élection à la présidence du conseil départemental, de manière à favoriser le renouvellement des élus.

Je suis impressionné par la force des arguments juridiques employés !

Une fois n'est pas coutume, je voterai un amendement du groupe écologiste.

Sur le principe, je le répète, je ne suis pas défavorable à une inversion du principe qui prévaut actuellement en droit électoral. Mais il faut, dans ce cas, appliquer la modification à l'ensemble des scrutins et ce texte n'est pas le meilleur véhicule législatif pour y parvenir. À ce titre, et à ce titre seulement, je donne un avis défavorable à l'amendement.

Quelle autre occasion aurons-nous de le faire ?

Là encore, le véhicule législatif n'est peut-être pas le meilleur pour la disposition que nous proposons. Néanmoins, on se prend parfois à douter que l'on arrive un jour au but. C'est le cas pour la future loi sur la famille, c'est aussi le cas pour la question du cumul des mandats, sur laquelle le président de la République et le Gouvernement se sont pourtant engagés.

C'est pourquoi cet amendement vise à empêcher le cumul entre la fonction de président de conseil départemental et celle de député, de sénateur ou de représentant au Parlement européen. Nous ne pensons pas que cette responsabilité soit compatible avec un mandat parlementaire.

Le doute est le propre des philosophes, monsieur Coronado, pas des députés de la majorité !

Un texte sur le cumul des mandats est en préparation. Comme l'a souhaité le président de la République en conseil des ministres, il fera l'objet d'une adoption rapide. La question doit être traitée globalement et non dans le cadre du présent projet de loi. Soyez certain que cet engagement sera tenu dans le cadre du quinquennat.

À la différence des écologistes, le groupe RRDP est favorable au cumul des mandats et opposé aux projets de réforme. J'apprends avec intérêt, d'ailleurs, qu'une proposition pourrait être faite au cours du dernier mois du quinquennat... (Sourires).

Je suis opposé à cet amendement. Non seulement l'exercice d'un mandat parlementaire et la présidence d'un exécutif départemental sont complémentaires, mais ce cumul est source d'efficacité. On l'a vu, du reste, en Corrèze, où l'actuel président de la République a longtemps présidé le conseil général tout en étant parlementaire.

Je ne prendrai pas part au vote. Étant moi-même président du conseil général de la Côte-d'Or, je souhaite au préalable parler de la question avec François Rebsamen, sénateur et maire de Dijon : sans doute parviendrons-nous à nous retrouver !

Avis défavorable. La question du cumul des mandats sera traitée de façon globale dans un prochain projet de loi.

Comme ancienne présidente de la délégation aux droits de femmes de l'Assemblée nationale et comme élue ayant une certaine expérience du problème de la parité dans de nombreuses assemblées, je suis assez réservée quant au dispositif d'élection des membres de la commission permanente. En effet, il suffit qu'au moment du vote un groupe existant se scinde pour créer un groupe de quelques élus du même sexe, lequel échappe dès lors à la contrainte de parité. L'amendement CL 1 propose donc une mesure de prudence, visant à éviter de tels détournements.

L'amendement CL 197 est de même nature. Pour la délégation aux droits des femmes, il est impératif que la commission permanente soit paritaire.

La rédaction de l'alinéa 3 de cet article 14 laisse songeur, en effet. Sans doute la dernière phrase vise-t-elle à prendre en compte la possibilité que des candidats élus sous une étiquette s'inscrivent dans un groupe politique différent au sein de l'assemblée départementale. Il n'en reste pas moins qu'elle apparaît comme une provocation dans un dispositif qui prétend avoir la parité pour objectif principal. Un vote unanime sur ces amendements salvateurs serait le bienvenu.

L'alinéa 3 montre combien le système du binôme aura du mal à fonctionner concrètement. L'objectif affiché de parité n'est nullement garanti dans les exécutifs puisque, comme le ministre l'a clairement indiqué, les membres du binôme exerceront leur mandat indépendamment l'un de l'autre. En cas de désaccord, un élu peut rejoindre un groupe différent de celui de la personne avec qui il avait formé un « ticket ». Si nous ne prenons pas les précautions que proposent ces amendements, nous allons au-devant de grandes difficultés.

Quoi qu'il en soit, le système du binôme ne résistera pas à l'épreuve des faits, notamment à l'évolution des groupes au gré de situations dont nous ne pouvons prévoir les contours.

Le texte crée les conditions de la parité dans les exécutifs et les commissions permanentes des conseils généraux, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui. Il introduit la parité au sein de ces assemblées qui sont les dernières à y avoir échappé.

Pour le reste, l'article 14 n'invente rien : il ne fait que reprendre les dispositions en vigueur applicables aux régions, à l'article L. 4133-5 du code général des collectivités territoriales. Or, on le voit dans les assemblées régionales, il est rare qu'un groupe de conseillers ne dispose pas de membres de chaque sexe en nombre suffisant.

Mais cela peut arriver.

Bien sûr. C'est pourquoi le texte prévoit ce cas afin de ne pas contrevenir au principe constitutionnel de liberté de candidature. Je comprends les interrogations soulevées, mais, d'un point de vue strictement juridique, je ne peux donner un avis favorable à cet amendement.

Le principe de liberté de candidature que vous invoquez est déjà restreint par le projet de loi, puisqu'un candidat aux élections cantonales est obligé de se présenter avec un autre candidat de sexe opposé. Le législateur que nous sommes veut la parité. Mettons-la en place sans trembler !

Le groupe écologiste soutiendra les amendements proposés par la délégation aux droits des femmes. Il faut aller au bout de la logique paritaire dans l'ensemble du processus électif.

Le Gouvernement partage la préoccupation des auteurs de ces amendements. Il ne serait pas cohérent de défendre la parité totale au sein des exécutifs tout en défendant le mode de scrutin actuel, avec lequel la présence des femmes dans ces exécutifs se limite à 13,5 %.

Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Commission. Sa décision donnera des arguments au Gouvernement et à la majorité au cours des débats qui auront lieu dans quelques jours en séance publique.

Il n'y a que deux manières d'obtenir la parité : le scrutin de liste départementale proportionnel – qui n'est pas le choix du Gouvernement – et le dispositif du binôme que nous avons créé. La parité doit pouvoir être mise en oeuvre à tous les niveaux. Le dispositif adopté dans le texte est, je le rappelle, celui qui figurait déjà, pour les élections régionales, dans la loi du 31 janvier 2007.

Enfin, je ne m'explique pas que l'on remette en cause le principe du binôme. Les personnes constituant le binôme, qui appartiennent le plus souvent à la même formation politique – même si les alliances permettent que ce ne soit pas toujours le cas –, font campagne ensemble, mais n'en défendront pas moins chacune les intérêts de leur territoire.

Une rectification s'impose, monsieur le ministre : le scrutin de liste n'a pas besoin d'être proportionnel pour permettre d'assurer la parité. Le cas des élections municipales le montre bien.

Je me range à cet argument. Le scrutin de liste suffit en effet.

L'emploi de la dénomination de « conseillers intercommunaux » apporterait une clarification sémantique. En effet, les délégués communautaires peuvent parfois être des élus communautaires investis d'une délégation inférieure à celle d'un président délégué ou d'un vice-président.

Je retire l'amendement CL 17 satisfait par les amendements du rapporteur. Il en sera de même pour l'amendement CL 18.

La législation actuelle, qui interdit à un salarié d'une commune, fonctionnaire ou contractuel, d'être élu conseiller municipal, permet d'éviter les conflits d'intérêts et le mélange des genres. Toutefois, aucune disposition ne concerne les salariés des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, en particulier ceux qui exercent des responsabilités de direction. Compte tenu de l'importance prise par les EPCI et de leurs prérogatives, il apparaît essentiel d'adapter la législation actuelle. Cette mesure contribuera à accroître la transparence de la vie politique et à réduire les conflits d'intérêts à l'intérieur du bloc communal.

Je suis favorable au principe de cet amendement, dont la rédaction devra cependant être précisée par un amendement en séance publique.

Le chef de cabinet doit-il vraiment figurer sur cette liste d'incompatibilités ? Ses responsabilités sont en effet assez modestes.

Elles le sont plus ou moins selon les endroits.

L'amendement tend à préciser les incompatibilités entre un emploi salarié au sein d'un centre communal ou intercommunal d'action sociale et les mandats de conseiller municipal ou intercommunal.

L'amendement CL 139 est défendu.

Il est toujours difficile de définir un seuil, en particulier pour un scrutin de liste. Dans les petites communes, notamment dans le Nord, la politisation est moindre et de nombreuses listes font passer l'intérêt communal avant l'intérêt politicien, ce qui est une richesse. Je propose donc de conserver le seuil actuel de 3 500 habitants.

Monsieur le ministre, il n'y a pas d'hostilité a priori envers les mesures que vous proposez dans un texte qui devra par ailleurs être amélioré en séance publique. Je soutiens pour ma part votre proposition de fixer le seuil à 1 000 habitants figurant dans le projet.

Il est difficile de fixer des seuils. Le seuil à zéro n'est pas envisageable, car il est techniquement intenable : l'obligation de constituer des listes complètes dans de toutes petites communes donnerait lieu à des situations aberrantes. En revanche, le seuil de 500 habitants me semble équilibré et propice à la valorisation et à la promotion de la parité. Il permettrait en effet l'élection de 32 000 femmes de plus qu'aujourd'hui. Il n'exclurait en outre que 7 % de la population, ce qui contribuerait à homogénéiser un système qui participe au fléchage des conseillers communautaires au sein des intercommunalités et, partant, à réduire les différences entre les délégués communautaires issus de ce fléchage et ceux qui n'en seraient pas issus. Ce seuil me semblerait raisonnable.

J'ajoute qu'il est parfois difficile d'obtenir des majorités stables au sein des conseils municipaux, où l'opposition est souvent, en outre, une opposition de principe fondée sur des raisons plus personnelles que politiques. Les surprimes accordées à la liste parvenue en tête permettent de remédier à cette difficulté.

Par ailleurs, le scrutin de liste permet d'éviter à un maire de devoir modifier tout son exécutif si les membres de son équipe qu'il avait choisis pour des compétences particulières – par exemple en matière de finances ou d'urbanisme – ne sont pas élus.

Il semble évident qu'il faille fixer un seuil, car il est très difficile de constituer une liste paritaire complète dans une très petite commune. Le seuil de 1 500 habitants que propose mon amendement vise à permettre de trouver un point d'équilibre médian par rapport au seuil de 500 habitants que proposent certains autres amendements.

Par ailleurs, sur quel recensement se fondera-t-on pour définir la population de référence ?

L'utilité d'un seuil ne me semble plus faire question.

Le seuil de 2 000 habitants, bien adapté à l'échelle des bassins de vie et des petits équipements structurants associés à certains bourgs en milieu rural, est aussi celui qu'utilise l'INSEE pour distinguer les communes rurales et urbaines. Si la Commission ne retenait pas ce chiffre, que propose mon amendement CL 147, l'amendement CL 146 proposerait de fixer ce seuil à 1 500 habitants.

Nous convenons tous qu'il faut abaisser le seuil, mais le niveau auquel il devrait être fixé est loin de faire l'unanimité. J'ai consulté, dans ma circonscription, les maires du pays de Puisaye-Forterre, et les avis étaient très partagés.

Pour le cas où mon amendement de suppression de l'article, visant à maintenir le seuil à 3 500 habitants, ne serait pas adopté, l'amendement CL 192 propose de fixer ce seuil à 2 000 habitants.

L'amendement CL 140, qui propose de fixer le seuil à 2 500 habitants, est défendu.

La proposition du Gouvernement est bien équilibrée et correspond à une réalité locale, car elle n'est pas trop brutale pour des élus qui ont des difficultés à établir leurs listes.

Par ailleurs, la situation en la matière n'est pas aussi critique que pour l'élection des conseillers généraux et une parité renforcée se met en place assez spontanément dans les communes rurales.

Enfin, compte tenu de la difficulté qu'il pourrait y avoir à constituer deux listes complètes, le dispositif en vigueur n'est pas le plus propre à préserver la démocratie locale. Tout en me ralliant à la position de mon groupe, je tiens à préciser que le seuil de 1 000 habitants proposé par le Gouvernement me convient.

La question du seuil est celle de l'équilibre entre les moyens de la politique et la politique des moyens.

Plus de 60 % des communes comptent moins de 500 habitants et, bien souvent, le maire n'est plus qu'un médiateur entre la commune et l'intercommunalité lorsqu'il s'agit d'équipements structurants. La démocratie locale ne passe pas seulement par la médiation communale, mais aussi par les moyens, qui sont souvent intercommunaux.

Un seuil fixé à 1 500 habitants exclurait plus de 30 000 communes du dispositif. S'il était fixé à 1 000 habitants, ce serait encore le cas pour 27 000 communes. C'est la raison pour laquelle je propose de fixer ce seuil à 500 habitants – ce qui exclut encore plus de 20 000 communes.

La question est donc, je le répète, de savoir quelle est la bonne échelle pour traiter certaines politiques. À cet égard, la relation entre les intercommunalités et les communes est essentielle.

L'abaissement des seuils suscite un accord général, ce qui signifie que nous reconnaissons tous la pertinence de ce mode de scrutin, en vigueur depuis trente ans, qui allie l'efficacité, la parité et le pluralisme. Je regrette que le Gouvernement ne s'en soit pas inspiré pour définir le mode de scrutin à venir des élections départementales.

Le groupe GDR souhaite cependant que le plus grand nombre possible de communes soient concernées par l'abaissement du seuil, qu'il propose de fixer à 500 habitants.

L'amendement CL 198 propose la suppression de tout seuil.

Les avis sont très partagés, sans correspondre pour autant à nos divergences habituelles. Les associations d'élus, que nous avons auditionnées, ne sont pas davantage en mesure de nous indiquer nettement une position qui rassemblerait l'ensemble de leurs adhérents et ces associations ont elles-mêmes des positions différentes les unes des autres.

Un consensus se dégage pour abaisser le seuil actuellement en vigueur et une position d'équilibre s'est exprimée au Sénat en faveur de la proposition gouvernementale de fixer ce seuil à 1 000 habitants, mais on sent que les associations d'élus de communes peu peuplées attendent davantage. Dans le mode de scrutin alternatif en vigueur dans les communes de plus de 2 500 habitants, le système du panachage se traduit souvent par une sanction à l'encontre de ceux qui prennent des responsabilités – les maires ou les élus les plus actifs.

Je ne saurais fixer moi-même un seuil – sans doute conviendrait-il de le situer entre celui de 1 000 habitants, qui a fait l'objet d'un compromis au Sénat, et celui de 500 habitants.

Ces explications montrent bien que le seuil est difficile à fixer. Peut-être le clivage est-il entre élus ruraux et urbains.

Plus important que les pourcentages de communes se situant sous les différents seuils envisagés est le chiffre de la population concernée. Le seuil de 2 000 porte la part du nombre d'habitants exclus à 24 %, ce qui correspond plutôt à la population rurale. Il permet ainsi au monde rural de s'exprimer un peu différemment, dans le cadre de contraintes spécifiques.

Comme l'a rappelé M. Larrivé, le précédent gouvernement a travaillé sur un texte – qui n'a finalement pas été discuté – envisageant de fixer le seuil à 500. Mme Crozon est, quant à elle, cohérente en proposant la suppression de tout seuil. Sans doute convient-il de procéder par étapes en tenant compte des différentes réalités communales. D'aucuns s'interrogent en effet sur l'abaissement du nombre de conseillers municipaux dans les très petites communes, les bourgs ou les villages, tant il est difficile, pour ces bénévoles que sont les maires et les adjoints, d'accomplir leur mission.

Le Gouvernement a donc travaillé sur un seuil de 1 000. L'Association des maires de France a proposé de le porter à 1 500 quand d'autres associations, et non des moindres, ont souhaité qu'il soit fixé à 500, ou purement et simplement supprimé.

Comme j'ai eu l'occasion de le dire au Sénat – lequel, même s'il a rejeté le projet, a adopté le principe d'un seuil de 1 000 –, le Gouvernement est ouvert et s'en remet à la sagesse des parlementaires. Pourquoi pas, en effet, un seuil de 500 ? Quoi qu'il en soit il me semble important, je le répète, de procéder par étapes. Comme l'a rappelé un de vos collègues, 20 000 communes relèveront encore du scrutin majoritaire avec panachage.

Il me semble enfin que le problème est moins celui de la représentation des habitants que de la pratique politique, au sens noble du terme.

La Commission rejette successivement les amendements identiques CL 139 et CL 191, et l'amendement CL 198.

Elle adopte ensuite l'amendement CL 30.

En conséquence, les amendements CL 89, CL 69, CL 147, CL 232, CL 146, CL 192 et CL 140 tombent.

La Commission adopte l'article 16 modifié.

Article additionnel après l'article 16 (art. L. 255-2 à L. 255-4 [nouveaux] du code électoral) : Obligation d'une déclaration de candidature aux élections municipales dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire plurinominal

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CL 312 et CL 313 de M. Sauvadet, ainsi que les amendements identiques CL 207 de M. Carlos Da Silva et CL 370 du rapporteur portant article additionnel après l'article 16.

La possibilité d'être élu implique un acte de candidature. Au second tour, à quoi rime la présence de candidats qui ne se sont pas présentés lors du premier et qui, parfois, n'ont donc même pas fait acte de candidature ? La démocratie consiste à se présenter à des élections et à être ou ne pas être élu. Tel est le sens des amendements CL 312 et CL 313.

Les candidatures doivent être déposées de la même façon pour toutes les communes, quelle que soit leur taille, dans les préfectures ou les sous-préfectures.

L'amendement CL 370 est identique.

Je suggère à M. le rapporteur de s'intéresser à tous les modes de scrutin. Je me souviens que, lors d'une élection sénatoriale à Wallis-et-Futuna, le candidat élu au second tour n'était pas candidat lors du premier.

Je soutiens les amendements de M. Sauvadet. Dans les communes de moins de 500 habitants, le petit jeu qui consiste à voter pour tel ou tel se traduit par des dépouillements interminables. Il est temps de remédier à une telle situation et d'imposer la déclaration préalable.

Je remercie M. Da Silva pour son soutien. Peut-être pourrait-on rédiger un amendement commun ? Nous aurons en tout cas l'occasion de débattre du nombre de conseillers municipaux.

Je crains toutefois que le dépôt de la déclaration de candidature en sous-préfecture ne complique la situation et ne dissuade certains de nos compatriotes de se présenter.

La déclaration de candidature, jusqu'ici, n'était pas obligatoire. Comme il convient de procéder par étapes, la déclaration en mairie me semble plus pratique qu'en préfecture ou en sous-préfecture.

Je soutiens les amendements de M. Sauvadet. Il est en effet préférable, car beaucoup plus pratique, de déposer une déclaration de candidature en mairie plutôt que de contribuer à engorger les préfectures. Si nous les obligeons à accueillir 500 000 élus locaux, je crains que nous n'aidions pas le ministre de l'Intérieur à rationaliser le réseau préfectoral.

L'amendement de M. Da Silva me semble plus raisonnable. Si c'est le maire qui doit recevoir la déclaration de candidature, imaginez les pressions qui pourront s'exercer dans les communes de moins de 500 habitants, où tout le monde se connaît ! Certes, il peut parfois être difficile de se rendre à la sous-préfecture et sans doute faut-il trouver une solution, mais, de grâce, n'impliquons pas les maires !

Si l'on exclut les préfectures et les sous-préfectures, toute déclaration ne doit-elle pas faire l'objet d'une analyse d'éligibilité préalable ? Un dépôt de déclaration en mairie permet-il un délai de vérification ?

Un consensus semble se dessiner au sein de notre Commission autour du principe du dépôt de candidature et il ne faudrait que la question du lieu du dépôt entraîne un blocage. Le pouvoir réglementaire peut d'ailleurs aménager les modalités de ce dépôt et il ne sera pas forcément nécessaire de se déplacer en personne.

Par principe, l'autorité indépendante de l'État se charge du contrôle de l'élection. Il importe donc, comme l'a dit Pierre Morel-A-L'Huissier, de vérifier la recevabilité juridique des candidatures.

Cependant, mon amendement semble satisfaire les préoccupations de chacun et, sur la forme, paraît plus conforme à notre droit électoral.

Je retire l'amendement CL 207.

L'amendement CL 207 est retiré.

Comme il ne sera pas possible de réunir la Commission cet après-midi puisque nous serons en séance publique, nous sommes contraints d'achever l'examen de ce texte ce matin. Je vous invite donc à vous montrer encore plus synthétiques.

Lorsqu'il concourt à l'organisation des élections, monsieur le rapporteur, le maire est le représentant de l'État. Votre argument sur le contrôle de l'État me semble donc un peu fragile.

Je me propose de sous-amender l'amendement du rapporteur en mentionnant les mairies.

Le cas échéant, je vous invite à le faire en séance publique.

La Commission rejette successivement les amendements CL 312 et CL 313.

Elle adopte l'amendement CL 370.

Il s'agit de réécrire les dispositions relatives à la présentation des bulletins de vote afin de prendre en compte les conséquences de l'obligation de dépôt des candidatures.

La Commission adopte l'amendement.

En conséquence, l'amendement CL 141 de M. Jean-Frédéric Poisson est sans objet.

Tout bulletin de vote comportant plus de noms qu'il n'y a de sièges à pourvoir doit être déclaré nul. Une simplification des procédures me semblerait de bonne politique.

Avis défavorable, car cela reviendrait à pénaliser les électeurs mal informés en frappant leur bulletin de nullité alors que, à ce jour, les noms surnuméraires sont ôtés. Il sera toutefois possible de poser à nouveau la question en séance.

La Commission adopte l'amendement.

L'amendement CL 47 de M. Jean-Jacques Cottel est retiré.

Article 18 (art. L. 261 du code électoral) : Application du scrutin plurinominal dans les sections électorales et les communes associées

La Commission rejette successivement les amendements CL 142 et CL 143 de M. Jean-Frédéric Poisson, CL 148 et CL 149 de M. Philippe Gosselin, CL 193 de M. Jean-Pierre Decool, CL 233 de M. Guillaume Larrivé.

Tous ces amendements sont repoussés en application de la « jurisprudence Barbemolle », formule qui renvoie à une pièce de Courteline, Un Client sérieux, dans laquelle le magistrat Barbemolle prononce un réquisitoire contre un accusé qu'il avait défendu en tant qu'avocat. Lorsque Jean Foyer présidait cette Commission et qu'il était confronté à des amendements répétitifs, il s'écriait : « Nous ne serons pas des Barbemolle ! » et refusait que l'on revienne sur un sujet qui avait déjà été traité. Plusieurs présidents de notre Commission en firent d'ailleurs de même, et c'est dans leurs brisées que je m'inscris.

Suivant l'avis favorable du rapporteur, elle adopte l'amendement CL 90 de M. Paul Molac.

La Commission adopte l'article 18 modifié.

Cet article additionnel a d'autant plus d'intérêt que nous venons d'étendre le scrutin de liste à un très grand nombre de communes et de populations.

Il s'agit d'améliorer le fonctionnement démocratique des conseils municipaux élus au scrutin de liste en faisant passer la prime majoritaire de 50 % à 25 %. Cette prime permet certes de dégager une majorité, mais, avec 75 % des sièges occupés, elle ne laisse à l'opposition que la portion congrue.

Lorsque nous avons calqué le mode de scrutin régional sur les élections municipales, nous avons unanimement diminué la prime majoritaire en la portant à 25 %. Les régions bénéficient ainsi d'une majorité nette tout en laissant un peu plus de place à la minorité.

Nous faisons la même analyse.

Je comprends la préoccupation de M. Dosière, mais il ne faut pas confondre les genres.

Les élections municipales ont lieu au scrutin majoritaire, auquel s'ajoute une représentation de l'opposition proportionnelle au nombre de voix obtenues une fois que la moitié des sièges plus un a été attribuée à la liste arrivée en tête.

Les élections régionales, quant à elles, ont lieu au scrutin proportionnel avec une prime majoritaire.

Je trouve qu'il est un peu dangereux de marier l'un à l'autre et d'utiliser les motivations des secondes pour justifier une application aux premières.

Je suis indifférent à l'idée d'augmenter ou non la représentation de l'opposition au sein des conseils municipaux, mais la référence au mode d'élection des conseils régionaux pour justifier une évolution me semble un peu douteuse.

Je n'opère pas ce distinguo : le code électoral utilise en effet la même formule de calcul pour les élections municipales et régionales, à la seule différence de la prime majoritaire. La répartition des sièges est effectuée exactement de la même manière.

L'amendement de repli CL 94 propose d'abaisser la prime majoritaire en la portant de 50 % à 40 %.

Une fois n'est pas coutume, mais je souscris à l'analyse de M. Geoffroy.

Je note, également, qu'aucune association d'élus ne demande une telle modification.

Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les amendements CL 19, CL 93 et CL 94.

Article additionnel après l'article 18 (art. L. 2121-2 du code général des collectivités territoriales) : Réduction de deux unités de l'effectif légal des conseils municipaux des communes de moins de 3 500 habitants

La Commission examine, en discussion commune, les amendements identiques CL 208 de M. Carlos Da Silva, sous-amendé par le sous-amendement CL 327 de M. Jean-Jacques Cottel, et CL 372 du rapporteur, ainsi que les amendements CL 70 de M. Alain Tourret, CL 311 de M. François Sauvadet et CL 260 de M. Éric Ciotti.

Nous souhaitons abaisser le nombre de conseillers municipaux pour les communes de moins de 3 500 habitants de deux unités par strate de 500 habitants. Cela nous semble cohérent avec l'abaissement du seuil de constitution de listes ainsi qu'avec le fléchage des conseillers communautaires ou d'agglomération.

Le sous-amendement vise les communes de 100 à 499 habitants en proposant que le nombre de conseillers municipaux reste à onze pour ces dernières. Un abaissement risquerait de soulever des problèmes quant à la durée du mandat, compte tenu des demandes de mobilité ou des arrêts. Cela favoriserait de surcroît une participation citoyenne importante. Enfin, il ne faut pas oublier que les conseillers municipaux sont bénévoles et qu'ils s'impliquent beaucoup.

Avis défavorable à ce sous-amendement.

Comme M. Da Silva et pour les mêmes raisons, je considère qu'il convient de diminuer le nombre de conseillers municipaux dans les petites communes. Je propose qu'ils soient au nombre de sept dans les communes de moins de cent habitants, neuf pour celles qui comptent entre 100 et 499 habitants et treize pour les communes de 500 à 1 499 âmes.

L'amendement CL 260 est défendu.

Je suis prêt à me rallier à l'amendement du rapporteur puisqu'il est assez proche de mon amendement CL 311, mais je souhaiterais que l'on vérifie l'incidence d'un tel dispositif sur l'élection des sénateurs.

Le nombre de délégués de ces communes pour les élections sénatoriales ne sera pas modifié : je vous renvoie au paragraphe II de mon amendement CL 372, identique à celui de M. Da Silva auquel je suis bien entendu favorable. À une variable près, il a d'ailleurs été adopté par les sénateurs dont je me doute qu'ils ont dû veiller à ses éventuelles incidences sur la modification de leur mode d'élection.

La Commission rejette le sous-amendement CL 327.

Elle adopte les amendements identiques CL 208 et CL 372.

En conséquence, les amendements CL 70, CL 311 et CL 260 tombent.

Les amendements CL 395 du rapporteur et CL 91 de M. Paul Molac sont retirés.

Article additionnel après l'article 18 (art. L. 2122-7-1 et L. 2122-7-2 du code général des collectivités territoriales) : Transposition du seuil électoral municipal au mode d'élection des adjoints

Suivant l'avis favorable du rapporteur, l'amendement CL 92 de M. Paul Molac est adopté.

Les exécutifs municipaux doivent être constitués de manière paritaire, y compris dans les communes de moins de 3 500 habitants.

Avis défavorable, compte tenu du mode d'élection pour les communes de moins de 500 habitants.

La Commission rejette l'amendement.

Elle étudie l'amendement CL 202 de Mme Catherine Coutelle.

Cet amendement vise à étendre à l'élection des adjoints l'usage de listes composées alternativement de candidats de chaque sexe, qui vaut pour l'élection des conseillers municipaux dans les communes pratiquant le scrutin majoritaire avec représentation proportionnelle.

Il n'y a pas lieu de modifier le dispositif actuel, qui prévoit d'ores et déjà la parité pour les listes de candidats aux fonctions d'adjoints avec un écart d'une unité.

La Commission rejette l'amendement.

Elle est saisie de l'amendement CL 203 de Mme Catherine Coutelle.

Il s'agit de supprimer une dérogation lors du remplacement d'un adjoint afin de garantir tout au long du mandat la parité de l'exécutif telle qu'elle a été mise en place lors de son installation.

Avis défavorable. Les dispositions adoptées en 2007 ont été justes, sages et efficaces.

La Commission rejette l'amendement.

Article 19 (tableau n° 2 annexé au code électoral) : Modification de la répartition des conseillers de Paris par secteurs

L'article 19, dont je ne pense pas qu'il ait sa place dans le texte, vise à modifier la répartition des conseillers de Paris par arrondissement – ou plutôt à faire basculer trois sièges d'arrondissements tenus par l'UMP dans trois arrondissements dont le maire est socialiste.

La mesure ne se justifie pas sur le plan démographique, car vous ne modifiez pas la représentation des arrondissements centraux – de gauche –, moins peuplés que ceux dans lesquels vous proposez d'enlever des sièges : un conseiller de Paris représente 7 300 habitants dans le IIe arrondissement et 14 000 dans le XVIe ! En outre, la variation proposée dépasse de beaucoup l'écart de 10 % à 20 % qui garantit l'égalité des électeurs devant le suffrage. Dois-je rappeler l'abondante jurisprudence du Conseil constitutionnel sur le respect de la démographie et du seuil de 20 % ? Introduire le seuil plancher de trois conseillers par arrondissement, qui permettrait d'appliquer la proportionnelle, créerait une inégalité manifeste avec les territoires ruraux, puisque ce seuil n'existe nulle part dans notre pays.

L'article n'envisage pas de corriger les écarts qui découlent de l'évolution démographique, depuis trente ans, dans les villes de Lyon ou de Marseille, également concernées par la « loi PLM ». Par ailleurs, vous figez la représentation des Parisiens sans tenir compte de projets de grande ampleur comme la création du tribunal de grande instance, qui aboutira dans moins de deux ans, ou la création de la ZAC Clichy-Batignolles, qui apportera bientôt 12 000 nouveaux habitants. Bref, l'article n'a pas d'autre but que d'assurer à la gauche une majorité au Conseil de Paris et de favoriser la candidature de Mme Hidalgo.

Pourquoi n'avoir pas consulté la commission indépendante créée par l'article 25 de la Constitution ? Rien n'empêche de solliciter son expertise sur ce projet de redécoupage, car on ne saurait – bien entendu – parler ici de « tripatouillage » ou de « charcutage » !

Mme Nathalie Kosciusko-Morizet, qui n'est restée parmi nous qu'une dizaine de minutes, aurait apprécié la démonstration !

L'article 19, visiblement motivé par des considérations partisanes, témoigne d'un mépris choquant pour la démographie de la capitale. S'il est adopté, nous saisirons le Conseil constitutionnel. Il y a tout de même des limites à l'opportunisme électoral !

Avis défavorable. Si la Commission prévue par l'article 25 de la Constitution n'a pas été consultée, c'est parce qu'elle se prononce, aux termes de la Constitution, sur les « projets de textes et propositions de loi délimitant les circonscriptions pour l'élection des députés ou modifiant la répartition des sièges de députés ou de sénateurs ». Or les membres du Conseil de Paris ne sont ni l'un ni l'autre.

L'amendement, qui organise les modalités d'exercice du mandat de conseiller intercommunal, vise à assouplir le fléchage des premiers de liste. Tout conseiller municipal pourra démissionner de son mandat intercommunal au sein de l'organe délibérant de l'EPCI et être remplacé par le conseiller municipal suivant sur la liste.

Ne serait-il pas plus pertinent de parler de « conseillers communautaires » plutôt que de « conseillers intercommunaux », puisque les intéressés, qui siègent à l'échelle communautaire, n'ont pas été élus à l'échelle intercommunale ?

Non. Pensez aux conseillers régionaux, qui sont élus dans des sections départementales.

Le terme de « conseillers intercommunaux » est pertinent, puisque la réflexion se situe au niveau de l'intercommunalité. D'ailleurs, « communautaire », qui évoque le communautarisme, prêterait à confusion.

J'aimerais obtenir une précision. Vous avez étendu le nombre des communes concernées par certaines mesures en abaissant de 1 000 à 500 habitants le seuil à partir duquel elles s'appliquent. Envisagez-vous de faire adopter un amendement de cohérence pour unifier ce seuil ?

La Commission ayant voté une modification que le rapporteur n'avait pas anticipée, nous proposerons en séance des amendements de coordination, afin de généraliser le seuil de 500 habitants.

Quel bricolage ! Ces modifications ne sont pas sans incidence sur la désignation, le nombre et la qualité des conseillers. Devons-nous continuer à examiner des amendements qui n'ont pas été mis en conformité avec nos décisions ?

Sachant que cette situation fragilise la cohérence du texte, nous retirons de la discussion les amendements qui risqueraient d'entrer en contradiction avec le dispositif. Les autres seront rectifiés avant la réunion qui se tiendra au titre de l'article 88 de notre Règlement, le rapporteur veillant à respecter le seuil de 500 habitants retenu par la Commission.

Je rappelle qu'il était impossible de prévoir tous les amendements de coordination envisageables, dès lors que plusieurs amendements proposaient des seuils différents.

La Commission étudie l'amendement CL 379 du rapporteur.

Il s'agit d'un amendement terminologique.

Ne faut-il pas ajouter les syndicats d'agglomération nouvelle (SAN), forme que prend l'intercommunalité dans les villes nouvelles, à l'alinéa 6, qui mentionne les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération et les métropoles ?

L'élection au suffrage universel des délégués au sein des SAN n'a pas été prévue par la loi de 2010, que met en application le présent texte. Pourquoi pas ? Mais la mesure demande plusieurs amendements de coordination.

Lors de la réunion qui se tiendra au titre de l'article 88 de notre Règlement, le rapporteur pourrait déposer des amendements dans ce sens, que je cosignerai.

Je n'y vois pas d'objection, puisqu'il s'agit de réparer un manque.

Je retire l'amendement, mais je rappelle que je n'ai pas voté l'abaissement du seuil à 500 habitants, qui me semble néfaste à l'organisation de nos territoires.

L'amendement vise à élever le seuil de 1 000 à 1 500 habitants, étant pour ma part hostile à l'établissement d'un seuil à 500 habitants.

L'amendement, adopté au Sénat, vise à combler un vide juridique. Il évite qu'une commune n'ayant qu'un ou deux délégués au sein d'une intercommunalité ne puisse y élire de représentant, du fait de la répartition des sièges.

Avis défavorable. Si les sections sont faiblement peuplées, les listes qui y sont présentées n'obtiendront jamais le nombre de voix nécessaires. Dans ce cas, la seule solution pour garantir la représentation de leurs électeurs serait que le préfet supprime la section électorale, quand il constate que cette section de commune n'est pas représentée au sein de l'EPCI. Il en a le pouvoir.

Un dispositif législatif me semble plus simple.

À Lyon et à Marseille, une seule élection permet de désigner les conseillers d'arrondissement, les conseillers municipaux et les conseillers de la communauté urbaine. Aux termes du projet de loi, les têtes de liste cumuleraient trois fonctions. Ce n'est pas dans l'air du temps. Je propose de flécher sur la liste les candidats au conseil d'arrondissement et au conseil communautaire, ainsi que les candidats au conseil d'arrondissement et au conseil municipal. Les élus n'auraient plus à démissionner pour laisser leur siège au suivant sur la liste, ce qui ne favorise pas la transparence.

L'amendement soulève un vrai problème, mais, n'étant pas persuadé que la solution soit très lisible, je vous suggère de le retirer, afin que nous le retravaillions avant la séance.

Le projet de loi prévoit que les candidats au conseil municipal et au conseil communautaire soient obligatoirement les premiers dans l'ordre de la liste municipale, ce qui ne permet pas de répartir les responsabilités au sein de l'équipe municipale. L'amendement CL 32 et le CL 33, qui vise à le mettre en oeuvre, proposent de flécher le conseiller communautaire, qui n'est pas nécessairement celui dont le nom figure en tête de liste.

Le système proposé fonctionne bien pour la liste qui gagne les élections, mais beaucoup moins bien pour l'autre, ce qui rend le système opaque.

Je retire les amendements.

Quand les têtes de liste siègent à la fois dans la commune et dans l'intercommunalité, le système manque de souplesse. Mieux vaudrait que l'électeur se prononce par un seul bulletin comportant deux listes différentes. Il identifierait clairement l'ordre dans lequel les personnalités seront retenues pour siéger dans la commune et dans l'intercommunalité.

Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment exposées.

Lorsqu'un siège de délégué de la commune devient vacant, le conseil municipal doit le pourvoir par élection. Pour éviter qu'un membre de l'opposition ne soit remplacé par un membre de la majorité, il faut rappeler que le conseil municipal ne peut modifier la représentation issue de la règle proportionnelle.

Avis défavorable. Pour les communes de plus de 500 habitants, nous avons adopté par amendement un mode de remplacement très simple : ce seront les suivants de liste qui accéderont à l'organe délibérant de l'EPCI. Pour les autres communes, nous avons rédigé un amendement qui sera appelé prochainement.

Quoi qu'il en soit, l'esprit du texte n'est pas de redonner la main au conseil municipal, puisque les postes sont pourvus au titre de l'élection au suffrage universel direct par voie de fléchage.

Je retire l'amendement CL 209.

L'amendement CL 390 prévoit les modalités de remplacement d'un conseiller intercommunal.

L'amendement vise à permettre l'élection des délégués communautaires au scrutin de liste, indépendamment des listes des élections, pour les communautés d'agglomération et les métropoles.

Le fléchage des délégués communautaires ne ferait que renforcer le poids des communes dans les intercommunalités, alors qu'il est nécessaire de voir émerger, pour ces territoires très peuplés, des projets cohérents. À terme, il est indispensable que les délégués communautaires soient élus, au moins dans les villes, au suffrage universel.

Avis défavorable. Les membres des organes délibérants seront élus dans le cadre des communes au suffrage universel direct par voie de fléchage. L'esprit de la loi n'est pas de déconnecter leur élection de l'élection municipale.

Nous proposons que, en cas d'absence du délégué titulaire et si celui-ci a donné une procuration, un délégué suppléant puisse participer, avec voix délibérative, aux réunions de l'organe délibérant.

Avis défavorable. L'amendement doublerait la taille des organes délibérants des EPCI, ce qui serait problématique. Au reste, un délégué empêché peut donner pouvoir à un de ses collègues membres de l'organe délibérant. D'ailleurs, dans les syndicats intercommunaux, on confie généralement son pouvoir à un titulaire représentant une autre commune plutôt qu'à un propre suppléant issu de sa commune.

Sans rien changer à l'ordre du tableau des conseillers municipaux, qui relève de dispositions réglementaires, nous proposons de lui conférer une valeur législative, car, si la commune abrite moins de 500 habitants, cet ordre conditionne désormais celui dans lequel ils seront désignés pour siéger à l'intercommunalité.

Je propose que la part écrêtée du montant total des rémunérations et des indemnités de fonction ne puisse être reversée, même indirectement, à d'autres élus. Elle le sera au budget des personnes publiques au sein desquelles le mandat ou la fonction a été acquis ou renouvelé le plus récemment.

L'amendement CL 20, plus complet que celui de Mme Zimmermann, reprend une disposition rédigée par les rapporteurs de l'Assemblée nationale, Philippe Gosselin, et du Sénat, Christian Cointat, réécrivant un amendement que j'avais réussi à faire voter par l'Assemblée lors de l'examen du projet de loi relatif aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique, puis adopter à l'unanimité moins une voix en commission mixte paritaire. Toutefois, lors de la lecture définitive, le Gouvernement avait déposé un amendement de suppression de cette disposition.

Une indemnité de mandat n'est pas un dû : elle vise à indemniser le travail particulier d'un élu pour sa fonction. Elle n'a donc pas à être reversée à quelqu'un d'autre. La rédaction proposée par M. Dosière me paraissant préférable, je retire l'amendement CL 97 au profit du CL 20.

Je retire l'amendement CL 2, dans les mêmes conditions.

Avis favorable à l'amendement CL 20, même si ce projet de loi n'est peut-être pas le meilleur véhicule législatif pour faire adopter cette sage décision.

Cet avis favorable me permettra de ne pas voter cet amendement contre l'avis du rapporteur.

Il s'agit de mettre à jour les dispositions de la cinquième partie du code général des collectivités territoriales, relatives aux membres des organes délibérants des EPCI qui seront désormais élus.

L'amendement vise à prendre en compte la nouvelle règle de répartition des sièges des communes aux intercommunalités, qui figure dans la loi Richard du 31 décembre 2012, en reportant de deux mois la date limite pour conclure des accords de répartition.

Nous proposons d'instaurer la parité au sein des bureaux des EPCI.

Avis défavorable pour une raison technique : du fait de leur mode de désignation, les organes délibérants des EPCI ne seront paritaires que quand ils ne regrouperont que des communes de plus de 500 habitants, mais non quand ils comprendront des communes de moins de 500 habitants.

Je retire l'amendement. Mon propos était d'appeler votre attention sur le fait que les bureaux des EPCI ne bénéficieront pas de la parité.

Lors des dernières élections législatives, des candidats qui n'avaient pas été officiellement investis par un mouvement politique se sont prévalus de son logo sur leur bulletin de vote. Le Conseil constitutionnel n'a pas sanctionné ces usurpations, considérant que l'électeur avait été suffisamment prévenu pendant la campagne électorale. Dans un tel cas, nous proposons que le bulletin soit considéré comme nul.

Avis défavorable. Les conditions permettant de mettre en oeuvre ces dispositions étant complexes sur le plan juridique, mieux vaut que le juge de l'élection se prononce au cas par cas.

C'est dommage, car l'idée était bonne.

L'amendement CL 6 propose d'inscrire dans le texte que la délimitation des cantons respecte, autant que possible, une cohérence géographique et humaine.

Par respect pour la jurisprudence du Conseil constitutionnel et pour l'attachement du Conseil d'État à l'égalité du suffrage, j'émettrai un avis défavorable à tous les amendements qui suggèrent de s'écarter de la marge de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne de la population cantonale dans le département. Mon amendement CL 361 propose en revanche d'élargir les dérogations possibles, en s'appuyant sur la répartition de la population sur le territoire ou sur l'aménagement du territoire.

Après avoir mis en place un système hybride qui posera des problèmes de gouvernance dans les conseils généraux et les territoires, vous engagez un redécoupage qui laminera les zones rurales.

Le rapporteur s'abrite derrière des arguments constitutionnels, mais, dans ses décisions, le Conseil constitutionnel prend en compte la composante territoriale du département. De même, en examinant la loi sur les conseillers territoriaux, le Conseil constitutionnel a invité à apprécier la marge de 20 % à l'échelle régionale, qui permet de prendre en compte la ruralité au sein de chaque région.

Dans le nouveau système, un département comme la Côte-d'Or, qui connaît de grands déséquilibres démographiques, ne disposera plus que de six cantons pour représenter 500 de ses 706 communes. Ignore-t-on qu'un canton représente non seulement des populations, mais des territoires ? Il faut revoir l'article 23 et ouvrir le débat sur la base de critères objectifs.

Le dernier alinéa de l'article prévoit des « exceptions de portée limitée ». Comment forger le droit avec des termes aussi vagues ? Je saisirai le Conseil constitutionnel ou le Conseil d'État sur ce point. Sous couvert de remédier à un déséquilibre démographique, vous introduisez en fait un déséquilibre territorial. La suppression du conseiller territorial n'impose pas de redécouper l'ensemble des cantons : il suffit d'examiner la situation département par département.

Le groupe UMP formule quatre propositions sur l'article 23. Il plaide pour le respect des limites des circonscriptions législatives, pour l'élargissement du « tunnel » des 20 % et pour que le système dérogatoire vise à mieux prendre en compte les territoires ruraux ou l'aménagement du territoire. Enfin, il considère que ce redécoupage sans précédent dans la Ve République doit être réalisé de manière transparente. Or l'expérience montre que le Gouvernement publie rarement ses avis. Pour bénéficier de ceux d'une commission ad hoc, qui pourraient paraître au Journal officiel avant la saisine du Conseil d'État, nous proposons d'élargir les compétences de la commission dite « Guéna » prévue à l'article 25 de la Constitution, qui, n'étant pas limitatives, peuvent être étendues par la loi. À défaut, nous proposerions de créer une autre commission indépendante, dont les avis éclaireraient les conseils départementaux.

Avez-vous conscience du bouleversement que créera le redécoupage des cantons en milieu rural ? Si l'on veut que le Conseil d'État dispose d'une base objective, pour pouvoir dénoncer au moins des erreurs d'appréciation, le texte doit comporter des termes objectifs – bassin de vie, flux de population –, ainsi que des critères liés à la géographie humaine, à la cohérence territoriale ou à la culture. Aux termes de la rédaction actuelle, un département comme la Lozère, qui regroupe 78 000 habitants sur 5 100 kilomètres carrés, s'agglomérera autour de trois centres – Mende, Saint-Chély-d'Apcher et Marvejols –, tandis que le reste du territoire sera exsangue.

Je ne nie pas la nécessité de prendre en compte la jurisprudence du Conseil constitutionnel comme les remarques du Conseil d'État, mais il faut aussi reconnaître la diversité et l'étendue des territoires. Le nombre de communes est un critère objectif. Si les cantons en rassemblent un trop grand nombre, la proximité du conseiller départemental et sa connaissance de l'aménagement du territoire, notamment en milieu rural et en montagne, diminueront. Puisque le principal critère des politiques d'aménagement du territoire est l'équité, adaptons notre fonctionnement institutionnel à la richesse des territoires.

Que nos collègues de l'opposition n'en fassent pas trop, car le redécoupage des circonscriptions législatives de 2009 a invalidé tous les principes qu'ils invoquent ! Le Gouvernement prouvera qu'on peut organiser un redécoupage dans un esprit républicain, en tenant compte de la réalité démographique. Pour l'heure, même s'il faut se réserver une marge pour prendre en compte certaines réalités, évitons les amendements trop précis qui risqueraient d'être censurés par le Conseil constitutionnel. Un bon équilibre, à cet égard, me semble atteint par l'amendement CL 361du rapporteur.

Les deux derniers « charcutages », celui de 1986 comme celui de 2009, n'ayant pas atteint le but escompté, nous sommes convaincus, instruits de vos erreurs, qu'il faut avant tout chercher un découpage républicain. D'où mon amendement CL 210 rectifié, qui préconise notamment d'adopter le nombre des communes comme motif permettant de déroger à la règle des 20 %.

À entendre l'opposition, nous manquerions au respect du principe constitutionnel de l'égalité du suffrage. Ce n'est pourtant ni le Gouvernement ni le rapporteur qui a inventé la marge de 20 % admise par la jurisprudence, dont le Conseil constitutionnel comme le Conseil d'État déduisent que le découpage des circonscriptions électorales doit reposer sur « des bases essentiellement démographiques ».

Le Conseil constitutionnel a appliqué cette marge de 20 % à plusieurs reprises : en 1986 et en 2009 à propos des circonscriptions législatives (décisions n° 86-208 DC du 2 juillet 1986 et n° 2008-573 DC du 8 janvier 2009) ; à propos de l'Assemblée de la Nouvelle-Calédonie, qui était alors un territoire d'outre-mer (décision n° 85-196 DC du 8 août 1985) ; en 2010, à propos de la répartition des conseillers territoriaux par département au sein de chaque région (décision n° 2010-618 DC du 9 décembre 2010). C'est d'ailleurs parce que le législateur s'était écarté des 20 % dans six départements que le tableau des effectifs des conseillers territoriaux a été censuré en décembre 2010.

En outre, lorsque le Conseil constitutionnel évoque l'utilisation de cette marge, c'est en y voyant un assouplissement, qui doit rester une exception par rapport à ce que serait un redécoupage purement démographique. En 2009, à propos des circonscriptions législatives, il a considéré que l'écart de 20 % était un « écart maximum » et que les possibilités de l'utiliser devaient « être réservées à des cas exceptionnels et dûment justifiés » : « il ne pourra y être recouru que dans une mesure limitée et en s'appuyant, au cas par cas, sur des impératifs précis d'intérêt général ; [...] leur mise en oeuvre devra être strictement proportionnée au but poursuivi ; [...] toute autre interprétation serait contraire à la Constitution ».

La rédaction de mon amendement CL 361 s'inspire en partie d'une rédaction adoptée au Sénat mentionnant la démographie, l'aménagement du territoire et le nombre de communes. Nous remplaçons le mot « démographie » – puisqu'un découpage est, par définition, fondée sur la démographie – par la notion de répartition de la population sur le territoire. Nous retenons l'aménagement du territoire, qui représente un autre objectif d'intérêt général. Nous supprimons en revanche le nombre de communes. Ce critère est trop précis, comme la densité de population par exemple. Quant à la notion de bassin de vie, elle est au contraire trop vague.

La commission « Guéna » ne saurait émettre d'avis sur le redécoupage, puisque la Constitution ne lui confère pas cette mission. Au reste, le Conseil d'État comme les conseils généraux donneront leur avis. Le premier pourra en outre être saisi de recours pour excès de pouvoir quand paraîtront les décrets modifiant la délimitation des cantons.

Sur le fond, une commission nationale de ce type se justifie quand il faut harmoniser les découpages sur l'ensemble du territoire, afin d'assurer l'égalité du suffrage au plan national. En revanche, il n'y a pas lieu de procéder à des comparaisons entre départements pour élire quatre-vingt-dix-huit conseils départementaux différents. D'ailleurs, vous n'aviez pas créé de commission dédiée quand vous avez voté la loi du 16 décembre 2010 créant les conseillers territoriaux.

Votre manière de mettre la main sur le coeur en jurant de la pureté de vos intentions est déjà suspecte, mais, si vous repoussez nos amendements proposant que la délimitation des cantons respecte les limites des circonscriptions législatives, nous n'aurons plus aucun doute sur vos intentions !

En 1986, le Conseil constitutionnel a admis que les circonscriptions législatives pouvaient être définies sans respecter les limites cantonales dans les départements comprenant des cantons dont le territoire n'était pas continu ou dont la population dépassait 40 000 habitants. En 2009, il a admis qu'elles pouvaient être définies dans les mêmes conditions quand la population du département dépassait 40 000 habitants, ce qui était le cas d'environ 120 cantons sur 4 000. Lors des dernières élections législatives, cinquante-trois cantons ne respectaient pas les limites des circonscriptions des départements, dont quarante-deux dans des départements concernés par le découpage de 2009.

S'il est légitime de rechercher la plus grande adéquation entre le découpage cantonal et les circonscriptions actuelles, inscrire cette contrainte dans le texte rendra le découpage impossible.

Le groupe UMP demande lui aussi qu'on respecte les limites des circonscriptions d'élection des députés.

Je ne partage pas l'interprétation du rapporteur sur les décisions rendues par le Conseil constitutionnel en 1986 et 2009. Sans demander qu'on rétablisse les anciens cantons dans les circonscriptions législatives, j'estime que le découpage cantonal doit respecter les circonscriptions législatives, sans quoi le système explosera.

Je retire l'amendement CL 210 rectifié, tout en réfléchissant à la possibilité d'amender, en séance, le texte de la Commission tel qu'il devrait être issu de l'adoption de l'amendement CL 361 du rapporteur.

Le report des élections régionales et cantonales est la preuve ultime du « tripatouillage » électoral auquel vous vous livrez, puisqu'il aura une incidence sur le résultat des élections sénatoriales. On comprend mieux votre précipitation : vous voulez que le Sénat reste entre vos mains !

En outre, la modification du calendrier électoral fragilise la constitutionnalité du texte, car il n'est justifié par aucun motif d'intérêt général.

M. René Dosière, qui a dû partir, souhaiterait savoir si le nouveau découpage doit respecter les limites des arrondissements ou s'il peut y déroger.

Le rapporteur lui répondra en séance publique.

Article 26 : Entrée en vigueur

Je souhaiterais préciser que nous avons adopté l'amendement CL 3 de Mme Marie-Jo Zimmermann, portant article additionnel après l'article 17 modifiant l'article L. 257 du code électoral : comme il s'articule avec l'amendement CL 371 du rapporteur relatif au même article L. 257, je propose de considérer que, à l'article 17, l'amendement CL 371 est sous-amendé par celui de Mme Zimmermann.

L'ensemble de mes amendements ayant été rejetés par la Commission suivant l'avis défavorable du rapporteur, je ne voterai pas en faveur de ce texte.

Je fondais de grands espoirs sur les travaux en Commission ; j'espérais que nous parviendrions à des convergences, notamment sur la modernisation et sur la mise en perspective des déséquilibres démographiques. Mais j'ai eu affaire à une gauche repliée sur elle-même, refusant tout amendement, voire toute discussion, et à un rapporteur qui ne répondait pas aux questions techniques qui lui étaient posées. J'aurais souhaité un minimum d'écoute et de débat, car le dispositif que vous voulez instaurer suscite de nombreuses interrogations, notamment sur les conséquences du système du binôme en matière de gouvernance. Je pense que vous commettez une grave erreur. Vous avez critiqué la création, en son temps, du conseiller territorial, mais ces critiques ne peuvent en rien justifier vos errements actuels. Ce que vous mettez en place est en rupture totale avec les politiques territoriales antérieures, et il faudra que vous l'assumiez.

Sachez, monsieur le président, que, si je regrette profondément l'attitude de la majorité, j'ai apprécié votre parfaite courtoisie et la libéralité avec laquelle vous nous avez accordé la parole. Au nom de mon groupe, je vous en remercie.

Je remercie moi aussi le président et le rapporteur pour la qualité du débat. Il reste que, au terme de cette discussion, nous ne comprenons toujours pas la politique du Gouvernement à l'égard des collectivités locales – si ce n'est sa volonté de modifier les modes de scrutin. En conséquence, nous continuerons à combattre dans l'hémicycle ce que nous tenons pour une offensive purement électorale.

Il s'agit d'un amendement spécifique au département de Mayotte.

Je souhaite, sur cet amendement, procéder à la rectification suivante : « III. – À l'alinéa 2, substituer aux mots : “L'article 2 prend effet”, les mots “Les articles 2 et 2 bis s'appliquent” », le reste sans changement.

Il s'agit de remplacer, dans le titre du projet de loi organique, les mots « délégués communautaires » par les mots « conseillers intercommunaux ».