Séance en hémicycle du 22 juillet 2013 à 21h45
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
La séance est ouverte à vingt et une heures quarante-cinq.
Cet après-midi, l’Assemblée a commencé l’examen des articles, s’arrêtant à l’amendement no 35 à l’article 1er.
suite
La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement chargé des relations avec le Parlement, pour soutenir l’amendement no 35 .
Cet amendement, qui figurera aussi dans le projet de loi ordinaire, vise à mettre en oeuvre de façon progressive les nouvelles obligations déclaratives auxquelles devront se soumettre les différentes personnes concernées par les deux textes, soit : au plus tard le 1er février 2014 pour les membres du Gouvernement, les parlementaires, les collaborateurs du Président de la République, les membres de cabinets ministériels et les membres des cabinets des présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, au plus tard le 1er juin 2014 pour les élus locaux visés par les textes, et au plus tard le 1er octobre 2014 pour les autres personnes mentionnées à l’article 10, c’est-à-dire les membres des collèges d’autorités indépendantes, les dirigeants d’entreprises publiques.
La date limite du 1er février 2014 concerne à peu près 1 700 personnes, celle du 1erjuin à peu près 3 000 personnes et celle du 1er octobre à peu près 3 600 personnes. L’objectif est simple : permettre à la Haute autorité de prendre ses fonctions dans les meilleures conditions, en évitant qu’elle ne reçoive au même moment les déclarations de l’ensemble des personnes concernées.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
La commission des lois n’a pas été saisie de cet amendement. Elle n’a donc pas pu l’étudier.
Je souhaite demander une précision. En tant que parlementaires, nous avons déjà fait une déclaration de patrimoine lorsque nous avons été élus. L’entrée en vigueur de ce texte obligera-t-elle à une nouvelle déclaration ? Celle que nous avions faite après les élections devait être valable pour la durée de la législature.
Je vous confirme, monsieur Léonard, que les parlementaires devront faire une nouvelle déclaration, dont le contenu ne sera pas le même.
L’amendement no 35 est adopté.
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 37 .
Cet amendement prévoit, ainsi qu’une disposition similaire du projet de loi ordinaire, que les procédures d’examen entamées avant la date d’entrée en vigueur de la loi organique et qui reposaient sur une obligation de la précédente législation seront poursuivies par la Haute autorité, dotée néanmoins des pouvoirs de la commission pour la transparence financière de la vie politique et non de ses nouvelles prérogatives.
C’est donc un amendement de cohérence.
Par cohérence, j’émets un avis favorable, toujours à titre personnel puisque la commission des lois n’a pas été saisie de cet amendement.
L’amendement no 37 est adopté.
L’article 1er, amendé, est adopté.
S’il fallait trouver un fil conducteur aux textes gouvernementaux sur la transparence de la vie publique et sur la limitation du cumul des mandats, la volonté d’élaborer un véritable statut de l’élu avec ses devoirs et ses droits en serait un.
La mise en pratique d’une République normale et exemplaire commande en effet de faire en sorte que nos assemblées démocratiques soient plus représentatives de la société et qu’au-delà de la parité à valeur constitutionnelle, elles s’ouvrent à davantage de diversité et de pluralité socio-économique. Dans son rapport remis au Président de la République le 9 novembre 2012, la Commission de rénovation et de déontologie de la vie publique préconisait ainsi, parmi ses trente-cinq propositions, de favoriser le retour à l’emploi des élus à la fin de leur mandat, facteur indiscutable d’impartialité et de libre arbitre.
À cet égard, force est de constater que les fonctionnaires n’ont pas les mêmes facilités que les élus issus du secteur privé. Pour autant, cette réalité ne doit pas se traduire par un nivellement par le bas. Elle doit au contraire nous conduire à trouver une solution d’équilibre, tournée vers le haut. Je souhaite donc réinterroger le Gouvernement sur la disponibilité d’office pour raison de mandat parlementaire inscrite à l’article 2 du présent projet de loi organique.
En première lecture, j’ai noté que la priorité du Gouvernement était que les fonctionnaires ne bénéficient plus de droits à l’avancement pendant l’exercice de leur mandat parlementaire. J’ai aussi noté sa volonté de permettre à chaque élu, issu du secteur privé comme du public, de retrouver un travail au terme de son mandat. J’ai compris également que cette disponibilité d’office exorbitante du droit commun nécessiterait des précisions ultérieures, réglementaires et législatives, dont le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires sera sans doute l’occasion.
Je souscris totalement à cet objectif. Néanmoins, la question du retour à l’emploi, privé comme public, mérite d’être approfondie.
S’agissant du public, l’obligation de réemploi que permet le détachement n’est pas la même chose que la priorité de réemploi prévue dans le cadre de la disponibilité, tout particulièrement dans la fonction publique territoriale, du fait de l’atomisation et de l’hétérogénéité de sa structuration.
Je souhaite par conséquent connaître les intentions du Gouvernement en la matière.
Votre interpellation, monsieur le député, est légitime.
Tout d’abord, le retour du fonctionnaire dans son administration à l’issue d’une période de disponibilité est déjà encadré par une jurisprudence assez stricte. Le Conseil d’État a notamment imposé la notion de délai raisonnable, de manière à ce que le fonctionnaire, notamment territorial, ne soit pas abandonné avec un droit qui en fait ne s’appliquerait jamais. La jurisprudence est également assez précise sur l’application du principe dans l’espace, pour qu’il ne se voie pas proposer des postes incompatibles notamment avec sa situation familiale.
Néanmoins, vous avez raison de poser cette question. En effet, si l’on voit assez précisément comment les choses se passeront dans la fonction publique d’État ou dans la fonction publique hospitalière pour les parlementaires en disponibilité, le problème qui peut se poser dans la fonction publique territoriale doit être examiné. Comme vous le savez, un projet de loi a été présenté la semaine dernière en conseil des ministres, qui concerne la déontologie dans la fonction publique au sens large. C’est une sorte de miroir pour les fonctionnaires du texte que nous examinons aujourd’hui. Il me semble que c’est au cours de l’examen de ce texte que vous pourrez prendre l’initiative, déposer des amendements et obtenir des précisions légitimes.
Nous en venons aux amendements. La parole est à M. François de Rugy, pour soutenir l’amendement no 5 .
Cet amendement concerne une situation de conflit d’intérêts manifeste et bien réelle. C’est une de ces incompatibilités dont nous avons beaucoup parlé en première lecture : le cumul entre un mandat parlementaire et une fonction dirigeante ou une qualité d’actionnaire principal dans une entreprise de média ou de presse.
On pourrait m’opposer que tout cela est théorique, mais non ! Dans notre pays, cela existe. Cela a d’ailleurs souvent été dénoncé, pas seulement dans les circonscriptions d’élection des intéressés, où la situation de leurs concurrents politiques n’est pas facile, mais également au niveau national. C’est donc une question qui se pose.
Des cas existent, ou pourraient se présenter. Je me souviens que mes collègues socialistes s’étaient, à très juste titre, inquiétés de la prise de contrôle du journal La Provence par M. Tapie, celui-ci ayant, à certaines époques, fait de la politique et « menaçant » plus ou moins – pourquoi utiliser ce terme ? – d’en refaire. D’autres cas sont bien connus, comme celui de M. Dassault. On sait en outre, pour ce qui le concerne, que la possibilité d’influer sur le cours d’une campagne électorale est bien réelle, puisque des procédures judiciaires sont en cours à ce sujet.
C’est donc une vraie question, que nous pourrions traiter à l’occasion de l’examen de ce texte, en adoptant cet amendement.
La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement, tout en saluant le travail qui a été fait depuis la première lecture. L’amendement en effet déposé en première lecture a été réécrit. Sa rédaction est maintenant parfaitement acceptable juridiquement.
Cependant, de notre point de vue, il soulève deux problèmes. Je n’évoque pas la loi d’août 1986, à laquelle vous faites référence : son objet est extrêmement vaste, et je vous en épargne la lecture.
Ce qui nous conduit donc à émettre un avis défavorable est à la fois constitutionnel et politique.
Sur le plan constitutionnel, vous l’avez très justement dit, vous créez une source d’inéligibilité nouvelle. Or, vous le savez comme moi, cela doit être strictement limité à ce qui est nécessaire dans une société démocratique. Nous pensons que rendre inéligible quiconque possède une entreprise de presse est une réponse excessive au problème.
Sur le plan politique, la formulation de l’amendement peut laisser craindre une approche non pas préventive, ce qui pourrait se comprendre, mais punitive. Vous semblez blâmer le fait qu’un patron de presse soit parlementaire et non qu’un parlementaire devienne patron de presse. Or, très honnêtement, le fait d’être patron de presse et parlementaire, ou le fait, pour un parlementaire, d’être un patron de presse, ne nuit pas à l’exercice du mandat parlementaire. Nous ne voyons donc pas en quoi l’inéligibilité serait fondée.
Enfin, si l’on prend votre amendement au pied de la lettre, il suffirait que l’actionnariat du groupe de presse soit divisé entre les membres d’une même famille pour contourner l’obstacle que vous érigez. Ainsi, votre amendement serait dénué de portée.
C’est pourquoi la commission a émis un avis défavorable.
Le Gouvernement partage complètement l’analyse du rapporteur. Avis défavorable.
J’ai écouté attentivement le rapporteur. Lorsqu’il a parlé d’un argument constitutionnel, j’ai tendu l’oreille, mais j’avoue que je ne l’ai pas bien discerné à ce stade de la discussion. Quant à l’argument politique, je m’attendais à des appréciations plus personnelles, mais je ne les ai pas entendues non plus.
En réalité, ces situations nuisent à la démocratie. Il faut le dire. Vous affirmez que cela ne nuit pas à l’exercice du mandat parlementaire, mais cela nuit à la démocratie ! Si nous devions tolérer tout ce qui ne nuit pas à l’exercice du mandat parlementaire, il y a bien d’autres choses que nous tolérerions.
Je crois que c’est une vraie question. Vous ne voulez pas la traiter à cette occasion, c’est bien dommage. Pour notre part, nous y reviendrons car, encore une fois, je crois que la démocratie progresse en clarifiant les choses et en séparant ce qui est de l’ordre de la presse et de l’influence médiatique d’un côté et ce qui est de l’ordre de la politique d’un autre.
L’amendement no 5 n’est pas adopté.
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 32 rectifié .
Cet amendement vise à ajouter à l’alinéa 23 de l’article 2, qui interdit à tout député de commencer à exercer une activité professionnelle qui n’était pas la sienne avant le début de son mandat, la précision suivante : « Cette interdiction n’est pas applicable aux travaux scientifiques, littéraires ou artistiques. »
Cette clause est nécessaire. Son absence pourrait affaiblir juridiquement le texte. Le Gouvernement a repris une formulation qui existe déjà, notamment dans des textes sur le statut de la fonction publique, en particulier à l’article 8 de l’ordonnance du 22 décembre 1958 portant loi organique relative au statut de la magistrature. Pour éviter que ce manque de précision ne nous soit reproché, il paraît utile que cette exception soit inscrite dans le texte issu des travaux de votre commission.
La commission des lois a donné un avis défavorable, permettant ainsi aux parlementaires de devenir des auteurs à succès ou de poursuivre leurs activités liées aux oeuvres de l’esprit…
Défavorable ?
Sourires.
L’avis de la commission est donc favorable.
La parole est à M. Guy Geoffroy.
Avec cet amendement, nous en revenons à des échanges que nous avions eus lors de la première lecture, monsieur le ministre. Je note que vous avez tranché pour reconnaître qu’il était accessoire de préciser quoi que ce soit à propos du temps disponible qu’il resterait pour l’exercice du mandat parlementaire, mais c’est un autre sujet.
Je voudrais vous demander comment il faut interpréter la notion de « travaux scientifiques ». Imaginons un parlementaire qui s’engage dans des travaux scientifiques – il en a le droit – par exemple au sujet des OGM ou des méthodes d’exploration et d’exploitation de divers carburants, comme les gaz de schiste. Ces travaux entreraient-ils dans le champ de l’exception ajoutée par cet amendement à la liste prévue dans le texte initial ?
Nous avions en effet eu ce débat en première lecture, et il est bien naturel. Nous avons donc choisi cette formulation, qui existe déjà dans le droit positif et dont la portée est fixée par une jurisprudence. Chaque mot a son importance et renvoie à une définition, puisqu’il ne s’agit pas de l’invention d’une nouvelle norme. En particulier, lorsqu’il est question de « travaux », il n’est pas question d’activités scientifiques rémunérées. La différence entre ces notions fait l’objet d’une jurisprudence bien fixée, par exemple pour les magistrats, qui bénéficient de cette même exception.
Reste toujours, évidemment, une question d’interprétation. Il a cependant semblé au Gouvernement que l’insertion de cette précision laissait la possibilité à des parlementaires de publier des travaux scientifiques, livres, oeuvres de l’esprit qui constitueraient une contribution possible à la réflexion générale. J’avais bien noté la question soulevée par certains d’entre vous, y compris au sein de l’opposition, lors de la première lecture, et le fait de reprendre une formulation qui existe déjà pour d’autres activités est aussi une manière d’éviter les difficultés qui avaient alors été soulignées.
Monsieur le ministre, je souhaite simplement vous poser une question. Votre explication me paraît tout à fait justifié, mais je dois avouer que l’intervention de M. Geoffroy m’a fait frémir. J’aimerais m’assurer que les travaux scientifiques, artistiques ou littéraires dont il est question dans cet amendement ne pourraient pas servir de prétexte à une entreprise privée pour s’attacher les bonnes grâces d’un parlementaire en lui achetant ou en lui commandant des écrits qui pourraient être qualifiés de scientifiques. Ce cas-là est-il bien exclu du champ de votre amendement ?
Pour reprendre une explication qui pour le coup n’est pas juridique, mais qui éclairera le contexte de cette réflexion, le but est de permettre la poursuite par les parlementaires d’activités relatives aux oeuvres de l’esprit. Une fois le principe arrêté, nous nous sommes demandé comment le rédiger. Pour ne pas prendre de risque, nous avons repris une formulation qui existe déjà.
S’il y a des tentatives de détournement non conformes à l’esprit du texte, qui est clair car les termes « travaux scientifiques » renvoient à une jurisprudence précise, il reviendra au bureau des assemblées de vérifier si l’on est dans le cadre de la dérogation prévue. Un détournement est toujours possible, mais ce risque ne suffit pas à interdire à l’ensemble des parlementaires de poursuivre les activités visées par cet amendement.
L’amendement no 32 rectifié , accepté par la commission, est adopté.
Je vais le défendre rapidement, car nous avons déjà eu ce débat en première lecture et je doute que les points de vue aient beaucoup évolué depuis lors.
Oui, il est vrai que René Dosière avait déposé le même amendement en commission et en séance, si j’ai bonne mémoire.
Il s’agit de plafonner les revenus des activités annexes qui ne font pas l’objet d’une interdiction totale ou partielle de cumul avec l’exercice d’un mandat parlementaire, afin que les personnes qui verseraient ces rémunérations à un député ou une députée, un sénateur ou une sénatrice, ne puissent pas peser sur les débats politiques.
Il s’agit donc de faire comme pour le cumul des mandats : il est admis depuis très longtemps que lorsqu’un élu cumule plusieurs mandats, les revenus qu’il tire de ces fonctions sont plafonnés à un montant équivalent à une fois et demie l’indemnité parlementaire.
Dans la mesure où l’on ne veut pas interdire le cumul de fonctions privées avec les mandats politiques, on pourrait au moins en plafonner les revenus, comme cela se fait pour le cumul entre plusieurs mandats.
L’amendement avait déjà été déposé en première lecture, je ne reviendrai donc pas sur les arguments de fond qui avaient conduit la commission à le repousser. Je dirai simplement que la limitation ne contient ni dispositif de sanction ni dispositif de contrôle. Son adoption serait donc parfaitement inopérante. La commission a par conséquent à nouveau émis un avis défavorable.
Cette démarche pouvait paraître intéressante. Elle a même traversé à un moment donné l’esprit du Gouvernement, qui a soumis cette idée au Conseil d’État. La réponse a été très sévère s’agissant de son caractère inconstitutionnel.
Nous avions posé la question sous deux formes : nous avions souhaité savoir, d’une part, s’il était possible de limiter le montant des revenus annexes et, d’autre part, parce que cette idée était également apparue, si l’on pouvait donner à l’indemnité parlementaire un caractère différentiel. Ces deux propositions n’ont rencontré aucun succès. Je le dis très clairement : compte tenu de la précision de la réponse du Conseil d’État, le Gouvernement lui-même, après avoir exploré cette piste, n’a pas voulu aller au-delà de ce qui était possible. Il a donc émis un avis défavorable.
François de Rugy a fait allusion au fait que j’avais déposé un amendement de ce type. Je n’ai pas eu, pour ma part, connaissance de l’avis du Conseil d’État, car c’est le privilège du Gouvernement, mais j’ai consulté un certain nombre de professeurs en droit constitutionnel : aucun d’entre eux n’avait de doutes sur l’inconstitutionnalité de cette proposition et sur le fait qu’elle risquait d’être censurée par le Conseil constitutionnel. Cela a d’ailleurs été confirmé ultérieurement par le Secrétariat général du Gouvernement, qui nous a alertés sur ces mêmes risques. Compte tenu de ces observations, après réflexion, j’ai donc retiré mon amendement.
Je voudrais faire remarquer à M. de Rugy que subsiste un dispositif qui me paraît beaucoup plus efficace : dans la déclaration d’intérêts que feront les parlementaires figureront non seulement l’ensemble des activités qu’ils sont susceptibles et ont le droit d’exercer, mais aussi le montant des rémunérations versées. Ces déclarations étant publiques, chaque citoyen, chaque électeur de leur circonscription pourra constater quelle proportion de leurs revenus ils tirent de leur activité parlementaire et de leurs activités annexes. Cette mesure sera probablement tout aussi efficace.
J’entends bien ces arguments. Je voudrais simplement faire remarquer que tout le monde trouve formidable, absolument constitutionnel et ne posant aucun problème de droit – je ne sais pas si le Conseil d’État a été saisi sur ce sujet – que l’on plafonne les indemnités des élus. Tout le monde trouve cela normal, personne ne parle de misérabilisme !
Pourtant, si un élu touche une indemnité c’est bien parce qu’il exerce son mandat. Certaines personnes avaient même imaginé qu’on puisse cumuler les mandats sans pouvoir cumuler les indemnités, ce qui revient en quelque sorte à reconnaître qu’on n’exerce pas pleinement ses mandats.
Monsieur le ministre, j’ai bien entendu vos arguments mais puisque nous évoquions tout à l’heure la question de la séparation des pouvoirs, j’aimerais vous dire – ce n’est pas contre vous, vous le savez bien – combien j’en ai assez qu’on nous oppose sans cesse le Conseil d’État. À quoi cela rime-t-il ? Le Conseil serait-il supérieur au Parlement dans notre pays ?
Si c’est inconstitutionnel, alors allons au Conseil constitutionnel, et nous verrons bien !
Il arrive même que l’on soit amené à porter des jugements sur le Conseil constitutionnel, chers collègues de l’opposition… Monsieur Dosière, j’entends bien vos arguments et je suis d’accord avec vous : la mesure sur la transparence aura son efficacité. Elle aura des effets très bénéfiques, dans ce domaine-là comme dans d’autres.
Il ne vous a pas échappé qu’il n’était pas dans mes habitudes quotidiennes de soutenir le Gouvernement…
…mais je voudrais faire observer à François de Rugy qu’en l’occurrence le propos du ministre était très clair. Il vient de nous expliquer que le Gouvernement, ayant envisagé une hypothèse de ce type, avait demandé l’avis du Conseil d’État. Ce faisant, il n’a fait qu’appliquer la règle très stricte selon laquelle il est tenu de demander l’avis du Conseil d’État lorsqu’il présente un projet de loi au Parlement. Ce n’est absolument pas le Conseil d’État qui se serait arrogé je ne sais quel pouvoir à nos dépens. Je tenais à le dire pour que ceux qui nous écoutent ou qui nous liront apprécient, sur cette question qui n’est pas neutre, la réelle implication de chacun.
En commission, j’avais dit à M. Dosière ce que je croyais devoir lui dire, au nom de mon groupe, lorsqu’il avait proposé la même disposition. Vous la présentez à nouveau. Le Gouvernement vous expose sa position, déterminée en fonction de l’avis qu’il a demandé. Même si nous ne sommes pas souvent d’accord, nous pouvons au moins convenir que le Gouvernement ne s’est pas trompé de méthode.
Afin que les choses soient claires, notamment pour ceux qui écoutent nos débats, je rappelle que le Conseil d’État n’est pas une autorité supérieure au Parlement ou au Gouvernement. Il joue simplement son rôle de conseil du Gouvernement et est saisi sur tous les textes.
Monsieur de Rugy, il est vrai que le Gouvernement n’est pas obligé de suivre l’avis que donne le Conseil d’État, c’est évident.
Mais lorsque celui-ci remet un avis juridiquement très étoffé l’incitant à ne pas poursuivre parce qu’il estime que les risques d’inconstitutionnalité sont quasi certains, il est normal que le Gouvernement en tienne compte. Il n’y a aucune hiérarchie là-dedans : c’est le fonctionnement normal des institutions et il convient que le Conseil d’État donne son avis au Gouvernement sur chaque texte.
L’amendement no 6 n’est pas adopté.
Défavorable. Pour revenir à cet argument constitutionnel que M. de Rugy trouvait tout à l’heure que je n’avais pas bien explicité, il est tout à fait possible de créer des incompatibilités entre la fonction élective et une activité professionnelle. Ces incompatibilités doivent se justifier par le fait qu’elles permettent de préserver soit l’indépendance de l’élu, soit la liberté de choix de l’électeur. Il y a donc une notion de proportionnalité.
Dans ce cas d’espèce, personne ne dit que l’exercice de la profession d’avocat est incompatible avec l’activité de parlementaire : on peut parfaitement être parlementaire et avocat.
Il n’y a pas de décision constitutionnelle pour l’interdire. L’exercice de la profession d’avocat n’est pas à l’origine de conflits d’intérêts en elle-même. Ce qui peut en faire naître, ce sont seulement les conditions dans lesquelles cette profession s’exerce. C’est la raison pour laquelle l’article LO.149 du code électoral encadre les conditions d’exercice de la profession d’avocat. Par conséquent, nous ne voyons pas quelle serait l’utilité de cet amendement.
Avis défavorable, avec la même argumentation que celle du rapporteur.
L’amendement no 3 n’est pas adopté.
Elle a un seul objet : permettre que la mesure concernant la mise en disponibilité des fonctionnaires ne prenne effet qu’à partir de la prochaine législature.
Sagesse.
L’amendement no 10 est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 19 .
Cet amendement, qui a reçu un avis favorable de la commission, précise le dispositif d’entrée en vigueur des nouvelles dispositions relatives aux incompatibilités professionnelles des parlementaires.
L’amendement no 19 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 2, amendé, est adopté.
La parole est à M. Thomas Thévenoud, pour soutenir l’amendement no 14 visant à rétablir l’article 2 bis A qui avait été supprimé par le Sénat.
Cet amendement, que j’ai signé avec un certain nombre de mes collègues, s’inscrit dans la droite ligne de celui qui a été adopté en première lecture. Il vise à interdire aux membres du Conseil constitutionnel l’exercice de toute fonction publique et de toute autre activité professionnelle ou salariée. Nous avons repris la rédaction qui avait été adoptée en commission des lois au Sénat en première lecture, mais en y ajoutant une phrase relative aux oeuvres de l’esprit…
…afin de permettre à certains membres du Conseil constitutionnel de continuer à écrire, notamment de nouveaux romans policiers…
Sourires.
Les membres du Conseil constitutionnel pourront donc se livrer à des travaux scientifiques, littéraires ou artistiques. Tel est le sens de cet amendement, que je ne développe pas davantage.
La commission a émis un avis favorable. Certains éléments auraient pu nous amener à demander une rectification…
…mais après tout, il semble admissible que le caractère juridictionnel du Conseil constitutionnel justifie que l’on puisse limiter les activités annexes de ses membres. Chacun peut ainsi convenir qu’il y ait, comme pour les parlementaires, certaines incompatibilités. Elles s’appliquent d’ailleurs aux membres de droit comme aux membres nommés du Conseil constitutionnel.
En réalité, ce que vous proposez ici, c’est d’aligner le statut des membres du Conseil constitutionnel sur celui des magistrats professionnels, régi par l’ordonnance du 22 décembre 1958. C’est une forme de reconnaissance de la spécificité du Conseil constitutionnel, dont le statut se rapproche de plus en plus de celui de cour constitutionnelle, si bien que ses membres ressemblent de plus en plus à des magistrats. Nous ne pouvons que vous suivre dans votre intention.
Quel talent ! Il y a donc quelque chose de bon qui peut sortir de ce débat !
Les fonctions du Conseil constitutionnel ont évolué, comme chacun sait, notamment avec la création des questions prioritaires de constitutionnalité, qui font que le Conseil dit désormais le droit assez régulièrement.
La démarche consistant à rapprocher la situation des membres du Conseil constitutionnel de la situation statutaire des magistrats que le rapporteur vient de décrire est donc parfaitement compréhensible. Ayant relu les textes relatifs à l’incompatibilité professionnelle des magistrats, je pense qu’il s’agit d’une question légitime. Le moment est venu de la poser et le Gouvernement émet donc un avis favorable à l’adoption de cet amendement.
Je salue l’amendement de notre collègue, qui avait déjà été adopté en première lecture, et auquel nous sommes naturellement favorables. D’autant plus favorables que les règles sont claires, nettes et générales. Il semble qu’il n’y ait pas de difficulté à édicter une incompatibilité générale et systématique pour les membres du Conseil constitutionnel. Nous en sommes tout à fait satisfaits, mais cela montre qu’il aurait sans doute été possible qu’il en soit de même pour d’autres institutions.
Je me pose tout de même une question, et j’aimerais que le ministre, le rapporteur ou l’auteur de l’amendement y réponde : ces dispositions s’appliquent-elles aux membres de droit ?
Sourires.
Cette idée, monsieur le ministre, avait-elle déjà traversé votre esprit à un autre moment ? Si vous aviez alors saisi le Conseil d’État, quel aurait été son avis ?
Pour répondre à François de Rugy, même si le président Urvoas l’avait déjà dit, il est évident que l’incompatibilité s’applique à tous les membres du Conseil constitutionnel, qu’ils soient nommés ou membres de droit. Vous avez dit, monsieur le ministre, qu’il était temps de légiférer sur les incompatibilités des membres du Conseil constitutionnel. Si cet amendement est adopté ce soir, j’y verrai pour ma part une première étape, ouvrant la voie à une réforme du Conseil constitutionnel que nous appelons de nos voeux depuis très longtemps sur ces bancs. J’espère que ce projet rencontrera l’assentiment d’un certain nombre de nos collègues de l’opposition parlementaire.
L’amendement no 14 est adopté et l’article 2 bis A est ainsi rétabli.
L’amendement no 13 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
L’article 3, amendé, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 20 tendant à rétablir l’article 4, supprimé par le Sénat.
Il s’agit de rétablir la possibilité pour les commissions parlementaires compétentes de se prononcer sur l’exercice, par le Président de la République, de son pouvoir de nomination du président de la Haute autorité pour la transparence de la vie publique, en application du cinquième alinéa de l’article 13 de la Constitution. La commission a émis un avis favorable sur cet amendement.
L’amendement no 20 , accepté par le Gouvernement, est adopté et l’article 4 est ainsi rétabli.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à vingt-deux heures vingt-cinq, est reprise à vingt-deux heures trente.
Si les candidats à l’élection présidentielle sont tenus de faire une déclaration de patrimoine, celle-ci n’est pas vérifiée, pas plus que celle du candidat élu, qui est la seule à être rendue publique après l’élection.
L’amendement no 9 est une copie revue et corrigée d’un amendement que j’avais déposé précédemment. Il tend à faire contrôler ces déclarations par la Haute autorité et à les rendre publiques avant l’élection afin d’éclairer le choix des électeurs.
S’agissant du Président de la République, sa déclaration de patrimoine de fin de mandat sera également contrôlée par la Haute autorité. Ce contrôle, en début et fin de mandat, évitera les incohérences que nous avons pu relever dans le passé.
L’amendement no 9 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté et l’article 4 bis A est ainsi rétabli.
Cet article porte sur ce que l’on a coutume d’appeler la réserve parlementaire, sur laquelle ce texte va enfin permettre de faire la transparence. Il était temps, puisque grâce à l’action persévérante menée par M. Lebreton, qui anime une association citoyenne, la justice administrative s’appuyant sur un avis de la CADA a ordonné au ministre la publication de ces subventions au titre de l’année 2011. Chacun d’entre nous peut découvrir la façon dont ces subventions ont été utilisées dans son département.
Par ailleurs, le président de l’Assemblée nationale avait décidé de rendre publique l’utilisation de cette réserve parlementaire en fin d’exercice. Le texte qui nous est soumis va un peu plus loin puisqu’il concerne également les subventions accordées aux associations.
Mais tout cela ne traite pas le fond du sujet. Le véritable problème est de savoir si l’on peut distribuer l’argent public de manière discrétionnaire. Car tel est bien l’objectif de la réserve parlementaire, qui dépend de la décision discrétionnaire d’un élu.
Cette interrogation ne concerne d’ailleurs pas que la réserve parlementaire. On découvre qu’il existe un certain nombre de réserves ministérielles, la plus connue étant celle du ministère de l’intérieur mais il y en a dans d’autres ministères. Là encore, ce sont des subventions accordées de manière discrétionnaire par un ministre, et nous n’en connaissons pas le montant.
Il existe également dans un certain nombre de conseils généraux ce que l’on pourrait appeler des réserves départementales, c’est-à-dire qu’il y a une distribution discrétionnaire par les conseillers généraux dans leur canton de sommes dont on ne connaît pas le montant.
Cela permet d’acheter une trompette, des choses de cet ordre ! Il y a tout de même des sujets plus importants !
Je trouve d’ailleurs un peu regrettable de focaliser l’attention sur les parlementaires alors que les autres sommes sont vraisemblablement beaucoup plus importantes.
Cet article vient du Sénat. S’agissant justement des sénateurs, et compte tenu de l’étroitesse et de la spécificité de leur corps électoral, cette distribution de subventions à leurs futurs électeurs est choquante d’un point de vue moral.
Je suis à nouveau frappé, pour ne pas dire choqué, par le vocabulaire employé à propos de cette réserve parlementaire. Je comprends que la question se pose, et vous avez raison de le faire. Un parlementaire est-il fondé à distribuer des sommes de manière discrétionnaire ? Mais déjà, dire qu’il le fait de manière discrétionnaire est un peu abusif. Il faut préciser que les choses se font tout de même de manière concertée – au moins avec les destinataires, c’est le minimum ! Et cette concertation peut s’échelonner sur de longues périodes. Il arrive de temps en temps par exemple que le parlementaire vienne ainsi abonder le versement de subventions par d’autres collectivités… Tout cela se fait dans le cadre de projets partagés par plusieurs acteurs. C’est l’expérience commune que nous avons.
Mais dire que ce régime de la réserve parlementaire n’est pas transparent s’agissant des communes, cela relève presque de l’escroquerie intellectuelle ! Il faut l’autorisation du maire pour la demander. Il faut une délibération, c’est inscrit dans la loi de finances – au cas où vous l’ignoreriez – commune par commune et association par association. C’est donc voté par le Parlement.
Ce n’est donc pas discrétionnaire, puisque cela fait partie de la loi de finances. Et au bout du compte, ces subventions font enfin l’objet de délibérations et de présentations lors de leur réception dans les communes et d’informations spécifiques lors du vote du budget. Franchement, que voulez-vous de plus ? Si les citoyens ne peuvent pas exercer leur contrôle avec tout cela, je ne sais pas ce qu’il faut faire !
S’agissant des associations, vous avez sans doute assisté comme moi à des assemblées générales d’associations éligibles à la réserve parlementaire. La plupart du temps, dans le rapport financier, le trésorier s’explique sur les raisons pour lesquelles une ligne tombée non pas du ciel, mais de l’Assemblée apparaît afin d’abonder les recettes de l’association.
Le vocabulaire que vous employez sur ce sujet, mes chers collègues, entérine la défiance de nos concitoyens à notre égard. Nous aurions dû profiter de cette occasion pour expliquer ce qu’est cette réserve parlementaire, pour expliquer que cela passe par la loi de finances, par le Parlement et par les groupes parlementaires, et il est dommage que nous ne l’ayons pas fait.
Tout cela fonde la possibilité donnée aux parlementaires d’user de la réserve parlementaire, et je suis pour le maintien absolu de ce système. Il est très utile pour de petits acteurs locaux qui ont parfois du mal à trouver des subventions complémentaires. Je regrette encore une fois la présentation qui en est faite.
À la suite de Jean-Frédéric Poisson, je voudrais dire ma surprise sur la manière dont cette question est abordée. Sur le fond, je fais partie de ceux qui n’ont pas attendu que l’on entende des choses, que l’on lise des choses, que l’on s’inquiète de quelque chose pour faire savoir quels sont les projets que j’ai cru bon de soutenir au travers de la réserve parlementaire et les sommes utilisées. Je suis donc très à l’aise sur ce sujet.
Il n’y a donc rien de secret dans tout cela et je vous engage à beaucoup de prudence, monsieur Dosière, parce que vous encouragez certains propos et certains écrits qui vont trop loin. Comme je l’ai dit en commission des lois, certains tendent à accréditer l’idée qu’en plus des sommes mirifiques que nous percevrions, nous disposerions directement des 130 000 euros de réserve parlementaire. Je l’ai lu, cela a été écrit ! Certains s’attachent à susciter de tels fantasmes.
Je pose une simple question : demain, dans ce climat de suspicion généralisée, allons-nous pouvoir soutenir devant un ministre ou un président de conseil général ou régional le projet d’une association, d’une commune qui a besoin d’un financement ? Si nous le faisons, ce ne sera rien d’autre que d’estimer de manière discrétionnaire que dans le cadre de notre mandat parlementaire, nous avons à soutenir tel ou tel projet auprès de telle ou telle autorité publique, nationale, régionale ou départementale.
Que chacun d’entre nous, comme beaucoup l’ont déjà fait, fasse savoir tout simplement à quoi est utilisé ce montant de 130 000 euros en moyenne, d’accord, mais ne suscitons pas d’interrogations là où il n’y en a pas, parce que nos concitoyens trouvent cela très normal et nous ne le reprochent pas.
À entendre les arguments de l’opposition sur la réserve parlementaire, on est un peu surpris. Il est vrai qu’aujourd’hui, la réserve est attribuée en loi de finances.
Mais il a quand même fallu un certain nombre de combats, notamment de la part d’associations, pour que les citoyens puissent se rendre compte que les sommes attribuées variaient de quelques milliers d’euros, voire rien du tout pour certains collègues, à des sommes s’élevant à plusieurs millions !
Tout cela se faisait sans tenir compte des spécificités des circonscriptions, uniquement à la tête du client, puisque seul était pris en compte le poids politique de la personnalité concernée.
Sincèrement, ce n’est pas une manière sérieuse d’attribuer et de distribuer de l’argent public, sans critères et sans objectivité.
C’est pourquoi l’amendement qui nous est proposé est absolument indispensable pour établir la transparence, afin que tout soit récapitulé dans des documents simples, accessibles sur internet, comme le président Bartolone l’a souhaité. Les citoyens pourront en juger.
Cependant, cet amendement ne clôt pas le débat sur l’existence même de la réserve. Dans son principe et dans ses modalités d’attribution, elle me semble plus que contestable dans une démocratie moderne.
Je précise pour la clarté de nos débats que nous ne discutons pas d’un amendement. Nous discutons sur l’article 4 ter.
La parole est à M. François de Rugy.
Je n’avais pas prévu d’intervenir, mais j’ai entendu MM. Poisson et Geoffroy et il n’est pas possible de laisser passer des choses pareilles.
Vous dites qu’il était très facile de savoir ce qu’il en était lors des précédentes législatures.
J’ai été député pendant cinq ans lors de la précédente législature, j’ai été membre du bureau de l’Assemblée nationale et jamais, je dis bien jamais, je n’ai réussi à obtenir ces données député par député. Je n’ai jamais su ce que mon prédécesseur avait pu distribuer au titre de la réserve parlementaire. Jamais je n’aurais imaginé que le président de l’Assemblée nationale avait pu distribuer jusqu’à 11 millions d’euros par an durant la précédente législature !
Ces chiffres ne sont pas inventés, ce sont des données précises. Je vous le dis d’autant plus tranquillement, monsieur Geoffroy, que je n’ai aucun problème pour l’expliquer aux associations. Vous disiez qu’à cause de la transparence, nous n’oserions plus aller devant un élu ou une association parler de la réserve parlementaire. Pour ma part, je ne suis pas pour la suppression de la réserve parlementaire, justement parce que toute la transparence va être faite et qu’enfin, sous cette nouvelle législature, avec le président Bartolone, nous avons mis en place l’égalité de traitement entre tous les députés.
Chacun sait maintenant que la somme est de 130 000 euros par an et que la transparence régnera. Il faut que la transparence s’applique systématiquement à tout le monde pour que tous les citoyens de France, toutes les associations et toutes les collectivités sachent ce qu’il en est réellement.
Cet article 4 ter est une des rares avancées du Sénat, il faut la saluer et la maintenir.
La spécificité de la réserve parlementaire est que son attribution repose sur une seule personne. Lorsque vous dites qu’en tant que parlementaire, vous allez plaider tel ou tel dossier de telle ou telle commune, il ne s’agit de prendre aucune décision. C’est bien la collectivité qui prendra la décision.
C’est un peu différent de la situation du conseiller général qu’évoquait notre collègue Dosière. Effectivement il peut y avoir des enveloppes cantonales, mais au bout du compte c’est bien l’assemblée départementale qui prendra la décision.
Là où l’enveloppe parlementaire fragilise la démocratie, c’est qu’elle repose sur le fait du prince, sur une seule personne. C’est bien ce qui fait sa spécificité, et qui justifie que nous ayons des interrogations sur sa pérennité.
L’article 4 ter est adopté.
Les articles 6, 7 et 7 bis sont successivement adoptés.
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 36 .
Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l’amendement no 35 adopté à l’article 1er, relatif à l’entrée en application progressive du nouveau texte. La date du 1er juin 2014 est proposée pour les élus des collectivités d’outre-mer.
Avis favorable personnel, puisque la commission des lois n’a pas été saisie de cet amendement du Gouvernement.
L’amendement no 36 est adopté.
L’article 8, amendé, est adopté.
Nous avons achevé l’examen des articles du projet de loi organique.
Je rappelle que la Conférence des présidents a décidé que les explications de vote et le vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi organique auront lieu demain, mardi 23 juillet, après les questions au Gouvernement.
J’appelle maintenant, dans le texte de la commission, les articles du projet de loi.
L’article 1er est adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 17 .
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, président et rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
La parole est à M. le ministre délégué chargé des relations avec le Parlement, pour donner l’avis du Gouvernement.
Sagesse.
L’amendement no 17 est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 23 .
Cet amendement, auquel la commission des lois a donné un avis favorable, vise supprimer l’alinéa 3 relatif à l’obligation de déport des membres du Gouvernement afin de lui préférer un dispositif plus souple, proposé dans un autre amendement complétant l’alinéa 8. Un décret en Conseil d’État prévu à cet alinéa fixera les conditions dans lesquelles le présent article s’appliquera aux membres du Gouvernement.
L’amendement no 23 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 24 .
Cet amendement tire les conséquences de la suppression de l’alinéa 3. Il provient des travaux du Sénat et a reçu un avis favorable de la commission.
Sourires.
L’amendement no 24 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 2, amendé, est adopté.
Article 2
L’article 2 bis est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 25 .
Il s’agit d’un amendement miroir : déjà défendu dans le cadre du projet de loi organique, il est également proposé dans le cadre du projet de loi ordinaire.
L’amendement no 25 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 26 .
De même, il s’agit d’un amendement miroir relatif au seuil fixé par le pouvoir réglementaire.
Favorable.
Je souhaite poser une question au rapporteur. Tout à l’heure, lors de l’examen du même amendement dans le cadre de la loi organique, le rapporteur a expliqué qu’il avait été décidé de fixer le montant du seuil par voie réglementaire parce qu’il n’y avait pas eu d’amendement visant à le fixer par voie législative.
Ma question est donc très précise : si, lors de la lecture définitive, nous avons l’outrecuidance de présenter un amendement fixant un montant par voie législative, aurons-nous le bonheur d’avoir un avis favorable du rapporteur, étant entendu que nous aurons eu dialogue préalable avec lui pour qu’il ne nous oppose pas un refus au motif que le montant ne correspondrait pas à ce qu’il aurait espéré ?
J’apporterai deux éléments de réponse à M. Geoffroy.
D’une part, cette proposition de laisser fixer le seuil par le pouvoir réglementaire provient du Sénat.
Or j’ai dit, lors de la commission mixte paritaire, que je souhaitais reprendre les travaux du Sénat quand ils me paraissaient de bon aloi et utiles à la compréhension générale du texte et à son amélioration.
D’autre part, même si l’opposition souhaite soutenir un amendement visant à instaurer un seuil législatif, il me semble qu’il n’est pas possible de déposer dans le cadre d’une lecture définitive un amendement qui n’a pas été étudié lors des lectures précédentes.
L’amendement no 26 est adopté.
L’article 3, amendé, est adopté.
L’article 4 est adopté.
Cet amendement propose une rédaction plus précise que le texte retenu par la commission. Ceci dit, compte tenu de la procédure d’examen au titre de l’article 88 du règlement, il a été rejeté par la commission sans que nous ayons obtenu d’explication explicite. Après les éclaircissements du rapporteur, je déciderai de le maintenir ou de le retirer.
Monsieur le rapporteur, avez-vous une explication explicite pour M. Dosière ?
Sourires.
Sourires.
J’espère que l’explication que je vais fournir satisfera René Dosière, et qu’il retirera son amendement.
Ce rejet s’explique d’abord par des éléments techniques. Le premier est que l’amendement s’insère mal dans le texte : il remplace les deux premiers alinéas sans modifier en conséquence le troisième, qui continue donc à évoquer des déclarations du deuxième alinéa qui n’y figureraient plus.
Ensuite, selon toute logique, M. Dosière aurait dû présenter le même amendement à l’article 1er du projet de loi organique, afin de donner à la Haute autorité les mêmes pouvoirs à l’égard des parlementaires. Adopter cet amendement reviendrait à donner à la Haute autorité des pouvoirs plus importants à l’égard des ministres et des élus locaux qu’à l’égard des parlementaires.
Sur le fond, cet amendement me semble inutile dans la mesure où la Haute autorité a déjà tous les pouvoirs possibles pour renforcer son action au regard de ce que sont aujourd’hui les pouvoirs de la commission.
Enfin, mon sentiment personnel est que cet amendement me paraît exagérément intrusif…
…car disproportionné. Monsieur Dosière, vous avez sans doute noté que nous étions attentifs à la proportionnalité des moyens.
Votre amendement ne concerne pas uniquement les éléments utiles au contrôle, mais tous les documents que l’administration a en sa possession.
Sagesse.
Compte tenu des explications très détaillées et fouillées fournies par le rapporteur, je retire cet amendement.
L’amendement no 5 est retiré.
L’article 5 est adopté.
L’article 6 est adopté.
L’article 8 est adopté.
Cet amendement, qui concerne le Premier ministre, est défendu : l’exposé sommaire paraît suffisamment explicite.
Favorable.
Je veux interroger le Gouvernement sur la cohérence de cet exposé sommaire avec la position qu’il a prise tout à l’heure s’agissant de la déclaration de patrimoine du Président de la République.
Au fond, on se méfie sans doute du Président de la République. Tout à l’heure, on nous a dit qu’il fallait que sa déclaration de patrimoine de fin de mandat soit vérifiée par une autorité administrative. Ici, on nous explique qu’il ne faut pas soumettre le Premier ministre au contrôle de cette même autorité administrative car, aux termes de l’exposé sommaire, « l’exercice normal et continu des prérogatives constitutionnelles attribuées en propre au Premier ministre fait obstacle à ce que ce dernier puisse être soumis à une autorité administrative ».
J’avoue avoir un peu de mal à saisir la cohérence de cette argumentation. Ce qui vaut pour le Président de la République doit valoir pour le Premier ministre !
Monsieur Larrivé, dans le cadre de l’élection présidentielle, ce sont les candidats dont le patrimoine est contrôlé. Naturellement, l’un de ces candidats va être élu. Or l’objet de ce texte est de vérifier l’évolution du patrimoine. À la fin donc du mandat du Président de la République dont la déclaration de candidat avait été contrôlée, il faut bien une nouvelle déclaration de patrimoine ! C’est simplement ce qui a été voté par l’Assemblée nationale. D’ailleurs, aucune sanction n’est prévue : le cas échéant, la Haute autorité ferait juste observer que les deux déclarations de patrimoine ne sont pas très cohérentes. Il n’y a pas de sanction prévue donc…
Sourires sur plusieurs bancs du groupe SRC.
Monsieur Larrivé, comparaison n’est pas raison. Dans un cas, il s’agit d’une information, qui a été étendue à la candidature à la présidence de la République. Dans le cas de cet amendement, l’exclusion du Premier ministre des dispositions de l’article 9 est nécessaire car cet article prévoit que la Haute autorité prononce une injonction de faire cesser la situation. Or vous savez très bien qu’il est impossible de donner à une haute autorité la possibilité d’enjoindre quelque chose au Premier ministre : l’amendement de M. Dosière me paraît donc nécessaire et cohérent sur le plan constitutionnel.
L’amendement no 37 est adopté.
L’article 9, amendé, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 27 .
Cet amendement vise à inclure dans les dispositions de l’article 10 la métropole de Lyon, dont la création a été discutée la semaine dernière et sera votée demain par l’Assemblée nationale.
Si nous ne visons que Lyon, c’est parce que cette métropole aura la qualité de collectivité territoriale à statut particulier, alors que les métropoles d’Aix-Marseille-Provence et du Grand Paris auront le statut d’EPCI et seront donc couvertes par la rédaction actuelle de l’article 10 sans qu’il soit besoin d’une disposition spécifique.
L’amendement no 27 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 56 .
Il s’agit d’un amendement de cohérence avec celui que nous venons d’adopter : il étend les obligations déclaratives aux vice-présidents du conseil de la métropole de Lyon.
L’amendement no 56 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 13 .
Il s’agit des autorités administratives indépendantes, qui sont au nombre de quarante environ. La rédaction actuelle de l’article 10 évoque « les membres » des autorités administratives indépendantes ; il serait utile de la préciser en mentionnant « les présidents et les membres ».
Les présidents exercent, par définition, une fonction encore plus important. Il est donc normal qu’ils soient assujettis, comme les simples membres, à l’obligation de déposer une déclaration d’intérêts ou une déclaration de situation patrimoniale.
La commission est perplexe. Par définition, comme vient de le dire Roger-Gérard Schwartzenberg, les présidents des autorités administratives indépendantes en sont membres. L’article 10 dispose que les membres remettent une déclaration : cela sous-entend donc que les présidents le feront ipso facto ! Cependant, si le président Schwartzenberg nous dit que si la commission des lois donne un avis favorable à cet amendement, le groupe RRDP réétudiera son vote sur l’ensemble du texte…
Sourires.
Mais dans le cas d’espèce, nous considérons que cet amendement est satisfait. En tout état de cause, mes chers collègues, ne voyez pas dans ma bouche une proposition malhonnête : il s’agissait d’une interprétation stricte du droit !
Sourires.
Le Gouvernement ne s’associe pas à la proposition du rapporteur, qui ne me paraît pas correspondre à la nature des débats en politique. L’amendement est évidemment déjà satisfait : le mieux serait peut-être de le retirer, car je ne perçois pas la portée de cette précision. S’il est maintenu, je lui donnerai un avis défavorable.
La proposition de contrat synallagmatique faite par le rapporteur ayant été retirée, il n’est pas question de la commenter, d’autant qu’elle aurait été sans effet, de son côté comme du mien. (Sourires.)
Pour le reste, c’est vraiment une question que je me pose d’un point de vue rédactionnel. Si, par exemple, on parle du Conseil constitutionnel, on a coutume de désigner Jean-Louis Debré comme le « président du Conseil constitutionnel », on ne parle pas de lui comme d’un simple membre. Effectivement, pour être président, il faut être membre, encore que l’on puisse être nommé directement président sans avoir été membre auparavant.
Je m’en remets à votre expérience, à votre discernement, à votre information, à votre réflexion pour trouver la meilleure formulation, tout en considérant qu’un petit problème se pose.
Je crois qu’il serait préférable de le retirer pour ne le pas voir rejeté de manière inéluctable, surtout après le retrait du contrat synallagmatique de M. Urvoas. Je continue toutefois de m’interroger, mais sans effets.
L’amendement no 13 est retiré.
L’amendement n°14 propose que l’obligation d’une déclaration d’intérêts et d’une déclaration de patrimoine soit étendue aux agents publics et fonctionnaires d’autorité. Mais je suis préparé à votre réponse : comme toujours, vous nous direz qu’un jour, il y aura un texte particulier consacré aux fonctionnaires et que, par conséquent, il n’est pas nécessaire d’inclure dans le présent texte des dispositions qui leur soient relatives.
L’amendement no 15 prévoit une extension aux magistrats de l’ordre judiciaire et de l’ordre administratif, dont il ne serait pas totalement irrationnel qu’ils soient assujettis au dépôt de telles déclarations, étant donné que c’est à partir de leurs corps que se forme la Haute autorité. Là encore, on va nous opposer la même réponse : « un jour, mon texte viendra ». Je considère toutefois que lorsque l’on peut faire quelque chose dès à présent, il est préférable ne pas procrastiner.
Quant à l’amendement n°12 , il propose d’inclure dans la liste les membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, conformément aux préconisations de la commission Sauvé et aux dispositions du projet de loi que M. Sauvadet a présenté à leur suite. Peut-être pourrions-nous entrer dans cette logique qui paraît assez naturelle pour éviter de faire des membres de ces hautes juridictions une catégorie particulière d’intouchables, au sens noble du terme.
Ces amendements avaient été déposés en première lecture et avaient été rejetés pour la raison évoquée par M. Schwartzenberg, à savoir que des dispositions analogues devaient figurer dans un autre texte. Depuis, l’autre texte est arrivé : adopté le 17 juillet en conseil des ministres, il a été déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Y figure l’obligation de souscrire une déclaration d’intérêts et une déclaration de situation patrimoniale pour tous les agents mentionnés sur une liste établie en Conseil d’État dont le niveau hiérarchique ou la nature des fonctions le justifie. Cela devrait répondre à la préoccupation que vous exprimiez à travers l’amendement no 14 .
Pour ce qui est des magistrats de l’ordre administratif, cette question relève également du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires que je viens de mentionner. Il prévoit que les membres du Conseil d’État, les membres de la Cour des comptes et tous les magistrats administratifs et financiers devront souscrire une déclaration d’intérêts. Il prévoit même que l’obligation de souscrire une déclaration de situation patrimoniale s’appliquera au vice-président du Conseil d’État, aux présidents de section, aux présidents de cours administratives d’appel, aux présidents de tribunaux administratifs, mais aussi au premier président de la Cour des comptes, au procureur général et aux présidents de chambre de la Cour des comptes, ainsi qu’aux présidents des chambres régionales des comptes.
Pour ce qui est des magistrats de l’ordre judiciaire, la question va être réglée dans un texte à venir, qui n’est pas encore déposé. Il s’agit d’un projet de loi organique relatif au statut de la magistrature.
Vos amendements sont donc satisfaits par le texte adopté par le Gouvernement le 17 juillet et celui qu’il va déposer.
Monsieur Schwartzenberg, je pense qu’il serait souhaitable que vous retiriez ces amendements. À ce stade du débat, nous avons cette fois-ci des réponses très précises à vous apporter.
S’agissant des fonctionnaires, des membres du Conseil d’État et de la Cour des comptes, des magistrats de l’ordre administratif, le texte a été déposé, après avoir été adopté en conseil des ministres mercredi dernier.
S’agissant des magistrats de l’ordre judiciaire, le texte sera examiné en conseil des ministres mercredi prochain.
Les engagements que nous avions pris vont donc effectivement être tenus. Nous débattrons de ces dispositions au moment où les textes que j’évoquais seront examinés. Il ne paraît pas opportun de mélanger l’examen de plusieurs dispositions. Que vous ayez eu des inquiétudes sur le fait que nous ne tiendrions pas nos promesses, c’est une chose, mais aujourd’hui, elles n’ont plus lieu d’être : le premier texte est sur le bureau de votre assemblée, le second est inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres du 24 juillet.
Je vais donc retirer ces amendements.
Je suis heureux de voir que, par l’effet de circonstances qui nous sont totalement extérieures, nous échappons à la réponse quelque peu automatique qui consiste pour la commission ou le Gouvernement à dire : « ces amendements ont déjà été repoussés en première lecture ». Le Gouvernement, dans sa sagesse, a choisi d’inscrire les dispositions que je propose dans des projets de loi. Il ne reste plus qu’à souhaiter qu’ils soient inscrits à l’ordre du jour, ce qui devrait être le cas. L’optimisme ne nous est pas interdit.
L’article 10, amendé, est adopté.
L’amendement no 3 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 9 .
Il me semble qu’il s’agit de l’amendement qui a été décrit en termes assez négatifs par le rapporteur tout à l’heure
Sourires sur les bancs du groupe SRC.
Mon désir étant très vif ne pas le heurter davantage, et la certitude de voir cet amendement repoussé tout aussi vive, je le retire.
L’amendement no 9 est retiré.
Avis favorable à l’amendement, sous réserve de l’adoption du sous-amendement, qui est le miroir d’un amendement déposé sur le projet de loi organique.
Favorable à l’amendement comme au sous-amendement.
Le sous-amendement no 57 est adopté.
L’amendement no 6 , sous-amendé, est adopté.
L’amendement no 7 , accepté par la commission et le Gouvernement, est adopté.
L’article 11, amendé, est adopté.
L’article 11 bis A et l’article 11 bis, successivement mis aux voix, sont adoptés.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 28 .
Cet amendement, auquel la commission a donné un avis favorable, vise à lever une ambiguïté, née de l’introduction par le Sénat d’un alinéa 7 dans cet article 11 ter. Il s’agit d’inscrire dans la loi – et donc de le garantir – le principe de la transmission de l’ensemble des reçus-dons à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Favorable.
L’amendement no 28 est adopté.
Nous avons eu un débat en commission à propos de la disposition du Sénat qui vise à interdire totalement les dons aux partis politiques provenant de personnes physiques de nationalité étrangère. Depuis, des évolutions se sont peut-être fait jour.
Nous comprenons la nécessité d’empêcher l’influence sur la vie politique française de puissances étrangères ou d’entreprises étrangères à travers le financement des partis politiques. Cet objectif est déjà satisfait par l’interdiction des dons provenant d’États étrangers ou de personnes morales étrangères.
Pour ce qui est en revanche des personnes physiques, il est difficile à un candidat ou un parti politique de savoir si un don provient d’un étranger ou d’un Français. Un chèque ne porte pas mention de la nationalité de son signataire. D’ailleurs beaucoup de nos partis politiques comptent des adhérents de nationalité étrangère. Même si les ressortissants d’États n’appartenant pas à l’Union européenne ne peuvent pas voter ou se présenter aux élections, ils peuvent s’inscrire à un parti politique et donc y cotiser.
Cette disposition introduite par le Sénat nous a donc paru excessive ; c’est pourquoi nous proposons de la supprimer par cet amendement.
La commission a donné un avis défavorable à cet amendement, pour des raisons que je vais tenter d’expliquer.
Le Sénat a en effet élargi l’interdiction de financer les partis politiques, qui existait déjà pour les États et les personnes morales de droit étranger, aux personnes physiques étrangères. Une exception est cependant prévue et en nouvelle lecture, la commission des lois a précisé qu’étaient visés par cette exception les citoyens de l’Union européenne disposant du droit de vote en France aux élections européennes ou municipales, en application de l’article 88-3 de la Constitution.
Plutôt que de supprimer l’ensemble des dispositions introduites par le Sénat, monsieur de Rugy, je vous propose de les maintenir tout en répondant à l’une des difficultés que vous venez de soulever.
En interdisant les cotisations des personnes étrangères, nous leur interdirions aussi d’adhérer à un parti politique français, ce qui n’est pas souhaitable. C’est la raison pour laquelle j’ai déposé un amendement no 29 – accepté par la commission – qui vise à préciser que l’interdiction faite aux personnes physiques étrangères ne s’applique qu’aux dons et pas aux cotisations qu’elles versent en qualité d’adhérent à un parti politique.
Le Gouvernement partage pleinement l’avis du rapporteur : la question posée par M. de Rugy est légitime mais plutôt que de supprimer le texte introduit par le Sénat, il nous a paru plus intéressant de supprimer la conséquence la plus choquante qu’il entraîne, à savoir l’impossibilité pour une personne étrangère d’adhérer à un parti politique. L’amendement no 29 de M. Urvoas distingue utilement les dons des cotisations. Le Gouvernement y est favorable et défavorable à l’amendement n°1 .
Je comprends le bien-fondé de l’interdiction faite aux personnes morales étrangères de financer les partis politiques. Pour les personnes physiques, j’avoue ne pas saisir les raisons que commission et Gouvernement allèguent, dans la mesure où vous les autorisez à cotiser.
Certes une cotisation n’est pas tout à fait un don, mon cher collègue de Rugy, et je sais que cela ne vous a pas échappé. Reste que c’est une participation financière et, si je comprends bien votre geste, vous pensez comme moi que sans être tout à fait pareil, ce n’est pas non plus tout à fait différent !
Cette rédaction est extrêmement fragile ; je n’en comprends absolument pas les raisons, même si je suis d’accord avec vous pour maintenir l’interdiction de financer pour les personnes morales étrangères.
En revanche, concernant les personnes physiques, je n’ai pas compris le principe de votre raisonnement !
Je suis tout prêt à souscrire tant à l’argument qu’à l’amendement du rapporteur, mais je me pose une question simple : comment un parti politique ou un candidat pourra-t-il vérifier, lorsqu’il percevra un don, que celui-ci a été fait par une personne de nationalité française ? Sauf à faire une enquête sur la base des noms, et de créer par conséquent une sorte de délit de patronyme, je ne vois pas comment cela sera possible.A contrario, et même si je souscris tout à fait à votre argument, cela serait un peu plus facile pour une cotisation, parce qu’on pourrait toujours demander à la personne qui souhaite adhérer à un parti politique de préciser sa nationalité.
Nos collègues sénateurs ont introduit cette disposition de façon vraiment très rapide, et n’en ont pas mesuré toutes les conséquences concrètes. L’on aurait pu ainsi imaginer que cela ne soit pas autorisé en provenance d’un compte domicilié à l’étranger –…
Je ne veux entrer dans aucune autre considération ! – ; nous aurions ainsi disposé d’un critère objectif. Mais là, je ne vois rien de tel.
J’aimerais donc savoir quelles sont les modalités concrètes et, par ailleurs, à quoi s’expose le parti ou le candidat qui percevrait des dons de personnes dont on découvrirait a posteriori qu’elles sont de nationalité étrangère
Le débat est parfois éclairant, et l’observation de M. de Rugy sur l’impossibilité de procéder à un contrôle, qui a été évoquée aussi sur les bancs de l’opposition, me paraît juste.
Le Gouvernement se demande donc si cette précision, que nous avons pourtant défendue il y a quelques minutes, ne peut pas amener des difficultés : si nous créons cette distinction entre les dons et les cotisations, les partis politiques peuvent se retrouver en difficulté puisqu’ils ne sont pas en mesure de contrôler systématiquement la nationalité des personnes qui leur font des dons.
Il serait donc plus sage, afin de ne pas écrire du droit qui serait inapplicable, de retenir l’amendement de M.de Rugy qui supprime l’interdiction posée par le Sénat, de manière à ne pas créer une difficulté juridique qui serait problématique pour l’ensemble des partis politiques.
Je tenais à vous livrer cette réflexion, car je crois qu’il est difficile de mettre en oeuvre une obligation dont on ne peut pas contrôler l’application.
Je suis également convaincu par les interrogations de nos collègues ainsi que par les absences de réponse du Gouvernement
Sourires
Comment contrôler en effet cette affirmation ? Restons-en donc au droit existant.
Cela me permet de donner un avis personnel favorable à l’amendement déposé par M. de Rugy – je crois que nous n’en avions pas donné jusqu’à présent !
L’article 11 quater A est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 31 .
Le Sénat a introduit une disposition qui prévoit que les transferts financiers des partis politiques bénéficiant d’un financement public vers des personnes morales qui ne sont pas soumises aux obligations et contrôles prévus par le présent projet de loi sont retracés dans une convention annexée aux comptes déposés annuellement auprès de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
L’objectif poursuivi est apparu assez flou, et les organismes bénéficiaires de ces flux financiers ne sont pas assez clairement identifiés. De plus, la rédaction retenue, en visant toute personne morale non soumise à la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, est excessivement large.
Concrètement, elle obligerait les partis politiques à indiquer à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques tout versement effectué au profit d’une personne morale, peu importent ses activités.
Pour prendre un exemple absurde, un parti politique qui souhaite installer la climatisation dans ses locaux devra faire figurer le paiement versé à l’entreprise prestataire dans les comptes transmis à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques.
Même si je peux comprendre l’objectif que l’on croit atteindre, il ne m’apparaît pas que sa rédaction soit excessivement pratique. Nous vous proposons donc de supprimer cette disposition introduite par le Sénat. Cet amendement a obtenu un avis favorable de la commission des lois.
L’amendement no 31 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 30 .
L’amendement no 30 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 11 quater, amendé, est adopté.
Article 11
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, pour soutenir l’amendement no 32 .
L’amendement no 32 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 11 quinquies, amendé, est adopté.
Même si le tirage au sort était le propre de la Grèce antique et constituait le fleuron de la démocratie athénienne, l’avis de la commission est défavorable.
L’amendement no 2 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 36 rectifié .
Cet amendement a pour objet de prévoir, dans la composition de la Haute autorité, la présence de suppléants désignés dans les mêmes conditions que les titulaires. C’est une question pratique : aujourd’hui, l’actuelle Commission pour la transparence financière de la vie publique recommande, pour éviter les situations d’engorgement – l’on sait en effet que ce texte donnera beaucoup de travail à la nouvelle Haute autorité –, que des membres suppléants soient prévus. Il s’agit d’une précaution pratique – il n’y a pas d’enjeu théorique dans ce débat – permettant d’assurer la permanence du fonctionnement de cette institution.
L’on me rétorquera que les titulaires doivent se consacrer à temps plein à leur mission ; mais dans nombre de situations – je n’apprends rien à cette assemblée –, il est prudent de prévoir des suppléants pour pallier des absences momentanées, par exemple pour des raisons médicales, afin de permettre à l’institution de continuer à fonctionner.
J’ajoute que nous parlons ici d’un petit nombre de membres. Lorsqu’une institution comporte de nombreux membres, elle peut naturellement continuer à fonctionner si l’un d’entre eux est temporairement défaillant ; mais lorsque le nombre de ces membres est peu élevé, la réponse théorique consistant à dire qu’il ne faut pas de suppléant parce que les titulaires doivent se consacrer à leur tâche n’empêchera pas ponctuellement des absences. Il est donc nécessaire de prévoir dans le texte la nomination de suppléants : c’est une garantie pour le bon fonctionnement de l’institution. Voilà la proposition que le Gouvernement formule.
La commission a émis un avis défavorable, pour les raisons même que vient d’évoquer le ministre. Nous avons été très surpris de découvrir cet amendement du Gouvernement, parce que si chacun a hésité sur la taille de la Haute autorité, qui comportait treize membres dans le texte initial, nous avions pour notre part proposé onze membres ; le Gouvernement ayant estimé que c’était beaucoup, nous étions descendus à neuf membres, en enlevant des personnalités qualifiées. Aujourd’hui, le Gouvernement nous dit qu’il faudrait remonter à quinze membres, en acceptant le principe de suppléants.
Nous considérons que le problème n’est pas l’effectif, mais le fait de se consacrer à plein-temps à cette fonction. Si le Gouvernement estime que neuf membres sont insuffisants et propose de passer à quinze, alors nous sommes assez d’accord, et nous allons sous-amender pour que les quinze soient titulaires. Mais il ne peut y avoir dans notre esprit de suppléants en plus des titulaires : soit on est membre de la Haute autorité et on s’y consacre à plein-temps, soit on est membre à durée limitée et on a besoin de suppléants. La conception de la commission des lois étant de créer une structure à plein-temps, elle a donc émis un avis défavorable à l’idée de suppléants.
Je ne comprends pas le raisonnement du rapporteur : ce n’est pas du tout la même chose !
Dire que les cas de figure évoqués par le Gouvernement, à savoir l’indisponibilité de tel ou tel membre, peuvent exister, mais que dans ce cas il faut passer à quinze membres, c’est la pire des solutions !
Comme pour toute suppléance, l’objectif ici est qu’en cas d’indisponibilité de l’un des neuf membres, un suppléant siège à sa place de manière à ce que l’institution fonctionne. Cela est préférable à votre solution, qui consiste à reconnaître que ce cas de figure se présentera, et qu’il faut dès lors passer à quinze pour qu’ils se remplacent entre eux, sans que l’on sache à quel moment.
Nous proposons une permanence, avec des titulaires – ils sont neuf – et des suppléants. Nous préférons des titulaires en nombre limité, il est vrai, parce que ce sont eux les membres, et disposer par ailleurs de suppléants.
Ce n’est pas un débat théorique : la suppléance permet simplement de garantir le bon fonctionnement de l’institution. Voilà pourquoi le Gouvernement vous demande de voter l’amendement qu’il vous propose.
La multiplication des arguments du Gouvernement ne convainc pas le rapporteur, qui va tenter de faire partager à l’hémicycle ses convictions.
Le texte d’origine du Gouvernement prévoyait la présence de suppléants ; la commission des lois les a supprimés.
Elle avait déjà commis une mauvaise action !
Le Gouvernement n’avait rien dit quand nous avions supprimé les suppléants.
Il n’en pensait pas moins !
Sourires.
Il n’en pensait pas moins, certes ; mais il n’avait rien dit !
Aujourd’hui, le Gouvernement nous propose son idée de suppléants, venue de nulle part. Encore une fois, nous avons en commission supprimé un amendement adopté par le Sénat qui créait des quorums, au motif précisément que nous considérions que la Haute autorité devait pouvoir travailler sans quorum.
De ce fait, la question des suppléants ne se pose pas ! Soit on est membre de cette structure, soit le fonctionnement de la Commission telle qu’elle existait depuis 1988 était satisfaisant. Nous passons à un stade qualitatif et quantitatif supérieur ; cela veut donc dire qu’il y aura un investissement à plein-temps. C’est la raison pour laquelle nous avons précisé que les futurs membres de la Haute autorité pouvaient être membres du Conseil d’État en activité ou à titre honoraire, de façon à ce qu’ils soient dégagés de toute autre obligation et qu’ils se consacrent à plein-temps à cette fonction qui sera lourde, chacun en convient.
Je confirme donc l’avis défavorable de la commission.
Dans les circonstances actuelles, je vous demande une brève suspension de séance pour réunir mon groupe.
La séance est suspendue.
La séance, suspendue à vingt-trois heures trente, est reprise à vingt-trois heures trente-cinq.
Suite à cette réunion approfondie, je constate, comme le soulignait le rapporteur qu’aucune autorité administrative ne comporte de suppléant. Par conséquent, en ce qui me concerne, j’aurais tendance à suivre le rapporteur. Mais compte tenu des divergences exprimées ici ou là, chacun aura sa liberté de vote.
La difficulté tient sans doute au nombre insuffisant de membres de la Haute autorité. Je me demande d’ailleurs s’il est possible de porter un jugement sur cette instance qui semble d’ores et déjà revêtue d’une majesté inatteignable avant même d’être née. Neuf membres, c’est peu : six magistrats, un président, dont on ne sait pas de quelle catégorie il sera issu, et deux personnalités qualifiées. C’est très peu par rapport à ce qu’est actuellement la Commission pour la transparence financière de la vie politique et surtout par rapport au fait que le nombre d’assujettis au contrôle de la Haute autorité sera nettement plus important que le nombre d’assujettis au contrôle de la Commission pour la transparence financière.
Je me demande donc s’il ne faudrait pas, à l’occasion d’une nouvelle lecture, songer à augmenter le nombre global des membres de la Haute autorité. Si on le conserve en l’état, les six conseillers des trois hautes juridictions risquent de s’en remettre encore plus, comme ils ont droit de le faire, aux rapporteurs – qui sont en réalité de jeunes débutants et qui n’ont pas d’expérience particulière.
On nous présente ainsi l’image sublime d’une Haute autorité composée notamment de six magistrats, alors qu’en réalité ce sont les rapporteurs qui feront l’essentiel du travail, sans avoir ni le titre, ni l’expérience des six conseillers – qui eux-mêmes ont moins d’expérience et d’autorité que n’en avaient les trois chefs des juridictions suprêmes qui n’appartiennent plus maintenant à la Haute autorité.
L’amendement no 36 rectifié n’est pas adopté.
L’obligation d’une majorité des trois cinquièmes introduite à l’alinéa 9 de l’article 12 oblige à obtenir l’accord de l’opposition sur une nomination. Loin d’être un progrès démocratique, cette disposition favorisera les arrangements de couloirs et les négociations entre majorité et opposition, la majorité concédant à l’opposition quelques postes en échange d’un vote positif sur les autres.
Je propose donc la suppression de la fin de l’alinéa 9 de l’article 12.
La commission des lois a donné un avis défavorable. C’est, au contraire, en permettant les trois cinquièmes et en limitant la personnalité qualifiée à une seule unité, ce qui était l’objet de la première lecture, que l’on contraindra majorité et opposition non à un marchandage, mais à se mettre d’accord pour que le meilleur soit choisi.
Même avis.
L’amendement no 22 n’est pas adopté.
Défavorable.
L’amendement no 21 n’est pas adopté.
L’article 12 est adopté.
Je défendrai d’autant plus cet amendement que nous n’avions pas pu le faire en première lecture, le président de séance ayant alors brutalement accéléré les débats à ce moment-là.
Nous abordons ici la question des lobbies – je pense que nous ne sommes pas les seuls à le faire. Il faut regarder les choses en face : les représentants des lobbies existent et ils défendent des intérêts particuliers. Après tout, cela fait partie du débat public. La question est de savoir si chacun est bien à sa place. Et puisque nous avons un texte sur les conflits d’intérêts, il est tout à fait logique d’aborder ce sujet.
Il faut veiller, et notre texte comporte de nombreux progrès en ce sens, à ce que les parlementaires ne soient pas les représentants d’intérêts particuliers ou d’intérêts privés, qu’ils ne soient pas évidemment rémunérés pour cela – je dis « évidemment » car ce n’est malheureusement pas si évident pour tout le monde.
Mais se pose aussi la question de celles et ceux dont c’est le métier de défendre les intérêts privés – ou plutôt les intérêts particuliers. L’une de nos collègues s’était étonnée en commission de nous entendre faire cette précision, mais il y a des intérêts publics qui sont des intérêts particuliers. Nous parlions tout à l’heure, par exemple, du Conseil d’État : c’est là un grand corps qui sait parfaitement défendre ses intérêts particuliers.
Il y a différentes structures qui ont des représentants. Nous souhaitons qu’ils soient en quelque sorte accrédités, ou en tout cas identifiés sur un registre lorsqu’ils défendent leurs intérêts auprès du Parlement mais aussi du Gouvernement.
On nous a opposé que les assemblées pouvaient s’organiser pour bien identifier les lobbies. L’Assemblée nationale l’a fait et elle a progressé depuis l’époque où il y avait une confusion entre assistants parlementaires et représentants d’intérêts privés, qui y circulaient avec les mêmes badges, ou presque. S’il a été mis bon ordre en la matière, il n’y a aucun registre pour celles et ceux qui agissent auprès du Gouvernement. Tel est l’objet de notre amendement.
Nous avons longuement débattu de cet amendement en commission, avec d’autant plus de constance que vous l’avez déposé à chaque occasion. À chaque fois, j’ai indiqué que si la création d’un fichier unique pouvait paraître une solution idyllique, elle était au final peu praticable puisque chaque institution a sa manière d’aborder les relations avec ceux qui défendent les intérêts privés ou les intérêts particuliers. Il me semble plus pertinent de laisser à chaque institution la possibilité de mettre en oeuvre des règles spécifiques aux domaines dans lesquels les uns et les autres pouvaient agir.
La commission a donc émis un avis défavorable à votre proposition de créer un registre national des lobbyistes.
C’est un débat nécessaire, mais les réponses que l’on peut apporter aujourd’hui sont loin d’être évidentes.
S’agissant des assemblées parlementaires, on voit bien qu’à force de poser la question et d’être confrontés à une réalité qu’on a trop souvent ignorée, des initiatives sont prises.
Dans votre amendement, vous prévoyez, presque par assimilation, la même chose pour les responsables du Gouvernement, c’est-à-dire pour ceux qui ont une action de lobbying auprès du Gouvernement. Je dois dire franchement que, lorsqu’on regarde concrètement qui cela peut concerner et comment cela peut fonctionner, on aboutit à une impasse car si la question est légitime, elle est extrêmement difficile.
Le Gouvernement, pour les raisons qui sont été évoquées par le rapporteur, émet un avis défavorable sur cet amendement. Toutefois, il saisira la Haute autorité pour qu’elle fasse des suggestions et des propositions dans son prochain rapport annuel car, c’est vrai, il n’est pas très simple de définir ce qu’est un lobbyiste auprès du Gouvernement. Car l’espace est extrêmement large, notamment s’agissant de ceux qui sont des interlocuteurs naturels de tous les pouvoirs exécutifs, les syndicats professionnels, etc. Il ne faut pas assimiler à une action de lobbying ce qui est au fond le dialogue naturel de l’exécutif avec les représentants des organisations syndicales et professionnelles. En même temps, le Gouvernement estime qu’il est naturel de poser la question du lobbying. Il y aura des réponses dans les assemblées mais je pense que nous serons amenés à débattre à nouveau de cette question, peut-être dans le cadre d’un texte spécifique ou une proposition de loi, parce que c’est un vrai sujet.
En l’état, le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
Je maintiens cet amendement. J’entends les propos du ministre qui sont volontaristes, et je l’en remercie ; ils montrent qu’il faut se saisir du problème. Nous sommes convaincus qu’en France les actions de lobbying s’exercent principalement à l’égard du Gouvernement, voire parfois de l’administration, plus qu’à l’égard du Parlement.
On sait que les regards sont surtout braqués sur le Parlement. On voit bien que les premières règles ont été établies pour le Parlement, qui a fait l’objet de reportages et autres coups de projecteur, alors que le véritable enjeu se trouve du côté du Gouvernement.
L’amendement no 4 n’est pas adopté.
L’article 13 est adopté.
Article 13
L’article 13 bis est adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 18 .
L’amendement no 18 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
L’article 14 est adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 10 .
L’amendement no 10 , repoussé par la commission et le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 19 .
Comme le précédent, qui a peut-être été examiné un peu rapidement, il vise à faire sorte qu’il ne puisse y avoir de décision implicite de la Haute autorité, mais que celle-ci ait l’obligation de rendre un avis explicite.
Avis défavorable de la commission, puisqu’un amendement déposé par le Gouvernement renverse le principe de droit selon lequel le silence de l’administration vaut rejet implicite.
L’amendement no 19 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 33 .
L’amendement no 33 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
La parole est à M. Jean-Jacques Urvoas, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 34 .
L’amendement no 34 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 15, amendé, est adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 16 .
Mon amendement vise à supprimer cet article qui porte sur le problème des lanceurs d’alerte, qui a suscité des avis divers. Il aurait été préférable, sans doute, d’avoir un travail préalable et général sur ce concept, au lieu de l’évoquer à l’occasion d’un texte particulier.
Ce qui nous est proposé dans ce projet, c’est le renversement de la charge de la preuve au bénéfice du lanceur d’alerte, si du moins il est de bonne foi – et il est souvent présumé être de bonne foi. Alors qu’en droit procédural commun, la charge de la preuve incombe au demandeur, elle incomberait ici au défendeur.
Les facilités dont bénéficient les lanceurs d’alerte risquent d’inciter ceux-ci à porter des accusations parfois dépourvues de fondement réel, ou insuffisamment vérifiées, mais qui peuvent porter atteinte à la réputation de tel ou tel. Je crois qu’il est peut-être un peu dangereux d’avancer sans une réflexion plus globale sur les lanceurs d’alerte, dont la reconnaissance peut se justifier dans les entreprises et qui figurent déjà dans le code du travail, mais qui méritent une réflexion plus aboutie.
Dans la discussion générale, nous avons déjà évoqué nos différences d’approche sur la protection des lanceurs d’alerte. Chacun convient qu’il est logique d’hésiter car nous sommes confrontés à un phénomène que nous souhaitons codifier, ce qui a déjà été fait en partie. C’est pourquoi je ne suis pas d’accord quand j’entends que cette protection des lanceurs d’alerte serait contraire à notre tradition juridique, puisqu’elle existe déjà dans le code de la santé publique et dans le code du travail.
C’est vrai que la frontière est ténue, je l’ai dit, entre l’intention de nuire et la révélation d’une inquiétude. Le statut de protection est réservé à ceux qui sont de bonne foi, puisque je rappelle qu’une déclaration de mauvaise foi exposerait l’individu aux sanctions prévues à l’article 226-10 en matière de dénonciation calomnieuse.
Nous ne créons donc pas une incitation à la délation, pas plus que nous ne façonnons une impunité : c’est juste une protection dont nous pensons qu’elle peut être utile à la démocratie. Avis défavorable.
Je veux préciser au président Schwartzenberg qu’il y a le même dispositif dans le texte que j’évoquais tout à l’heure sur les fonctionnaires.
Sur l’originalité juridique que constituerait le renversement de la charge de la preuve, j’observe qu’il y a des cas et même des branches entières du droit qui ignorent le principe que vous invoquiez. C’est le principe même de tout le contentieux en droit du travail. (Interruptions sur les bancs du groupe UMP.)
Dans une affaire de licenciement, ce qui représente 80 % de l’activité des conseils de prud’hommes et des chambres sociales, la charge de la preuve, pesant sur le demandeur, n’existe pas comme en droit civil. Depuis l’origine, on considère que le juge se forme une conviction en fonction de ce que disent les parties, sans qu’il y ait obligation pour le demandeur d’apporter la preuve.
Souvent, quand il s’est agi de questions un peu délicates, comme les discriminations, on a renversé la charge de la preuve. Nous ne sommes donc pas dans un domaine juridique marginal. Ce ne sont même pas des exceptions. Les circonstances peuvent justifier qu’on ne suive pas la règle générale. Sur les lanceurs d’alerte, un tel renversement se justifie pleinement.
La notion de lanceur d’alerte, par ailleurs, n’est pas une création ex nihilo : elle a été votée par la droite, dans le domaine de l’entreprise, en 2007, et la même rédaction a été votée par cette Assemblée en 2013 en matière d’environnement et de santé.
Ce n’est pas un débat franco-français dans lequel nous serions confrontés à une originalité : il s’agit aujourd’hui d’un débat important dans toutes les démocraties. Il y a même une délibération du Conseil de l’Europe qui nous invite à apporter une réponse législative dans ce domaine. Il ne faut pas penser qu’il s’agit d’une singularité juridique : c’est un vrai débat aujourd’hui, même si partout se retrouve le problème que vous soulevez, c’est-à-dire le souci de trouver un équilibre entre l’efficacité attendue pour le fonctionnement de la démocratie et les risques de dérives. Mais ce n’est pas parce que ces risques existent que nous devons faire l’économie de cette avancée qui constitue une réponse moderne et nécessaire au problème.
Dans les pays qui sont en avance sur nous sur cette question, et qui ont donc un retour sur expérience, cette notion n’est plus contestée. Vous voyez bien qu’un certain nombre de grandes affaires, au niveau international, reposent sur l’initiative d’un citoyen qui prend la responsabilité d’être un lanceur d’alerte. On aurait pu l’appeler autrement.
C’est une réalité aujourd’hui.
En fait, derrière la notion de lanceur d’alerte, se pose la question des pouvoirs et des contre-pouvoirs. Une forme de contre-pouvoir citoyen permet à un individu d’alerter tout un chacun, mais tout cela ne peut s’entendre que dans le respect d’un principe de responsabilité et je comprends les arguments de notre collègue Schwartzenberg, compte tenu des abus qu’il pourrait y avoir.
Les lanceurs d’alerte existent depuis que la démocratie existe : des individus ont dit avec force, avec conviction, parfois seuls contre tous, un certain nombre de vérités pour mettre fin à des déséquilibres.
Un travail d’approfondissement est nécessaire. Votre amendement, il est vrai, nous oblige à choisir entre tout ou rien, mais la question abordée est éminemment importante.
Roger-Gérard Schwartzenberg a présenté un amendement de suppression, ce qui n’est pas mince. Or, le dispositif sur les lanceurs d’alerte est tout de même rédigé avec une grande précision : il s’agit selon l’article 17 d’avoir « témoigné de bonne foi à son employeur, à l’autorité chargée de la déontologie ou à une association de lutte contre la corruption de faits relatifs à une situation de conflit d’intérêts ». Il s’agit de protéger des personnes qui auraient signalé des faits répréhensibles. Cela existe dans notre tradition juridique. Comment la justice pourrait-elle fonctionner si ceux qui témoignent, qui signalent des faits manifestement délictueux, n’étaient pas protégés ? Cela existe dans de nombreux domaines, par exemple dans la lutte contre le trafic de drogue. Cela existe aussi en faveur de personnes qui se sont elles-mêmes rendues coupables de faits délictueux et qui à un moment donné veulent dénoncer un système.
Au delà de ce qu’a dit Roger-Gérard Schwartzenberg, qui était très mesuré, je voudrais réagir à ce qui a été dit par M. Morin. Je ne sais pas si M. Folliot discute parfois avec son collègue, mais il a parlé de « délation ». Nous avons entendu de nombreuses fois dans ce débat, en commission ou en première lecture, parler de « délation ». On voit bien l’amalgame qui est fait avec la période de l’Occupation, quand il s’agissait de dénoncer à une police politique d’un État totalitaire les opinions politiques de telle ou telle personne.
Voilà l’amalgame qui est fait. C’est particulièrement choquant. J’en ai assez qu’on parle sans cesse de délation quand on évoque la question des lanceurs d’alerte.
Je vais me permettre de renvoyer M. de Rugy au dictionnaire de la langue française. L’acception restrictive qu’il donne au mot « délation » est absolument hors de propos et, en tout cas, n’était certainement pas dans l’intention de mes collègues, de ce côté-ci de l’hémicycle– je m’autorise à parler en leur nom.
Il s’agit d’un problème difficile et je remercie le président Schwartzenberg de susciter ce débat, même s’il est un peu tard. Je ne suis pas tout à fait d’accord avec l’argumentation du ministre, parce que, malgré tout, dans les procédure de droit du travail, le conseil des prud’hommes est quand même saisi d’une matière.
Il n’y a pas de charge de la preuve !
Certes, mais il y a un fait matériel et, dans le cas d’un licenciement, le contentieux commence par la fourniture de la lettre de licenciement. Même chose dans les problèmes de discrimination.
Le seul cas dans lequel je serais d’accord avec vous, ce sont les dispositions que nous avons adoptées l’an dernier sur le harcèlement : supprimer la notion d’intentionnalité avait suscité un débat dont M. Urvoas se souvient.
La question est enfin de savoir si la situation dans laquelle nous sommes à l’égard de personnes qui exercent un mandat public, susceptibles d’être concurrencées dans l’exercice de ce mandat par n’importe quel citoyen, provoque ou non une situation différente pour les lanceurs d’alerte qui interviennent dans le cadre de la santé ou du droit du travail.
En toute hypothèse, on peut comprendre qu’un salarié qui doit être protégé dans certains cas contre des employeurs indélicats, bénéficie d’un système de protection même si l’on doit appréhender ce sujet avec beaucoup de précaution ; mais il n’y a à peu près aucune chance pour que le salarié en question devienne concurrent un jour ou puisse provoquer la destitution ou l’inéligibilité du chef d’entreprise dont il signale les mauvaises actions.
Nous sommes ici, du fait que sont concernés des élus, en particulier des parlementaires, dans une situation différente, non pas quant aux modalités éventuelles de la protection des lanceurs d’alerte, mais quant à la personne qui serait désignée par les alertes en question. Ce caractère spécifique me conduit par conséquent à considérer que nous devons examiner avec précaution et un angle de vue quelque peu différent la situation dont il est présentement question par rapport au droit en vigueur relatif à ces lanceurs d’alerte.
Pour toutes ces raisons, je comprends l’argumentation du président Schwartzenberg même si la demande de suppression de l’article est un peu brutale.
Nous évoquons en effet un sujet difficile. Je ne méconnais pas du tout le droit du travail dont Alain Vidalies est un grand spécialiste – j’ai d’ailleurs mentionné le code du travail. Cependant, mis à part certains droits ainsi que certaines procédures, dans l’ensemble, tout de même, c’est le principe selon lequel la charge de la preuve incombe au demandeur qui est retenu.
Seulement, en ce qui concerne les lanceurs d’alerte, qu’on appelle moins solennellement, aux États-Unis ou au Royaume-Uni, les siffleurs,…
Sourires sur les bancs du groupe UMP.
…les wistleblowers, ce qui est plus sympathique que « lanceur d’alerte », invention de deux sociologues français à l’esprit quelque peu emphatique, le vrai problème est qu’on risque tout de même, avec les protections dont cet article les entoure, de les inciter éventuellement à diffuser des informations qu’ils n’ont pas tout à fait vérifiées, à porter des allégations qui ne sont pas tout à fait exactes. Ce risque considérable a été souligné par au moins deux personnes que je vais citer.
La première est Lionel Jospin, dans le rapport qu’il a remis en novembre 2012. Tout en se déclarant favorable à une protection des lanceurs d’alerte, la commission Jospin précisait « être consciente que la mise en place d’un tel dispositif pourrait conduire, du moins dans un premier temps, à de nombreux signalements fantaisistes ou abusifs ».
L’autre personne que je citerai est géographiquement plus proche de nous ce soir, puisqu’il s’agit de notre rapporteur. Selon Jean-Jacques Urvoas, dans Le Figaro du 20 juillet dernier, c’est récent, « la frontière entre celui qui cherche à nuire et celui qui porte une inquiétude légitime n’est pas simple à tracer ; il ne faut ni instituer une sorte d’immunité ni inciter à la délation ». Pour ma part, je n’aurais pas employé le mot délation.
En tout cas, me faisant l’interprète de sa pensée, je considère qu’il voit lui aussi un problème dans cette législation dont il nous recommande pourtant l’adoption.
L’amendement no 16 n’est pas adopté.
La parole est à M. Roger-Gérard Schwartzenberg, pour soutenir l’amendement no 11 .
Cet amendement vise à supprimer la disposition relative au renversement de la charge de la preuve, objectif plus limité que celui de l’amendement précédent, de suppression de l’article, peut-être un peu trop radical – au sens étymologique du terme bien sûr.
Sourires.
Sourires.
Le présent amendement est donc radical au sens plus courant du terme, c’est-à-dire qu’il se contente d’une amélioration pragmatique, consistant à faire en sorte que la charge de la preuve reste le fait du demandeur.
Défavorable.
L’amendement no 11 n’est pas adopté.
L’article 17 est adopté.
Les articles 18, 19, 20, 21 et 22 sont successivement adoptés.
La parole est à M. le rapporteur, pour soutenir l’amendement no 35 visant à supprimer l’article 22 bis A.
C’est une jurisprudence constante de la commission des lois : chaque fois qu’il nous est proposé un rapport, nous nous y opposons. Soit l’Assemblée estime qu’un sujet est intéressant et ce n’est pas la peine de demander un rapport au Gouvernement pour nous éclairer ; soit le Gouvernement veut nous soumettre un rapport et, en général, quand il oublie de nous le communiquer, personne ne le lui réclame.
Sourires.
Aussi, dans un souci de développement durable qui fera l’unanimité sur ces bancs, suggérons-nous de supprimer cet article qui prévoit un nouveau rapport
Sur le fond, cet article est issu d’un amendement voté par le Sénat…
…et qui n’est par conséquent pas à l’initiative du Gouvernement. Il répondait cependant à une question qui subsiste : faut-il fusionner la Haute autorité avec la commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ? À l’heure de la simplification, de la rationalisation, cette question est légitime. Les opinions spontanées sont diverses, comme l’a montré un rapport remis par M. Dosière. Il paraît difficile de procéder de plano à cette fusion car le travail de réflexion n’est pas suffisamment avancé à ce sujet et cette idée peut susciter certaines réticences. Pour le Gouvernement, cette question reste donc dans le débat public.
Il n’est pas question pour moi d’agresser le président de la commission des lois en imposant un rapport. Évidemment, le Gouvernement, qui considère que le débat est légitime, continuera cette réflexion et je ne doute pas, si j’ai bien compris, a contrario, que, d’une manière spontanée, la commission des lois, en tout cas son président, procédera à ce travail. La question est posée et, je le répète, légitime, et il ne s’agit pas de l’abandonner sur le bord du chemin.
Le Gouvernement s’en remet donc à la sagesse de l’Assemblée.
J’apporte en quelques mots le soutien massif et unanime des députés du groupe UMP à cet amendement.
Je m’accorde tout à fait avec la position du rapporteur. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques pourrait ne pas très bien comprendre la nécessité de ce rapport. Il serait d’autant plus mal venu qu’une décision récente de ladite commission sur l’élection présidentielle a montré avec quelle rigueur, quelle indépendance et quel professionnalisme elle pouvait examiner les comptes de campagne. Par conséquent, le moment serait mal choisi pour vouloir la mettre en cause. Il convient bien au contraire de la féliciter, de même que son président.
Sourires sur les bancs du groupe SRC.
L’amendement no 35 est adopté et l’article 22 bis A est supprimé.
Les articles 22 bis et 22 ter sont successivement adoptés.
Nous en venons à l’article 23. La parole est à M. le ministre délégué, pour soutenir l’amendement no 58 rectifié .
Cet amendement, ainsi qu’un amendement similaire déposé dans le projet de loi organique, tend à mettre en oeuvre de façon progressive les nouvelles obligations déclaratives auxquelles devront se soumettre les différentes personnes concernées par les présents textes après leur entrée en vigueur.
L’amendement n’ayant pas été examiné par la commission, je donne un avis favorable à titre personnel.
L’amendement no 58 rectifié est adopté.
L’article 23, amendé, est adopté.
Article 23
L’article 23 bis est adopté.
À l’occasion de cet article, je souhaite appeler l’attention du Gouvernement sur une spécificité de l’outre-mer, concerné par cet article, notamment dans le domaine fiscal. En effet, dans ces territoires, je prendrai par exemple, au hasard, la Polynésie française, la Haute autorité va naturellement, pour contrôler les déclarations de patrimoine et d’intérêts, s’appuyer sur l’administration fiscale locale. Or l’administration fiscale, en particulier en Polynésie, ne fonctionne pas tout à fait de la même manière qu’en métropole ; ses traditions ne sont pas tout à fait les mêmes.
Par exemple, en métropole, on imagine mal le ministre de tutelle intervenir dans la gestion des dossiers individuels – c’est plutôt rarissime. Au contraire, en Polynésie, pas un dossier individuel n’échappe au président de la collectivité, car c’est lui qui est le patron de l’administration fiscale. On comprend que, dans ces conditions, la façon dont ce texte pourra être appliqué en Polynésie et la façon dont les patrimoines seront contrôlés, seront tout de même sujettes à caution.
Cela pose un vrai problème car ces territoires disposent de l’autonomie fiscale depuis 1945, mais, à l’époque, le rôle des services fiscaux n’était pas le même qu’aujourd’hui. Je pense qu’il faudra s’attacher à cette question, sous peine de voir perdurer des situations qui se révéleront des plus étonnantes par rapport à celles qui se produisent en métropole.
La parole est à M. Philippe Folliot, pour soutenir l’amendement no 55 .
Avant de défendre cet amendement, je souhaite m’adresser à notre collègue de Rugy. Certes, je n’étais pas présent quand notre collègue Morin s’est exprimé, mais les amalgames historiques que fait M. de Rugy sont à proprement parler scandaleux.
Vous pouvez penser ce que vous voulez mais, en tout état de cause, vous ne pouvez pas accuser un de nos collègues comme vous l’avez fait. M. Morin pensait que le mot « délation » était le plus approprié pour qualifier ce à quoi il se référait. Or ce mot n’est pas forcément lié à une période de l’histoire.
Exclamations sur les bancs du groupe SRC.
Cet amendement vise à compléter l’article 24 en définissant les conditions d’application du présent texte en Nouvelle-Calédonie.
La commission demande le retrait de cet amendement puisqu’il est déjà satisfait par l’article 8 du projet de loi organique et par le IV de l’article 24 du projet de loi.
Avis défavorable.
L’amendement no 55 n’est pas adopté.
L’article 24 est adopté.
Nous avons achevé l’examen des articles du projet de loi. Je rappelle que la conférence des présidents a décidé que les explications de vote et le vote, par scrutin public, sur l’ensemble du projet de loi auront lieu mardi 23 juillet, après les questions au Gouvernement.
Prochaine séance, cet après-midi, à quinze heures :
Questions au Gouvernement ;
Vote solennel sur le projet de loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles ;
Vote solennel sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs à la transparence de la vie publique ;
Discussion, sur le rapport de la commission mixte paritaire, du projet de loi portant diverses dispositions d’adaptation dans le domaine de la justice en application du droit de l’Union européenne ;
Discussion en nouvelle lecture du projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2012.
La séance est levée.
La séance est levée, le mardi 23 juillet 2013, à minuit quinze.
Le Directeur du service du compte rendu de la séance
de l’Assemblée nationale
Nicolas Véron
