Séance en hémicycle du 20 novembre 2014 à 15h00
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
La séance est ouverte à quinze heures.
L’ordre du jour appelle la suite de la discussion en deuxième lecture du projet de loi, modifié par le Sénat, relatif à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral (nos 2331, 2358).
Le temps de parole restant pour la discussion de ce texte est de quarante-neuf minutes pour le groupe SRC, dont trente-deux amendements sont en discussion ; seize minutes pour le groupe UMP, dont quarante-sept amendements sont en discussion ; quatorze minutes pour le groupe UDI, dont quatorze amendements sont en discussion ; vingt-cinq minutes pour le groupe écologiste, dont onze amendements sont en discussion ; onze minutes pour le groupe RRDP, dont quatre amendements sont en discussion ; vingt-huit minutes pour le groupe GDR, dont trois amendements sont en discussion, et six minutes pour les députés non inscrits.
Madame la présidente, les membres du groupe écologiste, avec, me semble-t-il, l’ensemble de nos collègues députés, ont toujours souhaité avoir sur ce débat, qui peut être passionné et passionnel, une attitude constructive. Cela n’exclut pas les échanges d’arguments, parfois un peu musclés. Néanmoins, que ceux-ci se transforment en insultes
Exclamations sur les bancs du groupe SRC
remettant en cause la probité des députés, pose problème. Nous tenions simplement à rappeler ce fait.
Ce matin, l’Assemblée a poursuivi la discussion des articles du projet de loi, s’arrêtant à l’amendement no 80 à l’article 3.
Madame la présidente, monsieur le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, monsieur le rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, mes chers collègues, dans la longue discussion que nous avons eue ce matin sur l’article 3, qui présente le dispositif permettant l’évolution de la carte départementale et régionale, le citoyen est le grand absent.
En effet, le dispositif proposé supprime la possibilité de consulter la population en cas de modification du territoire régional. La démocratie locale exigerait que toute modification du territoire d’une collectivité territoriale, de même que toute création d’une nouvelle collectivité, soient soumises à référendum. Notre amendement de suppression vise à rétablir la nécessaire consultation de la population par la voie référendaire.
Attachant une importance particulière à cet amendement, nous avons demandé un scrutin public.
La parole est à M. Carlos Da Silva, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission sur l’amendement no 80 .
La commission est défavorable à cet amendement. D’abord, M. le député Dolez le sait, parce que cette voie référendaire a été utilisée une seule fois…
…avec une forme d’insuccès. Lors de ce référendum en Alsace, une majorité s’était pourtant clairement dégagée parmi l’ensemble des votants.
Ensuite, parce que l’article définit un droit d’option, une possibilité non seulement pour un département de changer de région mais aussi pour des conseils départementaux de se rassembler. La possibilité pour les régions de se rassembler interviendra à compter de 2016 et jusqu’en 2019. Or des élections départementales et régionales seront organisées en 2015 – cela n’aura échappé à personne. Je ne connais pas de meilleure consultation du peuple que les élections elles-mêmes : celles et ceux qui voudront faire approuver un projet de rassemblement, utiliser le droit d’option ou de fusion, pourront l’inscrire dans leur projet lorsqu’ils solliciteront le suffrage de nos concitoyens.
La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, pour donner l’avis du Gouvernement sur cet amendement.
Défavorable.
Depuis le début de ce débat, soit deux jours et deux nuits, des tensions surgissent. Quelques invectives sont lancées ici ou là, que l’on peut regretter. En tout cas, on ne trouve pas la sérénité qui convient à un débat fondamental pour l’avenir de nos territoires et de notre pays. Pourquoi ? Parce qu’au fond, monsieur le secrétaire d’État, ce n’est pas la réforme qui convient – nous avons déjà eu l’occasion d’échanger sur ce point en première lecture. Je voudrais essayer, très modestement, de l’expliquer.
Nous pouvons partager votre premier postulat, selon lequel il faut des régions puissantes. Cependant, pour que ces régions soient puissantes, vous pensez qu’il faut qu’elles soient grandes, donc qu’il est nécessaire de fusionner des régions. Cette corrélation, de mon point de vue, est fausse. En effet, le montant total de la dépense des collectivités territoriales s’élève à près de 240 milliards d’euros.
Deux cent cinquante milliards d’euros !
Oui, 250 milliards d’euros : elle progresse, ce que certains pourraient regretter. Quant au budget cumulé des régions, il est de l’ordre de 30 milliards d’euros, soit 12 % environ de la dépense des collectivités territoriales.
Vous m’accorderez que lorsque l’on veut construire des entités puissantes, l’élément financier, s’il n’est pas le seul déterminant, est un levier d’action essentiel, car il permet d’agir. Il est donc, malgré tout, un élément déterminant de cette puissance.
Lorsque vous agrandissez des régions en les fusionnant, vous ne changez rien à ces données de base : les 12 %, comme les 30 milliards d’euros, demeurent. Donc, vous n’augmentez pas la capacité d’action des régions. Vous l’augmentez d’autant moins qu’agrandir le territoire revient à accroître les contraintes des futures régions. Ainsi, même si les budgets fusionnent, les besoins d’action augmentent, donc le ratio ne change pas.
On arrive donc à cette tension dans le débat. En effet, mes chers collègues, dans la majorité comme dans l’opposition, nous ne percevons pas vraiment le gain que généreront ces fusions. Et dès lors que nous ne voyons pas se dégager l’intérêt général, les particularismes, donc les mécontentements, reprennent le dessus.
Dans la phase de discussion que nous avons entamée ce matin, les mécontentements et les frustrations d’hier soir s’expriment. Qu’êtes-vous alors obligé de faire, monsieur le secrétaire d’État ? Ce que l’on connaît structurellement dans notre assemblée depuis qu’elle existe : des recherches de compromis.
Depuis ce matin, celles-ci se sont exprimées de deux manières : d’une part, sur la question des chefs-lieux de région, pour essayer de compenser la soirée d’hier ; d’autre part, à présent, sur la question du droit d’option, pour rouvrir une fenêtre après avoir fermé la porte.
Si je peux comprendre la finalité de cette démarche, je considère pourtant qu’elle est pire que tout. En effet, vous allez perdre, par ces compromis successifs, les rares intérêts que nous pouvons voir dans ces rapprochements et fusions de régions. Nous ferons donc comme toujours : nous n’irons pas au bout des logiques ; nous resterons au milieu du gué et vous renforcerez d’autant les frustrations.
Je profite donc de cette occasion pour redire publiquement que la vraie réforme, celle qui pourrait accroître la puissance et la cohérence, consisterait à fusionner les départements dans leur région. Vous augmenteriez par-là le poids de la future entité de celui des départements cumulés.
Les départements représentent un petit tiers de la dépense des collectivités territoriales. En cumulant région et départements, vous créez une véritable force de frappe. Comme vous n’êtes pas obligés d’agrandir les régions, vous conservez aussi, ce qui a été dit partout sur ces bancs, la proximité avec nos concitoyens. C’est cela que l’on recherche.
De plus, le coeur de la réforme n’est pas le bloc formé par les départements et les régions ; c’est le bloc communal. C’est lui qui est responsable de l’essentiel – plus de la moitié – de la dépense. Si vous recherchez de la cohérence et des économies dans la dépense des collectivités locales – ce que nous devons faire, je le dis sans démagogie, en tant qu’élu local, même si cela n’est pas forcément très populaire – vous devez nécessairement toucher au bloc communal.
Ce que je vais dire ne va pas plaire, mais il faut à la fois engager, permettre et accélérer la fusion des communes en milieu urbain pour rendre la réalité, telle qu’elle a évolué depuis le XIXe siècle, conforme à nos limites institutionnelles. Seuls les élus locaux s’y opposent : si vous habitez une commune urbaine en limite de Dijon, Nantes, Lille ou Orléans, vous vous présentez toujours comme habitant la ville-centre, et vous vous considérez comme Dijonnais, Nantais, Lillois ou Orléanais. Ces petites guerres de chapelle sont révolues dans la situation où se trouve notre pays aujourd’hui.
Enfin, je veux souligner le dévouement des élus en général et des élus ruraux en particulier. Certaines communes coûtent très peu à la nation tout en assurant un maillage fondamental pour les populations en milieu rural : dans ce contexte, on peut développer l’intercommunalité sans toucher à la réalité des communes, auxquelles les uns et les autres sont profondément attachés.
J’appelle cette réforme de mes voeux depuis longtemps : j’y étais favorable avant même d’être élu dans cette noble assemblée. Monsieur le secrétaire d’État, je serais le premier à vous soutenir si vous décidiez de la mettre en oeuvre – ce n’est pas encore le cas, mais j’espère que cela viendra !
Il est procédé au scrutin.
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants: 33 Nombre de suffrages exprimés: 30 Majorité absolue: 16 Pour l’adoption: 7 contre: 23 (L’amendement no 80 n’est pas adopté.)
Nous en venons à l’amendement no 3 , sur lequel je suis saisie par le groupe écologiste d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement.
Cet amendement vise à modifier quelque peu la procédure par laquelle un département peut changer de région. Il s’agit d’un amendement consensuel, de bon sens, qui devrait satisfaire chacun d’entre nous puisque nous devons tous mettre de l’eau dans notre vin.
J’ai expliqué hier que le département de Loire-Atlantique avait déjà voté un voeu appelant à son rattachement à la région Bretagne.
À l’époque, le président du conseil général de Loire-Atlantique, Patrick Mareschal, aurait voulu organiser un référendum sur cette question. Quand il a demandé l’avis de la préfecture et du Gouvernement, on lui a répondu que ce n’était pas possible, puisqu’un département ne pouvait pas discuter des limites d’une région, même de celle à laquelle il appartient. Il s’agissait donc d’une sorte de tutelle d’une collectivité sur une autre.
Le droit d’option ne doit pas être un simple verrou législatif. On l’a déjà un tout petit peu simplifié la dernière fois, mais il faut bien reconnaître que cette procédure n’a jamais pu être menée jusqu’à son terme. Elle comporte tellement d’obstacles que la malheureuse Alsace, qui a essayé de l’appliquer, a chuté au dernier moment. Quand on ne veut pas qu’une situation change, on met en place une procédure empêchant tout changement.
Par cet amendement, je propose de remplacer la majorité qualifiée des trois cinquièmes par une majorité simple,…
…non seulement pour le département concerné et la région d’accueil, mais aussi pour la région de départ. Ainsi, mon amendement tient également compte de la région de départ.
C’est pourquoi il s’agit d’un amendement de consensus, sur lequel il me semble nécessaire d’appeler toute l’attention du Gouvernement et des membres de notre assemblée.
Cet amendement ne vise pas simplement la Bretagne : il pourrait aussi concerner des départements comme l’Aisne, le Gard, ou éventuellement le Cantal,…
…où l’on s’interroge sur un éventuel rattachement à une autre région. Ces départements iront-ils jusqu’à enclencher la procédure ? Peut-être que non.
Laissons-leur au moins cette possibilité. Si la porte a été refermée, ouvrons la fenêtre, même si c’est plus difficile !
Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et sur de nombreux bancs du groupe UMP.
J’ai eu l’occasion de m’exprimer longuement ce matin sur cette question du droit d’option.
Mais je dois ici vous donner l’avis de la commission des lois, qui a été défavorable dans un premier temps, avant d’être favorable dans un second temps.
J’ai présenté les arguments ce matin. Il n’est pas possible que la région d’origine n’ait pas son mot à dire dans la procédure. Je remercie M. Molac de s’être exprimé cette fois-ci avec une grande sérénité, contrairement à l’une de ses interventions précédentes…
Évidemment, c’est pour apaiser que je le dis, et M. Molac sait le respect que j’ai pour son travail.
Au fond, le Parlement doit maintenant trancher entre une majorité de 60 % et une majorité de 50 %. Je n’ai pas le sentiment que ce débat mérite la passion que nous y avons mise. Pour ma part, j’insiste sur la nécessaire stabilité des régions et le message de stabilité que doit envoyer notre Parlement.
Le fameux droit d’option est une question d’une grande sensibilité. Je vous propose de l’aborder méthodiquement, c’est-à-dire avant tout en droit, même si la passion est légitime, comme l’a dit M. le rapporteur.
Ce que l’on appelle communément « droit d’option » désigne la possibilité laissée aux départements de se détacher d’une région pour en rejoindre une autre. Cela n’a rien d’anodin ni de banal, notamment pour la région que l’on veut quitter. Cependant, il faut apporter de la souplesse, notamment pour faciliter l’établissement de grandes régions, cohérentes et dynamiques : c’est pourquoi il apparaît nécessaire d’assouplir les conditions de mise en oeuvre de ce droit d’option.
En l’état actuel du droit, pour qu’un département quitte une région pour en rejoindre une autre, plusieurs conditions doivent être réunies. Une délibération doit être adoptée par le département qui souhaite changer de région, par la région qu’il veut quitter et par celle qu’il veut rejoindre. À cela s’ajoute l’organisation non pas d’un, mais de trois référendums, dans la région d’origine, dans la région d’accueil et dans le département concerné, avec une condition de participation minimale de 25 % pour chacun de ces trois référendums. Concrètement, en l’état actuel de la législation, la mise en oeuvre du droit d’option est donc verrouillée…
…– permettez-moi d’employer cette expression, qui a été utilisée assez souvent – du fait de l’obligation d’organiser ces trois référendums. En supprimant ces derniers en première lecture, le projet de loi dont nous discutons a donc considérablement assoupli le droit d’option.
J’en viens aux amendements de deuxième lecture, que nous venons de commencer à examiner. Plusieurs visent à assouplir les conditions de délibération nécessaires à la mise en oeuvre du droit d’option, ce qui reviendrait en dernier ressort à laisser décider le pouvoir réglementaire. Or, comme vous le savez, l’article 72 de la Constitution consacre le principe de libre administration des collectivités territoriales. Il revient alors au législateur – il vous revient – de définir le statut des collectivités et les garanties qui leur sont accordées. En conséquence, compte tenu de notre ordre juridique, prévoir, en l’absence de délibérations concordantes de l’ensemble des trois collectivités concernées, que le pouvoir réglementaire démembre une région au profit d’une autre ne serait pas conforme au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales et donnerait lieu – n’en doutons pas un instant – à une censure du Conseil constitutionnel qui interviendrait immanquablement, dès lors que ce droit d’option serait mis en oeuvre sans que l’une des trois collectivités concernées n’ait donné son accord. C’est la raison pour laquelle je donne, au nom du Gouvernement, un avis défavorable à tous les amendements inconstitutionnels qui prévoient, d’une manière ou d’une autre, que le droit d’option soit appliqué sans l’accord des trois collectivités concernées.
S’agissant de la majorité requise pour l’adoption des trois délibérations que je viens d’évoquer, plusieurs amendements proposent l’instauration d’une majorité simple, alors que le texte de la commission prévoit une majorité des trois cinquièmes. Ces amendements ne posent pas de difficultés.
En tout cas, ils ne posent pas des difficultés de même nature. On peut toutefois admettre que le caractère exceptionnel des délibérations dont il est question appelle presque naturellement l’instauration d’une majorité renforcée, d’une majorité qualifiée.
Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse du Parlement, qui sera attentif à la stabilité qui doit présider à notre organisation territoriale.
Tout à l’heure, M. Benoit évoquait l’arbitraire de la carte. Je veux dire très clairement que la carte que nous avons adoptée est celle de l’Assemblée, et qu’il n’y a pas d’arbitraire.
M. Benoit a aussi affirmé que le droit d’option conçu par la commission était un piège et qu’il revenait à mettre sous cloche toute possibilité d’évolution.
Nous ne le pensons pas. Je ne reviendrai pas sur les arguments exprimés tout à l’heure par le rapporteur. Effectivement, depuis la promulgation de la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, nous aurions pu mettre en place ce système du droit d’option. Le secrétaire d’État vient également de le rappeler.
La majorité requise pour l’exercice du droit d’option tel que nous l’avons voté en commission des lois est inverse à celle qu’avait prévue le Sénat. Ce dernier voulait instaurer une majorité des trois cinquièmes pour s’opposer au droit d’option, tandis que l’Assemblée nationale souhaite que les trois cinquièmes de l’assemblée délibérante donnent leur accord à la procédure. C’est totalement différent !
Le dispositif prévu par l’Assemblée nationale est plus verrouillé que celui adopté par le Sénat !
Aujourd’hui, pour l’exercice du droit d’option, nous avons supprimé la référence aux trois référendums organisés dans le département et dans les deux régions concernés, et nous avons simplement instauré une majorité qualifiée. Il s’agit non pas d’une majorité des deux tiers, comme pour les intercommunalités, mais d’une majorité des trois cinquièmes, soit 60 %.
Il nous semble en effet nécessaire de rassembler une majorité claire, nette, précise et non ambiguë. Vous le savez bien, mes chers collègues : une majorité de 51 % ou de 52 % pose toujours des problèmes d’interprétation. Il peut alors y avoir des revanchards qui remettront la question sur le tapis. Une majorité claire des trois cinquièmes a au moins le mérite de montrer que la délibération adoptée est le fruit d’une véritable volonté des élus du département et des régions concernés.
Nous ne souhaitons pas du tout instaurer un système de blocage : nous voulons simplement éviter qu’après chaque renouvellement des assemblées, la question du départ d’un département vers une autre région soit remise sur le tapis et qu’elle constitue constamment un enjeu électoral.
La majorité qualifiée des trois cinquièmes que nous avons proposée n’est pas insurmontable si l’on considère les règles électorales applicables aux conseils régionaux. C’est une solution de sagesse. Nous avons tenu compte des évolutions demandées tout en prenant un minimum de précautions. Il ne faut toucher à la Constitution que d’une main tremblante ; de la même manière, les changements de région des départements doivent faire l’objet d’une procédure solide. C’est pourquoi le groupe SRC ne soutiendra pas cet amendement.
La parole est à M. le président de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République.
En cohérence avec ce que j’ai dit ce matin, je voterai naturellement pour cet amendement.
Applaudissements sur les bancs des groupes écologiste et RRDP, ainsi que sur de nombreux bancs des groupes UMP et UDI.
Depuis que je suis ce sujet, je n’ai pas lu un seul commentaire positif sur le mécanisme existant actuellement. Tous ceux qui ont étudié avec bonne foi les modalités d’exercice du droit d’option ont convenu que sa mise en place était, si ce n’est totalement verrouillée, au moins parfaitement hypothétique.
Hugues Fourage a évidemment raison de dire que la barre des trois cinquièmes n’est pas inaccessible dans les conseils régionaux, parce que le mode de scrutin prévoit une prime pour la liste arrivée en tête. Mais tel n’est pas le cas dans les conseils généraux. Par conséquent, ces majorités ne sont que des horizons qui ne cesseront d’être repoussés.
Il faut instaurer un mécanisme qui permette d’exercer demain ce droit d’option, lequel ne menace en rien la solidité de la carte adoptée cette nuit.
De toute façon, la question ne se posera pas en 2015, mais en 2016 ou en 2017. Nous pouvons oser faire confiance aux élus.
Il s’agit bien de cela. Nous sommes des élus comme les autres et nous n’avons qu’une seule règle, celle de la majorité.
C’est ce que propose l’amendement de notre ami Paul Molac, que je voterai.
Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et sur de nombreux bancs des groupes UMP et UDI.
Sourires.
Vous me permettrez de défendre le point de vue exactement contraire à celui qui vient d’être exprimé.
Quimperlé est toujours au fond de mon coeur, monsieur Le Fur. Jamais plus loin que les Côtes-d’Armor pour vous !
Je souscris à la première partie du propos de M. le secrétaire d’État sur l’avis des trois collectivités. Mais il me semble que sur ces questions, on ne peut pas se contenter de la majorité, qui est donnée par les systèmes électoraux à chacune de nos collectivités territoriales. Ce sont des majorités politiques. Or, sur ces sujets, je souhaite des majorités républicaines. Le débat, en effet, est trop important pour pouvoir être tranché par 50 % des voix.
L’exigence des 60 % signifie que, pour de telles questions, il faut aller chercher des majorités républicaines et non politiques. Il n’y a pas là de méfiance à l’encontre des élus. Cette majorité est possible à obtenir, mais quand on discute des contours d’une région, du passage d’un département d’une région à une autre, on ne peut se contenter de majorités politiques : on va chercher plus loin ce qui peut rassembler tous les élus d’un territoire. C’est pourquoi je pense qu’il nous faut repousser cet amendement.
Nous voterons cet amendement qui va dans le bon sens, mais sa portée est très limitée.
Le droit d’option s’exerce à trois conditions. Le département concerné doit donner son avis, ce qui est légitime : la Loire-Atlantique doit se prononcer. La région d’accueil aussi, ce qui ne pose pas de problème : la région Bretagne accueillera la Loire-Atlantique avec enthousiasme et ce sera un grand jour. Mais, mon cher collègue Molac, vous ne faites pas évoluer la législation sur l’accord préalable de la région de départ. La majorité requise est certes un peu moindre, à 50 % au lieu de 60 %, mais il n’empêche : il faut toujours l’avis de l’ex pour se fiancer à la nouvelle !
Sourires.
C’est un système à peu près inexplicable dans l’opinion. Le vrai sujet, c’est qu’il faut sauver le soldat Urvoas.
Eh oui : il n’a rien obtenu ! Il a même voté contre la Bretagne à cinq. Alors, il faut obtenir un amendement qui lui permette de dire qu’il ramène quelque chose… Mais il est en train de nous faire passer un vélo d’appartement pour l’ascension du Tourmalet !
Rires.
Objectivement, il s’agit de très peu de chose. L’obstacle au droit d’option subsistera, puisque de fait, les 50 % de la région Pays-de-la-Loire, nous ne les obtiendrons pas ! Or, je considère que la censure d’une région sur le devenir d’un département n’est ni pertinente ni légitime.
L’amendement allant quelque peu dans le bon sens, nous le voterons, mais ne créons pas d’illusions, en Bretagne en particulier : la censure de la région Pays-de-la-Loire, hélas, subsistera.
La majorité au sein de la région Pays-de-la-Loire, une censure ! C’est incroyable !
Je me félicite de l’amendement de notre collègue Molac.
Je suis déçu, en revanche, qu’on ait laissé de côté ses objectifs dans le débat qui vient d’avoir lieu. Il s’agit de rechercher l’apaisement.
J’ai apprécié l’intervention du président du groupe SRC, qui se référait à la République. Ici, nous légiférons au titre de nos responsabilités nationales et il est légitime que nous puissions arrêter une disposition claire.
Mais la République, ce sont aussi les élus locaux. Et je suis triste, au fond de moi-même, quand j’entends comment certains considèrent leur esprit de responsabilité. Ils ne choisiront pas un jour d’aller ici, un jour d’aller là-bas.
Ce droit d’option, dans le temps, n’a d’ailleurs été que peu utilisé. Faisons donc confiance aux élus locaux, respectons leur liberté.
Je soutiens fortement l’amendement, parce que les élus locaux s’appuieront non pas sur des considérations politiciennes, mais sur des éléments favorables au développement cohérent de bassins de vie.
Si vous voulez vraiment l’apaisement, ce qui n’a pas toujours été le cas dans l’élaboration de cette carte, il nous reste une chance, une seule : une toute petite chance. Ne la laissons pas passer : assouplissons le droit d’option !
Une remarque préliminaire : monsieur Le Fur, je ne savais pas qu’une majorité en Pays-de-la-Loire constituait une censure. Personnellement, je n’ai jamais considéré comme telle une majorité en Bretagne, par simple respect des règles élémentaires de la démocratie.
Applaudissements sur les bancs du groupe UDI et sur plusieurs bancs du groupe SRC.
Cette remarque faite, est-ce une question ordinaire que de modifier le périmètre d’une région ? Ce n’est évidemment pas le cas. Il s’agit d’une modification substantielle, puisqu’on change un élément constitutif. D’où la nécessité d’une majorité qualifiée.
Le Sénat, auquel on a fait allusion, avait trouvé le moyen de faire une proposition baroque concernant la région de départ – qui a quand même quarante ans de projets communs et des engagements sur les vingt ou trente ans à venir, je le rappelle. En Pays-de-la-Loire, on n’emprunte pas à l’année, je vous le certifie : on essaie de voir un peu plus loin.
Quand le Sénat se contente des deux cinquièmes pour dire « oui », cela veut dire qu’une minorité pourrait décider contre la majorité. Je ne sache pas que ce soit une règle éminemment démocratique.
Ma troisième observation est que la majorité qualifiée requise est une majorité tempérée, comme l’a indiqué le rapporteur. En effet, dans les intercommunalités, c’est la règle plus exigeante des deux tiers qui s’applique. Cette majorité tempérée laisse davantage de possibilités d’ajustement, s’il y a une majorité manifeste et durable pour opérer des changements.
J’ai écouté notre président de la commission des lois, pour qui j’ai le plus grand respect, compte tenu de la manière dont il aborde généralement les questions, avec une certaine hauteur de vue et même une hauteur de vue certaine. Or, il a évoqué tout à l’heure une utilisation « hypothétique ». Encore heureux qu’elle le soit ! Sinon, cela voudrait dire qu’on pourrait modifier à tout bout de champ les limites des régions, au risque de causer une grande instabilité.
Il est donc normal que cet usage ne soit qu’hypothétique et lié à une majorité qualifiée.
Ma dernière observation sera la suivante : on parle de confiance dans les élus, mais une majorité des trois cinquièmes, que je sache, ne signifie pas une confiance inférieure à ce que suppose une majorité simple. C’est même une confiance plus haute en la sagesse et en l’esprit de responsabilité des élus.
Applaudissements sur les bancs des groupes UDI et UMP et sur plusieurs bancs du groupe SRC.
La parole est à M. Patrick Hetzel. Monsieur le député, je vous informe qu’il reste cinq minutes et 38 secondes à votre groupe.
Je voudrais d’abord saluer l’intervention du président Urvoas, empreinte de sagesse.
Sourires.
Ensuite, on parle de droit d’option, mais nous regrettons qu’on n’évoque pas aussi un droit de sortie pour une région. C’est un cas de figure qui pourrait se produire.
Quant à vous, monsieur le président Le Roux, j’ai été très sensible à votre argument en faveur d’une majorité républicaine à 60 %. Et que dites-vous à des conseillers régionaux et généraux qui à 96 %, en Alsace, se sont prononcés en faveur d’un conseil unique ?
Vous avez répondu hier par le diktat de votre groupe. Le groupe dont vous êtes le président a dit : « 96 % pour nous, cela n’a aucune importance ! »
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe UMP.
Je voudrais vous rassurer, monsieur Le Fur, sur le soldat Urvoas : ses amis se chargent de le sauver, en faisant les éloges qu’il mérite, bien loin de vos propos sur Pétain ce matin. Vous avez ensuite pratiqué l’injure, ce qui n’était ni à votre honneur ni à celui de la Bretagne.
Puisque nous voulons un droit d’option, il convient que celui-ci puisse être utilisé. L’idée n’est pas tant de savoir si on raidit ou si on assouplit le dispositif : il s’agit de rendre praticable une disposition que nous voulons sur la plupart de ces bancs.
À la vérité, je le dis à mes amis, si vous voulez faire plaisir au président Le Fur, surtout ne votez pas cet assouplissement. Ainsi, il ira triompher dans nos campagnes en disant : « Regardez ! La gauche ne veut pas le progrès ! La gauche ne veut pas le droit d’option ! »
Sourires.
De manière perverse et presque avouée – et il en sourit –, il souhaiterait que nous émettions un vote conservateur pour pouvoir démontrer que nous le sommes définitivement.
Applaudissements sur les bancs du groupe écologiste et sur quelques bancs du groupe SRC.
Mon propos va être extrêmement bref et s’adresse exclusivement à M. Le Fur qui, sur cette question du droit d’option, donne le sentiment que nous ne légiférons que pour sa région – à laquelle nous témoignons le plus grand amour et le plus grand respect.
Dois-je rappeler que le droit d’option que nous mettons en place pourra être utilisé par la Bretagne, la Loire-Atlantique et les Pays-de-la-Loire, mais aussi par l’ensemble des départements de la nation ?
J’ai eu le sentiment que le propos du rapporteur ne s’adressait pas seulement à notre collègue Le Fur.
Nous recherchons l’apaisement à travers un compromis qui ne devrait pas être mauvais.
Il faut d’abord que la région de départ puisse être sollicitée. Comment pourrait-il en être autrement ? Je me mets à la place des élus des Pays-de-la-Loire, dont la région pourrait être amputée d’un département : il serait tout de même étonnant qu’ils n’aient pas leur mot à dire.
Ensuite, exiger une majorité qualifiée semble tout de même du bon sens. Je me permets de dire au président Urvoas que les décisions ne se prennent pas toujours à la majorité simple, il s’en faut de beaucoup. Compte tenu des risques qui peuvent exister dans les conseils généraux, disons les choses clairement, demander une majorité qualifiée paraît indiscutable.
Un compromis se dégage. Chacun a fait un pas ; nous avons écarté les questions de référendum qui empêcheraient tout regroupement, tout en garantissant un minimum de stabilité à notre pays.
Naturellement, je voterai l’amendement de notre collègue Paul Molac.
Depuis la première lecture, on nous a « vendu » la carte à 13 régions, nombre que je continue à considérer comme arbitraire faute de connaître les critères qui ont présidé à la décision gouvernementale.
Mails il est vrai que là n’est plus le sujet.
Depuis la première lecture, on nous explique que le droit d’option, le droit de choisir – fondé notamment sur la confiance dans les élus locaux – pourrait être l’outil permettant d’ajuster cette future carte des régions à partir de 2016.
Un tel droit de choisir, à la majorité simple, pour un conseil départemental, pour une région d’accueil, pour la région de départ, me paraît ouvrir la voie à la sagesse. Je formule donc le voeu que ce droit d’option à la majorité simple aboutisse.
Dans le cas contraire, ce serait – à titre personnel – une déception vraiment profonde compte tenu de ce que les hauts dignitaires de la majorité présidentielle nous ont expliqué, notamment en Bretagne.
Selon eux, en effet, la deuxième lecture doit précisément permettre d’apporter les corrections nécessaires aux imperfections de la première lecture, en particulier afin d’obtenir le droit d’option à majorité simple.
Je ne reviendrai pas sur les arguments de fond qui ont été échangés quant à un droit de choisir transparent, simple et démocratique. Paul Molac l’a fait avant moi et nous avons eu également l’occasion d’évoquer cette question à la fin de la séance précédente.
Je souhaite simplement dire à nos collègues – notamment, à notre ami Michel Piron – que si les trois cinquièmes sont au minimum requis pour faire changer les limites régionales, alors le texte dont nous discutons devrait également recueillir au minimum les trois cinquièmes de nos suffrages afin d’être adopté.
Nous témoignerions ainsi d’un consensus allant au-delà des limites de la gauche, de la droite et des différents courants qui composent nos groupes respectifs.
Je le dis d’autant plus que mon groupe votera unanimement en faveur de cet amendement que nous avons tous cosigné, que nous soyons ou non concernés, que nous soyons ou non élus de départements susceptibles d’user de ce droit.
En effet, nous défendons cette idée par principe avant de l’associer à tel ou tel territoire.
Nous faisons confiance aux élus locaux, donc nous ne leur demandons pas de vérifier à quelle aune, au-delà de 50 %, ils prennent leurs décisions.
Quelle que soit leur appartenance, j’appelle nos collègues à suivre l’avis favorable de la commission à l’adoption de cet amendement, comme le rapporteur l’a rappelé tout à l’heure – mais je ne sais pas s’il a été bien entendu – et, puisque c’est suffisamment rare pour être noté – y compris après les propos qui ont été malheureusement tenus à la fin de la dernière séance –, à entendre également l’avis de sagesse du secrétaire d’État, que je salue. Lorsqu’un représentant du Gouvernement en appelle à la sagesse de l’Assemblée, il faut savoir en faire preuve, en l’occurrence, en votant cet amendement.
Un mot, madame la présidente, pour dire que je regrette parfois la légèreté dont nous faisons preuve en faisant valoir quelques chiffres – j’ai entendu que, dans un département, 96 % des élus se sont exprimés.
En tant que législateurs, nous sommes chargés de faire la loi pour l’ensemble de notre pays en ayant en vue l’intérêt général.
La question à laquelle nous sommes confrontés aujourd’hui dépasse les éléments dont vous avez fait part.
De la même manière, monsieur de Rugy, nous faisons la loi à la majorité simple dans cet hémicycle car nous sommes l’assemblée des législateurs.
Cela ne doit pas se superposer avec ce que nous demandons au terrain et qui est particulièrement grave puisqu’il s’agit le cas échéant, pour un département, de quitter une région.
Je continue à penser qu’un tel processus doit s’appuyer sur des majorités plus larges, excédant les majorités politiques,…
… sur une majorité républicaine qui s’appuie sur la population et sur l’ensemble des forces politiques d’un département.
Outre ces arguments de fond, mon cher Richard Ferrand, nous devons nous soucier aussi de la forme.
Après les propos que notre collègue Le Fur a tenus pendant toute cette séance, je vous demande de ne lui accorder aucune confiance…
Il est procédé au scrutin.
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants: 49 Nombre de suffrages exprimés: 48 Majorité absolue: 25 Pour l’adoption: 21 contre: 27 (L’amendement no 3 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Carlos Da Silva, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 197 .
L’amendement no 197 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’amendement no 56 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
Je suis saisie de plusieurs amendements, nos 184 , 119 rectifié , 4 , 36 , 53 , 154 , 21 , 10 , 145 , 142 , 144 , 33 , 50 , 140 , 44 , 54 , 155 , 34 , 51 , 143 , 35 , 52 , 148 , 37 , 55 , 158 , 11 , 127 rectifié et 12 , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Gilbert Le Bris, pour soutenir l’amendement no 184 .
J’ai bien compris les difficultés qu’il y a à obtenir un droit d’option qui, pourtant, je l’ai dit tout à l’heure, me semble constituer une plus-value démocratique pour un texte d’essence ministérielle.
Il me semble donc essentiel que les députés, les parlementaires en général, puissent s’exprimer à ce sujet.
La question se pose, en effet, pour un certain nombre de départements – l’Aisne, le Gard ou le Cantal ont été cités, peut-être y en a-t-il d’autres mais elle se pose avec acuité pour eux – et pour la région Bretagne, territoire que je connais bien.
Les sondages dont nous abreuvent les gens de Loire-Atlantique ne me satisferont jamais car ils ne remplaceront pas les votes.
Or, j’en appelle à un vote de la population de Loire-Atlantique afin que celle-ci s’exprime clairement et dise quel rattachement elle souhaite.
Le Gouvernement m’oppose l’article 72 de la Constitution relatif à la libre administration des collectivités territoriales.
Or, mes chers amis, la matière dont nous traitons est en l’occurrence très malléable.
Le postulat du Gouvernement – 12 régions métropolitaines – n’est pas obligatoirement celui que nous devons ou pouvons suivre dans cette enceinte : pourquoi pas 10, 14 ou 15 régions ?
Puisqu’il s’agit de remettre de l’ordre dans le mille-feuille territorial – c’est comme cela que j’ai compris la question – et que la matière est malléable, il est vraisemblable que nous devrons revoir ici, dans cet hémicycle, toutes ces données-là.
Si le département de Loire-Atlantique se prononce par référendum, démocratiquement, en faveur d’un rattachement à la Bretagne, je ne vois pas qui l’en empêcherait et pourquoi.
Mon amendement vise donc à apporter de la démocratie à un système qui, en l’état, reste bien verrouillé.
La parole est à M. Thierry Benoit, pour soutenir l’amendement no 119 rectifié .
Dans le même esprit que ce que j’ai dit tout à l’heure lors de la discussion de l’amendement de Paul Molac, je considère qu’il est nécessaire de promouvoir le droit d’option simple, pour un département, afin qu’il puisse choisir sa région de rattachement, et que l’on encourage la région d’accueil à s’exprimer dans la plus grande simplicité. Point !
Le département s’exprime, et la région d’accueil aussi : voilà le sens de cet amendement.
Sur l’amendement no 119 rectifié , je suis saisie par le groupe de l’Union des démocrates et indépendants d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Paul Molac, pour soutenir l’amendement no 4 .
Très brièvement, puisque le temps nous est compté.
Je comprends parfaitement l’irritation de notre collègue Le Bris.
Sur 27 députés bretons, 22 sont socialistes et des ministres importants viennent de Bretagne.
Nous pensions, avec quelques raisons, qu’ils se montreraient efficaces afin de répondre aux requêtes de cette région, or, rien ne s’est passé, et rien ne se passe.
Nous n’avons pas entendu M. Le Drian et Mme Lebranchu a, quant à elle, pris fait et cause pour le Grand Ouest.
Je comprends l’irritation de M. Le Bris parce que c’est celle de l’ensemble des Bretons.
En tout état de cause, nous voterons tous les amendements qui, d’une manière ou d’une autre, favoriseront une évolution positive afin de donner un peu de liberté aux populations pour qu’elles puissent choisir l’avenir de leurs départements et le cadre dans lequel il se déroulera.
La carte que l’Assemblée a votée cette nuit représente la France des 13 régions voulue par la majorité socialiste de l’Assemblée nationale.
Comme nous l’avons vu à nouveau lors du dernier scrutin public, c’est encore cette majorité socialiste qui, malgré l’avis favorable de la commission et la sagesse demandée par le Gouvernement, impose sa façon de voir.
En l’occurrence, il s’agit d’une fin de non-recevoir à tous ces amendements qui, avec le droit d’option, visent à faciliter le passage, pour un département, d’une région à une autre.
L’amendement no 21 est retiré.
Il s’agit d’un amendement de repli visant à revenir à la version adoptée par le Sénat en proposant que le conseil régional de la région de départ ne puisse bloquer le processus que par une majorité négative des trois cinquièmes.
Nous proposons donc de revenir au texte du Sénat, qui nous convenait très bien.
L’amendement no 145 est retiré.
Il est simplement défendu puisqu’il est clair, maintenant, que nous n’obtiendrons rien, aucune évolution. Tout est vérouillé.
Ce n’est d’ailleurs pas pour rien que le président du groupe SRC est en séance cet après-midi : c’est pour verrouiller…
…et interdire toutes les évolutions souhaitées par l’opinion – je ne parle pas uniquement pour ceux qui partagent ma sensibilité politique, mais pour bien d’autres, avec lesquels nous sommes en phase.
Il s’agit toujours de faire en sorte que le droit d’option soit effectif.
Cet amendement vise à compléter le dispositif en prévoyant que la demande de rattachement d’un département à une région limitrophe puisse être formulée par l’une ou l’autre de ces collectivités et, ensuite, soumise à une consultation dans le département et la région concernés.
Dans les quelques territoires où s’est exprimée une forte volonté populaire quant au redécoupage en cours, il serait déraisonnable – et difficilement justifiable – de n’en tenir aucun compte.
La parole est à M. Thierry Benoit, pour soutenir l’amendement no 127 rectifié .
Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble de ces amendements ayant fait l’objet d’une discussion commune ?
En commission et, d’une manière générale, au cours du débat parlementaire, c’est la confiance qui a présidé à notre travail. Nous considérons que le droit d’option, qui est ouvert pour trois ans et qui offrira la possibilité aux départements et aux deux conseils régionaux concernés de s’entendre, dans les conditions qui vont être votées dans cette loi, permettra à la carte des régions de connaître des évolutions. Pendant la campagne des élections départementales, puis des élections régionales, ainsi qu’au cours des trois années qui suivront, c’est par le dialogue et la confiance que cette carte pourra éventuellement évoluer.
Or ce que je vois dans ces amendements, c’est de la défiance. Au fond, vous êtes certains – et je m’adresse particulièrement à M. Le Fur – que vous ne trouverez aucune force politique dans la région que vous voulez dépecer, les Pays de la Loire, pour porter votre projet politique à l’occasion des élections régionales. Je trouve cela bien triste. L’avis de la commission est défavorable sur l’ensemble de ces amendements.
J’ai déjà donné le point de vue du Gouvernement tout à l’heure. Un principe est intangible à nos yeux : les trois collectivités concernées, le département et les deux régions, doivent donner leur accord. Je ne reviens pas là-dessus. Le Gouvernement est défavorable à tous ces amendements.
Je profite de cette prise de parole pour dire à M. Grouard, dont j’écoute toujours les interventions avec beaucoup d’intérêt, ainsi qu’à M. Hetzel, qu’il faut en finir avec l’idée selon laquelle un postulat de départ aurait fixé d’emblée à treize le nombre de régions.
Jamais le Gouvernement n’a posé comme postulat que cette réforme territoriale devait aboutir à treize régions. C’est une réflexion collective, menée depuis des années, c’est une concertation, qui a abouti aujourd’hui à ces treize régions.
Nous n’avons jamais dit, dès le départ, que nous voulions absolument arriver à treize régions. Nous pourrions tout aussi bien en avoir douze ou quatorze. C’est à l’issue d’un processus intellectuel et politique que nous avons tous mené, au sein de tous les partis politiques et depuis des années, que nous arrivons aujourd’hui à ces treize régions.
Je vais à présent mettre aux voix successivement ces amendements ayant fait l’objet d’une discussion commune.
L’amendement no 184 n’est pas adopté.
Je mets aux voix l’amendement no 119 rectifié , qui a fait l’objet d’une demande de scrutin public de la part du groupe UDI.
Il est procédé au scrutin.
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants: 39 Nombre de suffrages exprimés: 38 Majorité absolue: 20 Pour l’adoption: 15 contre: 23 (L’amendement no 119 rectifié n’est pas adopté.)
L’amendement no 4 n’est pas adopté.
Les amendements nos 11 , 127 rectifié et 12 , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
Sagesse.
L’amendement no 172 n’est pas adopté.
Cet amendement, sur lequel nous avons demandé un scrutin public, réaffirme notre volonté de voir mettre en oeuvre le droit d’option simple, afin que toutes celles et ceux qui, de coeur et de conviction, soutiennent le droit d’option simple pour un département de choisir sa région de rattachement, puissent s’exprimer, avec conviction et enthousiasme !
Sagesse.
Il faut arrêter de s’en remettre à la sagesse de l’Assemblée ! Il faut que le Gouvernement dise ce qu’il pense !
Incroyable ! Un président de groupe qui invective un ministre ! On aura tout vu !
Il est procédé au scrutin.
Exclamations sur les bancs du groupe UMP.
La séance, suspendue à seize heures dix, est reprise à seize heures quinze.
La séance est reprise.
Je suis saisie par M. Carlos Da Silva d’un amendement rédactionnel, no 198.
L’amendement no 198 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Luc Bleunven, pour soutenir l’amendement no 98 .
L’amendement no 98 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à Mme Marie-Françoise Bechtel, pour soutenir l’amendement no 177 .
Avec cet amendement, nous changeons un peu de sujet, madame la présidente, ce qui sera peut-être agréable à certains d’entre nous. Il s’agit de faire en sorte que le préfet de région puisse, une fois par an, réunir le bureau du conseil régional pour examiner avec celui-ci – je précise qu’il n’y a rien de directif là-dedans – le bilan des actions menées par la région dans le cadre de ses compétences au regard des objectifs de développement et d’aménagement des territoires situées dans le périmètre régional, tels que définis dans le cadre des schémas infrarégionaux, notamment les schémas de cohérence territoriale.
Voilà une belle vision technocratique ! Quand on a été directrice de l’ENA, on en garde des séquelles !
C’est dans la logique même de ce qui a été entrepris dans le cadre de la loi du 27 janvier 2014, avec la réunion de la conférence territoriale. Les nouveaux pouvoirs donnés aux régions, notamment en matière économique et d’infrastructures, justifient que la cohérence de leurs actions, notamment vis-à-vis du SCOT, soit bien connue. C’est la raison pour laquelle il ne semble pas extravagant d’envisager que le préfet de région puisse périodiquement réunir le bureau du conseil régional afin d’examiner avec lui le bilan des actions menées.
L’amendement no 177 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’amendement no 13 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Frédéric Reiss, pour soutenir l’amendement no 159 . Je vous informe que le temps de parole restant à l’UMP est d’une minute.
Très brièvement, l’Alsace aurait bien voulu être pionnière pour la mise en oeuvre de cet amendement. L’Alsace invoque le droit à l’expérimentation et à l’innovation. Mais après avoir assisté à l’échange musclé entre le président Le Roux et le Gouvernement, nous avons bien compris que tout est verrouillé à double tour.
Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.
Je suis saisie d’un amendement no 129 . La parole est à M. Thierry Benoit, pour le soutenir.
Sur la base de la confiance accordée aux élus locaux, et en l’absence d’un droit d’option simple que nous pensions obtenir en deuxième lecture, il vous est suggéré de permettre aux élus territoriaux de proposer un modèle de fusion des conseils généraux et des conseils régionaux, en vue, notamment pour le cas spécifique de la Bretagne, de créer une assemblée de Bretagne unique. Cela irait dans le sens de la simplification, de la lisibilité pour nos concitoyens, et d’une meilleure maîtrise de la dépense publique.
Quel est l’avis de la commission sur ces amendements présentés en discussion commune ?
Défavorable.
L’amendement no 129 n’est pas adopté.
La parole est à Mme Marietta Karamanli, pour soutenir l’amendement no 169 .
Cet amendement vise à compléter ce qui a été voté tout à l’heure sur l’exercice, à majorité qualifiée, du droit d’option. Il tend à ce que les limites territoriales d’une région qui voit son PIB modifié de 40 % à la suite du départ d’un ou plusieurs départements soient fixées par la loi. L’idée sous-jacente à cette proposition est d’éviter que le départ d’un ou plusieurs départements d’une même région déséquilibre in fine celle-ci.
Madame la députée, l’objectif du Gouvernement est bien de doter les régions d’une taille critique et d’obtenir la carte la plus équilibrée possible, notamment sur le plan économique. Le droit d’option d’un département n’a pas vocation à remettre fondamentalement en cause la nouvelle carte que le Parlement va adopter dans les prochaines semaines, ni à déstabiliser certaines régions par le départ d’un ou plusieurs départements. En cela, nous partageons donc votre préoccupation.
Mais nous devons faire confiance aux élus qui pourront être à l’initiative de ces démarches. Nous ne pensons pas que le législateur ait à encadrer le droit d’option de la sorte, d’autant que le critère économique ne peut pas être le seul facteur de décision, et que le mécanisme que vous proposez a pour défaut d’intervenir a posteriori. Avis défavorable.
L’amendement no 169 n’est pas adopté.
L’article 3, amendé, est adopté.
Article 3
Après avoir longuement parlé du droit d’option, nous abordons maintenant la répartition des conseillers régionaux par section départementale. Dans cette répartition, une problématique revient souvent : la sous-représentation des départements les moins peuplés. Dans un cas précis, quand un département peu dense rejoint une grande région peuplée, sa représentation s’en trouve très minorée. À titre d’exemple, le Cantal ne pourrait obtenir que trois conseillers régionaux sur les 204 que comptera la région Auvergne-Rhône-Alpes.
Dès lors que les compétences des grandes régions seront renforcées, il sera difficile, pour les trois élus concernés, de défendre le territoire et de peser sur les décisions. Il sera aussi difficile, en tant que conseiller régional, d’assurer les nombreuses représentations du conseil régional dans les lycées, les collèges, ou d’autres institutions du département.
Le problème que pose cette sous-représentation est réel – le ministre de l’intérieur et le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale le reconnaissent parfois. Il faut donc trouver des solutions pour améliorer cette représentation, dans le respect de la règle constitutionnelle selon laquelle l’écart de population entre deux circonscriptions ne peut pas dépasser 20 %. Dans ce cadre, nous avons déposé des amendements aux articles 6 et 7 afin de renforcer la représentation des départements ruraux sans déroger à la règle fixée par le Conseil constitutionnel.
J’espère que l’Assemblée aura la sagesse d’entendre ces questions, qui concernent autant de départements que ceux qui pouvaient être concernés par le droit d’option dont nous avons longuement discuté il y a quelques minutes.
Je suis saisie de trois amendements identiques de suppression, nos 16, 60 et 220. La parole est à M. Frédéric Reiss, pour soutenir l’amendement no 16 .
Vu ce qui s’est passé lors de la discussion de l’article 1er et de l’article 3, il est normal que nous proposions la suppression de cet article 6.
Nous constatons qu’un verrouillage s’est opéré au cours de cette séance de l’après-midi, ce qui a d’ailleurs donné lieu à un échange hallucinant lorsque M. Le Roux a décidé de s’en prendre à un membre du Gouvernement. Nous voyons qu’il y a une ligne politique, et uniquement politique, et c’est ce que nous regrettons depuis le début à propos de ce texte.
La parole est à Mme Marie-Françoise Bechtel, pour soutenir l’amendement no 220 .
La parole est à M. Jean-Luc Bleunven, pour soutenir l’amendement no 99 rectifié .
L’amendement no 99 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
Je suis saisie de deux amendements, nos 239 et 149 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 239 .
Cet amendement a pour objectif de contenir le coût des indemnités des conseillers régionaux au terme de la réforme dont nous débattons. Comme vous le savez, le montant global des indemnités des conseillers régionaux est fonction de deux variables : le nombre total d’élus régionaux et le barème indemnitaire des conseillers. Ce barème est fonction de la taille des régions. Dès lors que le nombre de régions se réduit sur un territoire de même superficie, les régions s’agrandissent et les indemnités s’accroissent mécaniquement à barème constant.
Le projet de loi présenté par le Gouvernement prévoyait de ne jouer que sur une seule variable, le nombre d’élus, en le plafonnant à 150 élus régionaux. Le présent amendement reprend et adapte à la nouvelle carte les propositions émanant du Sénat, qui jouaient sur les deux variables.
Tout d’abord, l’amendement reprend à son compte le principe retenu par le Sénat en deuxième lecture selon lequel les effectifs des conseils des régions fusionnées dépassant 150 membres, à l’exception de l’Ile-de-France, doivent être réduits à hauteur de 10 % de leurs sièges, sans toutefois que cette baisse puisse conduire à un effectif inférieur au seuil de 150 membres. Cette disposition est également de nature à améliorer la gouvernance des régions. La région Île-de-France n’ayant pas été modifiée et comptant, à elle seule, près de 12 millions d’habitants, la gouvernance de cette région impose un collège d’élus plus important.
Par ailleurs, cet amendement vise à modifier le nouveau barème indemnitaire des conseillers régionaux dans l’esprit du texte adopté par le Sénat en deuxième lecture le 30 octobre dernier. Afin d’éviter la hausse des indemnités des conseillers régionaux de régions appartenant à l’ancienne première strate avec une progression de 40 % à 50 % de l’indice brut 1015, le Gouvernement propose de rétablir un tableau à quatre strates, en conservant toutefois la progressivité indemnitaire adoptée par le Sénat ; la première strate concernant les régions de moins de 1 million d’habitants, la seconde strate concernant les régions de 1 million à moins de 3 millions d’habitants, la troisième strate concernant les régions de 3 millions à moins de 5 millions d’habitants et la dernière strate concernant les régions de 5 millions d’habitants et plus.
Avec cet amendement, le coût des indemnités des élus régionaux est contenu. Le Gouvernement veut créer les conditions pour ne pas accroître les dépenses de fonctionnement des régions, et c’est le sens de notre proposition. L’effet de cette mesure est de mieux rémunérer les conseillers régionaux des régions ayant fusionné. C’est donc un dispositif vertueux qui génère moins d’élus, mieux identifiés, mais qui tient compte de l’agrandissement des régions.
Durant les travaux de la commission, plusieurs amendements ont été présentés pour proposer des dispositifs dans cet esprit. Celui que nous vous proposons est très largement calqué sur le dispositif adopté par les sénateurs, que l’on ne peut pas suspecter d’oeuvrer contre l’intérêt des élus locaux. Pour toutes ces raisons, je vous propose d’adopter cet amendement qui permettra de rendre la gouvernance de nos régions plus efficace et plus moderne.
La parole est à M. Michel Piron, pour soutenir l’amendement no 149 rectifié .
La commission n’a pas examiné ces amendements. C’est donc à titre personnel que j’émettrai un avis défavorable, et cela pour plusieurs raisons.
La première raison a été rappelée par notre collègue Calmette lors de son intervention sur le nombre de conseillers régionaux dans les sections départementales des départements les moins peuplés de France.
La baisse du nombre de conseillers régionaux affecterait cinq régions. Il ferait passer le nombre de conseillers régionaux de la région Alsace-Champagne-Ardenne-Lorraine de 169 à 153, celui de la région Aquitaine-Limousin-Poitou-Charentes de 183 à 165, celui de la région Auvergne-Rhône-Alpes de 204 à 184, celui de Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées de 158 à 150 et celui de Nord-Pas-de-Calais-Picardie de 170 à 153. Cette baisse, qui réduirait donc le nombre de conseillers régionaux de 79 sur les plus de 1 700 que compte le pays, affecterait des départements ruraux qui sont défendus sur tous les bancs de notre assemblée. Ainsi, les départements de la Haute-Marne, de la Meuse, de la Creuse et de Haute-Loire seraient privés d’un candidat, et donc d’un conseiller régional.
Je suis défavorable à cet amendement pour une deuxième raison. Etant donné qu’en vertu du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, dit projet de loi NOTRe, les compétences des conseillers régionaux sont appelées à s’accroître, nous considérons que les effectifs additionnés ne seront pas trop nombreux pour gérer les régions.
Enfin le Gouvernement, comme le Sénat l’avait fait, accompagne cette modification des effectifs des conseils régionaux d’un nouveau barème indemnitaire. Le Sénat avait introduit cette disposition à l’occasion de la deuxième lecture en méconnaissance du principe constitutionnel dit de « l’entonnoir », et le fait que le Gouvernement propose son rétablissement ne la purge pas de ce vice. Si cette disposition était finalement introduite dans le texte, elle encourrait donc la censure du Conseil constitutionnel.
Quant au tableau indemnitaire proposé par le Gouvernement, le taux maximal des indemnités des élus de Bretagne, des Pays de la Loire, de Provence-Alpes-Côte d’Azur passeraient de 70 % à 60 %, ce qui représente une baisse de 14,3 %. Quant à la région Centre, ses conseillers régionaux verraient leurs indemnités baisser de 16,7 %. Je ne suis pas sûr que ces baisses, même accompagnées de hausses dans d’autres régions, traduisent une équité plus grande dans la reconnaissance du travail des conseillers régionaux.
Je le répète : à titre personnel, je suis donc défavorable à ces deux amendements.
Défavorable.
Étant donné la divergence entre la commission et le Gouvernement, vous comprendrez, madame la présidente, que le groupe SRC prenne la peine d’expliquer pour quelles raisons il prend très clairement position en faveur des propos qui viennent d’être tenus par le rapporteur
Exclamations sur les bancs du groupe UMP.
Nous suivrons donc l’avis juridique du rapporteur, notamment ses mises en garde sur les risques d’inconstitutionnalité qui pèsent sur l’amendement gouvernemental.
Surtout, nous considérons que la position du rapporteur quant à la répartition des effectifs à l’intérieur des sections départementale est justifiée, notamment par la nécessité d’éviter que l’échelon régional devienne un échelon technocratique et de préserver son caractère démocratique, en particulier dans les zones rurales.
C’est la raison pour laquelle le groupe SRC votera contre ces amendements.
Les amendements nos 239 et 149 rectifié , successivement mis aux voix, ne sont pas adoptés.
Je suis saisie de deux amendements, nos 71 rectifié et 138 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Patrick Hetzel, pour soutenir l’amendement no 71 rectifié .
Je retire cet amendement au bénéfice de celui de M. Reiss, qui me paraît meilleur.
La parole est à M. Frédéric Reiss, pour soutenir l’amendement no 138 rectifié .
Dans un climat de plus en plus surréaliste, le groupe SRC défiant désormais ouvertement le Gouvernement, cet amendement est défendu.
Défavorable.
L’amendement no 71 rectifié est retiré.
L’amendement no 138 rectifié n’est pas adopté.
J’en profiterai pour présenter également mes amendements suivants, puisqu’il s’agit de la même proposition déclinée en fonction de cinq départements différents.
Comme je l’ai dit, les départements peu peuplés qui sont appelés à fusionner avec des départements denses verront leur représentation diminuer fortement, au préjudice de leur influence sur les futures politiques régionales. Six départements sont concernés : l’Ariège, les Hautes-Alpes, les Alpes-de-Haute-Provence, le Cantal, la Creuse et la Lozère.
Dans la répartition actuelle, les cinq premiers comptent six candidats et la Lozère quatre. Compte tenu du caractère atypique de la démographie de la Lozère, département qui ne compte pas plus de 75 000 habitants, je ne pense pas qu’il serait raisonnable d’augmenter le nombre de ses candidats.
En revanche, la représentation des autres départements peut être améliorée en leur attribuant un candidat de plus dans chaque région, au détriment du département le mieux doté.
Une telle modification respecte la cohérence de la répartition globale et son équilibre général, le nombre total de conseillers régionaux restant inchangé.
Ainsi, en vertu de l’amendement no 128 , qui concerne la région Aquitaine, la Creuse bénéficierait d’un candidat supplémentaire et la Gironde compterait un candidat de moins. Cette modification se traduirait donc par une grande avancée pour la Creuse, dont le nombre de conseillers régionaux augmenterait de 16 %, et un recul peu conséquent pour la Gironde, le nombre de ses conseillers régionaux n’étant diminué que de 2 %.
Il me semble que cette proposition équilibrée et conforme au principe de solidarité territoriale est tout à fait intéressante.
Le même raisonnement vaut pour l’Ariège, les Hautes-Alpes, les Alpes-de-Haute-Provence, le Cantal et la Creuse.
Cette correction à la marge, puisqu’elle ne concernerait que cinq candidats sur plus de 1 500, serait un premier pas vers une meilleure reconnaissance des départements les moins peuplés, qui craignent de peser peu dans ces grandes régions en raison de leur éloignement des centres de décision.
Je souscris pleinement à votre volonté d’une meilleure représentation des départements les moins peuplés. Elle a d’ailleurs emporté l’adhésion de la majorité de cet hémicycle puisque celle-ci a repoussé l’amendement gouvernemental.
Cependant, ce n’est pas en augmentant le nombre de candidats que l’on augmente le nombre d’élus puisque la règle de calcul est inchangée. Par ailleurs, dans sa rédaction actuelle, cette modification remettrait en cause la cohérence du tableau général, puisque la somme du nombre des candidats est égale au nombre total des conseilleurs régionaux plus deux fois le nombre de départements.
Néanmoins, ce texte n’est pas à la fin de son parcours parlementaire, et j’espère que le travail en CMP et après la CMP nous permettra d’avancer dans la réalisation de l’objectif qui est le vôtre.
En attendant, je suis contraint, même si j’en suis désolé, d’émettre un avis défavorable à cet amendement.
Je vous rappelle, monsieur le député, que le nombre de candidats par section départementale n’est que la résultante d’un premier calcul concernant le nombre de sièges par départements, établi exclusivement par rapport à la population de chaque territoire.
Ainsi, le nombre indicatif de sièges est réparti à la proportionnelle au plus fort reste entre chaque section départementale de la région. Cette méthode présente déjà l’intérêt de favoriser les départements les moins peuplés.
Une fois ce chiffre par département obtenu, deux unités sont rajoutées dans chaque département pour parvenir au nombre de candidats figurant au tableau de l’article 6. Cette méthode, déjà utilisée en 2003, résulte de l’exigence constitutionnelle de l’égalité devant le suffrage. Elle a été appliquée de façon uniforme dans chaque département pour respecter l’égalité entre les départements. Il n’est dès lors pas possible d’y déroger ponctuellement pour un département, comme vous le proposez.
En outre, augmenter le nombre de candidats d’une, deux voire dix unités est sans impact sur le nombre de sièges finalement obtenus par un département. Ce dernier dépend en effet de la répartition des suffrages exprimés entre listes et entre départements au sein des suffrages obtenus par une même liste, qui ne peut pas bien évidemment être connue à l’avance.
Le Gouvernement est donc défavorable à vos amendements, monsieur Calmette.
L’amendement no 128 n’est pas adopté.
L’amendement no 214 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’amendement no 215 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’amendement no 217 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’article 6 est adopté.
Article 6
Cet article vise à assurer une représentation minimale aux départements les moins peuplés.
Alors que le texte du Sénat prévoyait un minimum de cinq conseillers régionaux par département, notre commission des lois a ramené ce plancher à deux. J’ai bien conscience que le nombre de cinq était incompatible avec le respect de la règle constitutionnelle imposant un seuil de 20 % d’écart.
En revanche, le plancher de deux sièges me paraît trop bas. Il me semble possible de trouver des solutions, notamment en dissociant le cas de la Lozère de celui des autres départements concernés, permettant d’assurer une représentation minimale de quatre conseillers régionaux par département tout en respectant la règle constitutionnelle.
Tels est l’objet des amendements que je présenterai.
La parole est à Mme Marie-Françoise Bechtel, pour soutenir l’amendement no 221 .
L’amendement no 221 est retiré.
L’amendement no 130 vise à assurer une représentation minimale aux départements les moins peuplés, dans le respect de la règle constitutionnelle qui stipule que l’élection d’un conseiller régional ne peut pas être ni supérieure ni inférieure de plus de 20 % à la moyenne d’électeurs.
Cette moyenne est tirée vers le bas par le cas particulier de la Lozère, département qui ne peut pas être comparé aux autres compte tenu de sa très faible densité. Les autres départements, qui comptent entre 150 000 et 200 000 habitants, ne peuvent se satisfaire de deux conseillers régionaux.
Nous proposons donc, d’une part, de maintenir le principe adopté par la commission des lois d’un minimum de deux conseillers régionaux par section départementale pour les départements dont la population est inférieure à 100 000 habitants – seule la Lozère est dans ce cas – et, d’autre part, de fixer le nombre minimum de conseillers régionaux à cinq pour les départements de 100 000 habitants et plus. Cette disposition ne concerne que cinq départements : l’Ariège, les Alpes-de-Haute-Provence, les Hautes-Alpes, le Cantal et la Creuse.
L’amendement no 133 est un amendement de repli, qui propose un nombre minimum de quatre conseillers régionaux par département de 100 000 habitants au moins. Je précise que dans ce cas la règle constitutionnelle relative aux 20 % est respectée. L’obstacle constitutionnel, qui est systématiquement opposé pour refuser d’élever le seuil minimum de représentativité des départements ruraux, n’existe donc plus.
S’agissant de ces deux amendements, il existe bel et bien, mon cher collègue, un risque d’inconstitutionnalité. Le Conseil constitutionnel considérerait que nous aurions fixé une règle exceptionnelle ne valant que pour un seul département. Avis défavorable, donc.
Les amendements de M. Calmette visent à assurer une bonne représentation des départements les moins peuplés. Pour autant, je partage l’avis du rapporteur car il y a un vrai risque constitutionnel. C’est pourquoi le Gouvernement émet un avis défavorable.
Pour ma part, j’ai été sensible à l’argumentaire de M. Calmette. On évoque le Conseil constitutionnel, mais il s’agit bien ici d’assemblées et de collectivités territoriales : la démographie n’est donc pas le seul critère à prendre en considération. Nous sommes là au coeur du problème, à savoir celui de la représentation nécessaire et acceptable eu égard non seulement à la démographie – pour laquelle on tolère des écarts de plus ou moins 20 % par rapport à la moyenne –, mais aussi aux territoires. L’adjectif territorial, qui figure dans la Constitution, mériterait peut-être le respect du Conseil. Je ne suis pas si certain que le risque constitutionnel soit aussi patent que vous ne semblez le craindre.
Je partage l’avis de M. Piron sur la nécessité de mettre l’accent sur les territoires et non sur le seul aspect démographique.
Vous mettez en avant, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le rapporteur, un risque constitutionnel au motif que l’amendement vise un seul département – en l’occurrence, la Lozère. Mais c’est déjà le cas. En effet, l’article 7 fixe le seuil minimum de représentation à deux conseillers régionaux départementaux. Or le seul département qui risquerait d’en avoir moins de deux est la Lozère, car tous les autres que j’ai cités en auraient trois.
L’objet de l’amendement est d’essayer d’en avoir quatre. Vous avouerez que cette ambition est limitée. Par ailleurs, je suis au regret de vous le dire une nouvelle fois, l’argumentation que vous m’opposez est infondée.
La parole est à M. Marc Dolez, pour soutenir l’amendement no 77 rectifié .
Le présent amendement vise à rétablir la disposition adoptée par le Sénat en deuxième lecture afin de garantir à chaque département une représentation minimale de cinq élus.
L’amendement no 77 rectifié , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’article 7 est adopté.
La séance, suspendue à seize heures cinquante, est reprise à dix-sept heures.
La séance est reprise.
La parole est à M. Guy Geoffroy, pour soutenir l’amendement no 24 .
Monsieur Geoffroy, je vous rappelle qu’il vous reste un temps de parole de sept secondes.
Sourires.
Cet amendement très sérieux vise à rappeler au Gouvernement, et en particulier au ministre de l’intérieur, qu’il avait pris l’engagement devant la commission de traiter ce sujet.
La commission des lois, lorsque j’ai exprimé ma réaction à ce propos, a observé que le Gouvernement avait laissé le soin au rapporteur de répondre à la question, ce qui est un peu…
Applaudissements sur les bancs du groupe UMP.
Avis défavorable. M. Geoffroy a déjà eu des explications lors de l’examen du texte en commission et le Gouvernement présentera un amendement qui répondra à ses préoccupations.
Le Gouvernement est lui aussi défavorable à cet amendement et présentera dans un instant un amendement sur ce sujet.
L’amendement no 24 n’est pas adopté.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 240 .
Le 18 juin dernier, le Gouvernement annonçait sa volonté de reporter les élections départementales à décembre 2015. Le présent projet de loi, dans sa rédaction adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale, reprenait ce principe. Le Premier ministre a indiqué le 16 septembre dernier que les élections départementales seraient finalement maintenues en mars 2015, comme l’a toujours prévu le droit en vigueur depuis la loi du 17 mai 2013, qui les avait reportées de mars 2014 à mars 2015. Le Sénat s’est prononcé en faveur de ce calendrier.
Ainsi, les dispositions du projet de loi initial, qui prévoyaient de reporter les élections départementales à décembre 2015, ont pu faire naître des incertitudes sur l’application des dispositions du code électoral relatives aux campagnes.
L’amendement à l’article 12 adopté par la commission des lois de l’Assemblée nationale prévoit de remédier à cette difficulté en reportant l’application de ces différentes obligations à des dates postérieures au 16 septembre 2014.
Le Gouvernement prend acte du travail parlementaire visant à répondre à ces préoccupations. Ainsi, la date d’application des règles du code électoral en matière de communication des collectivités territoriales a été reportée au 17 septembre 2014, conformément à la demande de l’Assemblée des départements de France. Il en est de même pour l’utilisation des indemnités et avantages parlementaires dans le cadre de la prochaine campagne électorale. S’agissant des inéligibilités fonctionnelles, la commission des lois de votre assemblée a souhaité reporter leur application à compter du 1er décembre 2014.
En revanche, les modifications apportées aux règles relatives aux comptes de campagne qui consistent à admettre qu’un compte ne mentionne que les recettes et dépenses effectuées à compter du 17 septembre instituent une différence de traitement entre les candidats. En effet, ces aménagements donneraient la faculté à un binôme de candidats de dépenser à hauteur du plafond autorisé sur une période de six mois la même somme qu’un binôme de candidats qui aurait ouvert son compte de campagne le 1er mars 2014, soit sur douze mois. En conséquence, les binômes de candidats ouvrant leur compte de campagne à compter du 17 septembre 2014 ne seraient pas tenus par leurs dépenses antérieures à cette date et pourraient donc cumuler ces dernières et les dépenses effectuées à hauteur du plafond à compter du 17 septembre.
Cette disposition présente donc un risque juridique. En effet, la différence de traitement pourrait alimenter de nombreux contentieux post-électoraux sur les comptes de campagne, voire sur les scrutins eux-mêmes.
Toutefois, la suppression de cette disposition ne remet pas en cause toutes les autres dispositions adoptées en commission des lois qui prévoient que les dépenses engagées de bonne foi par les collectivités locales et les parlementaires dans la période durant laquelle une incertitude a pu exister ne préjudicient pas aux candidats aux prochaines élections départementales. Ces nombreux aménagements devraient faciliter le bon déroulement du scrutin et éviter des contentieux.
M. Christophe Sirugue remplace Mme Laurence Dumont au fauteuil de la présidence.
M. le secrétaire d’État a tout dit. Le Sénat avait proposé un dispositif, que nous avons tenté d’améliorer en commission, ce qui a donné lieu à un débat très serein et constructif.
Je tiens à cet égard à saluer votre apport, monsieur Geoffroy. Si vous n’avez pas pu intervenir plus de sept secondes, il faut vous en prendre à votre groupe.
Le Gouvernement apporte à ce dispositif une modification propre à le rendre encore plus sûr et il devrait désormais pouvoir couvrir toutes les situations connues à l’heure actuelle. J’émets donc un avis favorable.
L’amendement no 240 est adopté.
L’article 12, amendé, est adopté.
La commission a maintenu la suppression de l’article 12 bis.
Je suis saisi d’un amendement, no 5 , tendant à le rétablir. La parole est à Mme Eva Sas, pour soutenir cet amendement.
L’amendement no 5 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
Article 12
La commission a supprimé l’article 12 ter.
Je suis saisi d’un amendement, no 6 , tendant à le rétablir. La parole est à M. Christophe Cavard, pour soutenir cet amendement.
L’amendement no 6 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’amendement no 78 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Carlos Da Silva, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 199 rectifié .
Cet amendement vise à assurer la sérénité du remembrement des intercommunalités de la grande couronne, en Île-de-France. Le préfet de région et les élus locaux concernés doivent pouvoir disposer du temps nécessaire pour travailler.
L’amendement no 199 rectifié , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 235 .
Il s’agit d’un amendement de coordination.
L’amendement no 235 , accepté par la commission, est adopté.
La parole est à M. Carlos Da Silva, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 200 .
L’amendement no 200 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 13, amendé, est adopté.
J’associe à la défense de ces amendements M. Romain Colas, qui a déposé des amendements identiques.
Ces deux amendements ont le même objectif : éviter que les limites de la métropole ne viennent briser une cohérence territoriale et partager en deux un bassin de vie et d’emploi construit autour d’un équipement structurant d’envergure – en l’occurrence un équipement aéroportuaire –, notamment lorsque les communes sont engagées dans un contrat de développement d’intérêt territorial commun.
Je citerai à cet égard l’exemple de l’agglomération des Portes de l’Essonne et de Viry-Châtillon, engagée dans le contrat de développement territorial au sein du Grand Orly. La définition actuelle de la métropole se limitant à la petite couronne viendrait briser cette dynamique engagée.
M. Colas et moi-même souhaitons donc alerter le Gouvernement sur ce cas particulier, afin que nous puissions apporter une réponse à ces territoires et privilégier la cohérence territoriale dans la construction de la métropole et des nouvelles intercommunalités.
Considérant qu’il est hautement improbable qu’une intercommunalité autour du Grand Orly puisse être construite de façon autonome, les présents amendements visent à permettre aux communes concernées par ces dynamiques territoriales construites autour d’un équipement aéroportuaire de rejoindre la métropole du Grand Paris.
Je comprends la volonté de Mme Sas, en particulier après la première proposition formulée par le préfet de région aux élus dans le cadre de la commission régionale de coopération intercommunale – ou CRCI – sur l’organisation territoriale de la grande couronne. Ces amendements visent à modifier le périmètre de la métropole du Grand Paris, qui fait elle-même l’objet d’un débat parmi les élus de la métropole dans le cadre de la mission de préfiguration et au sein du bureau de la CRCI. Tout cela est éminemment compliqué et des débats sont en cours. J’ai la garantie que le périmètre et les missions de la métropole feront l’objet d’un texte, ou du moins d’une partie du texte de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République – la loi NOTRE.
Avis défavorable, donc, à ces amendements. En outre, tels qu’ils sont rédigés, ils étendraient la métropole du Grand Paris à l’ensemble des territoires des aéroports d’Orly et de Roissy-Charles-de-Gaulle. Or, si la réflexion peut se comprendre pour l’aéroport d’Orly, elle est beaucoup moins pertinente pour celui de Roissy.
Je formule donc le souhait amical que ces amendement soient retirés, au profit du travail en cours dans le cadre de la loi NOTRE, qui devrait satisfaire les préoccupations de Mme Sas et de M. Colas.
Même avis.
Compte tenu de l’engagement pris par le rapporteur de retravailler collectivement sur le cas particulier du Grand Orly, je retire ces deux amendements.
Nous avons achevé la discussion des articles du projet de loi.
Je rappelle que la Conférence des présidents a décidé que les explications de vote des groupes et le vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi auront lieu le mardi 25 novembre, après les questions au Gouvernement.
La séance, suspendue à dix-sept heures dix, est reprise à dix-sept heures quinze.
Dispositions d'adaptation au droit de l'union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel
Dispositions d'adaptation au droit de l'union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel
Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires culturelles, monsieur le rapporteur, mesdames et messieurs les députés, le présent projet de loi a pour objectif de transposer en droit français trois directives communautaires : la directive du 27 septembre 2011 relative à la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins ; la directive du 25 octobre 2012 sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines ; la directive du 15 mai 2014 relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.
Le contenu de ces directives étant essentiellement technique, le Gouvernement a fait le choix de les transposer par le biais d’une loi portant diverses dispositions d’adaptation au droit de l’Union européenne. Le choix d’un tel vecteur législatif se justifie également au regard du retard pris dans la transposition des deux premières directives.
La directive 201177UE devait en effet être transposée au plus tard le 1ernovembre 2013. Les autorités françaises n’ayant pas informé la Commission européenne des dispositions prises pour se conformer à la directive, la Commission a adressé un avis motivé aux autorités françaises le 10 juillet 2014. La France pourrait donc faire l’objet, en l’absence de transposition rapide de cette directive, d’un recours en manquement devant la Cour de justice de l’Union européenne et se voir infliger une sanction pécuniaire d’un montant forfaitaire d’une dizaine de millions d’euros ainsi que de possibles astreintes à hauteur de plusieurs centaines de milliers d’euros par jour.
Le retard de transposition de la directive 201228UE est moindre puisque celle-ci devait être transposée avant le 29 octobre 2014, mais, là encore, le retard pris expose la France à une condamnation pécuniaire dans les prochains mois.
Compte tenu de la situation rencontrée pour ces deux premières directives, le projet de loi transpose également la directive 201460UE, afin de respecter la date d’échéance de transposition de celle-ci, fixée au 18 décembre 2015.
En présentant ce projet de loi, j’entends veiller ainsi au respect des exigences européennes qui s’imposent au ministère de la culture et de la communication. C’est évidemment fondamental pour faire aboutir la transposition de textes attendus sur le fond, mais aussi pour assurer la pleine crédibilité de la France sur les sujets européens en matière de culture et de droit d’auteur, pour lesquels l’agenda des prochaines années sera lourd et important.
La première partie du projet de loi transpose la directive du 27 septembre 2011 relative à la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins. La durée des droits de l’ensemble des titulaires de droits – auteurs, artistes interprètes, producteurs de phonogrammes ou de vidéogrammes et entreprises de communication audiovisuelle – est harmonisée depuis une directive relative à la durée des droits adoptée le 29 octobre 1993.
La directive que le projet de loi transpose allonge de cinquante à soixante-dix ans la durée de protection des droits voisins dans le secteur musical. Cette extension de la durée de protection se justifie par une série de raisons qui tiennent tant à l’équité qu’à la préservation de la diversité culturelle et à la compétitivité du marché européen.
Compte tenu de la contribution essentielle des artistes-interprètes à la création, il est inéquitable que les artistes qui ont commencé leur carrière très jeunes se voient privés de toute rémunération au titre de leurs premiers enregistrements. L’allongement de la durée de la vie des artistes a aujourd’hui pour conséquence que des pans entiers du fonds de catalogue des années 1950 et 1960, représentant une part très significative du patrimoine national dans le domaine des variétés, tombent progressivement dans le domaine public alors même que les interprètes sont encore vivants et que les enregistrements continuent d’être exploités.
L’allongement de la protection est également nécessaire en termes de diversité culturelle, de renouvellement de la création et de financement de la filière musicale. Grâce à l’allongement de la durée de protection, les artistes-interprètes musiciens bénéficieront d’une source de revenus supplémentaire qui couvrira toute la vie de l’artiste et, en outre, les producteurs de phonogrammes disposeront d’une capacité nouvelle pour financer de nouveaux talents et s’adapter à la diffusion dématérialisée.
Le projet de loi prévoit trois séries de mesures destinées à garantir que les artistes-interprètes bénéficieront bien des effets de l’allongement des droits.
La première prévoit une obligation pour les producteurs d’exploiter les phonogrammes pendant la durée supplémentaire de protection, sous peine de perte définitive des droits. Ce dispositif permet aux artistes-interprètes de récupérer leurs droits dans l’hypothèse où le producteur ne commercialiserait pas leurs enregistrements pendant la période de protection additionnelle. De cette façon, l’artiste pourra soit trouver un autre producteur qui serait prêt à commercialiser sa musique, soit le faire lui-même, par le biais d’internet, par exemple.
La deuxième mesure prévoit que les musiciens de studio, qui sont le plus souvent rémunérés sur une base forfaitaire et dont les rémunérations n’augmentent pas avec le succès de l’enregistrement, bénéficient d’un droit de paiement annuel financé par les producteurs de phonogrammes. Ceux-ci sont ainsi tenus de verser au moins une fois par an 20 % des recettes provenant de l’allongement des droits. Afin que cette mesure n’entraîne pas de charge disproportionnée pour les petits et moyens producteurs, le projet de loi exempte de cette mesure certains producteurs considérés comme moyens ou petits, afin de préserver les labels indépendants, sous certaines conditions.
La troisième mesure a pour objet, pour les artistes dont le contrat prévoit une rémunération proportionnelle, de ne pas permettre au producteur de retrancher les avances ou déductions définies contractuellement au-delà de la période initiale de protection de cinquante ans, afin que ces artistes bénéficient réellement de l’augmentation de la durée des droits voisins.
La deuxième partie du projet de loi transpose la directive du 25 octobre 2012 sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines. Les technologies numériques créent de nouvelles opportunités pour l’exploitation d’oeuvres anciennes, parfois oubliées de tous et ne faisant plus l’objet d’exploitation commerciale. Cette évolution a ainsi engendré ces dernières années l’apparition de projets de numérisation à grande échelle visant, pour certains, à mettre en ligne gratuitement un très grand nombre d’oeuvres sans garantir la rémunération des auteurs et, pour d’autres, à sauvegarder notre patrimoine culturel et à permettre son accès à tous dans le respect de la propriété littéraire et artistique.
La directive du 25 octobre 2012 et le présent projet de loi qui vise à la transposer s’inscrivent dans cette deuxième voie en sécurisant les autorisations d’exploitation des oeuvres orphelines, c’est-à-dire des oeuvres pour lesquelles aucun auteur ne peut être identifié ou localisé à l’issue d’une recherche diligente, avérée et sérieuse, sans fragiliser la propriété littéraire et artistique.
Le projet de loi permet ainsi aux bibliothèques, musées, services d’archives et organismes similaires qui poursuivent des objectifs d’intérêt public tels que l’éducation ou la préservation et la diffusion du patrimoine culturel, de reproduire des oeuvres orphelines et de les mettre à la disposition du public en toute légalité.
Le projet de loi précise le champ des oeuvres concernées : il s’agit des oeuvres publiées sous la forme de livres, revues, journaux, magazines ou autres écrits, ainsi que les oeuvres cinématographiques et audiovisuelles. Concrètement, il reviendra aux institutions bénéficiaires, si elles le souhaitent, de procéder aux recherches appropriées, par la consultation de bases de données, pour pouvoir, une fois établie l’absence d’identification ou de localisation des titulaires de droits, mettre en ligne l’oeuvre reconnue comme orpheline.
Afin de préserver les intérêts des titulaires de droits, le projet de loi précise la nature des recherches qui devront être menées avant de déclarer une oeuvre orpheline et encadre précisément les modalités d’exploitation de ces oeuvres, notamment en excluant tout usage commercial et en préservant les droits moraux des auteurs.
Le projet de loi définit également les conditions dans lesquelles un titulaire de droits sur une oeuvre déclarée orpheline peut se manifester auprès de l’organisme exploitant cette oeuvre, pour lui demander de cesser cette exploitation et de lui verser une compensation équitable du préjudice qu’il a subi du fait de celle-ci.
Enfin, le projet de loi précise son articulation avec la loi du 1er mars 2012 relative à l’exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle, qui permet l’exploitation à des fins commerciales des livres publiés avant le 1er janvier 2001 et qui ne font plus l’objet d’une diffusion commerciale par un éditeur. Les livres indisponibles ne sont pas exclus du champ d’application du régime d’exploitation des oeuvres orphelines institué par le projet de loi. En pratique, les bibliothèques pourront donc mettre en ligne les livres indisponibles et orphelins après avoir établi leur caractère orphelin à l’issue de recherches diligentes et sérieuses.
La troisième partie du projet de loi transpose la directive du 15 mai 2014 concernant la restitution de biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.
Dès son origine, l’Union européenne a envisagé la possibilité pour les États membres de protéger leur patrimoine, notamment en leur réservant la possibilité prévue dès le Traité de Rome d’édicter des mesures de restriction de circulation pour les biens culturels qu’ils considéraient comme des « trésors nationaux de valeur artistique, historique ou archéologique ». Cet objectif de protection rejoint la nécessité de lutter contre le trafic des biens culturels, dont le développement est devenu préoccupant tant sur le plan européen que sur le plan mondial.
Après l’ouverture du marché unique européen, le 1er janvier 1993, l’Union européenne s’est dotée de deux instruments complémentaires concernant la protection des biens culturels : un règlement instituant un dispositif de contrôle à l’exportation lors de la sortie du territoire de l’Union européenne et une directive permettant aux États membres de se voir restituer leurs trésors nationaux ayant quitté illicitement leur territoire et retrouvés sur le territoire d’un autre État membre.
En ce qui concerne la directive de restitution, les rapports réguliers établis par la Commission européenne à partir des informations fournies par les États membres depuis 1993 ont fait apparaître son efficacité limitée. Ce constat a conduit la Commission à entrer dans un processus de refonte destiné à améliorer le texte initial. L’instrument révisé qui en résulte entend mieux garantir la restitution par un État membre de tout bien culturel considéré comme un trésor national ayant quitté illicitement son territoire après le 1er janvier 1993.
Pour atteindre cet objectif, le projet de loi transpose les points nouveaux introduits par la directive du 15 mai 2014. Il procède à l’allongement du délai pour permettre aux autorités de l’État membre requérant de vérifier la nature du bien culturel trouvé dans un autre État membre, qui passe de deux à six mois, et à l’allongement du délai pour exercer l’action en restitution, qui est porté d’un à trois ans.
La directive révisée ayant un champ d’application dorénavant fixé aux trésors nationaux, selon la définition retenue dans chaque État membre, à l’exclusion de tout autre critère, le projet de loi représente une occasion légitime d’insérer dans le code du patrimoine une définition plus précise de la notion de trésors nationaux. Cette définition continue à inclure notamment les oeuvres des collections des musées de France et les objets mobiliers classés monuments historiques mais vise aussi désormais, de manière explicite pour éviter toute ambiguïté préjudiciable en termes de protection patrimoniale, les biens relevant tant du domaine public au sens du code général de la propriété des personnes publiques que des archives publiques.
Enfin, en totale conformité avec la directive révisée, le projet de loi applique en droit interne, dans le seul cas de demande d’indemnité, le transfert de la charge de la preuve au possesseur du bien culturel en cause et, dans cette perspective, introduit des critères communs pour interpréter de manière harmonisée la notion de diligence requise de l’acquéreur au moment de l’achat.
Il est ainsi espéré que la directive révisée conférera une protection plus efficace aux biens faisant partie de l’héritage culturel des États membres et contribuera à la prévention du trafic illicite de biens culturels et à la lutte contre ce phénomène.
Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.
La parole est à M. Hervé Féron, rapporteur de la commission des affaires culturelles et de l’éducation.
Monsieur le président, madame la ministre, mesdames et messieurs les députés, chers collègues, en l’an 1777, Pierre-Augustin Caron de Beaumarchais, refusant que Le Barbier de Séville lui échappe et tombe aux mains de la Comédie française, fonde la Société des auteurs dramatiques et, par là même, le droit d’auteur. Le principe est acté : les auteurs conservent la propriété de leur oeuvre, et ils doivent en conséquence percevoir des droits sur l’exploitation de leurs pièces, quel que soit le montant des recettes.
Plus de deux cent cinquante ans plus tard, les droits d’auteur sont toujours une composante majeure de notre paysage culturel. Les droits voisins aux droits d’auteur, notamment les droits des artistes-interprètes, les ont entre-temps rejoints. Plusieurs directives de l’Union européenne, touchant au domaine de la propriété littéraire et artistique et à celui du patrimoine, portent ainsi sur les droits d’auteur et sur les droits voisins.
En ratifiant le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, la France, comme les autres États membres, s’est engagée à transposer dans son droit interne les directives de l’Union européenne. Si les projets de loi de transposition peuvent apparaître comme de simples formalités, ils sont pourtant essentiels, car c’est grâce à eux que nous harmoniserons les différentes législations européennes, que nous évoluerons vers un système juridique plus juste et plus cohérent, et que nous rapprocherons les peuples de l’Union les uns des autres.
Chaque État membre dispose en moyenne d’un délai de dix-huit mois pour transposer les directives dans son droit interne. Pour les directives qui sont l’objet du présent projet de loi, le temps presse. Nous sommes déjà en retard pour la transposition de la première directive, qui aurait dû être transposée le 1ernovembre 2013 au plus tard. Notre retard est moindre pour la deuxième directive, qui devait être transposée avant le 29 octobre 2014. Finalement, seule la troisième sera transposée dans le délai imparti, puisque nous avions jusqu’au mois de décembre 2015. En commission, nous avons tous exprimé le regret que le Gouvernement n’ait pas saisi le Parlement plus tôt : cela nous contraint à présent à examiner ces dispositions dans l’urgence.
Néanmoins, même transmis tardivement, ce projet de loi comporte des avancées significatives, et ce à plusieurs niveaux, notamment, dans le domaine des droits voisins au droit d’auteur, des avancées pour les artistes-interprètes. J’éprouve donc un certain sentiment de fierté à l’idée de vous le présenter, en espérant que nous arriverons ensemble à dépasser le côté technique et spécialisé de certaines dispositions, afin que chaque membre de la représentation nationale le vote in fine en pleine connaissance de cause et sans aucun regret.
La transposition des directives doit se faire de la manière la plus fidèle possible, afin de rester au plus près des objectifs fixés par l’Union européenne pour l’ensemble des États membres. Une adaptation inexacte nous exposerait à des sanctions, dont le montant pourrait atteindre jusqu’à plusieurs millions d’euros. C’est la raison pour laquelle j’ai proposé en commission des amendements de nature essentiellement rédactionnelle et, de temps à autre, des amendements plus substantiels. Il s’agissait de corriger le texte afin de rester au plus près des prescriptions des directives.
Le projet de loi aujourd’hui soumis à notre examen porte diverses adaptations au droit de l’Union européenne dans les domaines de la propriété littéraire et artistique et du patrimoine culturel. Si le droit de la propriété littéraire et artistique est déjà réputé complexe en soi, le droit communautaire n’est pas pour alléger cette complexité, mais les enjeux sont de première importance pour le secteur culturel en France, comme je vais tenter de le démontrer.
Pour le secteur de la musique, tout d’abord, qui est visé par la première directive, celle du 27 septembre 2011, l’Union européenne, en portant de cinquante à soixante-dix ans la durée de protection des droits des artistes-interprètes et des producteurs de disques, prend acte, d’une part, de l’allongement de la durée de vie des personnes et, d’autre part, de la nécessité d’aider les producteurs pour soutenir la création et favoriser la découverte de nouveaux talents. Ainsi apporte-t-elle une réponse à la hauteur pour que le secteur puisse relever les défis qui lui sont lancés, ceux du piratage électronique et de la diffusion en ligne.
Afin que le texte de transposition soit tout à fait fidèle à la directive, la commission a adopté deux amendements de fond portant sur l’article 2. Celui-ci prévoit, pour chaque artiste-interprète, un droit de résiliation du contrat qui le lie à un producteur, dans le cas où ce dernier refuserait d’exploiter son oeuvre et laisserait donc l’artiste sans rémunération. La commission a souhaité retranscrire plus fidèlement que les deux exigences que le producteur doit respecter – à savoir offrir à la vente des exemplaires du disque en quantité suffisante et mettre l’oeuvre à la disposition du public pour un accès à la demande sur internet – sont cumulatives. Par ailleurs, en ce qui concerne la rémunération annuelle supplémentaire de 20 % due par les producteurs aux artistes-interprètes rémunérés forfaitairement, la commission a souhaité préciser, conformément à la directive, que les seules recettes qui ne sont pas prises en compte dans le calcul de cette rémunération sont celles de la radiodiffusion.
En commission, nous avons également eu des échanges intéressants à propos de la transposition de la deuxième directive européenne, celle du 25 octobre 2012, qui vise à permettre l’utilisation de certaines oeuvres orphelines, ces oeuvres qui ne sont pas encore tombées dans le domaine public mais dont il n’est pas possible d’identifier ou de trouver les auteurs ou ayants droit. Certains organismes de service public, tels que les bibliothèques, musées et établissements d’enseignement, pourront à présent reproduire des oeuvres orphelines et les mettre à la disposition du public, dans un but exclusivement non-lucratif. Cela n’était pas possible auparavant. Désormais, livres, revues, journaux, disques et vidéos pourront donc être prêtés et numérisés à condition que des recherches dites « diligentes, avérées et sérieuses » aient été préalablement effectuées par l’organisme intéressé. Déclarée orpheline, l’oeuvre sera utilisable dans l’ensemble des États membres de l’Union européenne. Si un ayant droit se déclare a posteriori, les organismes bénéficiaires devront mettre fin à l’utilisation de l’oeuvre et verser une indemnité équitable au regard du préjudice subi.
La numérisation et la diffusion des oeuvres orphelines pouvant représenter un certain coût, les établissements concernés auront la possibilité de faire contribuer financièrement les usagers. Cette dernière disposition a suscité un débat en commission. Comme l’a fait remarquer Mme Isabelle Attard, les frais de numérisation sont aujourd’hui très inférieurs à ce qu’ils ont pu être il y a quelques années. Par ailleurs, il nous faut prévenir toute dérive du système et éviter que les usagers ne paient des sommes trop importantes pour accéder à des oeuvres orphelines. Je me suis donc déclaré favorable à l’amendement de notre collègue écologiste visant à limiter à cinq ans cette possibilité offerte aux établissements de faire contribuer financièrement les usagers. Cet amendement a été adopté par la commission.
La troisième et dernière directive transposée par le projet de loi est bien plus récente, en date du 15 mai 2014, et concerne les biens culturels ayant quitté le territoire d’un État membre illicitement. Il s’agit non pas de n’importe quels biens culturels mais des trésors nationaux d’intérêt artistique, historique ou archéologique, dont le projet de loi donne une définition précise. Par ailleurs, nous parlons des biens sortis illégalement de leur territoire à partir du 1erjanvier 1993 : aucune oeuvre déplacée antérieurement, à l’image de la célèbre frise du Parthénon conservée au British Museum depuis 1840, n’est concernée. Les modifications apportées par le projet de loi de transposition sont essentiellement d’ordre procédural et visent à améliorer le dispositif actuel car celui-ci, mis en place par la directive du 15 mars 1993, témoigne d’une efficacité limitée. En laissant davantage de temps aux États membres pour exercer l’action en restitution auprès des tribunaux, le rapatriement des trésors nationaux sera facilité et l’identité culturelle des États membres préservée.
Par ailleurs, cette dernière directive prévoit qu’il appartient au possesseur d’un trésor national de démontrer qu’il a procédé à toutes les recherches nécessaires – on parle là encore de « diligence requise » – au moment de l’acquisition du bien. En d’autres termes, c’est à lui de prouver le caractère licite de la sortie de ce bien du territoire de l’État membre requérant. Désormais, l’acquéreur n’est plus considéré comme de bonne foi ; il y a donc renversement de la charge de la preuve. Cela représente une petite révolution par rapport à notre conception juridique française qui repose sur la présomption de bonne foi du possesseur d’un bien. Même si la brèche ouverte est très restreinte, car elle ne touche qu’aux trésors nationaux, on peut imaginer qu’elle ait des répercussions sur le marché de l’art.
Les dispositions que je vous ai présentées brièvement, mes chers collègues, vont indéniablement dans le sens d’une plus grande justice et d’une amélioration de notre législation. En assurant une rémunération plus durable des artistes-interprètes et des producteurs de disques, en laissant les organismes à but non-lucratif mettre à la disposition du public des oeuvres orphelines, en facilitant le rapatriement vers son pays d’origine d’un trésor national acquis illégalement, la France progressera dans les domaines de la propriété littéraire et artistique, et du patrimoine culturel.
Je vous invite donc à voter ce projet de loi, pour nous mettre en conformité avec le droit de l’Union européenne, et surtout, pour choisir la voie du progrès. Avec la transposition des directives de l’Union européenne, nous créons petit à petit un cadre commun pour répondre aux enjeux de la protection des droits d’auteur et de la propriété intellectuelle mais aussi pour stimuler de la création artistique. En Europe, l’accent doit être mis sur la culture, oui, mais sans gommer les identités et particularismes nationaux, notamment notre exception culturelle française. Je vous invite, mes chers collègues, à rester vigilants pour la défense de nos droits d’auteur, alors même que l’actuel président de la Commission européenne a récemment fait part de sa volonté de briser les barrières nationales en matière de réglementation du droit d’auteur, lui qui déclarait en 2005 que « la culture ne se prête pas à l’harmonisation, [ni] à la standardisation, [ou] à la réglementation stupide ».
Je souhaite, pour finir, citer l’un de nos plus grands auteurs : « L’écrivain propriétaire, c’est l’écrivain libre. Lui ôter la propriété, c’est lui ôter l’indépendance. » Si Victor Hugo faisait à son époque référence à l’écrivain, nous pouvons aujourd’hui élargir à l’artiste en général. Comme Diderot, Balzac ou encore Beaumarchais, que j’évoquais tout à l’heure, Hugo s’est battu pour faire de la propriété intellectuelle un droit véritable. Il ne s’agit pas d’une simple défense d’intérêts corporatistes : ce que ces intellectuels revendiquaient alors, et ce qu’il nous revient de défendre aujourd’hui, c’est bien la liberté et la qualité de la création artistique.
Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de notre chère commission des affaires culturelles, monsieur le rapporteur, chers collègues, je suis très heureuse d’être avec vous ce soir. Le droit d’auteur est un sujet complexe, que nous n’avions malheureusement pas encore eu l’occasion d’évoquer dans cet hémicycle depuis 2012. C’est pourquoi il me paraît nécessaire de revenir aux sources.
Le droit d’auteur, notre rapporteur l’a rappelé, est né après la Révolution française pour protéger les auteurs, non pas des abus du public, comme je l’entends trop souvent, mais des abus des intermédiaires, notamment les éditeurs et les distributeurs. À de nombreuses reprises, cette protection a été étendue et sa durée allongée. Il est pourtant naturel qu’elle finisse par s’éteindre. Le statut naturel d’une oeuvre, c’est d’être un bien commun de l’humanité. Homère, Molière, Racine, pour ne citer que quelques auteurs, nous sont familiers justement parce que leur diffusion, leur adaptation, leur représentation, sont totalement libres. Et, tant qu’à citer les classiques, voici quelques mots de Victor Hugo, extraits de son discours d’ouverture du Congrès littéraire international de 1878 : « Le livre, comme livre, appartient à l’auteur, mais comme pensée, il appartient – le mot n’est pas trop vaste – au genre humain. Toutes les intelligences y ont droit. Si l’un des deux droits, le droit de l’écrivain et le droit de l’esprit humain, devait être sacrifié, ce serait, certes, le droit de l’écrivain, car l’intérêt public est notre préoccupation unique, et tous, je le déclare, doivent passer avant nous. »
Chers collègues, je ne réclame pas de sacrifier les droits d’auteur. Nous allons intégrer dans le droit français des dispositions qui prolongent les droits des artistes-interprètes, et le groupe écologiste les votera. Je tiens cependant à vous rappeler l’importance, pour l’intérêt public, de la libre transmission du savoir et de l’art, et donc des oeuvres artistiques. Ici, à l’Assemblée nationale, c’est bien l’intérêt public qui doit nous guider avant tout intérêt particulier, même lorsqu’il s’agit du droit de nos auteurs favoris.
J’en profite pour ouvrir une petite parenthèse. Le droit d’auteur est un des moyens de garantir une rémunération aux créateurs, mais c’est loin d’être le seul. Il est de nombreux secteurs où des créateurs gagnent leur vie, parfois très bien, sans qu’aucune protection similaire au droit d’auteur n’existe. Citons les couturiers, dont les créations ne peuvent pas être protégées. Citons les entraîneurs sportifs, notamment ceux de football américain, dont les tactiques alambiquées ne peuvent être protégées. Citons enfin des créateurs chers à nos coeurs, je pense aux cuisiniers. Ils peuvent, au mieux, espérer entrer dans l’histoire de la gastronomie en laissant leur nom à une recette. Ils n’y gagneront pas l’exclusivité de cette recette, et encore moins une rémunération. Il s’agit pourtant indéniablement de créateurs.
Ce soir, je me contenterai de vous proposer des mesures d’équilibre. La première consiste en un respect encore plus scrupuleux de la directive européenne sur les droits d’auteur.
La première des directives qui nous rassemblent aujourd’hui rappelle, dans son premier article, que la durée de protection commune à tous les pays européens est de soixante-dix ans après le décès du dernier des auteurs.
Le droit français comporte cependant deux exceptions qui ont été maintenues lors de la transcription de la directive de 1993. II s’agit des prorogations pour faits de guerre et de celles applicables aux auteurs morts pour la France. Les prorogations de guerre ajoutent quatorze ans et deux cent soixante-douze jours de protection aux oeuvres publiées avant la Première Guerre mondiale, et huit ans et cent vingt jours de protection à celles publiées avant la Seconde Guerre mondiale. L’objectif était de dédommager les auteurs pour la non-exploitation de leurs oeuvres durant la guerre. Cette première exception complique considérablement les calculs de durée de protection.
La seconde exception, la prorogation des droits des auteurs morts pour la France, ajoute une autre couche de complexité, notamment parce qu’elle se cumule avec les prorogations de guerre.
Ces exceptions sont exclusivement françaises ; j’expliquerai dans quelques instants en quoi cela pose un problème très sérieux.
Ma proposition est de supprimer ces exceptions, qui contreviennent à l’esprit et à la lettre de la directive européenne. À l’esprit, parce que ces exceptions purement françaises contreviennent à la volonté d’harmonisation du droit patrimonial à soixante-dix années post mortem pour tous les pays de l’Union européenne. À la lettre, parce que l’article 1er fixe impérativement cette durée à soixante-dix ans, et ne permet pas d’exception.
J’ai bien entendu que certains ne trouvent pas heureux de toucher à ces exceptions en 2014, année où nous avons célébré le centenaire du début de la Première Guerre mondiale et le soixante-dixième anniversaire du Débarquement. Mais il faut justement se saisir de cette occasion pour supprimer la prorogation de trente ans accordée aux auteurs morts pour la France, afin de ne pas tenir fermé d’un côté ce que l’on met en évidence de l’autre.
Ainsi, les oeuvres de Jean Zay, mort pour la France en 1944,…
…n’entreront dans le domaine public qu’en 2045. N’aurait-il pas mieux valu permettre leur large réédition pour honorer la mémoire de leur auteur ? On pourra aussi évoquer Marc Bloch, mort pour la France la même année. N’aurait-il pas été bon que ses oeuvres, dont L’Étrange Défaite, entrent dans le domaine public dès 2015 ?
Paradoxalement, la prorogation de trente ans des droits des auteurs morts pour la France nuit aujourd’hui à la diffusion d’auteurs qui font manifestement partie de notre patrimoine culturel commun. L’intégration dans le domaine public n’est pas une déchéance ; elle contribue à la patrimonialisation.
Le cas de Guillaume Apollinaire est édifiant : les droits sur les oeuvres de ce poète, mort sans enfants, ont appartenu pendant quatre-vingt-quatorze ans et deux cent soixante-douze jours à Gallimard. En 2013, lors de leur entrée dans le domaine public, Flammarion propose immédiatement une nouvelle édition d’Alcools et de Calligrammes. Et Gallimard riposte en proposant de son côté une édition en Folio pour le centenaire d’Alcools, avec un portrait du poète, des lettres, un lexique et des hommages, ainsi qu’une biographie de référence. On voit bien que l’entrée dans le domaine public n’a fait que stimuler l’activité éditoriale et permis une plus large diffusion des oeuvres.
En outre, la suppression de la prorogation de trente ans des droits des auteurs morts pour la France aura des effets positifs sur l’économie culturelle. L’entrée dans le domaine public en 2011 des oeuvres de Louis Pergaud a ainsi permis de nombreuses rééditions de La Guerre des boutons, son adaptation en bande dessinée et au cinéma, dans deux films, la même année.
En outre, cette disposition légale ne vaut que pour les utilisations en France. Cela entraîne une situation ubuesque, puisque l’oeuvre entre dans le domaine public soixante-dix ans après la mort de l’auteur partout dans le monde, sauf en France !
Des célébrations sont déjà prévues en 2015 pour l’entrée dans le domaine public en Belgique du Petit Prince, d’Antoine de Saint-Exupéry. Il ne sera pas possible de faire de même en France, dans la patrie même de l’auteur ! Des oeuvres dérivées, composites, honoreront la mémoire d’un Français exceptionnel et seront visibles dans le monde entier, sauf chez nous.
Bien sûr, les créateurs pourront négocier avec les ayants droit l’autorisation de présenter leur oeuvre en France. Mais combien le feront ? Combien renonceront devant les montants exigés ? Combien reculeront simplement devant l’obstacle et se demanderont comment nous avons pu laisser passer une telle différence de traitement ? Enfin, combien présenteront leur oeuvre en France, seront condamnés devant les tribunaux français pour violation du droit d’auteur, et feront à leur tour condamner la France devant la Cour de justice européenne pour violation du droit communautaire ? Christophe Prémat nous rappelait en commission le nombre de procédures en infraction déjà en cours. Voulons-nous vraiment en ajouter d’autres, en laissant de telles dispositions dans le droit français ?
Enfin, le fait que ces oeuvres entrent plus tard dans le domaine public contrarie les usages pédagogiques et de recherche. En raison des complexités liées à l’application de l’exception pédagogique, les contenus du domaine public présentent un grand intérêt pour l’enseignement. Je me souviens encore du plaisir que j’ai eu à jouer Carmen, de Georges Bizet, au collège. L’usage libre de cette oeuvre du domaine public m’a permis d’adapter cette pièce comme je l’entendais, sans devoir négocier une autorisation ou une compensation aux ayants droit.
La deuxième des mesures d’équilibre que je vous proposerai consiste à mieux définir le mécanisme d’indemnisation, lorsque l’auteur ou l’ayant droit d’une oeuvre orpheline réapparaît. Nous en reparlerons dans le débat qui va suivre.
La troisième mesure d’équilibre consiste à introduire une définition positive du domaine public dans notre droit. Aujourd’hui, le domaine public n’est défini qu’en creux, par épuisement des durées de protection accordées par notre code de la propriété intellectuelle, ce qui affaiblit notre bien commun. Ainsi, des descendants d’Arthur Conan Doyle tentent de maintenir leurs droits sur Sherlock Holmes. Ils prétendent détenir une marque « Sherlock Holmes » qui interdirait toute utilisation du personnage sans compensation financière.
Vous aurez remarqué que ma proposition de définition positive ne retire rien aux auteurs ; elle viendra au contraire les protéger. En définissant positivement le domaine public, nous garantirons la sécurité juridique, donc la tranquillité d’esprit, à des créateurs qui utilisent le domaine public comme matériel de départ de leurs oeuvres.
Quelques exemples : Alexandre Astier et les Monty Python ont amplement puisé dans la légende arthurienne ; la série américaine Sons of Anarchy tire son intrigue de Hamlet, de William Shakespeare ; enfin, la comédie musicale la plus jouée au monde est une adaptation des Misérables, qui remonte à 1980 en France et à 1985 au Royaume-Uni.
Le domaine public est une source inépuisable de créations majeures ; il est plus que temps de le reconnaître dans notre droit. Pour terminer, je citerai Alexis Kaufmann et Véronique Boukali : « Bibliothèques, musées, historiens, archivistes, enseignants s’appuient sur le domaine public pour recueillir, conserver et valoriser les oeuvres du passé. N’importe qui peut librement restaurer et numériser les oeuvres dans le domaine public. Le manque de définition positive du domaine public peut avoir un impact négatif sur la préservation du patrimoine culturel, dès lors que les bibliothèques ne peuvent pas numériser certaines de leurs ressources et que les musées ne peuvent pas publier certains de leurs archives, documents, photographies ou vidéos. »
Le groupe écologiste votera les dispositions du présent projet de loi. J’espère, chers collègues, que vous serez sensibles à nos propositions pour le rendre encore meilleur, et servir les créateurs actuels qui font la richesse et la réputation de notre pays, dans le monde entier.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires culturelles, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, l’image et le son, c’est une histoire, ce sont des récits, souvent beaucoup d’émotions, et parfois quelques frayeurs ; ce sont aussi des industries, de plus en plus fragilisées ces derniers temps, avec une crise économique qui frappe de plein fouet les acteurs du secteur, plus particulièrement les petits.
Faut-il créer en période de crise économique ? C’est un non-sens pour certains, bien mal informés du poids du secteur culturel au sein de notre économie. Les films et les enregistrements sonores, accompagnés de récits écrits et d’oeuvres littéraires, toujours différents les uns des autres dans leurs conceptions, sont toujours acteurs, ensemble, de la culture.
Les objets culturels font partie d’un patrimoine mondial, et la France compte de manière décisive dans les volumes de cet apport. Il y eut le son sans l’image, puis il y eut l’image avec un son. La couleur, enfin, a vu la musique épouser l’image animée, pour donner vie à une industrie culturelle de plus en plus présente, de plus en plus prégnante, sous des formes de plus en plus diverses et variées.
Vint alors le numérique. Certains, oubliant que seuls l’histoire et le contenu comptaient, avaient prédit que le numérique tuerait la pellicule et le livre. On disait que le MP3 tuerait le CD, qui tuerait lui-même le vinyle, tout comme le livre numérique tuerait le bon vieux bouquin, ami délaissé la journée et que l’on retrouve sur la table de chevet pour bien entamer sa nuit. Pourtant, mes chers collègues, chaque support a su trouver son espace propre pour se développer et coexister avec les autres, pour le plus grand plaisir d’un public hétéroclite.
Et puis, il y a les auteurs, ceux qui composent avec l’image et ceux dont l’image aide parfois à composer le son. Ils ont été protégés au fil des ans par une législation qui a dû s’adapter aux évolutions techniques entourant le domaine de la culture.
Voilà donc – et c’est bien un nouvel acte de la pièce qui sera mise en musique – que nous allons débattre de ce projet de loi, qui propose de transposer dans le droit français les dispositions permettant d’allonger de cinquante à soixante-dix ans la durée de protection des droits voisins dans le secteur musical, et de prendre en compte l’intérêt d’amortissement des autres titulaires de droits voisins que sont les producteurs de disques.
Cette mesure peut se justifier, puisque ces droits viennent désormais régulièrement à échéance avant le décès de leur titulaire. Toutefois, et j’appelle votre attention sur ce point, madame la ministre, il faut veiller à ne pas glorifier le système de la rente et des ayants droits, car ce système ne bénéficie qu’aux grands acteurs du secteur, à ceux qui ont moins de difficultés que les autres à produire et à se produire.
Légiférer en faveur de dispositions culturelles égalitaires, ce n’est pas forcément légiférer en faveur de dispositions culturelles identiques pour tous ; c’est aussi s’armer de dispositions culturelles qui aident les créateurs qui en ont le plus besoin.
Dès lors, n’oublions pas que le message est souvent retranscrit dans les oeuvres de ceux qui travaillent dur, sans forcément fouler les tapis rouges illuminés de flashs et de paillettes. La culture est souvent un moment de détente pour celui qui la consomme. Elle aide notre société à s’évader mais aussi à se poser des questions, à remettre en cause certaines de nos certitudes ou à regarder la scène sous un autre angle de vue, pas forcément à travers l’objectif de la caméra mais peut-être depuis les coulisses, en régie.
Aussi, le groupe RRDP aimerait s’assurer que l’allongement de la durée de protection ne portera pas préjudice aux oeuvres considérées comme économiquement non viables. Il ne faudrait pas que des industriels du disque, par exemple, se trouvent moins enclins à rééditer certaines oeuvres financièrement moins viables, car cela compromettrait grandement la transmission d’un patrimoine immatériel et culturel.
Ce projet de loi vise également à permettre à un certain nombre d’organismes de numériser et de mettre à la disposition du public des oeuvres orphelines, dont les titulaires de droits d’auteur ou de droits voisins n’ont pas été retrouvés, malgré de vastes recherches. Ces oeuvres seront alors disponibles pour le public dans les musées, les services d’archives, les institutions dépositaires du patrimoine cinématographique ou sonore, les établissements d’enseignement et les organismes publics de radiodiffusion.
Alors que le virage numérique favorise la libre circulation des oeuvres, il devient urgent de se préoccuper des oeuvres protégées, dont les titulaires de droits ne sont pas retrouvés. L’accès à ces oeuvres en est par conséquent empêché.
La culture a ce formidable don de toujours se renouveler, grâce au recyclage d’anciennes oeuvres, qui permet d’en créer de nouvelles. Combien de spectacles musicaux sont restés, pour cette raison, à l’état de projet ? Tel groupe se trouvait frustré dans son choix, telle chorale ne pouvait interpréter la partition et tel organisme, qui souhaitait exploiter l’oeuvre orpheline, se trouvait dans une insécurité juridique.
Aussi, dans le cadre de l’initiative numérique de la stratégie Europe 2020, nous accueillons très favorablement cette directive. Grâce à elle, la musique trouvera un équivalent à ce qui se pratique depuis 2012 pour les livres et qui a permis l’éclosion de magnifiques initiatives, telle la base de données RELIRE de la Bibliothèque nationale de France, qui répertorie les livres indisponibles du XXe siècle.
Enfin, ce projet de loi améliore la restitution de biens culturels considérés comme des trésors nationaux et ayant quitté leur territoire illicitement – territoire faisant partie intégrante des États membres de l’Union européenne.
Madame la ministre, la culture pour tous est un beau programme. C’est ce à quoi nous devons tendre. Sans culture, pas de vie ; sans culture, pas de loisirs ; sans culture, pas d’Europe. Fédéralistes européens convaincus, les radicaux de gauche profitent de cette occasion qui leur est donnée pour encourager et soutenir l’idée d’une Union européenne de la culture renforcée. Avec ce projet de loi, nous nous en rapprochons.
Beaucoup de choses sont encore à faire, mais vous l’aurez compris, madame la ministre, le groupe des radicaux de gauche et apparentés considère que ce projet de transposition en droit interne de trois directives concernant la propriété littéraire et artistique va dans le bon sens. Par conséquent, nous voterons ce texte qui place les droits de propriété artistique au centre des débats.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, chers collègues, permettez-moi de faire une entorse à nos usages en vous indiquant d’emblée que nous voterons ce projet de loi, comme nous avons voté en juin 2013 la proposition de résolution pour l’exception culturelle. Nous étions alertés alors par les négociations sur le traité transatlantique, qui se poursuivent sans vraiment de transparence.
Nous voterons ce projet de loi car il comporte des avancées qui consolident l’accès à la culture, lequel est pour nous au coeur de toute visée émancipatrice. Je suis d’ailleurs étonnée que le Gouvernement ait tant tardé à procéder à cette transposition, au regard de l’échéancier de l’Union européenne. Cela nous amène à légiférer en urgence et peut faire peser des risques sur les droits rétroactifs des bénéficiaires.
Ces directives au contenu positif ne doivent pas lever notre vigilance sur les options de l’Union européenne en matière de culture, au regard de la nomination du nouveau commissaire et des déclarations de M. Junker, selon lesquelles il faut « avoir le courage de briser les barrières nationales en matière de réglementation des télécommunications, du droit d’auteur et la protection des données, ainsi qu’en matière de gestion des ondes radio et de droit de la concurrence ».
Cette déclaration a fait dire à Bertrand Tavernier : « Ce droit génial, qui associe l’auteur d’une oeuvre à son succès et qui doit tant à Beaumarchais, est un droit d’une modernité absolue qui a beaucoup évolué avec le temps et avec les évolutions techniques. Il peut encore bouger. Il le doit même pour faire du droit d’auteur le droit des auteurs et un droit qui ne se réduit pas à la protection des acteurs économiques. »
Nous sommes donc satisfaits de ce projet de loi qui harmonise la durée de protection du droit d’auteur et des droits voisins. Il est à l’avantage des producteurs de phonogrammes et donne des droits plus étendus, plus conformes à la réalité des carrières et à la durée de vie des artistes-interprètes – beaucoup sont encore en activité cinquante ans après l’événement déclencheur de cette durée de protection. Et n’oublions pas que, pour nombre d’entre eux, c’est là l’unique ressource dont ils disposent.
Il est à noter qu’aux États-Unis la durée de protection est de quatre-vingt-quinze ans. Sans doute s’agit-il aussi de sauver une industrie en danger, mais les droits voisins sont devenus une source de rémunération non négligeable pour les interprètes, et l’alignement sur les droits d’auteurs une action symbolique positive. Néanmoins, je regrette que la captation audiovisuelle ne soit pas concernée, ce qui contribue à instaurer une hiérarchie des supports dans les prestations artistiques.
Ce texte présente également une avancée concernant les oeuvres orphelines, mais le caractère contraint de ces transpositions n’a pas permis d’aller au bout des questions posées en commission sur leur insertion dans le domaine public. Il faudra éviter que les oeuvres indisponibles et orphelines ne soient renvoyées à une exception au droit d’auteur, sans gestion collective. Pour certains répertoires, il n’y a pas vraiment d’oeuvres orphelines, car la gestion collective règle le problème des autorisations et de l’accès licite aux oeuvres. Il est donc essentiel de ne pas remettre en cause le travail et l’action de la gestion collective.
L’article L. 135-2 du code de la propriété intellectuelle pouvait laisser planer un doute sur le maintien de la gratuité de consultation de ces oeuvres et comportait le risque d’ouvrir une brèche. Un amendement, dont nous allons débattre, vise à limiter ce risque. La recherche des ayants droit et les risques de contentieux vont peser sur les organismes publics. Comment l’État les accompagnera-t-il ?
Concernant la directive relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre, on peut regretter que le cadre contraint de notre débat nous empêche d’élargir son champ.
Nous voterons ce projet de loi, madame la ministre, tout en profitant de ce débat pour exprimer des attentes et un regret. La première de ces attentes, à la moitié de notre législature, est celle d’une grande loi sur la création présentée par le Gouvernement. Cela permettrait, dans un temps difficile où les valeurs sont parfois malmenées, de débattre de la politique culturelle que nous voulons, de son ambition et des droits qui y sont liés.
Jusqu’ici, en effet, on nous a surtout proposé de transposer des directives ou encore d’examiner en deuxième lecture des propositions de loi adoptées par la précédente majorité, comme celle sur les délais de prescription d’infractions discriminatoires. Quant à la résolution sur l’exception culturelle adoptée en 2013, elle a déjà été bien mise à mal par l’épisode Netflix au Festival de Cannes, au grand dam de nombreux cinéastes. Le président Bloche nous a d’ailleurs appelés en commission à ne pas relâcher notre vigilance. Puisque j’évoque le Festival de Cannes, je tiens également à exprimer notre inquiétude quant à l’avenir des studios de Bry-sur-Marne.
Notre deuxième attente concerne les suites données au dossier de l’intermittence, le Gouvernement ayant ratifié l’accord sur l’UNEDIC, contrairement au souhait exprimé par les artistes et techniciens du spectacle. Où en est-on de la concertation et de la réforme tant attendue ?
La troisième attente concerne l’information, donc notre démocratie. Nous allons bientôt débattre d’une proposition de loi importante sur l’AFP et sur la distribution de la presse, inspirée par le travail de notre collègue Michel Françaix. Le débat va être vif – notamment sur l’AFP – et passionnant, mais – je ne cesserai de le demander – qu’en est-il du projet de loi renforçant la protection du secret des sources des journalistes, adopté en commission et jeté aux oubliettes par le Gouvernement ? L’actualité devrait vous amener à l’en faire sortir.
Un regret, enfin. Voilà trois années que le ministère de la culture vit au rythme de la réduction puis de la stagnation de son budget, ce qui est lourd de conséquences pour certaines scènes ou conservatoires. Et le courage politique de collectivités qui favorisent des lieux de création et offrent un large accès aux pratiques culturelles se heurte à la baisse des dotations.
Le dogme de la réduction des dépenses publiques est loin d’avoir fait preuve d’efficacité économique ou sociale, mais il peut aussi, en s’en prenant à la culture, être source de reculs. J’en ai malheureusement un exemple dans la ville de Stains, qui vous accueillera avec plaisir avant les fêtes de fin d’années, madame la ministre. Le Studio théâtre de Stains, malgré l’engagement des élus et de la population qui le soutiennent, risque de voir sa convention avec le ministère remise en cause dès le mois de décembre. Et je ne détaillerai pas ici le nombre de conservatoires mis en difficultés par les réductions budgétaires. De grandes institutions, comme l’Opéra de Paris, sont aussi concernées.
Madame la ministre, une société qui régresse en matière culturelle est une société qui régresse, tout court. J’en ai un triste exemple dans une autre ville, le Blanc-Mesnil, où le nouveau maire vient de rompre le conventionnement du Forum, au motif qu’il n’avait pas à payer pour la création et que l’on pouvait aller voir ce genre d’oeuvres à Paris. Près de 4 000 Blanc-Mesnilois se sont mobilisés contre cette décision.
La mobilisation d’un pays pour sa culture est consubstantielle à sa vitalité et indispensable pour penser son futur. La transposition de ces directives nous donne l’occasion d’aborder cette question décisive pour l’avenir de notre pays, car tout sujet culturel comporte des enjeux d’émancipation et de liberté. N’avons-nous pas, madame la ministre, à garder la lumière allumée, grâce à une grande politique publique de développement culturel ? L’investissement, dans ce domaine, c’est l’humanité !
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous voici face à une procédure institutionnelle qui prévoit la transposition dans le droit français de trois directives du Parlement et du Conseil européen concernant des aspects de la production littéraire, artistique et du patrimoine culturel. Trois directives sont concernées : celle de 2011 relative à la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins, celle de 2012 sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines et celle de 2014 relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre.
Je me permettrai d’appeler votre attention sur le contexte de cet exercice législatif, sans revenir sur les circonstances du retard, déjà évoquées par le rapporteur. La transposition devrait nous inviter à un exercice normatif, mais celui-ci ne nous privera pas de l’occasion d’exprimer, dans la suite du débat, nos interrogations, lesquelles révèlent autant notre vigilance en matière d’application du droit que notre volonté de nous inscrire dans le contexte européen.
Je tiens à évoquer le contexte actuel à deux titres. Le premier pourrait paraître nous éloigner du sujet, mais il a trait à l’esprit, au ciment européen. Je revendique cette inspiration, car c’est bien de cela que nous avons tous parlé au début du mois de novembre. En effet, la célébration du vingt-cinquième anniversaire de la chute du mur de Berlin a permis l’évocation, ô combien émouvante, des images de Rostropovitch jouant devant le mur détruit. Tout nous émeut, car tout nous parle : l’histoire, incarnée par ce mur, la musique de Bach, bien commun des arts européens, ainsi que la vie de son interprète, qui a connu gloire et disgrâce en fonction des aléas de l’histoire.
Tout nous parle car, bien avant les traités et les directives, la culture européenne a existé, faite de partage et de circulation des idées. C’est ce que met en évidence Stefan Zweig dans ce qui sera son dernier livre, écrit en 1942 : dans son exil brésilien, il exprime son effroi de voir disparaître cette richesse commune, à laquelle il a contribué. Il s’agit bien, dans ce projet de loi, de protéger et perpétuer.
La durée de protection a été une des premières questions harmonisées à l’échelon européen dans le domaine du droit d’auteur et de certains droits voisins en 1992 et 1993. La directive de 1993 justifiait la durée de cinquante ans par la nécessité d’instaurer un niveau de protection élevé, répondant à la fois aux exigences du marché intérieur et au besoin de créer un environnement juridique propice au développement harmonieux de la créativité littéraire et artistique dans l’Union européenne.
Ces droits voisins, dont nous débattons, sont attribués à différentes personnes, physiques ou morales, qui interviennent dans le voisinage de la création. La directive du Parlement européen et du Conseil du 27 septembre 2011 a modifié cette directive afin d’allonger de cinquante à soixante-dix ans la durée de protection des droits voisins dans le secteur musical.
L’allongement de la durée des droits par la Commission européenne est motivé par l’accroissement de l’espérance de vie des artistes-interprètes et par l’extinction de plus en plus fréquente des droits patrimoniaux du vivant des artistes-interprètes à une période où ils n’ont généralement plus d’activité professionnelle. L’objectif est de permettre à cette catégorie de percevoir des revenus sur une période pouvant couvrir toute leur vie.
La Commission a aussi considéré que les artistes-interprètes se trouvent démunis, lorsque leurs droits ont expiré, face à des usages discutables de leurs prestations et portant atteinte à leur personne. De même, les artistes-interprètes sont désavantagés par rapport aux auteurs, qui bénéficient d’une durée de protection de soixante-dix ans post mortem, alors même qu’ils contribuent de manière déterminante au succès des oeuvres musicales.
Ainsi, en transposant des directives plus récentes, nous formons l’alliance habile et nécessaire entre le droit des personnes et la construction européenne. Mais aussi, par l’allongement de la durée de protection, nous inscrivons dans notre législation le fait démographique du vieillissement de la population, cette révolution qui se traduit par le développement de la silver économie, chère à ma collègue bordelaise Michèle Delaunay.
La deuxième directive, portant sur certaines utilisations autorisées des oeuvres orphelines, s’inscrit dans la même logique, mais dans un espace plus large. Dans ce titre II, je tiens à appeler votre attention sur l’article 4, qui, entre autres dispositions, définit les utilisations des oeuvres orphelines. Il s’agit de permettre aux bibliothèques ouvertes au public, aux musées, aux services d’archives, aux institutions dépositaires du patrimoine cinématographique ou sonore, aux établissements d’enseignement et aux organismes de radiodiffusion de service public de numériser et de mettre à la disposition du public, sur internet, des oeuvres orphelines appartenant à leurs collections ou à leurs archives. Ils ne doivent rechercher aucun avantage économique ou commercial, même s’ils peuvent réclamer aux usagers une participation financière correspondant aux frais de numérisation.
Les oeuvres orphelines vont désormais faire partie de notre culture commune en étant accessibles à tous. C’est bien ce contexte nouveau offert par la numérisation qu’il faut évoquer ici. Amplifier le domaine de la prospection littéraire tout en permettant de continuer à protéger les droits voisins, voilà un défi que, grâce aux possibilités offertes par le numérique, la construction européenne relève, pour la culture de tous les citoyens.
Cet article nous renvoie aussi à la modernité européenne, sans cesse renouvelée, marquée par la circulation des idées et la communauté de pensée. Je me permettrai, pour étayer ma démonstration, de remonter exactement cinq siècles, quand Érasme construisait avec d’autres humanistes un espace virtuel, appelé « la République des lettres », faite d’échanges, de rencontres et, surtout, de la diffusion de livres. Cela fut possible grâce à une révolution technologique, l’imprimerie, et grâce à l’apparition d’un nouveau métier, celui d’imprimeur-éditeur. Aujourd’hui, nous parlons toujours de ces métiers artistiques et culturels, depuis la création jusqu’à la production, qui sont confrontés aux nouvelles technologies et ont un espace de diffusion à conquérir et à maîtriser.
Quant à la dernière transposition, elle vise à protéger les patrimoines nationaux. Hélas, le passé nous a trop souvent montré que les guerres, les pillages et les spoliations ont fait disparaître nombre d’oeuvres. Aujourd’hui, les trafics en tous genres nous imposent d’adapter rapidement notre réglementation. Mais le droit n’a pas permis de remporter le combat le plus emblématique en la matière, celui de la ministre de la culture grecque Melina Mercouri qui, de 1983 jusqu’à sa mort, a revendiqué le retour à Athènes de la frise du Parthénon, conservée au British Museum. Ce combat nous a frappés car il a trait avant tout à notre creuset culturel européen.
La Commission européenne a adopté successivement, en mai 2013, avril 2014 et mai 2014, des directives relatives à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre et modifiant le règlement no 10242012 de l’Union européenne. C’est bien sûr la dernière que nous transposons, mais leur succession dans un délai très court montre l’importance du sujet dans l’espace européen. La précédente directive, publiée en 1993, visait à concilier le principe fondamental de la libre circulation des marchandises et la nécessité d’une protection efficace des trésors nationaux.
Cette dernière partie du projet de loi nous conduit à modifier notre définition de la notion de trésor national. En effet, l’enthousiasme d’un adolescent – je pense à Mommy de Xavier Dolan, son magnifique film primé à Cannes – ne suffit pas pour faire d’une chanteuse populaire québécoise un trésor national et pour ranger du côté des biens inamovibles tous les talents et toutes les productions artistiques et culturelles. Notre droit définit plus précisément ce que sont les trésors nationaux, de manière à prendre en compte tous les biens culturels relevant du domaine public mentionnés dans le code général de la propriété des personnes publiques, mais il vise également expressément les archives publiques. En termes opérationnels, l’application de la notion de trésor national à l’ensemble des archives publiques est un facteur d’efficacité de la procédure de protection instituée à leur bénéfice en application de la directive.
Madame la ministre, protégeons nos oeuvres, nos artistes, nos patrimoines, notre culture commune en nous inscrivant dans le droit européen. C’est à cela que nous conduisent ces adaptations. Pour ces bonnes raisons, le groupe SRC votera ce projet de loi.
Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires culturelles, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, ce projet de loi d’adaptation au droit de l’Union européenne procède à la transposition de trois directives européennes.
L’une d’entre elles — la directive 201177UE relative à la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins — sera transposée dans notre droit interne avec un an de retard sur le délai de transposition. Elle devait en effet être transposée au plus tard le 1er novembre 2013.
Madame la ministre, la précipitation du Gouvernement qui nous propose d’examiner, dans des délais très serrés, ce projet de loi sur lequel il a engagé la procédure accélérée, a même privé notre rapporteur de l’opportunité de mener des auditions.
Il s’agit, donc, de textes très techniques. Mais ce n’est parce que l’exercice de transposition d’une directive dans le droit positif national laisse une marge de manoeuvre restreinte aux parlementaires qu’il faut considérer que ces derniers n’ont pas besoin de s’approprier le fond du sujet.
En vertu du principe de subsidiarité, il nous faut admettre que certaines compétences partagées sont traitées de manière plus pertinente au niveau européen que national. Ce ne serait pas un problème si le Gouvernement ne nous forçait pas la main en nous imposant des délais quasiment intenables.
De notre point de vue, ces méthodes font peser sur une partie du dispositif proposé un risque d’insécurité juridique. La loi permet en effet une entrée en vigueur rétroactive au 1er novembre 2013 des dispositions de la directive de 2011 relative aux droits voisins.
Or, durant la période séparant le 1er novembre 2013 de la date de publication de la loi, rien n’empêche des tiers d’exploiter les catalogues bénéficiant de l’extension des droits, alors même que ces catalogues auraient déjà pu bénéficier d’une protection si le Gouvernement avait transposé dans les temps cette directive. Que pouvez-vous nous répondre, madame la ministre, sur ce sujet ?
Cette directive harmonise, en fonction du type d’oeuvre, la durée de protection des droits d’auteur et des droits voisins. Elle étend ainsi de cinquante à soixante-dix ans la durée de protection des droits voisins des artistes-interprètes et des producteurs de phonogrammes.
Comme l’a déjà relevé Sandrine Doucet, il s’agit de trouver le bon équilibre entre, d’une part, l’allongement de l’espérance de vie des artistes – qui voient souvent de leur vivant leurs droits patrimoniaux s’éteindre – et, d’autre part, le risque de réduction du domaine public.
Bien sûr, cette extension des droits patrimoniaux place leur durée très en deçà de celle du droit d’auteur, qui est de soixante-dix ans après la mort de l’artiste.
Rappelons qu’au départ, la Commission européenne avait proposé une protection d’une durée de quatre-vingt-quinze ans. La période de soixante-dix ans permet de trouver un équilibre et d’éviter, dans un premier temps, la réappropriation par des tiers exploitants de phonogrammes tombés dans le domaine public.
Pour accompagner la mise en place de cette période de protection additionnelle, des mesures d’adaptation sont prévues. Le versement d’une rémunération annuelle supplémentaire de 20 % des recettes nettes perçues par le producteur au bénéfice des artistes ayant cédé leurs droits contre une rémunération forfaitaire peut notamment intervenir. Madame la ministre, l’exception culturelle française ne permet pas, sur ce point, une simple transposition : Mme Isabelle Attard a déjà évoqué ce sujet.
Le considérant no 12 de la directive prévoit que cette rémunération proportionnelle supplémentaire ne peut être perçue par l’artiste que lorsque celui-ci n’est en droit de revendiquer qu’un « paiement unique » en contrepartie de la cession de ses droits.
Or les musiciens français ne se trouvent pas dans ce cas puisqu’ils perçoivent, comme le prévoit la convention collective de l’édition phonographique, à la fois un cachet, une rémunération complémentaire forfaitaire et une rémunération proportionnelle sur certains usages.
Le projet de loi de transposition n’est donc pas conforme, sur ce point, au texte de la directive. Il risque de fragiliser cette convention collective. En effet, la rémunération supplémentaire de 20 %, ajoutée à la rémunération proportionnelle de 6 % déjà prévue par cette convention collective, menace directement l’équilibre économique des producteurs.
J’ai posé la question des marges des producteurs à notre rapporteur en commission, mais sa réponse a été pour le moins évasive. Madame la ministre, comment cette mesure va-t-elle pouvoir s’articuler avec la convention collective qui encadre les rémunérations proportionnelles du secteur ?
Pour conclure sur cette première directive, le titre IV du projet de loi prévoit des mesures transitoires d’application. Le III de l’article 7, qui offre aux artistes et producteurs la possibilité de renégocier leur contrat au-delà des cinquante premières années de la nouvelle durée de protection, soulève une question de rédaction juridique.
Il ne faudrait pas qu’a contrario cette possibilité annihile toute possibilité de renégociation pendant les cinquante premières années. De plus, il ne faudrait pas que cette possibilité soit interprétée comme une obligation de renégocier et de conclure cette renégociation dans le sens du considérant no 16 de la directive. Celui-ci, je le rappelle, demande aux États de prévoir une renégociation au bénéfice de l’artiste.
Si cette rédaction était maintenue, elle entraînerait le risque, de notre point de vue non négligeable, de voir les producteurs transférer l’ensemble de leurs contrats, et par conséquent, l’ensemble de notre patrimoine musical, vers les pays qui ont choisi de ne pas transposer cette disposition relative à la renégociation.
Madame la ministre, pouvez-vous nous rassurer sur ce point ? Pouvez-vous nous confirmer que le III de l’article 7 consiste en une simple redite de notre droit positif, qui ne saurait se traduire par une obligation de conclure la renégociation qui aura été demandée par l’artiste ?
Concernant la directive de 2012 portant sur les oeuvres orphelines, nous ne pouvons que nous réjouir de sa transposition. Elle traite en effet d’un sujet que nous avions déjà abordé lors de l’examen par notre assemblée de la proposition de loi relative à l’exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle, dite proposition de loi « Gaymard-Legendre ».
Cette proposition de loi, devenue la loi du 1er mars 2012 relative à l’exploitation numérique des oeuvres indisponibles, définit déjà, dans notre droit, les oeuvres orphelines : il s’agit des oeuvres dont le ou les titulaires n’ont pu être ni identifiés, ni localisés, et ce malgré une recherche souvent diligente.
Cette loi du 1er mars 2012 a mis en place un dispositif permettant l’exploitation de ces oeuvres orphelines. Ce dispositif a le mérite d’exister mais il s’avère, il faut bien le reconnaître, relativement restrictif. Son caractère contraignant tient surtout au délai d’autorisation d’exploitation de dix ans, mais également au public ciblé en cas de diffusion numérique de l’oeuvre, c’est-à-dire les abonnés des bibliothèques – parfois exclusivement, d’ailleurs.
Toutefois, il est permis de douter d’un recours massif à la possibilité ouverte par la directive. Selon les informations communiquées par le rapporteur, les recherches pourraient s’avérer longues et coûteuses pour les organismes bénéficiaires, sans compter le risque encouru par ces derniers de voir réapparaître un ayant droit et de devoir lui verser une compensation pouvant donner lieu à contentieux.
Enfin, concernant la directive de 2014, qui constitue une refonte de la directive de 1993 relative à la restitution des biens culturels ayant quitté illicitement le territoire d’un État membre, espérons qu’elle permettra de lutter plus efficacement contre le trafic des biens culturels dans l’espace européen.
Nous saluons donc les outils proposés, c’est-à-dire l’élargissement du champ des biens culturels concernés ainsi que l’allongement des délais qui encadrent l’action de l’État requérant.
On a cru comprendre que la France s’était opposée à la disposition la plus importante de cette directive, à savoir le transfert de la charge de la preuve de la bonne foi vers le possesseur du bien, cette bonne foi n’étant plus présumée mais devant être prouvée par ce dernier. Peut-on avoir, madame la ministre, vos lumières sur les implications de cette révolution juridique ?
Madame la ministre, pour conclure, nous défendrons quelques amendements tout en espérant que nos questions ne resteront pas sans réponse. Mais le groupe UMP aborde ce débat de manière très constructive, et se prononcera en faveur de ce projet de loi.
Monsieur le président, madame la ministre, monsieur le président de la commission des affaires culturelles, monsieur le rapporteur, mes chers collègues, nous avons toutes et tous conscience que la culture constitue un vecteur d’émancipation personnelle et collective, un pilier de notre cohésion sociale et une véritable ouverture sur le monde, comme oeuvre, création et émotion.
La culture est également un secteur d’excellence, vital pour la croissance, l’innovation et l’emploi puisque les secteurs européens de la culture et de la création représentent 4,5 % du produit intérieur brut de l’Union européenne et emploient 8,5 millions de personnes.
Si nous regrettons qu’une véritable culture européenne peine encore à émerger, nous considérons toutefois que la préservation de la diversité culturelle des États membres de l’Union européenne, la promotion de leur patrimoine culturel commun comme de leur histoire commune sont des objectifs que nous devons poursuivre. Ils contribuent en effet véritablement à améliorer l’attractivité et le dynamisme de l’Europe.
Ce défi est d’autant plus immense que l’Europe de la culture est également confrontée à la mondialisation et au passage au numérique.
Le projet de loi soumis aujourd’hui à l’examen de notre assemblée revêt, à cet égard, une importance stratégique. Le groupe UDI salue ses apports.
En premier lieu, il renforce la défense des droits voisins des artistes interprètes et des producteurs du seul secteur de la musique, en allongeant leur durée de protection de cinquante à soixante-dix ans.
Nous saluons à cet égard l’adoption, en commission, d’un amendement visant à rendre le texte plus conforme à la directive.
L’article 1er de la directive confère en effet à l’artiste le droit, à l’issue de la période initiale de protection de cinquante ans, de résilier le contrat qui le lie à un producteur, dès lors que celui-ci n’a pas, dans un délai d’un an à compter de la notification de son intention de résilier ce contrat, accompli les deux actes d’exploitation imposés par la directive.
Ces deux actes sont l’offre à la vente d’exemplaires du phonogramme en quantité suffisante et la mise à la disposition du public pour un accès à la demande.
Nous pensons que la rédaction issue des travaux de la commission, adoptée à l’initiative de notre rapporteur, est plus fidèle à l’esprit de la directive. Nous saluons donc cette avancée.
Nous nous réjouissons également qu’un second amendement du rapporteur ait supprimé une mention qui n’était pas conforme à la directive. En effet, l’assiette de la rémunération complémentaire de 20 % doit comprendre l’ensemble des recettes perçues par le producteur au titre du phonogramme en question, les seules recettes exclues étant celles provenant de la rémunération équitable pour radiodiffusion et de la rémunération pour copie privée.
En outre, ce projet de loi vise à permettre la numérisation et la mise à disposition du public des oeuvres considérées comme orphelines. Cet objectif s’inscrit dans le cadre de la stratégie numérique pour l’Europe de la Commission européenne. Cette stratégie vise, au nom de la nécessité de promouvoir la libre circulation des connaissances et des innovations dans le marché intérieur, à rendre davantage accessibles les oeuvres littéraires et artistiques.
Il est heureux qu’avec ce projet de loi, nous soyons parvenus à un équilibre satisfaisant entre la sécurité juridique des autorisations d’exploitation d’oeuvres orphelines, ou partiellement orphelines, sans toutefois fragiliser le droit de la propriété littéraire et artistique. Cet équilibre permettra, nous n’en doutons pas, de faciliter l’accès à la culture du plus grand nombre.
Enfin, ce projet de loi garantit la restitution, au profit d’un autre État membre, de tout bien culturel considéré comme un « trésor national de valeur artistique, historique ou archéologique » ayant quitté illicitement son territoire après le 1er janvier 1993.
Il s’agit ici de lutter avec plus d’efficacité contre le trafic international de biens culturels et d’assurer une protection juridique à l’ensemble du patrimoine culturel mobilier que la France tient à protéger.
Les modifications apportées aux dispositions en vigueur reposent sur quatre principes essentiels. Le premier est l’élargissement de la portée du dispositif de protection à tous les biens culturels reconnus comme des « trésors nationaux » au sens de l’article 36 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Le deuxième est l’allongement du délai permettant aux autorités de l’État membre requérant de vérifier la nature du bien culturel trouvé dans un autre État membre, délai qui passe de deux à six mois.
Le troisième est l’extension de un à trois ans du délai permettant l’exercice de l’action en restitution et la clarification du point de départ de ce délai.
Le quatrième précise que la charge de la preuve de l’exercice de la diligence requise repose sur le possesseur. Cette notion fait en outre l’objet d’une harmonisation au travers de critères communs.
Protection de la création, accès à la culture dans le respect des droits d’auteurs, défense des patrimoines nationaux : tels sont les trois piliers de ce projet de loi.
Je souhaite également souligner que l’examen de ce projet de loi s’effectue dans un cadre particulièrement contraint.
D’une part, l’adaptation au droit européen implique une retranscription fidèle et précise de dispositions que le législateur national ne peut pas modifier substantiellement.
D’autre part, la procédure d’adaptation de notre droit interne au droit européen impose au législateur national de répondre à des délais précis.
Le retard pris pour la directive 201177UE, qui devait être transposée au plus tard le 1ernovembre 2013, place la France sous la menace du déclenchement par la Commission européenne d’une procédure d’infraction et, par conséquent, sous la menace d’une amende.
Nous regrettons, collectivement d’ailleurs, que le dépôt de ce projet de loi de transposition intervienne si tardivement, et que nous soyons par conséquent contraints à examiner en urgence des dispositions dont la complexité est grande.
J’ajoute que ce retard a de véritables conséquences en matière de sécurité juridique, car il implique un effet rétroactif pour la période courant entre le 1er novembre 2013 et la date de promulgation de la loi.
Il ne s’agit pas, à notre sens, d’une manière satisfaisante de légiférer et nous tenions à le souligner.
Néanmoins, les avancées permises par ce projet de loi et l’esprit de responsabilité qui doit prévaloir pour transposer en urgence trois directives européennes conduiront le groupe UDI à soutenir ce texte sans réserve.
Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, à cette heure avancée de l’après-midi et après des débats houleux toute la journée sur la carte régionale, je ne peux que me féliciter que notre assemblée ait retrouvé le calme et la sérénité autour de cet enjeu essentiel qu’est la culture.
Certes, il s’agit de la transposition de dispositions européennes en droit français mais, derrière leur caractère extrêmement technique, cela montre une volonté politique, et je me félicite que notre assemblée unanime se retrouve pour affirmer cette ambition politique.
Qu’y a-t-il derrière les dispositions techniques de ces trois directives ?
La première est relative à la protection des droits d’auteur des interprètes musicaux. Elle concerne leur rémunération mais elle permet aussi la publication des oeuvres non viables, c’est-à-dire la protection des auteurs. Derrière la protection des auteurs, le rapporteur l’a souligné, il y a leur liberté. Réaffirmer la liberté de la culture est évidemment l’un des piliers essentiels de notre ambition culturelle.
La deuxième directive, sur les oeuvres orphelines, est une reconnaissance extraordinaire de ce que doivent être les oeuvres et la culture dans nos sociétés. Ressusciter des oeuvres orphelines, permettre de les diffuser alors que l’on est momentanément incapable de retrouver les auteurs, de les mettre à la disposition des bibliothèques, des établissements scolaires, c’est en faire des oeuvres pour l’humanité tout entière, les ouvrir à tous, et cela va dans le sens, sur lequel nous sommes tous d’accord, d’un plus large accès à la culture.
Cela va aussi, même si c’est difficile, dans le sens sinon d’une culture européenne du moins d’une conception européenne de la culture, respectant d’ailleurs les cultures locales, nationales, mais avec la même conception de la liberté et de la protection.
Enfin, la troisième directive, qui concerne la protection des patrimoines nationaux, et redéfinit d’ailleurs la notion de trésor national, Mme Doucet l’a souligné tout à l’heure, est importante parce que nous avons connu dans l’histoire du XXe siècle, et récemment encore, le pillage de biens culturels. On ne doit plus voir de tels actes.
Voilà pourquoi il est normal que notre assemblée adopte ce projet de loi à l’unanimité, en prenant en compte, évidemment, les amendements votés par la commission, ce qui ne nous empêchera pas, madame la ministre, Mme Buffet l’a d’ailleurs rappelé tout à l’heure, d’avoir des débats absolument essentiels sur notre conception de la création, de la culture et du patrimoine. De tels débats sont devant nous et nous serons à vos côtés pour les mener.
Applaudissements sur les bancs du groupe SRC.
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.
L’article 1er est adopté.
Comme le précise le considérant no 12 de la directive, la rémunération proportionnelle supplémentaire ne peut être perçue par l’artiste que lorsque celui-ci n’est en droit de revendiquer qu’un paiement unique en contrepartie de la cession de ses droits.
Le projet de loi de transposition n’est pas conforme au texte de la directive, ce qui fragilise la convention collective.
Cet amendement a été repoussé par la commission car il n’est pas conforme à la directive.
La directive ne prévoit pas de limiter le bénéfice de la rémunération supplémentaire au seul cas où l’artiste n’a bénéficié que d’un paiement forfaitaire. Elle prévoit au contraire que, « lorsqu’un contrat de transfert ou de cession de droit donne à l’artiste interprète ou exécutant le droit de revendiquer une rémunération non récurrente, l’artiste interprète ou exécutant a le droit d’obtenir une rémunération annuelle supplémentaire de la part du producteur de phonogrammes pour chaque année complète » au-delà des cinquante premières années. La rédaction actuelle du projet de loi est donc conforme à la directive.
Arguer qu’il n’est pas possible au législateur de transposer fidèlement une directive au motif qu’elle serait contraire à une convention collective, ce serait méconnaître la hiérarchie des normes et l’obligation dans laquelle se trouve le législateur de transposer la directive.
Avant de donner mon avis sur votre amendement, monsieur le député, je vais vous répondre sur la question de la rétroactivité.
La loi prévoit une entrée en vigueur rétroactive à compter du 1er novembre 2013, ce qui est indispensable puisque c’est précisément la date que prévoit la directive.
Une limite a cependant été posée pour la dimension pénale car prévoir une rétroactivité en matière pénale poserait un problème constitutionnel. Concrètement, il devra être mis fin aux exploitations éventuellement engagées depuis le 1ernovembre 2013 de phonogrammes concernés par l’extension de la durée des droits. Des actions civiles pourront être engagées par les ayants droit mais pas d’action pénale.
Sur les contrats, je vous répondrai au moment où nous discuterons de l’amendement que vous avez déposé sur la question.
Sur cet amendement, je souscris totalement à ce qui vient d’être dit par le rapporteur. Effectivement, le projet de loi reprend fidèlement le texte de la directive et ne s’y oppose pas, contrairement à ce que vous argumentez, puisque la directive prévoit le versement d’une rémunération supplémentaire lorsque l’artiste interprète a, par son contrat, le droit de revendiquer une rémunération non récurrente. L’article 2 ter de la directive considère que la nature des rémunérations, forfaitaire ou proportionnelle, est avant tout définie par référence au contrat conclu entre l’artiste interprète et son producteur. On ne peut donc pas affirmer que le projet de loi méconnaîtrait la directive en écartant les qualifications retenues dans la convention collective.
Je suis donc défavorable à cet amendement.
L’amendement no 1 n’est pas adopté.
L’article 2 est adopté.
La parole est à Mme Isabelle Attard, pour soutenir l’amendement no 6 , portant article additionnel après l’article 2.
Je reviens, avec cet amendement, sur la suppression définitive du mécanisme des prorogations de guerre, j’en ai longuement parlé dans la discussion générale.
Ces prorogations de guerre auraient déjà dû être supprimées lors de la transposition en 1997 par la France de la directive de 1993, qui a allongé la durée de protection du droit d’auteur de cinquante à soixante-dix ans.
La Cour de cassation, en 2007, dans ses arrêts Monet et Boldini, a estimé que les prorogations de guerre étaient caduques du fait de l’intervention de la directive, mais, et c’est cela qui est le plus important, elles subsistent encore dans le secteur de la musique. Le maintien de ce régime dérogatoire introduit donc une complexité préjudiciable alors que les oeuvres concernées ont déjà été largement rentabilisées.
Enfin, ne pas voter cet amendement, c’est exposer la France à des sanctions importantes pour violation du droit communautaire.
Les prorogations de guerre étendent la durée des droits d’auteur, elles sont accordées pour les oeuvres publiées avant ou pendant les deux conflits mondiaux afin de compenser les pertes d’exploitation occasionnées par ces guerres.
Votre amendement remet en cause les droits acquis que la Cour de cassation a souhaité préserver dans ses arrêts du 27 février 2007, dits arrêt Monet et arrêt Boldini. Dans ces arrêts, la première chambre civile de la Cour de cassation s’est déterminée au regard de l’objectif d’harmonisation de la durée de protection du droit d’auteur dans l’Union européenne tout en respectant les droits acquis de certains auteurs.
Voici ce qu’il est dit dans l’arrêt Monet : « attendu que les dispositions du code de la propriété intellectuelle, dans leur rédaction issue de la loi du 27 mars 1997, qui a porté de cinquante à soixante-dix ans suivant l’année civile du décès de l’auteur la durée de protection, doivent s’interpréter à la lumière de la directive 9398 CEE du Conseil, du 29 octobre 1993 relative à l’harmonisation de la durée de protection du droit d’auteur et de certains droits voisins ; que l’objectif de cette directive est d’harmoniser les législations des États membres de manière que les durées de protection soient identiques dans toute la Communauté (considérant 2 du préambule) ; qu’à cette fin, elle indique que l’harmonisation du droit d’auteur doit s’effectuer sur la base d’un niveau de protection élevé (considérant 11) tenant compte, tout à la fois, de l’allongement des durées de vie moyenne dans la Communauté européenne (considérant 5), du fait que certains États membres ont accordé des prolongations de la durée de protection afin de compenser les effets des guerres mondiales sur l’exploitation des oeuvres (considérant 6) et du respect des droits acquis (considérant 9), dont elle rappelle qu’il constitue l’un des principes généraux du droit protégés par l’ordre juridique communautaire, précisant à cet effet qu’il y avait lieu de faire porter l’harmonisation des durées de protection sur des périodes longues dès lors qu’une telle harmonisation ne peut avoir pour effet de diminuer la durée de protection dont jouissaient auparavant les ayants droit dans la Communauté européenne »… ; « qu’il en résulte que la période de soixante-dix ans retenue pour harmoniser la durée de protection des droits d’auteur au sein de la Communauté européenne couvre les prolongations pour fait de guerre accordées par certains États membres, hormis les cas où, au 1er juillet 1995, une période de protection plus longue avait, dans ces pays, commencé à courir, laquelle est alors seule applicable ».
La commission est défavorable à cet amendement.
Sur la forme, l’amendement est étranger à l’objet du projet de loi qui vous a été présenté puisque ce projet porte uniquement sur les droits voisins et donc pas sur le droit d’auteur. C’est la raison pour laquelle je vous propose de ne pas donner suite à cet amendement.
Sur le fond, il ne contribuerait que de manière très modeste à l’objectif affiché, qui est louable, évidemment, qui tient à la valorisation du domaine public. Les auteurs concernés sont en effet en nombre extrêmement restreint, nombre qui, compte tenu de l’ancienneté des répertoires concernés, ne fera que baisser dans les prochaines années, vous le savez bien.
Concernant la jurisprudence de la Cour de cassation que vous invoquez à l’appui de cet amendement, je ne peux pas partager l’analyse que vous faites de la directive, puisque le respect des droits acquis est bien mentionné comme l’un des principes généraux du droit protégés par l’ordre juridique communautaire, qu’il convient par conséquent de respecter.
Concrètement, on a évoqué le fait que l’Union européenne, tout en respectant les droits acquis de certains auteurs, a jugé que la période de soixante-dix ans retenue pour l’harmonisation couvrait les prolongations pour fait de guerre. Cette hypothèse couvre bien le cas des oeuvres musicales créées avant 1948 puisque le droit français a accordé aux oeuvres musicales une durée de protection de soixante-dix ans post mortem avant l’entrée en vigueur de la directive, à laquelle s’ajoutaient au cas par cas les prorogations de guerre.
La directive n’a pas eu pour effet de raccourcir la durée qui courait au 1er juillet 1995 pour ces oeuvres, afin, précisément, de ne pas remettre en cause les droits acquis.
C’est par exemple le cas pour Le Boléro de Ravel, créé en 1928, que vous citiez tout à l’heure. Sa protection, en France, le 1erjuillet 1995, était de soixante-dix ans à compter de 1937, date du décès de Maurice Ravel, délai auquel devait être rajoutée la durée supplémentaire de neuf ans, prévue au titre de la Seconde Guerre mondiale, de sorte que les droits pour cette oeuvre viennent à expiration en 2016. C’est pourquoi j’émets un avis défavorable.
L’amendement no 6 n’est pas adopté.
Cet amendement est le petit frère du précédent, puisqu’il concerne la prorogation de trente ans accordée aux auteurs morts pour la France, selon le même mécanisme, que je suggère de supprimer. Si l’on peut comprendre la logique qui a sous-tendu son adoption, cette prorogation constitue aujourd’hui une manière inadaptée de rendre hommage aux hommes et aux femmes ayant donné leur vie pour la France. Nous entrons dans une période de commémorations, je le redis, car c’est important, et nous sommes même en plein dedans. Prenons l’exemple de Saint-Exupéry : ce serait vraiment regrettable d’avoir des créations, des parodies ou des réécritures de son oeuvre partout dans le monde, sans risque, alors qu’en France les auteurs auraient toujours à négocier avec les ayants droit.
L’étude d’impact, que je n’ai pas mentionnée lors de la présentation du précédent amendement, indique que « l’article premier de la directive 201177UE vise à harmoniser la durée de protection des oeuvres musicales en précisant le point de départ de la durée du droit d’auteur » et que « cet article n’appelle pas de mesure de transposition en droit français dans la mesure où le code de la propriété intellectuelle prévoit d’ores et déjà que les compositions musicales sont protégées pendant soixante-dix ans après la mort de leur auteur ou, en cas de collaboration, à compter de la mort du dernier co-auteur. » Aussi l’existence de la prorogation de trente ans pour les auteurs morts pour la France montre-t-elle la nécessité de prendre en compte ce premier article de la directive de 2011 dans notre projet de loi.
Il ne s’agit pas d’entrer sur un terrain différent de celui des droits voisins, mais de profiter de l’occasion que nous avons pour la première fois depuis de nombreuses années et que nous n’aurons peut-être pas d’ici à longtemps d’harmoniser dans le cadre de l’Union européenne toutes les notions du droit d’auteur, quand il existe de grosses différences entre les États membres. Nous voyons bien que nous avons affaire ici à deux exceptions qui subsistent et qui pourraient être supprimées en vue d’une harmonisation européenne.
Sourires.
Vous soulignez un lien avec le champ de la directive, mais si la commission a rejeté votre amendement, c’est parce qu’il nous a semblé être éloigné de l’objectif très restreint du projet de loi. Comme l’a dit Mme la ministre, le nombre d’auteurs concernés et donc d’ayants droit est assez restreint et il semble délicat, en cette année de commémoration de la Grande guerre, de raccourcir la durée de protection accordée aux ayants droit d’auteurs décédés de façon prématurée et qui n’ont, de ce fait, pu tirer profit de la durée de protection à laquelle ils auraient normalement pu prétendre. Avis défavorable.
L’amendement no 7 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
Cet amendement concerne la copie privée. Il vise à clarifier la rédaction de l’article L. 311-8 du code de la propriété intellectuelle, afin de séparer les supports professionnels des autres cas d’usage ne permettant pas de présumer un usage à fins de copie privée et d’en faire un cas d’exemption à part entière.
En effet, la loi est rédigée de telle manière que les supports acquis à des fins professionnelles, et dont il est possible de penser qu’ils puissent servir à un usage privé, ne peuvent faire l’objet d’un remboursement au titre de la redevance. Or, pour prouver qu’il s’agit d’un support utilisé uniquement à des fins professionnelles, un arrêté du 20 décembre 2012 prévoit l’obligation pour les entreprises de fournir à Copie France pas moins de six documents pour chaque facture. Cette lourdeur administrative est un obstacle pour les entreprises, notamment les petites.
Aujourd’hui, les choses évoluent très vite et, faut-il le rappeler, on compte environ six écrans par foyer. La probabilité pour que les salariés utilisent leur matériel professionnel pour des usages personnels, alors que les foyers français sont quasiment suréquipés, est faible. Bien sûr, nous prenons en compte l’avis rendu hier par le Conseil d’État, qui juge le régime français du remboursement des professionnels conforme à la directive de 2001. Avant que la ministre ne me le demande, je vais donc retirer mon amendement.
Toutefois, j’aimerais entendre les éléments que Mme la ministre peut nous apporter sur ce sujet. Dans leur avis, les juges du Conseil d’État se contentent de constater que des mécanismes existent, sans se poser la question de leur effectivité, qui est pourtant largement problématique. Preuve en est : la simplification de cette procédure de remboursement figurait dans la mission de simplification menée par Thierry Mandon. J’ai cru comprendre que Copie France avait lancé cette semaine un nouveau formulaire en ligne à destination des professionnels. Madame la ministre, pouvez-vous nous faire un rapide état des lieux concernant ce sujet ?
Monsieur le rapporteur, l’amendement étant retiré, je ne vous demande pas quel est l’avis de la commission, sauf si vous avez des réponses à apporter.
La parole est à Mme la ministre.
Monsieur le député, sur les questions que vous souleviez concernant les procédures, et Copie France en particulier, j’allais vous répondre, si vous aviez maintenu votre amendement, que le Gouvernement partage tout à fait votre objectif visant à simplifier les procédures de remboursement de la rémunération pour copie privée. À ce titre, un projet d’arrêté portant modification de l’arrêté du 20 décembre 2011 relatif au remboursement de la rémunération est en cours de signature. Ce projet d’arrêté met en oeuvre l’une des cinquante mesures qui avaient été présentées le 14 avril 2014 par le Conseil de la simplification pour les entreprises et qui limitaient la production des pièces à verser aux dossiers pour les demandes de remboursement. Parallèlement, vous avez raison, Copie France a procédé à une refonte de son système informatique, de sorte que les demandes de remboursement pourront bientôt être traitées de manière totalement dématérialisée.
S’agissant des autres questions relatives à la copie privée, je vous aurais répondu que compte tenu de l’objet du projet de loi il n’était pas forcément opportun de traiter la question du champ de la rémunération pour copie privée, concernant les supports acquis à des fins professionnelles mais qui sont également utilisés à des fins de copies privées. Sur le fond, l’amendement contredit les jurisprudences communautaires et françaises, puisqu’elles n’excluent du champ de la rémunération que les supports acquis notamment à des fins professionnelles et qui sont réservés à des usages autres que la réalisation de copies à usage privé.
Autrement dit, ces jurisprudences imposent de prendre en compte les usages, pour déterminer si l’acquisition des supports doit donner lieu au versement de la rémunération pour copie privée, et ne se contentent pas d’une référence à l’acquisition à des fins professionnelles. C’est le raisonnement de la Cour de justice de l’Union européenne dans son arrêt dit « Padawan ». C’est également le raisonnement du Conseil d’État dans sa décision du 17 juin 2011. Or, dès lors qu’un support acquis à des fins professionnelles donne lieu à des actes de copie privée, l’exemption de rémunération n’a, en application de ces deux jurisprudences, pas lieu d’être.
Concernant la suppression que vous proposiez des procédures d’exonération et de remboursement prévues à l’article L. 311-8 du code de la propriété intellectuelle, celles-ci doivent permettre de s’assurer que l’exemption de rémunération est réservée aux seuls supports acquis, notamment à des fins professionnelles, mais dont les conditions d’utilisation ne permettent pas de présumer un usage de ces matériels à des fins de copie privée.
L’amendement no 4 est retiré.
Il s’agit toujours du même domaine. J’aurais bien aimé que l’on me confirme que Copie France met en place une interface informatique pour que, après s’être enregistrée une seule fois, toute entreprise puisse se faire rembourser par simple envoi de factures. Cet amendement est un amendement de simplification, car il me semble que la complexité de la procédure administrative de remboursement constitue un obstacle pour les entreprises.
Cet amendement, comme le précédent, a été repoussé par la commission. Il vise à simplifier les procédures de remboursement de la rémunération pour copie privée et il n’a pas de lien direct avec les directives transposées pour le projet de loi. Indépendamment du fond de cet amendement et de ses objectifs, qui sont louables, compte tenu de l’urgence qu’il y a à transposer la première directive, il ne me semble pas judicieux d’étendre le champ du texte à des sujets nouveaux. C’est pour cette raison basique que nous avons donné un avis défavorable.
Je vous précise une nouvelle fois, monsieur Reiss, que le projet d’arrêté en cours de signature, dont je ne vous révélerai pas exactement le contenu, prévoit bien, dans le cadre des réflexions du Gouvernement autour du programme « Dites-le nous une seule fois », de permettre aux entreprises d’avoir des dispositifs extrêmement simplifiés dans un cadre dématérialisé, conformément au projet de modernisation de Copie France et de son système informatique. Avis défavorable.
Nous avons bien conscience, au sein de notre groupe, que le sujet est décalé par rapport au texte que nous étudions. Néanmoins, c’est un sujet extrêmement important. L’année prochaine, nous allons fêter – c’est un grand mot – les trente ans de la copie privée. Notre collègue Frédéric Reiss met le doigt sur un sujet extrêmement délicat, qui est le remboursement aux professionnels de la rémunération de copie privée, qui n’est absolument pas clair. Vous avez dit, madame la ministre, que la procédure sera simplifiée, ce qui ne manquera pas de ravir les professionnels. En ce qui me concerne, j’aimerais avoir des précisions chiffrées sur la somme qui n’a pas été remboursée, qui a été provisionnée par la RCP, mais qui n’a pas été versée aux professionnels. Nous devons, dans cet hémicycle, avoir accès à un rapport détaillant les sommes qui ont été prélevées, afin de voir celles qui n’ont pas été remboursées mais qui ont été mises de côté, auquel cas j’aimerais bien savoir où elles sont passées.
La parole est à M. le président de la commission des affaires culturelles et de l’éducation.
J’ai demandé à prendre la parole non pas pour répondre à Isabelle Attard, ni pour revenir sur l’excellente argumentation de notre rapporteur et de Mme la ministre. Dans les deux amendements déposés par notre collègue Reiss revient la question sensible de la copie privée, sur laquelle nous avons légiféré dans cet hémicycle au cours de la précédente législature. Parallèlement, nous avons pris connaissance d’un arrêt du Conseil d’État datant d’hier, qui, sans remettre en cause le dispositif actuel, invite le Gouvernement à agir et interpelle, en quelque sorte, la représentation nationale, d’autant que lorsque nous avions légiféré, nous avions nous-mêmes pris rendez-vous pour tirer le bilan d’une loi qui date de trois décennies, afin de nous inscrire dans une perspective visant à ce que la rémunération au titre de la copie privée puisse effectivement continuer à produire ses effets – je pense notamment aux 25 % destinés à l’action culturelle.
C’est la raison pour laquelle, hier, le bureau de la commission a pris la sage décision de lancer une mission d’information, qui rendra ses conclusions avant la fin de la session, soit avant l’été prochain, sur le bilan et les perspectives de la loi de 1985, afin d’aller au fond des réalités de la copie privée et de nous inscrire dans l’avenir, qui est celui de la rémunération des auteurs et des ayants droit à l’ère numérique.
Au vu de toutes les explications qui ont été données et de la perspective du travail qui va être accompli par la mission d’information, je retire l’amendement.
L’amendement no 5 est retiré.
L’article 3 est adopté.
La transposition de la directive européenne tend à favoriser l’accès aux oeuvres dites orphelines. L’amendement vise à encadrer davantage la possible participation financière demandée aux utilisateurs, correspondant aux frais engendrés par leur mise à disposition. Nous proposons de limiter à cinq ans la rémunération qui serait demandée aux utilisateurs, afin que l’éventuel besoin d’amortissement financier ne soit pas étendu outre mesure par les organismes concernés.
Cet amendement a été accepté par la commission lors de la réunion qu’elle a tenue en application de l’article 88 de notre règlement.
Mme Attard avait bien voulu le retirer afin que je puisse approfondir mon analyse. Dans un premier temps, j’avais estimé qu’il pourrait être contre-productif en poussant les organismes bénéficiaires à demander aux utilisateurs un prix supérieur pendant les premières années du fait qu’ils anticiperaient de ne plus pouvoir amortir le coût de la mise à disposition d’une oeuvre orpheline au bout de cinq ans d’exploitation.
Il me semble néanmoins que c’est un amendement que nous pouvons accepter car il n’est pas contraire à la directive. Celle-ci prévoit que des recettes ne peuvent être perçues que « dans le but exclusif de couvrir les frais liés à la numérisation et à la mise à disposition du public d’oeuvres orphelines ». Par conséquent, dès lors qu’il n’y a plus de frais de numérisation parce que ceux-ci sont amortis, ce qui sera sans doute le cas au bout de cinq ans, et qu’il n’y a pas de frais liés à la mise à disposition du public des oeuvres orphelines, aucune recette ne pourra plus être perçue au titre de leur exploitation par les organisations concernées. Nous pouvons clarifier le dispositif en précisant qu’aucune recette ne pourra être perçue auprès des utilisateurs au bout de cinq années. L’avis est favorable.
Il ne me semble pas tout à fait évident que la directive ouvre réellement la possibilité pour les États membres d’encadrer la participation financière demandée aux utilisateurs pour couvrir les frais de diffusion durant un délai donné, madame la députée. Je comprends néanmoins votre objectif de clarifier le dispositif au profit du public en affirmant explicitement le principe suivant lequel aucune recette ne pourra être perçue dès lors que la période d’amortissement, fixée à cinq ans, sera échue. Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse de l’Assemblée.
L’amendement no 8 est adopté.
La formulation actuelle de l’article est assez floue : il serait nécessaire que le mode de diffusion en ligne des oeuvres orphelines soit précisé et, surtout, de prévoir que cette diffusion doit pouvoir se faire sans mesure de protection technique et via des moyens techniques interopérables au sens de l’article 4 de la loi no 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique. Il est extrêmement important de réaffirmer la notion d’interopérabilité et de privilégier tous les formats ouverts pour la diffusion de ces oeuvres.
Cet amendement a été repoussé par la commission. S’agissant de l’interopérabilité, l’article L. 331-5 du code de la propriété intellectuelle prévoit d’ores et déjà que « les mesures techniques ne doivent pas avoir pour effet d’empêcher la mise en oeuvre effective de l’interopérabilité, dans le respect du droit d’auteur ». Les fournisseurs de mesures techniques peuvent donc être contraints de donner accès aux informations essentielles à l’interopérabilité dans les conditions définies par ledit code. Votre amendement est satisfait sur ce premier point.
Sur le second point, à savoir l’absence de mesure de protection technique, nous avons un problème de conformité à la directive puisque supprimer toute mesure de protection aboutirait à permettre une consultation en accès libre en ligne des oeuvres exploitées par les organismes bénéficiaires, ce qui n’est assurément pas l’équilibre retenu par la directive. L’avis est donc défavorable.
Même avis. Je rappelle en outre que le régime des mesures techniques de protection relève d’une autre directive, à savoir la directive 2001-29 du 22 mai 2001 relative aux droits d’auteur dans la société d’information. Cet amendement, comme l’a indiqué le rapporteur, est contraire à l’objet de la directive et n’a pas lieu d’être dans ce projet de loi qui vise à la transposer le plus fidèlement possible.
Je précise cependant que cette directive nous laisse quelques marges de manoeuvre en ce qui concerne sa transposition en droit français. Divers amendements visant à favoriser la diffusion via des formats ouverts et les logiciels libres ont déjà été votés ces dernières années. Ils vont tout à fait dans le sens de ce que vous venez de dire, monsieur le rapporteur, madame la ministre, puisque, s’agissant de l’accès au grand public d’oeuvres orphelines, la définition du mode de diffusion doit être la plus large possible, et donc si possible avec des formats sans DRM. Proposer que ce soit mentionné très clairement dans le projet de loi ne contredit pas l’esprit de la directive.
De surcroît, je rappelle qu’une circulaire de Jean-Marc Ayrault demandait à tous les ministères de développer les formats ouverts et l’utilisation de logiciels libres dans les administrations. Si la France demande une orientation vers les formats ouverts pour certains secteurs et non des moindres, je ne vois pas pourquoi on ne pourrait pas, à l’occasion de l’examen de ce texte, aller dans le bon sens, celui de l’histoire, qui est de se débarrasser progressivement des formats propriétaires. Ce ne serait pas contradictoire avec l’esprit de la directive, bien au contraire puisque nous utiliserions les petites marges de manoeuvre qui sont les nôtres pour améliorer le texte initial.
La directive limite bien les conditions d’exploitation des oeuvres orphelines puisque, par exemple, elle empêche qu’en soient effectuées des exploitations commerciales. Par conséquent, il faut bien que l’on puisse contrôler d’une façon ou d’une autre que celles-ci sont bien non commerciales.
Les formats avec DRM ne garantissent pas un meilleur contrôle des oeuvres, de leur circulation et de leur utilisation, commerciale ou non. J’ai donc du mal à comprendre vos explications, madame la ministre. Format ouvert ne veut pas dire open bar, tout le monde faisant ce qu’il veut. Au contraire, cela signifie un meilleur contrôle. Je pense qu’il y a là une incompréhension. Quand il s’agit de DRM, cela signifie que l’oeuvre appartient à une entreprise étrangère qui a mis des restrictions à sa diffusion, alors qu’avec le format ouvert, il y a un contrôle par nous-mêmes, citoyens français, de ladite diffusion. À l’aune de la distinction entre formats ouverts et formats propriétaires, on ne va pas mieux contrôler avec des systèmes DRM.
L’amendement no 9 n’est pas adopté.
La parole est à Mme Isabelle Attard, pour soutenir l’amendement no 10 .
Cet amendement vise à ce que le projet de loi respecte autant que possible le texte de la directive en ce qui concerne la diffusion des oeuvres orphelines. Il est ainsi prévu qu’« un décret en Conseil d’État fixe les modalités de calcul du montant de la compensation, en tenant compte des objectifs en matière de promotion culturelle, du caractère non commercial de l’utilisation faite par les organisations en question pour atteindre les objectifs liés à leurs missions culturelles, éducatives et de recherche, ainsi que de l’éventuel préjudice causé aux titulaires de droits ». Nous pensons en effet que la rédaction actuelle laisse subsister une trop grande part d’aléa pour les établissements bénéficiaires. Les institutions culturelles, musées ou bibliothèques, qui conservent les oeuvres et qui vont les numériser sont laissés seules se débrouiller face à des auteurs ou à des ayants droit qui se réveilleraient et découvriraient leurs oeuvres dans la liste des oeuvres orphelines. Au lieu de négocier au cas par cas, nous proposons que ce soit bien un décret en Conseil d’État qui fixe le montant des compensations. En l’état actuel de la rédaction du projet de loi, ces établissements qui conservent, qui diffusent et qui diffuseront ces oeuvres orphelines souffrent d’une triple insécurité : risque de réapparition de l’auteur ou d’un ayant droit ; risque de litige, et donc de procédure juridique, en l’absence d’accord entre celui-ci et l’établissement qui a réalisé la numérisation ; risque de condamnation au terme de la procédure. L’amendement supprime donc les deux derniers risques en proposant de déterminer les modalités de calcul des compensations ex ante, par voie réglementaire.
Cet amendement a, lui aussi, été repoussé par la Commission. Madame Attard, je vous remercie de l’avoir réécrit car dans la version présentée en commission, il méconnaissait, en prévoyant un caractère facultatif, l’obligation de compensation équitable édictée par la directive. Il vise à réduire le risque d’aléa pour les organismes bénéficiaires, risque lié à un montant de compensation inconnu ab initio, au moment où ils prennent la décision d’exploiter une oeuvre orpheline, ce que je comprends pleinement. Toutefois, le considérant no 18 de la directive prévoit que la compensation doit être calculée en fonction du préjudice réellement subi par l’ayant droit, en tenant compte du fait que l’utilisation a été faite à titre non commercial et dans un but d’intérêt public, ce qui doit être de nature à fortement réduire les montants auxquels l’ayant droit pourrait prétendre après mise à disposition du public de l’oeuvre en question. Il n’est donc pas envisageable de prévoir un montant forfaitaire. Or dans le dispositif que vous proposez, un mode de calcul fixé par décret viendrait remplacer la négociation de gré à gré entre l’ayant droit et l’organisme bénéficiaire. Le décret devrait donc prévoir un mode de calcul par définition très complexe à établir en raison de la multiplicité de facteurs d’espèce à prendre en compte : la compensation équitable dépend de la nature de l’oeuvre, de l’ampleur de l’utilisation, de sa durée, autant d’éléments qui rendent impossible la fixation d’un barème et renvoient à une négociation de gré à gré.
J’ajoute que les conditions de la négociation contractuelle sont fortement encadrées par le projet de loi et qu’en cas de litige, le juge sera tenu par les critères d’appréciation fournis par la directive.
Pour ces raisons, bien que je partage votre préoccupation sur le fond, j’émets un avis défavorable à votre amendement. Il en ira de même sur l’amendement suivant.
L’avis est défavorable pour les mêmes raisons. L’article 6-5 de la directive précise bien que les États membres veillent à ce qu’une compensation équitable soit due aux titulaires de droits qui mettent fin au statut d’oeuvre orpheline. C’est véritablement l’expression d’un objectif d’équité et de sécurité juridique. Une négociation de gré à gré sera beaucoup plus de nature à permettre d’appréhender la réalité du préjudice subi par le titulaire des droits et sera à même de garantir à la fois une meilleure équité et une meilleure sécurité juridique pour ledit titulaire.
J’aurais besoin d’explications un peu plus détaillées. Monsieur le rapporteur, vous avez dit que j’ai réécrit cet amendement pour corriger une erreur, mais je ne m’étais absolument pas trompée dans la première rédaction. Certes, la directive demande qu’il y ait une compensation, mais que se passe-t-il si l’ayant droit ne la souhaite pas ? On n’y a même pas pensé. Ma première rédaction ouvrait le choix aux ayants droit. Dans le pays des droits de l’homme, on peut légitimement soulever la question de la liberté de choisir.
Ensuite, c’est justement pour que le juge puisse faire son travail correctement que nous demandons que le texte reprenne mot pour mot la directive. Celle-ci demande que les modalités du calcul de la compensation soient fixées par décret en Conseil d’État. Je ne vois pas du tout où est le problème. Si on ne maintient pas la rédaction de la directive, on va au-devant de gros problèmes d’interprétation pour chaque établissement. Imaginez un peu : chaque bibliothèque, chaque musée, va devoir négocier avec l’auteur ou l’ayant droit le montant de la compensation… Dans le but de simplifier les procédures et les relations des établissements avec les auteurs ou les ayants droit, nous nous devons de fixer à l’avance les compensations par un décret.
Ce calcul peut être fait à l’avance : le Conseil d’État s’en chargera. Quoi qu’il en soit, il est impératif de le mentionner dans le texte, qui, en l’état, est beaucoup trop flou.
À l’alinéa 19, il est bien précisé, madame Attard, que « lorsqu’un titulaire de droits sur une oeuvre orpheline justifie de ses droits auprès d’un établissement ou organisme bénéficiaire mentionné à l’article L. 135-3, ce dernier ne peut poursuivre l’utilisation de l’oeuvre qu’avec l’autorisation du titulaire de droits ».
L’amendement no 10 n’est pas adopté.
La parole est à Mme Isabelle Attard, pour soutenir l’amendement no 12 .
Cet amendement est la suite du précédent.
Je propose une rédaction beaucoup plus simple, mais qui maintient que c’est un décret en Conseil d’État qui fixera, seul, les modalités de calcul du montant de la compensation. Le précédent amendement fournissait au Conseil d’État des critères d’appréciation ; dans celui-ci, nous lui laissons pleine liberté pour fixer lui-même les modalités de calcul.
Même avis.
L’amendement no 12 n’est pas adopté.
L’article 4, amendé, est adopté.
Les articles 5 à 6 bis ne faisant l’objet d’aucun amendement, je vais les mettre aux voix successivement.
Les articles 5, 6 et 6 bis sont successivement adoptés.
Le présent amendement tend à supprimer l’alinéa 3. En effet, le projet de loi prévoit la possibilité, pour les artistes-interprètes, de renégocier les contrats passés auprès des producteurs de phonogrammes au-delà des cinquante premières années.
Cette disposition me semble porteuse d’une insécurité juridique, et ce à double titre. D’une part, elle ignore que la renégociation d’un contrat d’artiste au bénéfice de ce dernier est une pratique courante, et ce bien avant l’expiration du délai de cinquante ans ; par exemple, lorsqu’un album a du succès, l’artiste peut renégocier les termes de son contrat. D’autre part, elle peut aussi être interprétée comme une faculté de renégocier assortie d’une obligation de conclure un nouvel accord – j’ai déjà évoqué ce point lors de la discussion générale.
Pour éviter tout risque de contentieux, les producteurs de phonogrammes pourraient être tentés de transférer les contrats français ayant atteint leur quarante-neuvième année à leurs affiliés établis dans l’un des nombreux pays européens n’ayant pas fait le choix de transposer cette disposition, comme l’Allemagne, le Royaume-Uni, l’Espagne, le Portugal, ou encore les Pays-Bas.
Cet amendement a été repoussé par la commission.
L’article 7 précise les conditions d’entrée en vigueur de la transposition de la première directive et prévoit un régime transitoire.
Pour ce qui concerne les contrats entre artistes-interprètes et producteurs, le II de l’article indique que, sauf clause contraire expresse, les contrats conclus avant le 1ernovembre 2013, date d’entrée en vigueur de la directive, continuent de produire leurs effets. Le III de l’article, que vous souhaitez supprimer, précise, afin de lever toute ambiguïté, que cette prolongation des effets des contrats anciens s’applique sans préjudice de la possibilité pour les artistes-interprètes de demander la renégociation de leurs contrats.
Ce rappel du droit commun applicable aux contrats est justifié ; il n’impose nullement à la renégociation d’aboutir.
Dans ces conditions, je ne partage pas vos craintes et émets un avis défavorable à l’amendement.
Même avis, pour les mêmes raisons.
Les risques de blocage évoqué par M. Reiss ne me semblent pas établis, dans la mesure où la rédaction du projet de loi offre précisément aux artistes-interprètes la possibilité de demander une renégociation, sans pour autant exiger qu’elle aboutisse. Je ne partage donc pas ses craintes.
L’amendement no 2 n’est pas adopté.
Il s’agit d’un amendement de repli, qui tend à compléter l’alinéa 3. Afin de circonscrire le risque de multiplication des contentieux, il convient en effet de limiter la portée de cette disposition aux contrats d’artistes n’ayant jamais été renégociés au cours des cinquante premières années de la période de protection.
Puisqu’il s’agit d’un amendement de repli, mon argumentation sera la même.
Le droit commun des contrats, auquel le projet de loi ne déroge pas, garantit la liberté de renégocier les contrats à tout moment. Il n’est pas possible d’interdire aux artistes-interprètes de demander une renégociation des contrats lorsqu’une première renégociation est intervenue pendant la durée initiale de cinquante ans.
Avis défavorable, donc.
Même avis, monsieur le président.
L’amendement no 3 n’est pas adopté.
L’article 7 est adopté.
La parole est à Mme Isabelle Attard, pour soutenir l’amendement no 11 , portant article additionnel après l’article 7.
Madame la ministre, je profite bien évidemment du fait que la notion de « domaine public » apparaisse dans le titre IV du présent projet de loi pour présenter cet amendement.
Tout à l’heure, lors de la présentation du texte, vous avez utilisé l’expression « tomber dans le domaine public ». Or le domaine public est aujourd’hui encore une simple construction jurisprudentielle, se définissant en creux, de manière négative, comme l’ensemble des oeuvres de l’esprit non protégées par le droit d’auteur. Pourtant, cette notion constitue un élément d’équilibrage essentiel pour la diffusion du savoir et la promotion de la culture. Il importe donc d’introduire dans la loi une définition positive du domaine public, afin de consacrer, promouvoir et garantir celui-ci contre les atteintes qu’il pourrait subir.
La jurisprudence des tribunaux pourrait en effet s’appuyer sur une telle définition positive, ce qui est extrêmement important car le domaine public est aujourd’hui menacé par le droit des marques – j’ai cité précédemment l’exemple de Sherlock Holmes.
Dans le but de promouvoir le domaine public, l’amendement propose que les oeuvres créées par des agents publics dans l’exercice de leur mission entrent dans le domaine public dès leur création, à l’instar de ce qui se passe aux États-Unis pour les créations des agences fédérales.
Enfin, le présent amendement vise à mieux défendre le domaine public contre les atteintes qu’il peut subir, notamment les pratiques dites de « copyfraud ». Ces pratiques – je peux en témoigner – aboutissent à ce que des reproductions d’oeuvres faisant partie du domaine public soient vendues ou fassent l’objet de frais de diffusion, alors qu’elles devraient être gratuites depuis très longtemps. En affirmant que les reproductions d’oeuvres du domaine public doivent elles-mêmes appartenir au domaine public, on garantira notamment que l’intégrité du domaine public ne sera pas atteinte à l’occasion des opérations de numérisation du patrimoine.
Je pense que nous avons, à travers cette transposition, une occasion unique d’inscrire dans notre droit une définition positive du domaine public, qui est un outil essentiel pour la création – et Dieu sait que c’est un élément important de notre économie culturelle !
Cet amendement est très éloigné du champ du projet de loi que nous examinons ; d’ailleurs, l’expression « domaine public » est utilisée, non pas dans le projet de loi, mais dans l’exposé des motifs.
Sur le fond, l’amendement remet en cause certains des principes fondamentaux de la propriété littéraire et artistique tenant, notamment, aux conditions de protection des oeuvres et au respect du droit de propriété de leurs auteurs.
Avis défavorable, donc.
Madame la députée, vous ouvrez là un débat extrêmement intéressant du point de vue philosophique. Néanmoins, mon avis sera défavorable, car, comme le soulignait le rapporteur, votre proposition est susceptible d’avoir des conséquences juridiques extrêmement importantes, qu’il conviendrait de bien évaluer. Je pense en particulier au b) du 1°, aux termes duquel l’oeuvre de l’esprit créée dans l’exercice de ses fonctions par un agent public appartiendrait, dès sa divulgation, au domaine public : une telle décision aurait besoin d’être largement concertée et sa conformité aux obligations internationales de la France devrait être vérifiée, car elle est loin d’être évidente.
Une autre formulation me semble ambiguë et source d’insécurité juridique : si le droit d’auteur ne trouvait pas à s’appliquer aux créations situées dans l’espace public, il me semble que cela méconnaîtrait l’exigence constitutionnelle relative au respect du droit de propriété des auteurs. Comme le notait le rapporteur, l’amendement remet en cause l’un des principes fondamentaux de la propriété littéraire et artistique.
En outre, la contribution des auteurs concernés à l’amélioration de notre cadre de vie – je pense notamment aux architectes et aux sculpteurs – me semble devoir être reconnue à sa juste valeur.
Avis défavorable, donc.
S’agissant des problèmes de rédaction, j’espère que les services de l’Assemblée ne se vexeront pas si je révèle que cet amendement reprend les formulations de la proposition de loi relative au domaine public déposée il y a tout juste un an, que j’avais rédigée avec l’aide des brillants administrateurs de l’Assemblée, lesquels avaient procédé à des vérifications juridiques pointues.
S’agissant du fond, je voudrais préciser que le droit d’auteur n’est pas destiné à rémunérer ad vitam æternam les petits-enfants, arrière-petits-enfants et arrière-arrière-petits-enfants des auteurs et créateurs. Comme le rapporteur l’a rappelé, il a été créé, au moment de la Révolution, afin de permettre aux auteurs de vivre de leur travail et de leurs créations.
Quelles limites fixons-nous à cette rémunération ? Ce sujet important, j’espère que vous le traiterez dans le futur projet de loi sur la création et que nous aurons alors la possibilité d’en discuter. Il s’agit en effet d’une notion cruciale : aujourd’hui, certaines personnes, comme les ayants droit de Tintin, utilisent toutes les ficelles juridiques pour faire durer au maximum une période qui leur permet de se comporter comme de vrais rentiers vis-à-vis d’Hergé. Ils n’ont rien à voir avec l’auteur, ils ne l’ont jamais connu, et pourtant ils vivent aujourd’hui encore de son travail. Il s’agit, non plus de rémunérer un auteur pour ce qu’il a fait, mais de l’utilisation tout à fait abusive d’un système, en faisant tout pour allonger et allonger encore la durée de protection des droits d’auteur – nous en sommes aujourd’hui à soixante-dix ans !
Je le répète : nous voterons en faveur de ce projet de loi, même si, philosophiquement, je suis opposée à l’allongement continuel de cette durée. Peut-être les descendants de Disney nous imposeront-ils demain, via le traité TAFTA ou tout autre accord, d’aller jusqu’à 100 ans, afin de rémunérer les arrière-arrière-petits-enfants ? Je ne suis pas d’accord avec ce principe. Je pense qu’il faut revenir aux fondamentaux, tels que les avait définis Victor Hugo en 1878 : faire en sorte que les auteurs puissent vivre de leurs oeuvres, et qu’ensuite celles-ci s’élèvent – et non « tombent » – dans le domaine public, afin que la création française et celle du monde entier puissent s’épanouir à nouveau, sans que l’on ait à négocier un bout de gras avec de prétendus ayants droit qui n’ont jamais connu l’auteur.
L’amendement no 11 n’est pas adopté.
L’article 8 est adopté.
Le projet de loi est adopté.
Prochaine séance, ce soir, à vingt et une heures trente :
Projet de loi relatif à la désignation des conseillers prud’hommes.
La séance est levée.
La séance est levée à dix-neuf heures trente.
La Directrice du service du compte rendu de la séance
de l’Assemblée nationale
Catherine Joly
