Séance en hémicycle du 1er juillet 2015 à 21h30
Sommaire
La séance
La séance est ouverte.
La séance est ouverte à vingt et une heures trente.
Cet après-midi, l’Assemblée a poursuivi l’examen des articles s’arrêtant à l’amendement no 64 à l’article 14.
La parole est à M. Marc Dolez, pour soutenir l’amendement no 774 .
Sur cet amendement, je suis saisi par le groupe de la Gauche démocrate et républicaine d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
Cet amendement tend à supprimer l’article 14 qui fait peser de graves menaces sur l’avenir même de nos communes. Notre position est constante. Lors de la réforme de 2010, nous avons condamné l’autoritarisme du principe d’achèvement de la carte intercommunale, qui contraignait les communes à se regrouper au sein d’intercommunalités ne correspondant pas, le plus souvent, au développement de projets communs et ne s’appuyant sur aucune volonté d’action commune.
Nous contestons aujourd’hui l’objectif annoncé de développer de nouvelles intercommunalités regroupant un plus grand nombre de communes et renforçant encore leurs compétences. Nous étions opposés en 2010 au seuil minimal de 5 000 habitants. Nous sommes aujourd’hui opposés au relèvement de ce seuil à 20 000 habitants, une mesure déconnectée des réalités du terrain.
De surcroît, les intercommunalités en place viennent seulement d’être installées. Elles disposent de compétences nouvelles qu’elles n’ont pas encore eu le temps de mettre en oeuvre. La législation actuelle nous paraît suffisante puisqu’elle permet déjà le regroupement des intercommunalités dans le cadre d’une coopération volontaire et sur la base de projets partagés.
C’est en tout cas à cette conception de l’intercommunalité que nous sommes attachés.
Pour toutes ces raisons, et parce que le sujet est important, notre groupe a demandé sur cet amendement un scrutin public.
La parole est à M. Olivier Dussopt, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, pour donner l’avis de la commission.
Ce n’est pas une surprise : avis défavorable, pour toutes les raisons que j’ai évoquées avant la suspension, du bien-fondé de l’article 14.
La parole est à Mme la ministre de la décentralisation et de la fonction publique, pour donner l’avis du Gouvernement.
Même avis.
Cet amendement est le bon sens même et je ne comprends pas cette volonté d’imposer sur tout le territoire national, sans tenir compte des réalités, cette sorte de diktat de la nomenklatura sur la taille des intercommunalités. Il est évident que le dispositif doit rester souple et nous ne pouvons admettre que, d’un revers de main, on impose un tel seuil minimal alors que les réalités sociologiques du territoire sont bien différentes. Je voterai cet amendement.
Il est procédé au scrutin.
Voici le résultat du scrutin :
Nombre de votants: 30 Nombre de suffrages exprimés: 29 Majorité absolue: 15 Pour l’adoption: 11 contre: 18 (L’amendement no 774 n’est pas adopté.)
La parole est à M. Jean-Claude Buisine, pour soutenir l’amendement no 985 rectifié .
Le remplacement du seuil de 5 000 habitants qui avait été confirmé par la loi du 27 janvier 2014 pour la constitution d’un EPCI à échéance fin 2016 est un choix qui se heurte à de nombreux obstacles.
En premier lieu, le passage de 5 000 à 20 000 habitants est trop brutal et ne tient pas compte de l’hétérogénéité profonde qui caractérise la démographie du territoire national. Les exceptions prévues – densité inférieure à la moyenne départementale ou inclusion en zone de montagne – ne permettront pas de régler les profondes disparités des situations qui résulteraient de cette modification considérable du seuil. Au demeurant, le critère de densité, qui a un sens en matière de découpage électoral, en a beaucoup moins lorsqu’il s’agit de définir un périmètre de solidarité entre des communes, car la question n’est pas celle de la représentativité du vote individuel mais la capacité de gestion d’un territoire.
En second lieu, l’intercommunalité n’avait pas été conçue dans un schéma autoritaire. Elle avait pour sens une démarche progressive permettant à la solidarité de s’étendre à un rythme permettant une harmonisation suffisante pour que les projets intercommunaux soient à la fois justement répartis, acceptés et compris sur les territoires composant l’EPCI, ce qui suppose une connaissance mutuelle suffisante de ces territoires.
Enfin, ce n’est pas à l’heure où le développement économique de nos territoires est fragilisé, dans un contexte qui permet difficilement d’envisager le redressement de l’activité économique, qu’il faut se priver de l’élément de ciment et de cohésion que constitue la commune avec les initiatives qu’elle peut être amenée à prendre et qui risquent d’être découragées lorsque la commune se trouve englobée dans un ensemble trop vaste.
Je vous invite à retirer votre amendement, monsieur Buisine, sinon je rendrai un avis défavorable. Les explications fournies par le secrétaire d’État ainsi que les miennes répondent à vos inquiétudes.
Même avis.
Un argument, parmi ceux défendus par notre collègue, est resté sans réponse : l’intercommunalité n’a pas été conçue dans un schéma autoritaire, elle avait pour sens une démarche progressive permettant à la solidarité de s’étendre à un rythme permettant une harmonisation suffisante.
Or, le mécanisme que vous proposez est très brutal. Deux conceptions s’affrontent en ce domaine. Elles n’opposent pas ceux qui seraient pour l’intercommunalité, d’un côté, à ceux qui seraient contre, de l’autre, mais ceux qui seraient favorables à une intercommunalité fondée sur le volontariat, le projet, à partir d’une adhésion des territoires, aux tenants d’une intercommunalité venue d’en haut et technocratique. Vous ne nous avez pas expliqué pourquoi vous mettiez en place une méthode si autoritaire.
Nous voterons cet amendement car nous sommes inquiets. Je voudrais d’ailleurs vous rappeler le rapport du commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET, auquel M. Vallini a fait référence cet après-midi en en disant le plus grand bien.
Il y a un peu plus d’un an, le ministre de l’intérieur et Mme Lebranchu ont demandé au CGET de livrer ses analyses sur les intercommunalités de plus de 20 000 habitants. Le CGET, après avoir dit tout le bien qu’il pensait du seuil minimal de 20 000 habitants, conclut son rapport en préconisant qu’à terme, la clause de compétence générale des communes soit transférée aux EPCI, élues au suffrage universel direct.
Tout est dit ! Ce rapport éclaire et met en perspective votre projet de loi. C’est assurément une première étape dans la disparition programmée des communes.
L’amendement no 985 rectifié n’est pas adopté.
Les débats font apparaître que l’un des objectifs de ce projet de loi était de faire correspondre les intercommunalités aux bassins de vie, en autorisant toute une série d’adaptations pour prendre en compte la réalité de la ruralité.
Ces adaptations pourraient néanmoins aboutir à un paradoxe car, dans un certain nombre de situations, les nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale prévoient des périmètres inférieurs à ceux des schémas existants, qui résultaient de l’application de l’article 35 de la loi du 16 décembre 2010.
Cet amendement tend à instaurer un principe de non-retour en arrière. Quand un schéma adopté précédemment en application de la loi de 2010 a défini un périmètre, cette perspective ne doit pas pouvoir être remise en cause. Il me semble que cet amendement pourrait rassembler mes collègues de la majorité comme ceux de l’opposition.
La parole est à M. Olivier Dussopt, rapporteur, pour soutenir l’amendement no 1418 .
Cet amendement pourrait conduire à des difficultés de fonctionnement, aussi souhaiterais-je en modifier la rédaction, et remplacer les termes « dans un périmètre défini dans le cadre de la précédente révision du schéma » par « établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant ».
Cet amendement serait plus restrictif que celui de Mme Batho.
Madame Batho, acceptez-vous de retirer votre amendement au profit de celui du rapporteur ?
C’est en général dans ces circonstances que l’on accepte, mais M. le rapporteur renouvellera sans doute ses explications.
Sourires.
Dans l’amendement rectifié que je propose, les périmètres arrêtés en 2011 ne sont pas pris en compte ni sanctuarisés. On considère que, s’ils n’ont pas été mis en oeuvre depuis 2011, il serait compliqué de les rendre obligatoires.
Il ne s’agit pas du tout de la même chose. Je soulève les cas dans lesquels le préfet, en application de la loi de 2010, après adoption par la commission départementale de coopération intercommunale, avait prescrit, par exemple, la fusion de plusieurs communautés de communes à l’échelle d’un bassin de vie. Les adaptations proposées au seuil de 20 000 habitants aboutiraient à jeter à la poubelle ce travail réalisé en 2010 et 2011. J’insiste encore sur ce point : la CDCI avait donné son accord. Cette proposition de schéma avait été votée par les élus qui y siègent.
Je comprends l’esprit de l’amendement que défend Mme Batho, mais la rédaction que vous proposez imposerait une obligation. Nous pensons que le préfet peut certes retenir l’ancien schéma, mais qu’il peut aussi tenir compte de certaines différences et des voeux des élus.
Il ne faut donc pas le contraindre.
L’amendement présenté par M. le rapporteur a le même objectif – ne pas repartir de zéro – mais prévoit une marge de manoeuvre que vous interdisez. J’y vois un simple incident rédactionnel, et non le reflet de votre volonté.
L’amendement de Mme Batho me pose plusieurs problèmes. Il évoque le « périmètre défini dans le cadre de la précédente révision du schéma ». Certes, ce schéma a généralement été validé en CDCI, mais le nouveau seuil de 20 000 habitants aura pour effet de déchirer certaines communautés de communes entourées d’autres communautés qui ont besoin d’habitants supplémentaires pour franchir ledit seuil. Il faut donc éviter tout découpage en plusieurs ensembles intercommunaux entièrement inclus dans ce périmètre – nouvelle illustration de l’absurdité de ce seuil de 20 000 habitants.
Je veux simplement m’étonner de ce genre d’amendement. À l’évidence, la méthode employée aujourd’hui – comme celle qui l’était hier – vise à faire naître des intercommunalités au forceps sans autoriser le débat nécessaire, confie au préfet le pouvoir de trancher et impose une vision théorique contraire à la réalité concrète des bassins de vie. On nous explique qu’il s’agit d’un point de non-retour : autrement dit, nous prendrions un billet aller pour l’intercommunalité, sans billet retour.
Je trouve cela dramatique. Dans le territoire rural où je vis, l’intercommunalité est née en même temps que moi, en 1966. Elle doit être vécue et partagée, et non accouchée au forceps comme les auteurs de ces deux amendements l’imaginent.
Je ferai deux remarques. La première est formelle : l’amendement présenté par M. le rapporteur n’apparaît pas sur la feuille jaune du déroulé de la séance. Qu’en est-il ?
S’agissant de l’amendement no 1082 qu’a défendu Mme Batho, je voudrais m’arrêter sur le terme « non-retour en arrière ». Est-ce à dire qu’un sens de l’histoire s’impose, et que celles et ceux qui ne vont pas dans ce sens de l’histoire seraient relégués et marginalisés ? Voilà précisément ce qui pose aujourd’hui problème dans notre société : le manque d’adhésion et l’adoption de solutions toutes faites et venues d’en haut qu’il faudrait suivre à tout prix.
La notion de « non-retour en arrière » que vous revendiquez traduit justement cette vision d’une intercommunalité qui, imposée et venue d’en haut, ne correspond toutefois pas à la volonté des populations et des territoires. C’est pour cette raison qu’à titre personnel, je voterai contre cet amendement.
Avant de donner la parole à Mme Batho, permettez-moi de préciser que le dernier alinéa de l’amendement de M. le rapporteur est ainsi rédigé : « Il ne peut cependant pas prévoir de créer plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui seraient entièrement inclus dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre existant ».
La parole est à Mme Delphine Batho.
Nombreux sont les élus des territoires ruraux qui souhaitent que le législateur ne s’évertue pas comme Pénélope à défaire par la loi qui vient ce qu’a fait la loi précédente.
Sur le fond, ce n’est pas le seuil de 20 000 habitants qui est en cause, mais toutes les adaptations qui pourront s’appliquer à ce seuil et qui aboutissent à remettre en cause des projets de fusion de communautés de communes pourtant validés dans les schémas départementaux de coopération intercommunale, en application de la loi que vous aviez soutenue et que vous aviez votée.
Je crois à la ruralité moderne : dans certains territoires ruraux, il se trouve que ces périmètres correspondent en effet au sens de l’histoire
Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains
Dans un cas que je connais bien, ils correspondent à un pays créé dès 1976, date à laquelle les élus locaux se sont rassemblés pour travailler ensemble.
Il y a donc un paradoxe dans les adaptations prévues, qui placent le préfet dans la situation extrêmement délicate consistant à devoir confirmer la remise en cause de la perspective de rassemblement pourtant validée par un schéma départemental de coopération intercommunale adopté.
Je maintiens donc cet amendement. J’ai bien compris le sens de celui de M. le rapporteur, mais je m’interroge sur sa réelle portée normative. En effet, interdire dans la loi aux nouveaux périmètres de remettre en cause un périmètre existant et plus grand me paraît aller de soi. La question porte donc bien sur les schémas départementaux qui ont été adoptés mais qui n’ont pas encore été mis en oeuvre.
…cela signifie que, dans mon département de l’Aube, nous avons, suite à la CDCI qui s’est réunie il y a un an et demi, un schéma qui devra s’appliquer au 1er janvier 2016 sans que rien ne change. De ce point de vue, je suis d’accord avec elle.
J’approuve l’analyse de Mme Batho, mais le raisonnement qu’elle conduit dans son amendement dévie sur un point. Je cite : « Il ne peut cependant pas prévoir de créer plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre qui seraient entièrement inclus dans le périmètre d’un établissement public de coopération intercommunale existant » ; soit. Vous ajoutez ceci : « ou dans le cadre d’un périmètre défini dans le cadre de la précédente révision du schéma » – autrement dit, un périmètre qui aurait été proposé sans être mis en oeuvre.
C’est pourquoi je préfère l’amendement corrigé de M. le rapporteur. En effet, j’ignore ce qu’est un périmètre qui n’a pas été mis en oeuvre.
Le reste de l’amendement me convient, mais je ne comprends pas ce dernier membre de phrase. Un périmètre qui n’aurait pas été mis en oeuvre depuis 2011 signifie qu’une proposition aurait été déposée depuis quatre ans sans avoir été mise en oeuvre. C’est là que cet amendement me pose un problème rédactionnel – et non pas sur le fond.
Il s’agit du schéma en vigueur, qui fait l’objet de l’arrêté préfectoral. Voilà ce dont il est question !
Encore une fois, le fait que toutes les adaptations dont la loi prévoit qu’elles pourront s’appliquer au seuil de 20 000 habitants aboutissent en réalité à remettre en cause une fusion à l’échelle d’un bassin de vie pose problème. Je propose donc de maintenir cet amendement, quitte à ce que les parlementaires qui siégeront en commission mixte paritaire en perfectionnent si nécessaire la rédaction sur le plan juridique.
L’amendement no 1082 n’est pas adopté.
L’amendement no 1418 rectifié est adopté.
Cet amendement rédactionnel vise à tenir dûment compte des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les PETR.
L’amendement no 1340 , accepté par la commission, est adopté.
Cet amendement et les suivants, qui sont identiques, portent sur le même thème. Je suis attaché au libre choix. Nous pensons qu’il faut laisser aux élus locaux le soin de trouver la meilleure solution pour leur territoire.
De toute évidence, comme on l’a vu lors de la discussion liminaire sur l’article 14, nous menons un dialogue de sourds auquel il faut remédier. Nous ne sommes pas contre l’existence d’intercommunalités de 20 000 habitants, cela va de soi ; en revanche, nous sommes contre le fait que ce soit obligatoire.
Pour vous en convaincre, je citerai un exemple. Dans les départements – et dans le mien en particulier –, les préfets sont actuellement au travail, et les CDCI travaillent elles aussi discrètement, si je puis dire. Je peux vous affirmer que lorsque la proposition de passage à 20 000 habitants ne pose pas de problème, elle est adoptée sans la moindre difficulté. Dès lors que les élus locaux estiment qu’il y a intérêt à l’adopter, il ne se présente aucun problème.
En revanche, lorsque la réalisation d’un tel regroupement présente manifestement des inconvénients majeurs, le processus est bloqué. Tout le problème est là : vous êtes absolument convaincus qu’il n’existe pas de bassin de vie comptant moins de 20 000 habitants qui ne corresponde pas aux différentes exceptions que vous avez prévues. Et pourtant, ils existent !
En l’absence d’amendement sur ce thème, je vous fais donc la suggestion suivante. Dans la situation actuelle et quelles que soient les exceptions que vous prévoyez, il existera toujours à la marge des cas particuliers qui ne seront pas résolus, parce qu’ils ne passent pas le seuil de 20 000 habitants et qu’ils ne correspondent à aucune de vos exceptions.
Je vous propose donc d’amender le dispositif, puisque vous le pouvez, en laissant la possibilité – une fois épuisées toutes les options de recours – aux CDCI de trouver, dans des cas exceptionnels, une solution qui convient à tous. Vous feriez ainsi un grand pas en avant.
En effet, ne sous-estimez pas la situation actuelle. Vous avez beaucoup fait souffrir les territoires ruraux avec les mesures concernant la dotation globale de fonctionnement, avec la réduction de leur représentation et en dissolvant – peut-être inconsciemment – la commune dans l’intercommunalité. À mon sens, la République a tout intérêt à ce que vous acceptiez une ouverture permettant de résoudre ce problème !
Sur les amendements identiques nos 93 , 100 , 881 , 892 et 1587 , je suis saisi par le groupe Les Républicains et par le groupe de l’Union des démocrates et indépendants d’une demande de scrutin public.
Le scrutin est annoncé dans l’enceinte de l’Assemblée nationale.
La parole est à M. Frédéric Reiss, pour soutenir l’amendement no 100 .
La discussion liminaire de l’article 14 a permis à chacun de se rendre compte de la fragilité de l’argumentation du rapporteur et du Gouvernement. Ce seuil de 20 000 habitants, malgré toutes les dérogations prévues, n’est pas pertinent. C’est la raison pour laquelle le présent amendement vise à supprimer ces dispositions pour maintenir le seuil actuel de 5 000 habitants.
La parole est à M. Guillaume Larrivé, pour soutenir l’amendement no 881 .
Je voudrais souligner un point qui relève de la procédure parlementaire : nous sommes en seconde lecture. Le Sénat, qui, aux termes de la Constitution, représente les collectivités territoriales, répète sur cette question majeure une position qui, il me semble, devrait être écoutée par la majorité de l’Assemblée nationale.
On ne peut pas, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, faire comme si, sur ces questions relatives aux collectivités territoriales, le Sénat n’existait pas.
Les élus locaux, dans tous les départements de France, se sont prononcés en septembre dernier pour élire des sénateurs qui, dans leur majorité, refusent votre seuil obligatoire de 20 000 habitants pour la création d’une intercommunalité.
Le débat tourne un peu en rond, pardon de le dire, et nous avons l’impression de répéter à l’envi ce qui a été dit en première lecture. Mais si nous sommes obligés de le faire, c’est parce que le Gouvernement et la majorité socialiste de l’Assemblée nationale s’obstinent à écarter d’un revers de main ce que l’assemblée chargée de représenter les collectivités territoriales a exprimé sur ces questions, qui sont au coeur de ses compétences.
Il s’agit par cet amendement de supprimer le relèvement du seuil de 5 000 à 20 000 habitants pour la création d’un EPCI à fiscalité propre.
Pourquoi voulons-nous supprimer ce relèvement ? Parce que cette mesure est le résultat d’un parti pris. Pour vous, plus c’est gros, mieux ça marche ! C’est le sens de la constitution de grandes régions, des grandes métropoles, des grands cantons, mais cet élargissement des structures administratives aboutit à un éloignement entre les élus et nos concitoyens. Notre démocratie a besoin de proximité et de lisibilité, pourtant on est en train de créer des structures de plus en plus éloignées du terrain et technocratiques. C’est pourquoi nous proposons de conserver le seuil de 5 000 habitants. Là où des volontés de fusion s’expriment, il faut les accompagner et peut-être même les inciter, mais sans procéder, comme vous le faites, par la contrainte.
Nous sommes au coeur du sujet : existe-t-il une démocratie locale ou sommes-nous face au diktat permanent de la part d’un gouvernement qui veut tout uniformiser ? C’est incroyable ! Où est, madame la ministre, l’affectio societatis si nécessaire pour que cela fonctionne ? Pour que les intercommunalités fonctionnent, il faut qu’il y ait un besoin, une demande. Si vous continuez à imposer de cette manière, vous allez droit dans le mur ! Mais nous allons avoir l’occasion de débattre des intercommunalités lorsque nous examinerons l’article 15.
Laissez les élus s’organiser et cessez de les prendre pour des enfants !
Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.
L’avis de la commission est évidemment défavorable. Je ne peux pas m’empêcher de sourire lorsque j’entends aujourd’hui celles et ceux qui en 2010 avaient doté les préfets du pouvoir de « passer outre » sans aucun encadrement. Nous, nous proposons un seuil de 20 000 habitants en prévoyant des adaptations et en encadrant par un vote des élus en CDCI le pouvoir de passer outre. Entendre parler de diktat me fait sourire…
Même avis.
Pour donner une image raisonnée de nos débats, je vais donner la parole à un orateur qui s’exprime pour les amendements et à un orateur qui s’exprime contre, comme notre règlement nous y invite.
En entendant notre collègue Larrivé, on se demande si au fond sa proposition ne serait pas de supprimer l’Assemblée nationale, car selon lui il serait illégitime de notre part d’émettre un point de vue sur le seuil des intercommunalités.
Protestations sur les bancs du groupe Les Républicains.
Au contraire, nous sommes légitimes en entendant, comme le font également nos amis sénateurs, les demandes des élus et celles des habitants.
Que nous demandent les habitants dans nos territoires ? Ils demandent un certain nombre de services publics…
…ils veulent des crèches, des centres de loisirs, des emplois, du développement économique…
En effet, madame Grelier, et nous pourrions prolonger la liste. Et ils considèrent que pour bénéficier de ces services publics, il faut trouver le bon niveau d’action.
Quant aux maires, que veulent-ils ? Ils veulent pouvoir mener un certain nombre de politiques publiques et proposer aux habitants des services publics, ce qui passe par la mutualisation des moyens, par des périmètres adaptés et par un mouvement supplémentaire en matière d’intercommunalité.
Dans l’histoire de l’intercommunalité, il y a toujours eu des impulsions qui ont donné lieu à des avancées. Vous me direz que parfois les impulsions étaient financières, c’est vrai. Aujourd’hui l’état des finances publiques ne nous permet pas – mais nous verrons ce que produira la réforme de la DGF – d’envisager des incitations financières. Alors incitons par le biais de la loi en mettant en place le seuil de 20 000 habitants qui amorce un mouvement, accompagné d’un ensemble de dérogations.
Je pense qu’il ne faut pas prendre cette disposition qui consiste à encadrer le « passer outre » des préfets comme une mesure à caractère technique. Car adopter cette disposition, que nous avons proposée en commission des lois, c’est faire confiance aux élus locaux et faire en sorte que le débat ait lieu au sein de la CDCI. Avec ce dispositif, nous parvenons à l’équilibre : le seuil, qui donne l’impulsion, l’ensemble des dérogations prévues, parce que la France n’est pas uniforme…
…et la capacité offerte aux CDCI de décider in fine. Nous demandons donc le rejet de ces amendements.
Monsieur Benoit, je vous ai appelé à deux reprises pour défendre votre amendement identique, mais vous n’avez pas répondu.
Peut-être, mais vous n’avez pas répondu. Je vais maintenant vous donner la parole en tant qu’orateur favorable à ces amendements.
La parole est à M. Thierry Benoit.
Monsieur le président, j’étais à vos pieds, je venais de demander un scrutin public sur mon amendement no 705 et les amendements identiques.
Peu importe… Il y a au moins une chose que vous ne pourrez m’interdire, c’est de m’exprimer dans cet hémicycle.
En ce qui concerne l’amendement no 705 , je soulignerai deux points : le seuil de 5 000 habitants, que je considère désormais comme un seuil plancher – nous ne reviendrons pas sur ce point car nous lui avons consacré une bonne partie de la séance précédente –, et le report d’un an du terme de la procédure de révision des schémas fixée au 31 décembre 2016 pour donner du temps aux élus.
Je vais à nouveau interpeller Mme la ministre et M. le secrétaire d’État…
…sur ce qu’ils comptent mettre en oeuvre de façon à ce que dans les régions, l’État, à travers les préfets et les sous-préfets, apporte sa réflexion et une stratégie pour aider les élus locaux à se préparer à l’évolution des intercommunalités, dont je ne conteste pas la nécessité. Les intercommunalités doivent évoluer, mais les territoires périphériques et ruraux doivent être accompagnés par l’État.
Si vous êtes président d’une métropole ou maire d’une grande ville, où les populations bénéficient de services publics, de commerces, du désenclavement routier et ferroviaire et du numérique, tout va bien. Mais si vous êtes à seulement trente minutes d’une métropole, vous attendez le désenclavement ferroviaire et le désenclavement routier.
Pour montrer à Mme Genevard qu’elle n’a subi aucune censure, je lui donne la parole pour une courte explication de vote.
La parole est à Mme Annie Genevard.
Je vous remercie, monsieur le président. Si j’ai souhaité reprendre la parole, c’est qu’il s’agit d’amendements fondamentaux qui portent sur l’une des questions les plus débattues de ce projet de loi.
Je voudrais dire au nom de mon groupe que nous sommes très attachés à la libre administration des collectivités locales.
Aujourd’hui 91 % des EPCI sont constitués sur la base d’un accord local. Il est périlleux de détricoter le principe qui a fondé la presque totalité de nos intercommunalités.
Mme Appéré a mentionné à plusieurs reprises ce que veulent les élus. Je lui rappelle que la position officielle de l’Association des maires de France est de s’opposer à toute définition normée de l’intercommunalité.
Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.
Il est procédé au scrutin.
Défavorable.
L’amendement no 678 n’est pas adopté.
Je suis saisi de plusieurs amendements, nos 827 , 826 , 754 , 366 , 359 , 800 , 893 , 755 , 895 et 897 , pouvant être soumis à une discussion commune.
Les amendements nos 359 , 800 et 893 sont identiques.
Les amendements nos 827 et 826 peuvent faire l’objet d’une présentation groupée.
La parole est à Mme Barbara Romagnan, pour les soutenir.
L’objet de ces amendements est de ramener le seuil de 20 000 habitants à 15 000, tout en maintenant les adaptations définies dans l’article.
Je considère qu’il est parfaitement légitime que l’État encourage le regroupement et que les maires ne soient pas les seuls à pouvoir en décider.
Par ailleurs, je reconnais que, contrairement à la plupart des personnes qui se sont exprimées, je suis exclusivement députée et que je n’ai jamais été ni maire ni élue rurale.
Toutefois je rencontre très régulièrement mes concitoyens et les quatre-vingt quatorze maires de la circonscription : je n’en ai rencontré aucun qui se reconnaisse dans ce seuil de 20 000 habitants. Qu’ils soient de droite ou de gauche, ils sont, pour la plupart d’entre eux, désireux de répondre aux besoins de nos concitoyens. Ils ont été tous volontaires pour se regrouper et mettre en commun leurs compétences, et c’est pourquoi cela fonctionne.
Je ne prétends pas que ces exemples représentent l’ensemble de la France, mais il y a dans ma circonscription des communautés de communes qui regroupent trente-quatre ou trente-cinq communes de moins de neuf mille habitants. La distance entre les communes les plus éloignées avoisine les quarante kilomètres, ce qui représente près d’une heure de trajet. Les élus sont contents de travailler ensemble et ils le font depuis longtemps, mais ils considèrent que doubler ou plus le nombre de communes dans leur communauté n’aurait aucun sens. Trop éloignés les uns des autres, ils n’auraient plus de vie en commun.
Par ailleurs, ils sont traités de façon très différente d’un département à l’autre selon la façon dont jouent les exceptions à ce seuil. Parmi celles-ci figure la prise en compte de la densité départementale. Dans le Doubs la présence de Besançon fait augmenter cette densité. La situation est différente dans le département limitrophe de Haute-Saône. Dès lors, compte tenu des exceptions prises en compte, des communes parfaitement identiques, selon qu’elles se trouvent d’un côté ou de l’autre de la rivière ou de la limite du département, se voient soumises au seuil de 12 000 habitants tandis que d’autres se retrouvent dans des circonscriptions de 20 000 habitants. Cela n’a aucun sens !
Je pense qu’on pourrait trouver un compromis entre 5 000 et 20 000 habitants.
Un seuil de 15 000 habitants, accompagné de délais supplémentaires, serait acceptable dans la plupart des cas. Encore une fois, je considère qu’il est normal que l’État encourage le regroupement, mais si les communautés de communes fonctionnent bien, c’est que leur regroupement est le fruit d’une démarche volontaire. Or, à ce titre, 20 000 habitants est un seuil trop élevé dans un certain nombre de secteurs.
Je vais vous présenter deux amendements qui peuvent être considérés comme étant de repli, l’un proposant le seuil de 15 000 habitants, l’autre de 10 000 habitants.
Les arguments qui viennent d’être présentés par notre collègue sur la gauche de cet hémicycle sont tout à fait pertinents.
Cela montre bien que le Gouvernement est dans l’erreur en maintenant absolument le seuil de 20 000 habitants !
Le seuil de 20 000 habitants pose tellement de problèmes sur le terrain qu’il faut absolument le corriger ! Je présenterai donc deux amendements proposant des seuils de 10 000 et 15 000 habitants.
J’aimerais que le premier soit retenu mais opter pour le seuil de 15 000 habitants constituerait déjà un premier pas et un signe important de la part du Gouvernement.
J’associe à mes collègues de la région Languedoc-Roussillon ayant cosigné l’amendement le député Pierre Aylagas qui fait défaut pour des raisons purement techniques mais le soutient néanmoins. Son but est d’abaisser le seuil de 20 000 habitants requis pour construire un EPCI à 15 000 habitants. Je précise que j’adhère pleinement à l’esprit de la loi visant à conforter le principe de regroupement et de mutualisation par le biais de l’intercommunalité, étant moi-même président d’une communauté de communes. Notre amendement vise à signaler la difficulté qu’auront certains territoires ruraux à atteindre le seuil de 20 000 habitants.
Dans le département des Pyrénées-Orientales où je suis élu, plusieurs communautés de communes comptent un peu moins de 20 000 habitants et ne sont pas éligibles aux dérogations prévues dans le texte mais constituent néanmoins de vraies entités cohérentes qui ont mis en place depuis plus de quinze ans de vraies compétences et de vrais services à la population. Les obliger à fusionner avec d’autres territoires posera de sérieux problèmes. Telle est la visée de l’amendement. Ramener le seuil à 15 000 habitants rapprochera le texte de certaines réalités de terrain sans dénaturer l’esprit de la loi.
Il procède d’arguments similaires à ceux qui viennent d’être développés par mes collègues du groupe SRC et vise à fixer un seuil incitatif. Je suis également tout à fait partisan de la loi mais le seuil pourrait être modifié afin de constituer de nouveaux EPCI pertinents. L’amendement définit un seuil moins élevé que le seuil retenu en première lecture à l’Assemblée nationale afin de conserver une certaine proximité entre l’intercommunalité et les habitants, notamment dans les territoires ruraux à faible densité.
Nous reprenons d’ailleurs la proposition formulée en première et deuxième lectures par les sénateurs du groupe socialiste et apparentés. Je connais le problème de l’intercommunalité dans le département où je suis élu. Même si je ne suis pas directement concerné, j’ai beaucoup discuté avec certains présidents. Nous allons associer des communautés de communes séparées par des distances telles que les habitants ne seront pas vraiment concernés par un grand bassin de vie. Ils le seront si celui-ci présente un peu de cohérence et offre des services communs. Si les territoires sont trop vastes, je crains que l’objectif de la loi ne soit pas complètement atteint.
La parole est à Mme Catherine Beaubatie, pour soutenir l’amendement no 800 .
Je reprendrai les arguments développés par mes collègues en changeant simplement le nom du département pour celui de la Haute-Vienne. L’amendement propose de ramener le seuil à 15 000 habitants, ce qui ne change en rien l’esprit de la loi que nous soutiendrons jusqu’au bout. Il reprend simplement la proposition formulée en première et deuxième lectures par nos collègues sénateurs socialistes et apparentés. Je m’associe aux arguments avancés tout à l’heure.
Le débat portait tout à l’heure sur des questions de principe, nous voici à présent dans les modalités pratiques. Très clairement, le seuil de 20 000 habitants pose des problèmes concrets. Dans le département de l’Ain, il obligera à fusionner trois intercommunalités. Harmoniser compétences et gestion budgétaire quand elles sont deux est déjà un effort important ; à trois, l’exercice est beaucoup plus compliqué. Retenir le seuil de 15 000 habitants permettrait de prendre en compte la réalité de nos territoires.
La séance, suspendue à vingt-deux heures vingt, est reprise à vingt-deux heures trente.
La séance est reprise.
Quel est l’avis de la commission sur les amendements qui viennent d’être présentés ?
Nous avons eu de longs débats avant le dîner sur le seuil minimal de constitution des intercommunalités. Dans la mesure où les adaptations que nous avons adoptées en commission répondent au besoin de « coller » à la réalité des territoires…
… je confirme la position de la commission en faveur du maintien du seuil de 20 000 habitants avec les adaptations que nous avons adoptées. Par conséquent, je demande aux auteurs des amendements de bien vouloir les retirer. À défaut, l’avis de la commission serait défavorable.
Même avis.
Comme chacun, j’ai écouté avec une extrême attention la présentation de ces amendements. De toute évidence, le problème n’est pas politique – nous avons vu que les propositions fusent de tous côtés. Les propos de Mme Romagnan, en particulier, confirment ce que je disais tout à l’heure : il existe sur notre territoire des bassins de vie comptant moins de 20 000 habitants qui n’entrent pas dans les différentes dérogations prévues par votre texte. On peut toujours trouver d’autres bornes – 15 000, 18 000, tout ce que vous voudrez ; mais quelles que soient les limites que vous proposerez, il subsistera toujours des cas de figure qui seront en bordure des règles établies, donc un effet de seuil.
C’est pourquoi je vous renouvelle, madame la ministre, une proposition qui me semble sensée : laisser aux CDCI et aux préfets la possibilité de sortir de ce type de situation.
Ce n’est pas si compliqué ; cela vous permettrait de résoudre le problème sans renoncer aux fondements que vous avez mis en place. C’est vous qui avez la possibilité de le faire, puisque nous ne pouvons déposer un nouvel amendement dans l’immédiat.
Permettez-moi aussi de vous poser une question : qu’entendez-vous par « passer outre » ? Je veux parler de l’autorisation qui est donnée aux préfets de « passer outre ». Si « passer outre » veut dire laisser la possibilité aux préfets, dans quelques cas de figure, de conserver une intercommunalité dont la taille serait inférieure à 20 000 habitants, bien qu’elle n’entre pas dans les exceptions que vous avez prévues, le problème est résolu. Mais si ce n’est pas cela, il faut préciser votre pensée par un amendement.
J’avais déposé des amendements visant à abaisser le seuil à 10 000, voire à revenir à 5000, pour provoquer un débat sur ce chiffre arbitraire de 20 000 habitants. Mais les amendements proposant de fixer ce seuil à 15 000, avec ou sans adaptations, à différentes conditions, témoignent bien d’une volonté de prendre en compte la réalité des territoires.
On ne peut donc que regretter cette crispation sur le seuil de 20 000 habitants, qui va à l’encontre de la réalité des territoires. Nous avions là une occasion d’avancer, à partir d’un consensus entre les groupes et à l’intérieur des groupes. Il est donc très regrettable que vous restiez figés sur votre position.
Nous avons là l’occasion de nous retrouver sur un point d’équilibre : le seuil de 15 000, avec les adaptations que vous proposez, serait voté par la quasi-totalité des députés ici présents.
Pourquoi donc vous arc-bouter sur votre position, sauf à refuser le consensus ?
Dans ma propre circonscription, le seuil de 20 000 habitants va nous poser des problèmes insolubles, alors qu’un seuil de 15 000, cela passerait – et je ne suis pas le seul.
Nombreux sont ceux qui sur tous les bancs, dans tous les groupes, ont tenu le même discours ce soir. Écoutez donc les députés de terrain qui sont ici, qui relayent les préoccupations du terrain. Sortez de cette position très théorique et trouvons un accord ! Il est bon que nous nous retrouvions tous sur certains textes ou certains amendements. Cette possibilité nous est aujourd’hui offerte sur une question qui devrait nous permettre de dépasser les clivages idéologiques. Votre position jusqu’au-boutiste n’a aucun sens !
Dans l’hypothèse où il serait maintenu, le groupe RRDP soutiendra l’amendement no 827 de Mme Romagnan, qui conserve l’esprit du texte, avec les adaptations, et abaisse le seuil de 20 000 à 15 000 habitants. Or cela nous permettrait de prendre davantage en compte la faible densité de la population sur les territoires ruraux. J’ajoute que rien n’empêche de constituer des communautés de communes de 30 000 ou 40 000 habitants lorsque cela est possible. Dès lors que nous sommes tous d’accord sur le principe du volontariat et l’existence d’un projet, celui-ci peut parfaitement se construire dans une dimension de 40 000 ou 50 000 habitants. Ceci étant, un abaissement du seuil à 15 000 habitants répondra davantage aux spécificités de la ruralité et de la montagne.
Parmi les arguments avancés par le Gouvernement, il en est un qui est martelé et qui semble véritablement être au fondement de sa décision : l’expertise du Commissariat général à l’égalité des territoires, le CGET, ex-DATAR. Le CGET nous dit que le territoire vécu pertinent, c’est 20 000 habitants. C’est vraiment la vision technocratique.
Elle n’est pas forcément illégitime – il y a des gens très bien, et très intelligents, qui disent des choses très intelligentes au CGET. Je ne remets pas en cause le CGET : je dis simplement que le fondement de votre décision, c’est cette vision-là, contre celle des élus. Or c’est précisément cela qui pose problème, car nous incarnons aussi la représentation des territoires, et il me semble que cette légitimité-là est supérieure à celle avancée par le CGET.
J’ajoute que la taille des intercommunalités est un point de crispation majeur. Politiquement, vous ne pouvez l’ignorer. Vous avez là ce qui répond à la vocation même d’un élu ou d’un haut responsable politique : vous avez le devoir politique d’apaiser le débat sur cette question.
Vous avez une opportunité de le faire. Nous ne voulons plus voir les scènes auxquelles nous avons assisté la semaine dernière : il n’est pas possible que maires et CRS s’affrontent ! Votre responsabilité, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, c’est de parvenir à l’apaisement. Les amendements de M. Menuel et de Mme Romagnan vous en offrent l’occasion. Saisissez-la, vous n’en aurez peut-être pas d’autre !
Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains.
L’apaisement, nous l’avons suscité en recevant les 117 maires ruraux au ministère pendant quelque deux heures et demie. La manifestation s’est produite après.
Après, disais-je, un long échange avec l’ensemble de la délégation. Je ne donnerai aucun détail sur la suite de la négociation : n’allez pas me chercher là-dessus, sinon je vous trouverai aussi !
Il faut faire attention sur ce sujet. Nous avons, André Vallini et moi-même, invité 115 maires à discuter, avant un échange plus informel.
Je vais redire ici ce que je n’aurais pas dit publiquement si vous ne nous cherchiez à propos de ces 115 maires qui ne seraient pas apaisés, pas sereins, etc.
Que se passe-t-il donc ? Une association, l’Association des maires ruraux de France, dont les adhérents sont beaucoup moins nombreux, pour diverses raisons, que les maires ruraux de l’Association des maires de France. Il y a une opposition entre ces deux blocs. L’essentiel du débat avec les 115 maires qui sont ensuite venus devant l’Assemblée nationale a porté sur les communes nouvelles : ce « truc » – pardonnez-moi l’expression, mais c’est celle qui a été employée – serait un attentat à la commune.
Les communes nouvelles ont fait l’objet d’une proposition de loi de M. Pélissard ; et je ne connais pas d’homme plus serein et apaisé parmi les maires que M. Pélissard. Nous avons eu ce premier sujet de débat – un débat très long et très lourd.
Le second sujet était bien sûr la DGF. La DGF par habitant doit être égale entre une commune rurale et une commune station de ski de Savoie, nous représente-t-on ; il n’est pas normal qu’il y ait des différences. Mais vous savez tous que si l’on donne exactement la même dotation à une commune rurale de 1 000 habitants et à une ville d’un million d’habitants, on ne réglera pas pour autant le problème de la ruralité. Nous avons donc ouvert ce chantier. Mme Pires Beaune, après avoir travaillé avec Jean Germain a posé un diagnostic ; nous travaillons à la réforme de la DGF à la demande de ces maires-là.
Concernant l’intercommunalité, leur problème majeur était le suffrage universel direct. L’élection des élus intercommunaux au suffrage universel direct, nous a-t-on dit, c’est la fin des communes. Je suis très franche sur le débat que nous avons eu : j’ai défendu la position que j’ai toujours défendue, à savoir que sur les aires métropolitaines, en particulier, il y a peut-être une question démocratique qui se pose.
Ne revenons pas sans cesse sur ces 115 maires ruraux…
…qui s’opposent aux communes nouvelles, à l’élection des élus intercommunaux au suffrage universel direct, à beaucoup de choses, mais qui s’intéressent surtout – et là, ils ont raison – à la façon dont nous allons répondre, dans les communautés de communes rurales, à la disparition des services publics, disparition dans laquelle vous avez une grande part de responsabilité. Ils nous disent qu’il n’y a plus d’État, qu’il n’y a plus personne à la sous-préfecture, plus d’aides, plus d’État dans les départements, les communautés de communes rurales.
Ne retournez pas les arguments en faisant croire que les maires sont venus se battre contre le seuil de 20 000 habitants. Du reste, la plupart – sinon 100 % – d’entre eux étaient concernés par les adaptations. En revanche, ils voulaient reparler des services publics, de la fermeture de la poste, des perceptions et des écoles. Nous avons essayé de remonter un peu cette histoire collective de la présence de l’État dans les départements depuis la réforme de l’administration territoriale de l’État, la RÉATE. C’est un sujet lourd. Bref, il ne s’agit pas d’une bagarre sur le seuil de 20 000 ou la façon de faire ; c’est un problème de défiance entre les élus. Lorsque vous dites que le Gouvernement a la responsabilité de restaurer un climat serein, apaisé : je pense que nous pourrions tous travailler à ce qu’il y ait un meilleur climat entre les élus…
…à ce que les urbains ne soient pas contre les élus, ni les petites villes contre les grandes.
Sortons donc de ce débat. Y a-t-il une notion d’intérêt général ? Oui. Un gouvernement doit-il défendre l’intérêt général ? Oui. Y a-t-il eu des adaptations en faveur du milieu rural et du milieu de la montagne ? Oui. N’est-ce pas à nous d’avoir un débat un peu plus apaisé et un peu plus serein ? Aidons donc ces communes rurales à restaurer des services publics sur leur territoire – car comme je le disais cet après-midi, les services publics sont le patrimoine de ceux qui n’ont rien. Ils en souffrent, et ce n’est pas la loi NOTRe qui les inquiète le plus.
Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen et du groupe écologiste.
J’ai demandé la parole, monsieur le président, ou sinon, rappel au règlement !
Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains.
Ma responsabilité est de permettre l’expression la plus large tout en laissant le débat se poursuivre dans les meilleures conditions. Je sais comment cela va se terminer : de nombreux articles ne pourront être examinés dans les meilleures conditions, faute de temps de parole suffisant. C’est pourquoi je vais appeler les amendements et demander à leurs auteurs s’ils les maintiennent.
Madame Romagnan, maintenez-vous vos amendements nos 827 et 826 ?
Le rappel au règlement interviendra après. J’ai commencé à appeler les amendements, je souhaite poursuivre ; je donnerai la parole à Mme Genevard par la suite.
Je suis d’accord : les maires ne sont pas venus manifester en raison de la fixation d’un seuil de 15 000 ou 20 000 habitants. Ce n’est pas par la fixation d’un seuil que l’on pourra défendre le service public ou l’intérêt général. Je ne comprends pas pourquoi on en fait un point de rupture, pourquoi on insiste à ce point sur le seuil de 20 000 habitants. Je ne sais pas quel est le territoire pertinent, cela dépend certainement du lieu, mais je constate que c’est dans la fourchette de 15 000 habitants que le plus grand nombre de personnes sont en mesure de se mettre d’accord.
Madame Romagnan, vous recommencez votre démonstration. Ce que je vous demande, c’est si vous maintenez vos amendements.
Vous vous êtes largement exprimée. Je vous demande, le rapporteur en ayant souhaité le retrait, si vous maintenez vos amendements.
Si je ne peux répondre que par « oui » ou « non », je maintiens mes amendements.
Exclamations sur plusieurs bancs du groupe Les Républicains.
Mme Romagnan a mis en avant de bons arguments. Je vais naturellement maintenir mon amendement.
Je le retire en précisant que les cas que j’évoquais, en, faisant référence à une population de 18 500 habitants, ne bénéficient d’aucune dérogation. Je souhaite que le droit des préfets de passer outre l’avis des communes ait une réelle signification.
L’amendement no 366 est retiré.
On a beaucoup réfléchi à ce problème qui, il est vrai, est compliqué. Je retire mon amendement pour tenir compte de l’avis du rapporteur.
Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains.
L’amendement no 359 est retiré.
Je le retire car vous avez raison, madame la ministre, entre élus, nous ne sommes jamais dans la défiance mais dans la défense de l’intérêt général.
L’amendement no 800 est retiré.
Oui, je les maintiens, car j’ai reçu un courrier de l’Association des maires ruraux de l’Ain, qui me demande d’intervenir en ce sens. Cela fait donc bien partie, également, des demandes des maires ruraux.
Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen.
Le mandat impératif est interdit dans cette assemblée ! C’est lamentable ! On a fait la Révolution pour y mettre fin !
La parole est à Mme Annie Genevard, pour un rappel au règlement.
Je veux dire que, sur ce point majeur, il faut laisser le débat se dérouler jusqu’à son terme.
Certes, mais je voudrais, si vous le permettez, non pas répondre à Mme la ministre mais commenter le propos qu’elle a tenu sur la question des maires.
Exclamations sur les bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen.
Quant au déroulement des débats, madame la ministre, cessez d’opposer les maires ruraux aux maires de l’AMF : ce sont des maires quelle que soit l’association à laquelle ils appartiennent.
Pour notre part, nous voulons défendre un point d’équilibre et d’apaisement : tel est l’objet de cet amendement.
La parole est à M. Jean-Yves Le Bouillonnec, pour un rappel au règlement.
Je voudrais dire deux choses. On a entendu plusieurs de nos collègues dire…
Est-ce un rappel au règlement ? Il ne l’a pas dit ! Sur quelle base le fait-il ?
Plusieurs de nos collègues ont évoqué le quasi-mandat impératif qui leur serait confié. Je leur dis ma surprise, car je respecte leur mandat et les électeurs qui le leur ont confié. Chers collègues, dans notre hémicycle, cet argument ne doit pas et ne peut pas être invoqué, car c’est pour cela que l’on a fait la Révolution française, pour que des gens s’extraient de ces situations internes. Monsieur le président, j’ai simplement voulu rappeler quel était le sens de ce que nous faisons ici : porter et mettre au coeur l’intérêt général, pas seulement au nom de l’intérêt présent de nos territoires, mais en fonction de ce que nous projetons pour nos territoires dans trente ans. J’ai déjà eu l’occasion de le dire à la tribune.
Applaudissements sur plusieurs bancs du groupe socialiste, républicain et citoyen.
Exclamations sur les bancs du groupe Les Républicains.
J’aurais suffisamment d’occasions d’en maintenir d’autres, je le crains.
Je vais à présent mettre aux voix les amendements qui n’ont pas été retirés.
Il s’agit d’amendements concernant spécifiquement le département de la Lozère. Je souhaite que le Gouvernement fasse un petit effort en sa faveur. La Lozère a 78 000 habitants et non pas 70 000, comme l’a dit M. Vallini : ne nous en enlevez pas, car nous n’en avons déjà pas beaucoup !
Sourires.
Le département compte, sur 5 100 kilomètres carrés, 185 communes et 23 communautés de communes. Le seuil de 5 000 habitants va poser d’importants problèmes, notamment dans les Cévennes, où M. le secrétaire d’État s’est rendu, plus précisément à Ispagnac. On va essayer de réunir deux, voire trois communautés de communes. Il serait important que vous acceptiez d’abaisser ce seuil de 5 000 à 2 500 habitants, de manière totalement dérogatoire, car cela ne concernerait qu’un seul département français. J’ai d’ailleurs précisé, dans l’exposé sommaire de l’amendement no 163 , que celui-ci ne concernerait que les départements entièrement classés en zones de revitalisation rurale : il n’y en a qu’un en France.
Nous avons eu ce débat en commission, qui a émis un avis défavorable, d’autant plus que, comme je l’ai dit tout à l’heure, et sans aucunement relativiser l’inquiétude ou, du moins, les interrogations légitimes qui s’expriment au sein du département de la Lozère, dont M. Morel-A-L’Huissier se fait l’écho, le seuil de 5 000 habitants a été fixé sur la proposition des élus de la montagne. C’est cette proposition que nous avons majoritairement suivie.
Même avis.
Cet amendement a pour objet d’apporter une précision concernant les établissements publics de coopération intercommunale.
L’exposé sommaire de l’amendement est un peu plus développé que son dispositif. Il nous est dit que cet amendement propose de « supprimer la dérogation apportée aux EPCI comportant plus de cinquante communes, dans la mesure où la situation particulière de ces EPCI à fiscalité propre est déjà prise en compte ». L’amendement a également pour objet de « réduire de trois mois à deux mois le délai dans lequel les communes doivent se prononcer sur le projet de SDCI » et de « réduire de quatre mois à trois mois le délai dans lequel la CDCI doit se prononcer sur le projet de schéma. » Cet amendement comporte-t-il bien les dispositions annoncées dans l’exposé sommaire ?
Je vous donnerai une explication au nom de la commission, puisque c’est la commission et les services de la séance qui ont procédé au découpage de l’amendement du Gouvernement, ce qui explique le décalage entre l’exposé des motifs et le dispositif de l’amendement. Vous retrouverez un peu plus loin le dispositif correspondant à l’exposé des motifs que vous avez sous les yeux.
J’ai une question technique à poser au secrétaire d’État : dans l’hypothèse où un schéma définirait un périmètre d’intercommunalité identique au périmètre d’un pôle d’équilibre territorial et rural – PETR – existant, envisagez-vous que les deux structures fusionnent ou vont-elles coexister sur le même périmètre ?
On a déjà eu ce débat en première lecture. Il est parfaitement possible de fusionner le périmètre du PETR et de l’EPCI.
L’amendement no 1510 est adopté.
Cet amendement a pour objet d’apporter une précision, qui nous a été demandée, sur la densité nationale.
C’est un amendement rédactionnel qui va apporter de la clarté dans la rédaction du projet de loi, donc l’avis est favorable. Cela étant, je précise que la densité nationale n’est aujourd’hui pas quantifiée par l’INSEE. Un sous-amendement que je présente à l’amendement no 1514 du Gouvernement, permettra de préciser le contenu de la notion de « densité nationale ».
Il serait très utile que le Gouvernement veuille bien produire une simulation, pour chacun de nos départements, montrant l’impact de cet amendement, afin que l’on dispose des mêmes chiffres de densité, puisque vous en modifiez les paramètres.
J’avais un peu anticipé votre demande, monsieur Larrivé. Le rapport que j’avais rédigé au nom de la commission des lois, en première lecture, contient le tableau des 27 ou 28 départements concernés par cette adaptation, avec la simulation.
Si. On nous a reproché le fait que la densité était mal définie dans les adaptations que j’avais fait adopter en première lecture parce que la formule reposait sur la densité moyenne des départements. On la remplace par la densité nationale, mais les références mathématiques restent les mêmes, donc le tableau demeure valable.
L’amendement no 1511 est adopté et les amendements nos 898 rectifié , 909 et 1373 tombent.
Je suis saisi d’un amendement no 1514 rectifié , qui fait l’objet de deux sous-amendements nos 1592 et 1593 .
La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement no 1514 rectifié .
Il s’agit de préciser la rédaction de l’article 14, tel qu’issu de la commission des lois. Il vise à ce que la « prise en compte du périmètre des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux et des pôles métropolitains ne figure pas parmi les objectifs des schémas départementaux de coopération intercommunale, mais parmi les orientations qui doivent être prises en compte pour son élaboration », ce qui répond d’ailleurs à l’interrogation que vous aviez formulée tout à l’heure, monsieur Larrivé.
Il propose également que les « dérogations soient appliquées non seulement aux projets de périmètre proposés dans le cadre du SDCI, mais également aux EPCI à fiscalité propre existants. »
Le premier sous-amendement est de précision ; il a pour objet de remplacer les mots « la plus récente disponible au 1er janvier 2015 » par les mots « par le plus récent décret publié en application de l’article 156 de la loi no 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité », ce qui permet de ne pas actualiser la loi à chaque modification des chiffres de l’INSEE.
Nous proposons dans le second sous-amendement de déterminer la densité nationale en divisant la somme des populations municipales des départements de métropole et d’outre-mer et des collectivités territoriales exerçant des compétences départementales – à l’instar de métropoles à statut particulier comme Lyon – par la somme des superficies de ces mêmes départements et collectivités territoriales. En effet, l’INSEE publie des chiffres sur le nombre d’habitants, mais pas sur la surface des territoires ainsi concernés. Grâce à de telles précisions, les préfets sauront exactement à quel référentiel se reporter.
L’amendement no 1514 rectifié , sous-amendé, est adopté, et les amendements nos 164 , 910 , 1374 et 166 tombent.
Cet amendement vise à prévoir la possibilité d’une exception pour certains territoires. Si l’on établit à partir des données de l’INSEE une distribution des EPCI en fonction de leur densité, on constate que 47 % des EPCI ont une densité inférieure à 50 habitants au kilomètre carré.
Nous proposons donc, comme en première lecture, de prévoir une exception au seuil de 20 000 habitants en fonction de la densité des territoires, et de retenir un seuil de 5 000 habitants pour des densités inférieures à 50 habitants au kilomètre carré.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1375 .
Cet amendement, identique à celui qui vient d’être présenté par Mme Rabault, vise à proposer davantage de flexibilité dans la mise en oeuvre du développement des communautés de communes en permettant de maintenir à 5 000 habitants les EPCI situés dans des zones dont la densité est inférieure à 40 % de la densité nationale.
La densité dont il est question correspond à la densité moyenne des départements. Je crains fort que le passage à la notion de densité nationale ne change la donne pour certains départements ruraux. Il aurait été intéressant de connaître le mode de calcul d’une telle densité avant de changer le texte comme nous l’avons fait.
Dans la discussion commune, nous en venons à la seconde série d’amendements identiques.
La parole est à Mme Valérie Rabault, pour soutenir l’amendement no 912 .
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1376 .
Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble de ces amendements en discussion commune ?
Je demanderai aux auteurs de ces amendements de les retirer, et émettrai à défaut un avis défavorable.
L’adoption des amendements de nos collègues Valérie Rabault et Jeanine Dubié aurait en effet pour résultat d’élargir la dérogation liée à la densité : le fait de fixer une densité de 40 ou 50 habitants au kilomètre carré, au lieu de celle de 30 habitants au kilomètre carré retenue en commission, aurait pour conséquence d’augmenter le nombre d’établissements faisant l’objet de cette dérogation.
Je rappelle que nous avons retenu le chiffre de 30 % de la densité moyenne nationale parce qu’il correspond au seuil d’une faible densité de population selon les critères de l’INSEE ; il ne s’agit donc pas d’un chiffre inventé.
Pour répondre à la question de Mme Dubié, nous parlions en première lecture de densité moyenne des départements, une notion qui nous a été présentée comme difficile à comprendre ou inhabituelle. Le Gouvernement a proposé de la remplacer par celle de densité nationale. Le sous-amendement no 1593 à l’amendement no 1514 du Gouvernement, qui a été adopté voilà quelques instants, reprend strictement la définition de l’adaptation que nous avions votée en première lecture.
Il n’existe pas de densité nationale au sens mathématique, au sens de l’INSEE, et on peut calculer des densités moyennes de département, ce que nous avons fait en première lecture. Pour des raisons de lisibilité, le Gouvernement a souhaité retenir la dénomination « densité nationale », et le sous-amendement permet d’établir que celle-ci correspond à la densité moyenne des départements.
Il est le même que celui de la commission, que je ne pourrais mieux formuler : demande de retrait et, à défaut, avis défavorable.
Non, je les retire, monsieur le président.
Permettez-moi seulement de faire un petit commentaire à l’adresse de M. le rapporteur. Je comprends bien que le seuil de 30 % de la densité nationale correspond à une faible densité selon les critères de l’INSEE. Je préférerais cependant que l’on maintienne le seuil de 5 000 habitants dans les territoires situés en dessous de cette densité plutôt que de retenir comme vous le faites une clé de répartition qui s’appuie sur le ratio des différentes densités.
Non, je les maintiens, monsieur le président.
Monsieur le rapporteur, la densité moyenne des départements était de 103,7 habitants au kilomètre carré ; pouvez-vous nous assurer que la densité nationale moyenne sera égale ou inférieure ? En effet, si ce n’était pas le cas, nous risquerions d’avoir des soucis.
Dans la mesure où la densité nationale telle que nous l’avons adoptée dans l’amendement précédent est déterminée par la même formule de calcul que celle de l’adaptation votée en première lecture, je peux vous l’assurer, en effet : la densité nationale moyenne est de 102,1 habitants par kilomètre carré, d’où le seuil de 30,7 habitants par kilomètre carré, qui correspond à 30 % de cette densité moyenne.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1377 .
L’adoption de ces deux amendements, qui visent à adapter le seuil de constitution des communautés de communes en renvoyant à la notion de bassin de vie, définie par l’INSEE, reviendrait à faire de l’institut une instance décisionnaire de ces seuils démographiques, ce qui présente une difficulté. La commission demande donc leur retrait et émettra à défaut un avis défavorable.
Même avis.
L’amendement no 913 est retiré.
L’amendement no 1377 n’est pas adopté.
Le présent amendement a pour objet d’assouplir la dérogation en rendant possible l’adaptation du seuil pour la constitution des intercommunalités entre 5 000 et 20 000 habitants dans les périmètres des EPCI qui comprendront au moins 30 % de communes classées montagne.
La rédaction actuelle de l’article 14 reconnaît l’adaptation « montagne » en dessous du seuil de droit commun de 20 000 habitants – je tiens d’ailleurs à remercier les efforts du rapporteur en ce sens – mais uniquement pour les futurs EPCI qui seront composés à 100 % de communes de montagne. Cette définition, très limitative, revient à exclure du bénéfice de l’exception montagne les EPCI qui incluent au moins une commune de plaine et réduit d’emblée de plus de moitié les bénéficiaires théoriques. En outre, par rapport à la situation actuelle, l’exception montagne ne pourrait théoriquement jouer que pour 327 EPCI 100 % montagne, contre 596 auparavant.
L’assouplissement demandé est d’autant plus indispensable que le seuil minimum de 5 000 habitants, que nous avions proposé pour atteindre un équilibre raisonnable, non opposable depuis 2010 aux territoires de montagne, va contraindre 186 EPCI constitués à 100 % de communes de montagne à fusionner dans de grands ensembles, regroupant le plus souvent des communes de plaine.
Le seuil minimum de 20 000 habitants pour créer une structure intercommunale n’est, dans ce contexte, ni réaliste ni compatible avec les réalités géophysiques des communes de montagne. Ces communes ne doivent pas être intégrées de façon automatique à de grands ensembles, qui seraient majoritairement étrangers à leurs problématiques. Une communauté du sud Isère que M. le ministre connaît très bien a ainsi été conduite à recréer des syndicats pour exercer des compétences qui ne sont pas exercées par l’intercommunalité et que les communes ne peuvent assumer seules.
Monsieur le rapporteur, il est préférable en montagne d’avoir des intercommunalités de plus petite taille mais efficaces et rendant de vrais services à la population que de trop grandes structures contraintes de restituer aux communes des compétences qu’elles sont dans l’incapacité d’exercer en raison de leur trop large périmètre.
Monsieur le président, ma collègue Marie-Noëlle Battistel ayant largement développé son argumentation, mon propos sera bien plus synthétique.
Si l’on maintient la clause de 100 % de communes de montagne, un très grand nombre d’EPCI de montagne risque de ne pas pouvoir bénéficier du seuil de 5 000 habitants. Il nous paraît donc absolument indispensable de la réviser.
Notre collègue Marie-Noëlle Battistel a déjà largement explicité l’objet de ces amendements. Je me contenterai donc de rappeler pourquoi ils sont importants.
Selon la réglementation en vigueur, il suffit qu’une seule commune soit classée en zone de montagne pour que l’EPCI bénéficie d’un seuil adapté. Le fait de retenir une proportion de 100 % de communes de montagne…
…exclut en effet la quasi-totalité des communes. Il est donc important que nous puissions réintroduire un seuil, de 30 ou 40 %, pour que l’exception propre aux zones de montagne continue d’être appliquée sur le terrain.
Quel est l’avis de la commission sur l’ensemble des amendements en discussion commune ?
Il y a en effet un débat sur cette définition et, depuis le début de nos discussions, nous oscillons entre, d’une part, la position de celles et ceux qui proposent de classer un EPCI en zone de montagne dès lors qu’il comprend au moins une commune de montagne, et, d’autre part, la rédaction de la commission des lois, qui retient une proportion de 100 % de communes de montagne.
Mon sentiment, et celui de la commission, est que le seuil de 30 % est un peu bas et aurait pour conséquence de rendre éligible à l’adaptation des intercommunalités qui, objectivement – j’ai à l’esprit un EPCI en particulier, que je connais bien –, n’ont pas les caractéristiques de montagne telles que nous les entendons.
À ce stade, je demande donc aux auteurs de ces amendements de les retirer. À défaut, l’avis sera défavorable. Je suis convaincu qu’une convergence est possible avec nos collègues du Sénat sur cette question-là, sur un autre seuil peut-être que celui de 30 %. Je suggère que, avec celles et ceux qui connaissent le mieux la question de la montagne – je pense bien sûr à vous, madame Genevard, et à Mme Battistel –, nous prenions le temps, dans la semaine qui vient, de regarder ensemble les simulations possibles et de déterminer le seuil, le pourcentage à partir duquel on pourra être efficace, en prenant garde de ne pas faire entrer dans le champ de l’adaptation des intercommunalités qui ne le mériteraient pas nécessairement.
L’avis du Gouvernement est le même que celui de la commission. Nous avons longuement discuté, en essayant de trouver la cote la mieux taillée possible. Chaque fois, quelques cas particuliers appelaient notre attention, notamment un cas que vous connaissez bien, madame Battistel. Il me paraît nécessaire de faire le tour de l’ensemble des cas – montagne, basse montagne, etc. –, ce que nous n’avons pas réellement fait. Nous devrions donc nous en tenir là pour le moment, et aviser dans la suite des discussions.
Il faudra déterminer, si l’on peut, avec vous et avec l’ensemble des services, une cote un peu mieux taillée. Il n’y a aucune raison particulière de retenir le seuil de 30 %. Je souhaiterais donc que les amendements soient pour l’heure sagement retirés, afin de nous laisser le temps de trouver la bonne cote, ce qui ne sera sans doute pas facile.
Je voudrais vous expliquer à partir d’un exemple très concret pourquoi ces dérogations sont particulièrement importantes pour les zones de montagne. Dans mon département du Tarn, partagé entre plaine et montagne, l’application stricte du seuil de 20 000 habitants conduirait à constituer une intercommunalité représentant environ 30 % de la superficie du département : à une telle échelle, on sort du raisonnable ! Il est donc impératif de prévoir des éléments d’adaptation.
Je souhaite que vous vous engagiez à ce sujet devant la représentation nationale, madame la ministre, d’autant que le Gouvernement a pris des engagements de réforme auprès de l’Union européenne, dont celui de diminuer d’un tiers le nombre d’intercommunalités. Ces dérogations risquent donc d’entrer en contradiction avec cet objectif.
Me reviennent en mémoire les discussions que nous avons eues ici même à propos du mode de scrutin aux élections départementales. Là aussi, on avait prévu une « exception montagne », laquelle, dans nombre de départements, dont le mien, n’a jamais joué. C’est pourquoi nous souhaitons obtenir des garanties de la part de la ministre et du rapporteur que la spécificité de certaines situations sera prise en compte. Il est clair que les règles de droit commun ne peuvent pas s’appliquer à la communauté de communes que je préside, dont la densité est de onze habitants au kilomètre carré, soit six fois moins que la moyenne départementale et dix fois moins que la moyenne nationale ! Cela ne pourra pas fonctionner si nous restons dans le cadre que vous nous proposez.
Il y a un élément qui me perturbe dans votre réponse, madame la ministre. Vous nous dites en effet que ce chiffre de 30 % est arbitraire : je pourrais vous retourner la remarque puisque nous ne faisons que reproduire votre schéma. Le texte prévoit en effet une exception pour les territoires dont la densité est inférieure à 30 % de la densité moyenne. Vous n’allez pas nous reprocher d’être cohérent. Appelons cela – avec un peu d’humour – la règle des 30 % : une dérogation serait prévue pour les EPCI comptant 30 % de communes en zone de montagne et les territoires dont la densité démographique est inférieure de 30 % à la moyenne. Du reste, ce seuil reste relativement modeste et on pourrait même envisager de l’augmenter.
Quant à vous, monsieur le rapporteur, évitez de généraliser à partir d’un seul que vous connaissez. Nous l’avons déjà vu hier soir : chaque fois qu’il est question de la montagne, vous occultez la spécificité de ces territoires, pourtant consacrée par la loi Montagne de 1985. Je le déplore.
Je m’oppose donc fermement au retrait de ces amendements que j’ai cosignés. Jusqu’à cette législature, les « montagnards » faisaient preuve d’une solidarité transpartisane : chaque fois qu’il s’agissait de la montagne, on dépassait les clivages. Je voudrais retrouver la même solidarité aujourd’hui !
Rassurez-vous, madame Dalloz : il n’y a pas qu’un exemple et je connais un peu – moins que vous, certainement ! – la loi Montagne. Et si d’aventure il m’arrivait d’avoir la tentation d’oublier ne serait-ce qu’une seule des spécificités de la montagne, ma collègue Marie-Noëlle Battistel se chargerait de me le rappeler, avec d’autres, comme Bernadette Laclais ici présente.
Quant au seuil de 30 %, il tient au fait que l’INSEE parle d’espaces de faible densité en dessous de trente habitants au kilomètre carré. Vous conviendrez que ce chiffre n’est pas très éloigné de celui de 30,7 habitants au kilomètre carré qui correspond au chiffre de 30 % de densité moyenne que nous avons retenus tout à l’heure.
Monsieur Folliot, la dérogation prévue pour les territoires de montagne par la loi de 2010 n’a jamais joué, ou plutôt les élus n’ont jamais réussi à la faire appliquer, parce que cette loi dispose que le seuil « peut être adapté », ce qui ne contraint pas les préfets à le faire. Pour que les élus de la CDCI puissent les obliger à intégrer cette adaptation dans le schéma, il fallait une double majorité : une majorité pour rejeter le schéma proposé par le préfet et une majorité qualifiée des trois cinquièmes des membres de la commission – et non pas des seuls présents – en faveur d’un amendement alternatif. C’est ce « double cliquet », comme on l’a appelé, qui a empêché les élus de faire jouer la disposition.
Dans la rédaction que nous proposons, nous précisons que le seuil « est »adapté. Afin d’encadrer la faculté pour le préfet de passer outre l’avis des élus, nous précisons aussi que, si un préfet veut aller plus loin que les objectifs de la loi, il devra recueillir l’avis favorable de la CDCI. Les possibilités d’adaptation seront ainsi plus faciles à faire valoir par les élus membres des CDCI que dans le cadre de la législation en vigueur depuis 2010.
Madame Dalloz, comme nous vous l’avons expliqué en première lecture, documents à l’appui, c’est à partir des demandes formulées par les élus dans le cadre de l’association nationale des élus de la montagne, l’ANEM, que nous avons fixé ce critère de 30 %.
La question est d’importance car la montagne constitue une part substantielle du territoire. Nous prenons acte de l’esprit d’ouverture manifesté par Mme la ministre et M. le rapporteur s’il apparaissait que le seuil de 30 % était trop bas. Je ne souhaite pas pour autant retirer mes amendements, que je maintiens comme point de départ de la discussion à venir. Nous prenons acte cependant de votre bonne volonté en la matière.
L’« exception montagne » dont je déplorais l’absence d’application dans nombre de départements, monsieur le rapporteur, est celle prévue par la loi relative à l’élection des conseillers départementaux. Il est particulièrement regrettable que cette possibilité n’ait pas été mise en oeuvre.
Les amendements aux alinéas 12, 13 et 28 de l’article 14 ainsi qu’au premier alinéa de l’article 15 sont des amendements de bon sens, sinon d’appel. Leur objet n’est pas de susciter le débat mais de faire prévaloir l’intérêt général et une forme de fraternité républicaine.
Lors des interventions sur l’article 14, j’ai en effet entendu qu’un seuil de 20 000 habitants serait préférable à un seuil de type « ligne Maginot ». Je suis tout à fait prêt à souscrire à ce point de vue. Je partage évidemment l’idée selon laquelle une intercommunalité de projet doit s’appuyer sur un territoire pertinent par sa taille démographique pour permettre les meilleures mutualisations et offrir aux citoyens des services de qualité. Je partage également votre volonté, madame la ministre et monsieur le rapporteur, d’être au plus près de la réalité des territoires. C’est pourquoi je pense qu’il est indispensable de faire prévaloir dans nos débats un temps de respiration démocratique, un temps de respect des citoyens, des élus et des territoires qui, depuis le 1er janvier 2014, sont en train de définir et d’approfondir leur projet territorial, a fortiori pour les départements dans lesquels la carte intercommunale a très fortement évolué depuis 2012, et pas toujours dans un environnement politique – toutes tendances confondues – paisible et consensuel.
En résumé, il faut savoir donner du temps au temps. Si, lors des dernières élections municipales, les citoyens ont élu pour la première fois leurs conseillers communautaires, ils l’ont fait dans un cadre territorial qu’ils connaissaient. Je pense qu’il est préférable d’en rester à cet environnement connu.
Ces propositions s’inscrivent dans le débat qui est le nôtre depuis le début de la séance sur la pertinence du seuil de 20 000 habitants et les adaptations qu’il convient d’apporter. Le « temps de respiration » que vous proposez correspond à ce que l’on a appelé, de manière quelque peu impropre, le « délai de repos » d’ores et déjà prévu dans les adaptations de l’article 14. Ces adaptations doivent normalement permettre de tenir compte des spécificités démographiques et des caractéristiques des territoires. Mais cela ne signifie pas que l’on doive prendre en compte tous les cas particuliers. Je demanderai donc le retrait des amendements. À défaut, l’avis sera défavorable.
La parole est à M. le secrétaire d’État chargé de la réforme territoriale, pour donner l’avis du Gouvernement.
Vous soulevez un vrai problème, monsieur Léonard. Sachez que le Gouvernement y est attentif. Nous vous suggérons donc de retirer vos amendements, afin de nous permettre d’étudier cette proposition et celles qui suivent d’ici la réunion de la commission mixte paritaire.
Oui, monsieur le président.
Non, monsieur le président, même si le rapporteur affirme que les adaptations déjà prévues par la loi suffisent. Les territoires ruraux qui ont déjà connu des fusions de communes depuis 2012, souvent des communes de moins de 5 000 habitants, sont précisément ceux qui devront de nouveau fusionner pour atteindre le seuil, alors qu’ils n’ont encore réglé ni la question des compétences ni celle de la fiscalité, que l’on n’aborde jamais. Pourtant le « lissage » de la fiscalité sur treize ans crée des soucis dans bien des territoires.
Pour cette raison, je propose l’abaissement du seuil à 5 000 habitants, de manière à ne pas limiter l’adaptation aux intercommunalités qui comptent déjà 15 000 habitants. Le répit doit pouvoir s’appliquer à toutes les communautés de communes créées entre 2012 et la date de publication de la loi.
L’amendement no 1201 n’est pas adopté.
C’est par idéologie que la majorité a rejeté les amendements nos 827 de Mme Romagnan et 754 de M. Menuel et je le regrette car l’Assemblée vient de manquer une belle occasion de faire oeuvre utile ! C’est pourtant le seuil de 15 000 habitants, avec les adaptations nécessaires, qui reste la meilleure réponse à apporter aux EPCI, notamment dans les zones rurales. Si ces amendements avaient été adoptés, j’aurais volontiers retiré les miens. En tout état de cause, j’espère que la commission mixte paritaire saura en tirer un meilleur parti.
C’est sans illusion que je défends l’amendement no 590 . Des EPCI se sont constitués autour de réels projets de bassin de vie. Ils n’atteignent pas le seuil des 20 000 habitants mais ont pris de nouvelles compétences comme le PLUI – plan local d’urbanisme intercommunal – et correspondent à des bassins d’emploi cohérents. La modification proposée revient à replacer le seuil à 15 000 habitants.
L’avis est défavorable sur votre amendement, qui porte en réalité sur le délai de repos et ses critères d’application ; il ne s’agit pas du débat sur le seuil de 20 000 habitants que nous avons évoqué tout à l’heure.
Même avis.
L’amendement no 590 n’est pas adopté.
Si vous le permettez, monsieur le président, je défendrai en même temps les amendements nos 591 et 593 , qui visent tous deux à modifier l’alinéa 12 de cet article 14. Cet alinéa concerne les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 15 000 habitants issus d’une fusion intervenue entre le 1er janvier 2012 et la date de publication de la loi que nous examinons.
Or il y a dans ma circonscription des communautés de communes que je qualifierai de pionnières puisqu’elles ont fusionné dès le 1er janvier 2008. Dans l’organisation administrative, financière et fiscale de leur nouveau territoire, elles ont, en quelque sorte, essuyé les plâtres. Il serait injuste de les pénaliser aujourd’hui, alors qu’elles correspondent à des bassins de vie cohérents et qu’elles ont fusionné dans le cadre de réels projets de territoires.
L’amendement no 591 propose de supprimer la référence à la date du 1er janvier 2012 : l’alinéa 12 viserait ainsi tous les EPCI de plus de 15 000 habitants issus d’une fusion intervenue avant la date de publication de la loi. S’il faut vraiment déterminer une période, je propose, par l’amendement no 593 , de fixer le début de cette période au 1er janvier 2008, au lieu du 1er janvier 2012.
Sur ces amendements qui portent tous deux sur la question du « délai de repos », l’avis est défavorable, surtout au premier ! Il impliquer en effet que toute intercommunalité ayant déjà connu une fusion serait dispensée de fusion dans le cadre de l’application de ce texte.
Le second impliquerait que toute intercommunalité ayant connu une fusion depuis le 1er janvier 2008 en serait dispensée – reconnaissez que ce n’est pas récent. L’avis de la commission est défavorable. Je suis sûr, monsieur Reiss, que vous n’en êtes pas surpris !
Il y a même des intercommunalités qui ont fusionné de façon tout à fait volontaire avant 2008. Si on prévoit des dérogations pour l’ensemble de ces cas, ce sera un vrai problème.
Eh oui ! C’est bien la preuve que le volontariat marche mieux que vos lois !
Je vous engage donc à retirer ces amendements, auxquels le Gouvernement est naturellement défavorable.
Cet amendement vise à supprimer l’adaptation du seuil prévue pour les EPCI comportant plus de cinquante communes, dans la mesure où la situation particulière de ces EPCI à fiscalité propre est déjà prise en compte par l’approche en termes de densité de population. Je le disais tout à l’heure : les très nombreuses simulations que nous avons réalisé à partir de tous les cas de figure possibles – selon la distance entre les deux points les plus éloignés, l’emplacement de la commune centre par rapport au périmètre, etc. – nous permettent d’affirmer que le plancher de 5 000 habitants et les adaptations prévues par ce projet de loi permettent de répondre à l’ensemble des questions qui se posent. Je ne souhaite donc pas ouvrir une nouvelle possibilité d’adaptation, d’autant moins que certaines communautés de communes comptent déjà plus de cinquante communes. Pour des raisons tenant à la géographie et à l’organisation du territoire, il y a de grandes disparités de taille entre les communes françaises. Je pense donc que le nombre de communes n’est pas un critère pertinent.
Lors de l’examen de ce projet de loi en commission, je m’étais prononcé contre le rétablissement de cette adaptation. La commission l’a cependant rétablie : elle est donc d’avis, naturellement, de la maintenir.
L’amendement no 1512 est adopté et les amendements nos 1419 rectifié , 824 et 1069 tombent.
Jusqu’ici nous débattons de la taille minimale qui doit être celle d’une EPCI mais cette question de la taille des EPCI doit aussi être examinée à l’aune de l’engagement, réaffirmé à plusieurs reprises par le Gouvernement, de maintenir les départements, particulièrement les départements ruraux. Si, par le jeu des regroupements de communes ou d’EPCI, on en venait à construire des communautés de communes si vastes qu’elles comprendraient plus du tiers de la population du département, c’est la notion même de département rural qui serait mise à mal !
C’est pourquoi nous proposons de plafonner la taille des communautés de communes à 33 % de la population du département dans le cas d’un département rural.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1372 .
Cet amendement ne tombe pas du ciel : on observe déjà dans certains départements ruraux une volonté de regroupement des agglomérations. Dans les Hautes-Pyrénées, par exemple, les services de l’État veulent constituer une grande agglomération réunissant Tarbes et Lourdes. Une telle agglomération compterait plus de 120 000 habitants, dans un département qui en compte 220 000. Si ce projet aboutissait, cette intercommunalité rassemblerait plus de 50 % de la population du département !
Je pense donc qu’il serait opportun de plafonner la taille des communautés de communes à 33 % de la population du département, dans le cas d’un département rural. Cela permettrait une représentation beaucoup plus équilibrée.
Ces deux amendements posent d’abord un problème de forme : la notion de « département rural » n’a pas d’existence juridique. Seule la notion de « département urbain », est définie, et uniquement pour le calcul de la DGF. On la trouve à l’article L. 3334-6-1 du code général des collectivités territoriales. Si l’on appliquait cette définition a contrario pour déterminer quels départements doivent être considérés comme ruraux, la liste en serait extrêmement longue.
Par ailleurs, nous avons déjà prévu une mesure pour prévenir ce type de situation. En effet, si un préfet veut aller plus loin que les objectifs et les seuils fixés par la loi, il devra recueillir l’avis favorable de la CDCI. La mesure limitative que vous proposez, elle, interdirait à des élus de constituer un EPCI de la taille qu’ils souhaitent, indépendamment de la taille du département, ce qui est discutable au regard du principe de libre administration des collectivités territoriales. Les dispositifs que nous avons adoptés renvoient donc cette responsabilité à la CDCI sans interdire la constitution de grandes intercommunalités si la CDCI l’accepte et si les élus le veulent.
Je demande donc le retrait de ces amendements identiques, auxquels la commission est défavorable.
Je demande moi aussi le retrait de ces amendements auxquels le Gouvernement est défavorable. J’ai l’impression en effet, voire la certitude que cette disposition aurait des effets inverses de ce que vous souhaitez. Le Gouvernement ne peut qu’être opposé au plafonnement que vous proposez puisqu’il souhaite, au contraire, laisser les communes choisir le périmètre optimal des EPCI à fiscalité propre.
Par ailleurs, la notion de « département rural » n’étant pas définie, comme le rapporteur vient de le souligner, cette disposition poserait des problèmes de mise en oeuvre. Je souhaite donc que vous retiriez ces amendements dont je ne suis pas sûre qu’ils permettraient d’atteindre l’objectif que vous visez.
Ces deux amendements identiques sont contraires à l’esprit du projet de loi, qui prévoit un seuil mais pas de plafond de constitution des EPCI. C’est que, comme nos débats l’ont démontré, le législateur entend laisser toute liberté aux élus à partir d’un certain seuil assorti de dérogations.
Et puis effectivement, qu’est-ce qu’un département rural ? La plupart des départements comptent des territoires ruraux, des territoires urbains, des territoires périurbains et d’autres totalement mixtes.
Il est tout à fait contraire à l’esprit de ce texte d’empêcher des regroupements, plus particulièrement dans des territoires déjà très avancés sur ce chemin et qui comptent – je le dis très respectueusement à mes collègues – des maires ruraux qui ont beaucoup d’appétit pour l’intercommunalité. Ils se rendent compte qu’ils n’ont plus les moyens aujourd’hui de mener une action publique efficace et ils ont compris qu’il est important de se regrouper s’ils veulent répondre aux besoins de leurs administrés, surtout en zone rurale.
N’ayons pas peur pour les départements, qui continueront d’exister ! Je préfère m’inscrire dans une dynamique qui fait de l’intercommunalité les territoires de demain et je regrette ce conservatisme et cette peur de l’intercommunalité. C’est pourquoi je ne voterai pas en faveur de ces amendements.
Forte des précisions apportées par M. le rapporteur et Mme la ministre, retirez-vous votre amendement, madame Rabault ?
Je retire en effet cet amendement en considération de ce que vous me dites sur la notion de département rural, monsieur le rapporteur. Si nous l’avons utilisée, c’est que certains membres du Gouvernement l’avaient fait avant nous, et dans les mêmes termes.
L’objectif est de préserver un équilibre territorial qui permette à chaque collectivité de jouer son rôle sans devoir supporter la concurrence d’une EPCI devenue trop importante au point de fragiliser le département. Certes, ma chère collègue, les départements et les EPCI ayant des compétences différentes, une telle concurrence ne devrait pas être. Mais cela, c’est la théorie, et on sait combien la réalité peut être différente.
L’amendement no 907 est retiré.
Vous avez raison, madame Capdevielle, de rappeler l’esprit de ce texte : nous ne devons pas oublier qu’à l’origine il prévoyait la suppression des départements. Je sais combien vous êtes favorable à leur suppression, ma chère collègue, et il est vrai que ce n’est pas ma position. Puisqu’il a été décidé, après de longs combats auxquels nous avons largement participé, de maintenir les départements, nous devons veiller à ce qu’une communauté de communes ne puisse pas couvrir la moitié d’un département car nous risquons de nous retrouver avec des territoires ruraux où l’urbain pèsera plus que le rural.
L’amendement no 1372 n’est pas adopté.
La parole est à M. Daniel Fasquelle, pour soutenir l’amendement no 418 .
Voilà un amendement sur lequel nous pourrions tous nous retrouver. En effet il vise à faciliter la constitution des EPCI, ce qui est votre objectif, en retenant une définition de la population semblable à celle en vigueur pour le calcul de la DGF.
Cet amendement doit permettre de réparer une injustice et de répondre concrètement à un problème rencontré par certains territoires, en particulier touristiques. Dans ces territoires, il peut y avoir une grosse différence entre la population municipale, c’est-à-dire le nombre d’habitants selon l’INSEE, et celui retenu pour le calcul de la dotation globale de fonctionnement, la DGF, voire la population réelle ! Or le budget de ces communes, leur personnel, leurs obligations dépendent de l’importance de la population réelle et nom de celle de la population municipale.
À titre d’exemple, alors que ma commune compte 5 000 habitants à l’année et 15 000 au sens de la DGF, sa consommation d’eau et sa production de déchets, tout comme son budget, sont ceux d’une ville de 20 à 25 000 habitants.
Or le seul critère retenu par la loi est celui de la population municipale. Il existe de ce fait un décalage considérable, dans la répartition des sièges et dans le mode de fonctionnement au sein des EPCI, entre le poids respectif de ces communes ainsi que la réalité de leurs obligations, et la réalité que vous prenez en compte et qui n’est que la réalité municipale. C’est le cas en particulier des communes touristiques qui créent par leur dynamisme créent de l’emploi.
L’amendement proposé par Gilles Carrez, qui a été cosigné par un grand nombre de députés, dont je fais partie, vise à réparer cette injustice et à prendre enfin en compte la population au sens de la DGF, à défaut de pouvoir prendre en compte la population réelle, qui est très différente, en raison en particulier de la présence d’un grand nombre de résidences secondaires dans les zones touristiques. Nous leur permettrions ainsi d’atteindre certains des seuils que vous avez fixés et de créer des communautés de communes ou d’agglomération.
Vous avez, monsieur Fasquelle, donné une partie de la réponse : la population au sens de la DGF est définie de façon à tenir compte des charges spécifiques qui pèsent sur un certain nombre de communes, en raison par exemple du tourisme. Une telle définition n’est absolument pas pertinente, aux yeux de la commission pas plus qu’aux nôtres, pour fixer des seuils démographiques et c’est pourquoi son avis est défavorable. Nous considérons même que ces communes, dont vous dites que l’activité est celle d’une population plus importante, gagneraient à être intégrées dans des intercommunalités un peu plus grandes, qui leur permettraient de répartir leurs charges de centralité.
Excellente réponse du rapporteur. Même avis.
L’amendement no 418 n’est pas adopté.
Ils s’inscrivent dans la même logique que vos amendements précédents, monsieur Léonard. M. le secrétaire d’État avait demandé à ce qu’ils soient retirés afin que le Gouvernement puisse travailler certains points. Je me range à l’avis du Gouvernement.
Même avis. Nous avons déjà discuté de ces points avec vous, monsieur Léonard, sans trouver de réponse juste, à ce stade, à vos interrogations, mais nous nous engageons à poursuivre ce travail.
Face à cet assaut d’amabilités, et sur la base de l’engagement formel pris tout à l’heure par le secrétaire d’État à la réforme territoriale – venant des Ardennes, comme le sanglier, je crois à la parole donnée – de prendre le temps nécessaire, d’ici à la réunion de la commission mixte paritaire, d’une réflexion technique permettant à la loi de prévoir le cas des territoires où la carte intercommunale a très fortement évolué, dans un contexte politique souvent très compliqué depuis 2012, j’accepte de retirer mes amendements. J’ai compris qu’il s’agissait pour le Gouvernement d’une obligation de résultat et non de moyens.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1286 .
Il s’agit, dans le cadre des différentes mesures adoptées en première lecture en vue de rationaliser les syndicats intercommunaux, de supprimer les syndicats dont les compétences seraient transférées aux intercommunalités.
Nous abordons avec cet amendement le sujet sensible des syndicats intercommunaux. L’article 14 prévoit, dans le prolongement de la rationalisation du paysage intercommunal engagée par la loi de 2010 de réforme des collectivités territoriales, de confier aux préfets, dans le cadre de l’élaboration des nouveaux schémas départementaux de coopération intercommunale, les SDCI, le soin de diminuer le nombre de syndicats.
Sur les 13 000 qui existent aujourd’hui, certains sont très utiles mai on peut s’interroger pour d’autres sur l’utilité de leur maintien et envisager la possibilité de les fusionner. Les préfets seront incités à opérer cette rationalisation.
Cependant l’introduction en première lecture du mot « obligatoire » à l’alinéa 17, que vous proposez à nouveau ce soir, a suscité beaucoup d’inquiétudes chez certains élus, qui y ont vu l’obligation faite aux préfets de supprimer tous les syndicats intercommunaux de manière radicale.
C’est pour cette raison que j’ai proposé en commission de ne pas rétablir ce mot. Cela ne change rien à l’incitation à la rationalisation voulue par le Gouvernement, tout en étant de nature à rassurer un certain nombre d’élus qui avaient fait part de leurs inquiétudes. L’avis de la commission est donc défavorable.
Je trouve la proposition intéressante. Il s’agit en effet, lorsque les périmètres sont identiques, de supprimer dans un premier temps les syndicats intercommunaux, puis, dans un second temps, de discuter sur certains cas particuliers.
Lorsque le périmètre est exactement le même, on est obligé de tenir compte de certains chiffres que j’ai coutume de rappeler : sur 17 milliards d’euros de dépenses, les collectivités consacrent à 9 milliards à leur fonctionnement, et sur ce montant contrairement à ce que j’ai lu dans certains articles de presse, les indemnités des élus ne représentent que 80 millions d’euros. Il s’agit bien de charges de structures : la coexistence sur le même périmètre de deux organismes de coopération intercommunale double ces charges en doublonnant des fonctions support.
C’est la raison pour laquelle je suis totalement favorable à cet amendement, nonobstant ce qui va être dit tout à l’heure à propos de certains cas particuliers.
Il faut être prudent, madame la ministre, car certaines compétences des syndicats ne seront pas forcément reprises par l’échelon territorial supérieur. Vouloir supprimer purement et simplement tous les syndicats d’échelon inférieur est une faute : certaines coopérations bilatérales liant deux ou trois communes sont bien utiles pour assurer des missions que d’autres structures de coopération intercommunale ne veulent pas assurer pour telle ou telle raison.
Là encore, vous faites preuve de dogmatisme. Il faut, madame la ministre, de la souplesse avant toute chose. Vous êtes en train d’aller à l’encontre de votre réforme en la rendant trop rigide.
L’amendement no 1286 n’est pas adopté.
La prise en compte des pôles d’équilibre territoriaux et ruraux, les PETR, ainsi que des pôles métropolitains doit figurer au nombre des orientations, et non pas des objectifs, des schémas départementaux de coopération intercommunale, les SDCI.
Il est totalement rédactionnel. Sous réserve de son adoption, l’avis de la commission est favorable sur l’amendement du Gouvernement.
Le sous-amendement no 1605 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’amendement no 1513 , sous-amendé, est adopté.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1064 .
Je tiens à préciser qu’il s’agit de réintroduire une disposition qui avait été adoptée par le Sénat en première lecture – cela dit afin d’éviter à certains de nos collègues de s’énerver avant même d’avoir entendu l’argumentaire de l’amendement.
Cet amendement vise à ce que l’élaboration des SDCI prenne en compte les créations de communes nouvelles. L’objectif n’est pas qu’elles soient intégrées dans le SDCI, mais que, puisqu’elles vont certainement modifier, même de façon marginale, un ou deux périmètres intercommunaux, il soit tenu compte de leur existence dans l’élaboration du schéma.
En l’état, la situation est un peu compliquée dans la mesure où la création de communes nouvelles relève de l’organisation communale et le SDCI de l’organisation intercommunale. Cependant, je crois que le Gouvernement va proposer une rectification de l’amendement qui rendra possible son adoption.
Madame Grelier, je serais favorable à votre amendement à la condition que les mots : « projets de » soient remplacés par les mots : « délibérations portant ». En effet, il me semblerait irréaliste de prévoir que les projets de communes nouvelles soient pris en compte par le schéma car ces projets n’aboutissent pas toujours. En revanche, si des délibérations portant création de communes nouvelles ont déjà eu lieu, cela me paraît possible. Cette rédaction est plus précise et plus claire pour tout le monde.
Je suis d’accord sur le principe de cette modification, madame la ministre, et je vous remercie de ce pas vers les communes nouvelles que constituera la prise en compte de ces délibérations dans l’élaboration du SDCI.
L’amendement no 1064 , tel qu’il vient d’être rectifié, est adopté.
Les amendements nos 111 , 247 , 1539 , 1542 , 1581 et 1379 rectifié sont tombés à la suite de l’adoption de l’amendement no 1514 rectifié .
Cet amendement permettrait de réduire certaines zones d’ombre qui entourent encore le fonctionnement futur des EPCI. Il vise en effet à préciser que la majorité qualifiée de la commission départementale de coopération intercommunale, la CDCI, s’établit au regard des membres présents ou représentés, afin que les absences éventuelles ne pénalisent pas son fonctionnement.
Je demande le retrait de l’amendement, car supprimer l’obligation pour les amendements des membres de la CDCI de respecter les orientations fixées par la loi et prévoir que la majorité des deux tiers comprend les membres présents et représentés mettrait en cause le fonctionnement de la CDCI.
S’agissant de la possibilité de siéger par représentation, votre amendement est satisfait par l’article R. 52-11-38 du code général des collectivités territoriales. Sauf dans les cas prévus par le IV de l’article L. 5210 ainsi que par les articles 60 et 61 de la loi du 16 décembre 2010, les délibérations sont prises à la majorité absolue des suffrages exprimés, et, en cas d’égalité, l’avis est réputé favorable. Vous êtes donc très largement satisfait par le droit existant.
L’amendement no 577 est retiré.
Je suis saisi de deux amendements, nos 1072 et 1515 rectifié , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1072 .
Il est proposé, ici également, de réintroduire une disposition adoptée en première lecture par l’Assemblée nationale en vue d’assouplir les conditions de délibération de la CDCI, notamment des propositions alternatives que les élus pourraient être amenés à formuler dans le cadre de leur pouvoir d’amendement du schéma.
L’amendement vise à instaurer une délibération à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés – et non des membres – représentant au moins la moitié des membres, et ce pour éviter de donner trop de poids aux absences éventuelles de certains membres. Une telle disposition renforcerait l’impact des délibérations des élus au sein de ces commissions.
La commission est défavorable à cet amendement dans la mesure où l’article R.5211-38 du code général des collectivités territoriales prévoit que les membres de la CDCI peuvent donner pouvoir à un élu appartenant au même collège que le leur au sein de la CDCI. Cette disposition permet de donner du poids aux suffrages des membres présents.
La parole est à Mme la ministre, pour soutenir l’amendement no 1515 rectifié et donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement no 1072 .
Madame Grelier, je rejoins l’opinion du rapporteur. J’ajoute un argument pragmatique : si la condition de majorité était de deux tiers des suffrages exprimés, il suffirait que les membres ne votent que sur leur projet pour que l’on n’arrive jamais à faire passer le schéma dans sa totalité. Je vous demande donc de bien vouloir retirer votre amendement.
L’amendement no 1515 rectifié tend à réduire de trois à deux mois le délai dans lequel les communes doivent se prononcer sur le projet de schéma départemental de coopération intercommunale qui leur est présenté et de quatre à trois mois le délai dans lequel la commission départementale de coopération intercommunale doit se prononcer sur le projet de schéma.
Cet aménagement du calendrier vise à permettre la mise en oeuvre des SDCI avant le 31 décembre 2016. Nous savons tous que ce sera très compliqué et qu’il faudra sans doute réfléchir à une meilleure mise en musique mais en l’état cela nous paraît être la meilleure des solutions. Au-delà, pour être très claire, on entrera dans des périodes plus difficiles.
Aussi surprenant que cela puisse paraître, monsieur le président, je le maintiens.
L’amendement no 1072 n’est pas adopté.
L’amendement no 1515 rectifié est adopté.
La parole est à M. Arnaud Richard, pour soutenir l’amendement no 1540 .
Il s’agit de rétablir l’article adopté par le Sénat à l’initiative de M. Hyest, je crois, et qui prévoit un seuil minimal de 5 000 habitants et le report d’un an du terme de la procédure de révision des schémas, fixé au 31 décembre 2016.
La commission ayant fait le choix de ne pas retenir la rédaction du Sénat, elle est défavorable à cet amendement.
L’amendement no 1540 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
Cet amendement vise à reporter au 31 décembre 2016 le terme de la procédure de révision des schémas départementaux de coopération intercommunale.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1194 .
Nous proposons de rétablir la version du Sénat car il nous paraît plus réaliste de reporter au 31 décembre 2016 la procédure de révision des schémas. On laissera ainsi le temps aux territoires et aux élus de digérer les modifications que cela va entraîner. Ce sera en tout cas beaucoup plus respectueux de la volonté locale.
Ils s’inscrivent dans la même logique que ceux de M. Folliot, qui est contraire à la position retenue par la commission. Elle ne peut donc qu’y être défavorable.
La parole est à M. Christophe Léonard, pour soutenir l’amendement no 1260 .
Je demande à M. Léonard de le retirer, comme ses amendements précédents. Sinon, j’y serai défavorable.
Même avis.
L’amendement no 1260 est retiré.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1420 .
L’amendement no 1420 , accepté par le Gouvernement, est adopté.
L’article 14, amendé, est adopté.
Plusieurs orateurs sont inscrits sur l’article 15.
La parole est à M. Jacques Myard.
Cet article est pour moi l’occasion, madame la ministre, d’appeler votre attention sur les très grandes difficultés que rencontrera la mise en oeuvre de la loi dans les délais prévus, ne serait-ce que parce que l’administration fiscale n’a pas connaissance de tous les éléments.
Je pense en particulier à un cas que je connais bien, celui de la fusion de trois intercommunalités et d’une commune, Bezons, qui sort de la scission d’une ancienne intercommunalité. Hier, au cours d’une réunion en préfecture où les élus ont demandé aux administrations de leur donner des éléments pour savoir comment faire, ils ont assisté à un véritable retrait stratégique.
Il y a donc bien un problème de mise en oeuvre de la loi. Je suis intimement convaincu que les services de l’État sont incapables de transmettre les données nécessaires pour que cela se passe bien. Nous n’allons pas répéter que nous étions contre ces grosses intercommunalités où on nous fait entrer de force, ces EPCI où on passe de 30 000 ou 50 000 habitants à 340 000, mais il est clair que la loi ne pourra pas être mise en oeuvre.
Je vous demande donc que cela se fasse de manière progressive, avec, bien sûr, une date butoir. Je souhaite que ce soit le 31 décembre 2017, de façon que les choses se fassent à un rythme raisonnable et non dans la précipitation car aujourd’hui votre loi est carrément inapplicable.
Mon intervention ira dans le même sens que celle de M. Myard. Il s’agit d’une réforme à marche forcée et la situation deviendra rapidement ingérable pour les collectivités.
Au cours d’une réunion de la commission départementale de coopération intercommunale, le préfet de mon département nous a expliqué qu’il commencerait à présenter ses orientations dès le mois de septembre ou d’octobre, avec une phase de discussion jusqu’au mois de mars, puis des phases d’échange, pour une mise en oeuvre au 1er janvier 2017. C’est totalement impossible, totalement irréaliste.
En plus, ces projets de fusion couvrent des périmètres très larges et impliquent des intercommunalités dont les coefficients d’intégration fiscale sont très différents. Ma communauté de communes, dont le coefficient est de 0,53, devra se rapprocher d’une communauté de communes dont le coefficient est de 0,20. Comment voulez-vous qu’en quelques mois, on puisse mettre en oeuvre toutes ces dispositions alors qu’il va falloir transférer des compétences, dont certaines seront reprises par les communes ? Il faut du temps pour faire les choses dans de bonnes conditions et ce que vous proposez ne le permettra pas.
On peut se demander pourquoi la majorité, qui n’a rien fait depuis 2012, se réveille maintenant, en fin de législature, pour essayer d’imposer à marche forcée quelque chose qui, en plus, ne permet pas la prise en compte des spécificités territoriales.
Tout cela est particulièrement dommageable. Il nous paraît donc indispensable d’assouplir les délais prévus.
La mise en oeuvre précipitée des schémas départementaux risque d’en compromettre l’ambition initiale ou de susciter l’opposition de nombreuses communes lorsqu’elles seront consultées sur les projets des périmètres. Or l’objectif de rationalisation de la carte intercommunale présuppose une grande pédagogie et une analyse approfondie des impacts des fusions proposées sur les compétences, les ressources financières et humaines des communautés, la composition des assemblées et des exécutifs locaux.
Il est donc à la fois nécessaire de prévoir un calendrier réaliste de réalisation de ces schémas départementaux à compter de la publication de la loi et une phase de mise en oeuvre progressive, le degré de complexité des projets de fusion pouvant être très variable selon les territoires et le degré d’intégration fiscale.
Le temps du mandat doit être donné aux exécutifs locaux pour ordonner leurs propres priorités territoriales, mais aussi pour tenir compte de projets éventuels de communes nouvelles. Il existe dans ma circonscription des velléités de création de communes de la part d’intercommunalités qui ont aujourd’hui 8 000 habitants.
Le premier semestre de 2017 étant marqué par les grandes échéances nationales et une longue période de réserve, il est proposé aussi que les préfets puissent arrêter des projets de périmètre jusqu’au début de l’année 2018 pour la mise en oeuvre de fusions jusqu’au 31 décembre 2018.
La parole est à M. Marc Dolez, pour soutenir l’amendement no 775 , qui tend à supprimer l’article 15.
L’article 15 prévoit un dispositif qui vient renforcer encore le caractère autoritaire des procédures précédentes, en particulier de celle prévue par la loi du 16 décembre 2010, avec un renforcement du rôle des préfets et une réduction encore plus importante de la responsabilité des communes dans la mise en place des intercommunalités. Le préfet pourra même passer outre l’absence de consentement des communes membres au sein du périmètre du projet préfectoral de création, de modification du périmètre ou de fusion d’EPCI après un avis simple de la CDCI.
Aux termes des textes actuels, des communes peuvent être contraintes par le préfet de rejoindre telle ou telle autre intercommunalité, mais l’accord des conseils municipaux sur de tels projets doit être exprimé par les deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, ce qui est une règle de majorité qualifiée constante dans notre droit. Or l’article 15 remet en cause cette règle pour la remplacer par une règle majorité simple même si elle est légèrement aménagée.
C’est pour ces raisons que nous souhaitons la suppression de cet article.
L’avis est évidemment défavorable à la suppression de ce qui est une reprise des dispositifs de mise en oeuvre prévus par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010, qui avait été adoptée par d’autres.
Je me doutais que ce ne serait pas un argument pour vous, monsieur Dolez !
Une élaboration de schémas dont le mécanisme de mise en oeuvre ne serait pas un tant soit peu volontariste mais serait laissé au bon vouloir des communes deviendrait un exercice purement académique.
L’amendement no 775 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
Je vois que d’autres collègues ont eu la bonne idée de déposer le même amendement que moi : peut-être aura-t-il la chance d’être adopté !
Vous ne m’en voudrez pas, monsieur le rapporteur, de ne pas être convaincu par la réponse que vous venez d’apporter à M. Dolez et d’aller dans le même sens que lui. Pour éviter toute précipitation et l’opposition que suscitent immanquablement dans nos territoires ces manières plus qu’autoritaires de l’État, nous proposons de ne pas limiter dans le temps l’application de la règle d’allégement.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1100 .
Il est identique au précédent mais exactement contraire à ce que défendait M. Dolez. Il vise en effet à proroger la règle d’allégement de la majorité pour l’approbation d’un projet de périmètre, à partir du moment où celui-ci serait inscrit dans le schéma. Comme vous le savez, aujourd’hui, une fois le périmètre défini par le schéma, la majorité nécessaire à l’approbation est allégée pendant un an. Il s’agirait de prolonger l’application de cette règle pour tous les projets inscrits au schéma.
Il s’agit d’organiser le report de l’application du nouveau schéma et de substituer à la date du 30 juin 2016 celle du 30 avril 2017.
Les élus ont besoin d’un délai suffisant pour préparer et anticiper les évolutions de périmètre et déterminer les nouveaux projets de territoire, qu’il s’agisse de la nouvelle gouvernance, de la répartition des compétences, de l’évaluation des moyens transférés ou de la mise en place d’une nouvelle organisation en termes de services. Les neuf mois prévus pour mettre en oeuvre le SDCI, entre mars et décembre 2016, ne permettront pas cet exercice particulièrement complexe qui suppose un calendrier raisonnable. Les expériences de 2012 et 2013 ont montré que les nouveaux territoires avaient besoin d’un temps de décision significatif.
Cet amendement vise à assouplir les délais de mise en oeuvre des schémas. La volonté de réformer à marche forcée qui inspire cette loi va à l’encontre de la nécessité de la concertation dans les territoires. Il faut faire preuve de bon sens et laisser aux élus le temps de faire ce qui leur est demandé dans les meilleures conditions possibles.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1216 .
Pour la dernière fois peut-être, nous allons tenter de vous convaincre de la nécessité de laisser du temps aux territoires pour que ces intercommunalités puissent s’installer sereinement et entraîner l’adhésion du plus grand nombre. Notre amendement propose de repousser les échéances prévues par le texte pour le déploiement du dispositif, depuis la mise en place de la carte intercommunale jusqu’à l’arrêt des périmètres modifiant les EPCI.
La parole est à Mme Barbara Romagnan, pour soutenir l’amendement no 828 .
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1421 .
La commission des lois a fait le choix de rétablir le calendrier initialement prévu par le Gouvernement, à l’exception de cette date, cet amendement visant à ce que l’avis rendu par les communes le soit en juin et juillet et non pas en juillet et en août.
Je partage l’avis du rapporteur sur les mois de juillet et août. En revanche, étant donné que les communes n’auront pas besoin de beaucoup de temps pour donner leur avis alors que le préfet doit recueillir tous les avis avant de définir les périmètres et de prendre les arrêtés…
…, je préférerais que les communes disposent d’un mois pour se prononcer et les préfets de deux pour pouvoir mener un tel travail.
Vous allez dans le mur, madame la ministre ! C’est tout ce que l’on peut dire quand on lit à l’alinéa 7 que l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doit être créé avant le 31 décembre 2016. Vous n’y arriverez pas ! L’appareil d’État n’est pas encore capable de transmettre aux élus toutes les informations nécessaires pour gérer correctement ce processus. Aucune étude d’impact n’a été faite ! Les éléments de fiscalité nécessaires quand on démonte une intercommunalité pour l’intégrer dans une autre n’ont pas été étudiés non plus. Vous allez droit dans le mur, madame la ministre, surtout quand vous me tournez le dos !
Sourires.
Nous vous demandons de repousser les échéances, surtout pour la création des EPCI par fusion. Cela n’est pas réalisable et va à l’encontre de ce que vous voulez vraiment.
Je vais mettre aux voix les différents amendements. Suite aux interventions de M. le rapporteur et de Mme la ministre, je considère que leur avis sur l’ensemble des amendements était défavorable, à l’exception des amendements présentés par la commission et le Gouvernement.
La parole est à M. le rapporteur.
Je retire mon amendement au profit de celui du Gouvernement, ce qui nous conduira à intégrer dans le texte quelques rectifications de coordination.
L’amendement no 1421 est retiré.
Je retire mon amendement, même si je n’ai pas bien compris pourquoi cet amendement relatif à l’allégement de la règle de majorité était discuté avec ceux concernant les délais.
L’amendement no 1100 est retiré.
L’amendement no 658 n’est pas adopté.
L’amendement no 828 n’est pas adopté.
L’amendement no 1575 est adopté.
Ces amendements, comme ceux que j’ai défendus à l’article 14, ont pour objectif que notre assemblée prenne en compte la situation des départements qui ont connu une évolution drastique de leur carte intercommunale depuis le 1er janvier 2012 et, partant, qu’elle leur offre un temps de respiration démocratique. Toutefois, compte tenu des engagements successifs de Mme la ministre de la décentralisation et de la fonction publique et de M. le secrétaire d’État à la réforme territoriale, je les retire.
Je suis saisi de deux amendements, nos 1520 rectifié et 1569 , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1520 rectifié .
Quel est l’avis du Gouvernement sur ces deux amendements en discussion commune ?
Le Gouvernement est favorable à l’amendement no 1520 rectifié et défavorable à l’amendement no 1569 .
L’amendement no 1520 rectifié est adopté et l’amendement no 1569 tombe.
Cet amendement propose de faire passer de trois à deux mois le délai au cours duquel les collectivités concernées doivent se prononcer sur les arrêtés de projet de périmètre. Il est nécessaire de réduire ce délai pour permettre à toutes les communes concernées par une création, une fusion ou une modification du périmètre d’EPCI de délibérer dans de bonnes conditions sur le projet d’accord local. C’est pourquoi nous avions déposé un amendement qui fixait la date limite au 15 août, afin de laisser du temps pour les accords locaux. La petite erreur d’interprétation que j’ai pu faire nous conduira à récrire totalement sans doute l’échéancier.
L’amendement no 1582 , accepté par la commission, est adopté.
La parole est à Mme Jeanine Dubié, pour soutenir l’amendement no 1371 .
Cet article conduit en effet à reconnaître une sorte de droit de veto à la commune principale de l’établissement public de coopération intercommunale. Certes, il constitue une amélioration par rapport au droit commun, qui reconnaît à la commune la plus importante en nombre d’habitants une forme de droit de veto dès que sa population dépasse le quart de la population totale de l’EPCI. Cependant, même si le remplacement du seuil d’un quart par un tiers constitue une avancée, il ne remet nullement en cause le fait que la commune la plus importante en nombre d’habitants conserve un droit de veto contraire à l’esprit de la construction d’un EPCI.
La représentativité semble suffisamment assurée dès lors que les conseils municipaux qui représentent au moins la moitié de la population du périmètre de l’EPCI ont validé l’accord de création.
C’est une demande de retrait. Il est habituel, dans les procédures de définition ou de modification statutaire applicables dans le cadre des EPCI, de prendre en compte l’avis de la commune la plus peuplée dès lors qu’elle représente au moins un tiers de la population. Lorsque nous avons eu à nous prononcer, il y a quelques mois, sur la proposition de loi issue du Sénat relative aux accords locaux de représentation dans les communautés de communes et dans les communautés d’agglomération, c’est une des dispositions auxquelles nous avons eu recours pour « protéger » les villes-centre et leur éviter d’être soumises à une décision unilatérale de l’ensemble des communes périphériques. Une telle disposition relevant clairement du droit commun du fonctionnement des EPCI, nous avons préféré la réintégrer dans la procédure. À défaut de retrait, l’avis serait défavorable.
Même avis.
L’amendement no 1371 est retiré.
Monsieur le président, je le retire au bénéfice de celui du rapporteur.
L’amendement no 1579 est retiré.
Cet amendement, déposé à titre personnel, a été beaucoup évoqué ce soir !
Il tend à ce que le droit pour le préfet de passer outre l’accord de la majorité des communes concernées quand il proposera un schéma départemental de coopération intercommunale allant plus loin que les objectifs fixés par la loi soit soumis à un avis favorable de la CDCI. Je précise qu’il est hors de question d’encadrer le droit du préfet de passer outre lorsqu’il applique strictement les seuils prévus par la loi.
J’en profite pour demander par avance à Mme Appéré de bien vouloir retirer l’amendement no 1083 car il poursuit exactement le même objectif, sinon que le mien procède à quelques coordinations qui le rendent plus complet.
La parole est à Mme Nathalie Appéré, pour soutenir l’amendement no 1083 .
J’ai entendu les arguments du rapporteur, et je le retire dès lors le sien reprend l’obligation d’un avis favorable de la CDCI.
L’amendement no 1083 est retiré.
L’amendement no 1422 est adopté.
Il est assez bizarre de débattre d’un projet de loi dans cet hémicycle alors qu’on vient de débattre de son application en conseil municipal ! En effet les conseils municipaux délibèrent actuellement sur des dispositions qui ne sont pas encore dans la législation. C’est une expérience assez particulière. Il faut l’avoir vécue.
Sourires.
J’imagine mal cependant le Gouvernement renonce à l’autoritarisme évoqué par M. Dolez pour accepter de repousser les échéances de ce calendrier un peu fou.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1074 .
Vous me donnerez acte cependant, madame la ministre, que j’ai défendu plusieurs amendements pour expliquer qu’autant j’étais convaincue de la nécessité d’une adoption rapide du schéma, autant je pensais que la construction des projets devait prendre un peu plus de temps. Je n’ai pas été entendue. J’ai donc déposé un amendement pour reporter le délai de 2016 à 2018…
L’amendement no 1074 est retiré.
L’amendement no 659 , repoussé par le Gouvernement, n’est pas adopté.
La parole est à M. Philippe Folliot, pour soutenir l’amendement no 679 .
Depuis la mise en oeuvre des schémas départementaux de coopération intercommunale, réalisés en 2011 à la suite de la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, près de trois cents fusions ont été réalisées, réunissant plus de sept cents intercommunalités. Ces fusions ont représenté un très vaste chantier, aussi bien en amont de la création de la nouvelle communauté qu’en aval pour évaluer son impact, aménager les nouveaux statuts, redéfinir les compétences, intégrer certains syndicats techniques, harmoniser les taux de fiscalité, réorganiser les administrations, négocier avec les agents et élaborer un nouveau projet de territoire. Les intercommunalités concernées se sont en général exclusivement consacrées à ce chantier pendant de longs mois. Il apparaît, dans ces circonstances, nécessaire de ne pas imposer à une communauté deux fusions successives dans des délais trop rapprochés.
Les communautés issues d’une fusion réalisée au 1er janvier 2013 ou au 1er janvier 2014 doivent donc disposer d’un délai supplémentaire, si elles le souhaitent, avant d’être engagées dans un nouveau projet de fusion inscrit dans le futur SDCI. Il est ainsi proposé de reporter ces fusions au 1er janvier 2019 pour permettre aux communautés concernées de se concentrer sur leurs autres priorités en termes de politiques publiques. C’est d’autant plus justifié qu’à force de se consacrer à ces schémas administratifs de fusion, on en arrive à perdre de vue l’essentiel, qui est le service à la population et les projets pour le territoire.
À l’article 14, nous avons adopté un dispositif identique à celui que vous proposez, à une différence près : nous faisons démarrer le délai pour autoriser les reports de l’année 2012, et vous de l’année 2010. Vous êtes donc satisfait à deux ans près. Nous avons fait le choix de placer le « délai de repos » parmi les critères d’adaptation du contenu du schéma de l’article 14 plutôt que de le placer à l’article 15, celui-ci traitant de la mise en oeuvre dudit schéma.
Même avis.
L’amendement no 679 n’est pas adopté.
La parole est à M. Guillaume Larrivé, pour soutenir l’amendement no 882 .
Puis-je présenter en même l’amendement no 883 , qui en est très proche, monsieur le président. ?
J’ai voulu, en déposant ces amendements, soulever la question de la légitimité démocratique des nouvelles instances intercommunales, madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État. En effet, il paraîtrait normal sur le plan démocratique qu’en cas de modification du périmètre – et ce cas sera très fréquent –, les instances de gouvernance des intercommunalités soient renouvelées. Tel est l’objet de ces amendements.
L’amendement no 883 a été défendu.
Quel est l’avis de la commission sur ces deux amendements ?
Se rangeant à l’avis des services, exprimé notamment au travers des réponses apportées à plusieurs questions écrites, la commission des lois a considéré que la composition et le fonctionnement des conseils communautaires devaient être analogues à ceux des conseils municipaux. Je rappelle que l’exercice des fonctions de maire ou d’adjoint n’est pas remis en cause en cas de modification de la composition du conseil municipal. Il est vrai que les intercommunalités relèvent d’un régime différent s’il s’agit d’une fusion : dans ce cas le président doit être renouvelé. Mais la commission a considéré que l’entrée d’une ou plusieurs nouvelles communes ne devait pas remettre en cause l’exécutif d’une intercommunalité déjà installée. Certes, la modification du périmètre pourrait entraîner l’entrée de très nombreuses communes par rapport aux communes initialement membres, mais il est difficile de légiférer sur ce point. La commission a donc rejeté ces deux amendements.
J’ajoute à l’argument par analogie du rapporteur que, quand il n’y a pas de changement de personnalité morale de l’EPCI, ce n’est que si le président perd son mandat de conseiller communautaire qu’une nouvelle élection à la présidence s’impose. Si tel est le cas, les vice-présidents tenant leur délégation du président, c’est l’ensemble du bureau qui doit être remplacé. Dès lors, mettre fin aux fonctions de président d’un EPCI et procéder à une nouvelle élection du bureau en cas d’extension de périmètre ou de retrait de communes ne peut se justifier juridiquement entre deux renouvellements généraux des conseils municipaux. Ce serait par ailleurs l’assurance d’une instabilité des exécutifs, ce qui n’est pas souhaitable pour le bon fonctionnement des intercommunalités.
L’argumentation du rapporteur comme celle du secrétaire d’État est impeccable sur le plan juridique : c’est la doctrine de la direction générale des collectivités locales telle qu’elle est exposée dans des réponses à des questions écrites. Mais dans la vraie vie, on voit bien qu’il y a une difficulté : le droit actuel, que vous ne voulez pas modifier, prévoit que si l’EPCI A fusionne avec l’EPCI B, il y a une nouvelle élection pour déterminer qui va présider le nouvel ensemble. Mais même si le périmètre du seul EPIC A est modifié, il serait tout de même légitime d’un point de vue démocratique et pour établir la confiance entre tous les élus communautaires amenés à travailler dorénavant ensemble de prévoir une délibération pour déterminer qui doit le présider. Ce n’est pas extravagant.
Quand on dit vouloir renforcer les intercommunalités, on ne peut pas faire l’économie d’un raisonnement sur la gouvernance et donc sur la désignation démocratique du président de la nouvelle instance. Il est quand même complètement invraisemblable de vouloir inciter des communautés de communes à modifier de manière très substantielle leur périmètre tout en refusant absolument que le président de l’intercommunalité soit renouvelé. Comment voulez-vous qu’il y ait de la confiance dans de telles conditions ? Il y a là une vraie difficulté et je ne comprends pas que cela ne suscite pas un plus large intérêt.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1295 .
Mon amendement tend à ce que les nouveaux périmètres inscrits dans le schéma soient validés par les intercommunalités qui ont vocation à fusionner plutôt que la majorité soit évaluée sur le nouveau périmètre. Il s’agit donc de changer le périmètre de la majorité nécessaire pour adopter le schéma. Je pense notamment au cas où une grosse intercommunalité, représentant la moitié des communes et la moitié de la population, va en absorber deux petites : le périmètre de validation que propose le projet de loi sera le nouveau périmètre fusionné et donc la grosse préemptera la majorité au détriment des deux autres. Mon objectif est que chacune fasse un pas vers l’autre et, à cet effet, que la majorité soit évaluée à l’échelle des anciens périmètres. Ce serait de bonne pratique politique que d’inciter les plus gros à discuter avec les plus petits.
La règle est de prendre en compte l’accord à la majorité qualifiée des communes qui vont constituer la nouvelle intercommunalité, et c’est pourquoi il m’est difficile de donner un avis favorable : je me rangerai à celui du Gouvernement.
Cet amendement vise à apprécier les conditions de majorité des conseils municipaux à l’échelle de chacun des EPCI existants et non à celle du nouvel EPCI dans son ensemble. Il me semble que cela complexifierait le cadre juridique applicable aux fusions d’EPCI et rendrait plus difficile l’obtention d’un accord puisqu’il suffirait que la majorité des communes d’un seul EPCI vote contre le projet pour que celui-ci ne puisse pas être mené à son terme. Cela freinerait le mouvement, que nous souhaitons tous, d’agrandissement des intercommunalités. Le Gouvernement vous demande donc de retirer votre amendement, madame la députée.
Monsieur le secrétaire d’État, je ne suis pas sûre que nous nous soyons bien compris. Mon amendement traite du cas où une ou deux petites intercommunalités doivent rejoindre une plus grosse. Selon les règles de majorité proposées, si la plus grosse, voire la ville-centre à elle seule, représente la moitié de la population – on connaît un certain nombre de cas de ce genre –, elle disposera automatiquement de la majorité. L’objectif est certes d’assurer la mise en oeuvre des schémas, mais il serait tout de même bon qu’il y ait adhésion de la part de la population et des élus, et celle-ci sera facilitée si chacune des intercommunalités ayant vocation à entrer dans le périmètre fusionné peut défendre son point de vue.
Sinon, si une ville-centre voulait absorber, via l’intercommunalité, deux autres intercommunalités plus petites, celles-ci n’auraient pas leur mot à dire, et il n’y aurait pas de main tendue vers les plus petits pour co-construire le projet.
Voilà l’objet de mon amendement. Je vois bien que j’ai du mal à me faire comprendre, mais le secrétaire d’État pourrait-il m’expliquer à nouveau son point de vue ?
Il me semble, madame la députée, que la règle de majorité qui s’appliquera, à savoir deux tiers des communes représentant au moins la moitié de la population ou, inversement, la moitié des communes membres regroupant au moins les deux tiers de la population, devrait être de nature à vous rassurer.
Non, monsieur le secrétaire d’État, car, sauf avis contraire de vos services, en cas d’adoption du schéma départemental de coopération intercommunale, la règle de majorité qui s’appliquerait durant un an ne serait plus celle de la majorité qualifiée, mais celle de la majorité simple. Ce que propose l’amendement, c’est que cette majorité simple soit appréciée, non pas à l’échelle du périmètre issu de la fusion, mais dans le cadre des anciens EPCI ayant vocation à fusionner.
Excusez-moi si je traite la question avec quelque vivacité, mais je vois bien ce qui risque de se passer dans un certain nombre de villes !
C’est une question difficile, d’autant que votre amendement ne précise pas à quoi s’appliquerait la nouvelle règle et pour combien de temps.
Ce que je propose s’inscrit dans la continuité de notre débat. Je rappelle que j’avais déposé un amendement qui visait à ce que l’allégement de la règle de majorité qualifiée, donc l’application de la règle de majorité simple, ne soit pas limitée dans le temps. Dès lors que vous n’avez pas été favorable à cet amendement, la règle de la majorité simple s’appliquera un an après l’approbation du schéma. Le présent amendement se cale sur ce délai.
Sagesse.
L’amendement no 1295 est adopté.
L’amendement no 1107 propose, s’agissant des délais prévus par les schémas, d’aborder la question sous un autre angle, en indiquant qu’un délai supplémentaire de douze mois pourra être envisagé pour les projets réputés complexes. Seraient réputés tels les projets intégrant un nombre important de communes, dont les intercommunalités exerceraient des compétences très disparates ou qui auraient récemment fusionné.
Je précise, madame la ministre, qu’il s’agit bien d’une forme de contournement du délai, mais qui serait ciblée sur les cas de fusions réputées complexes. J’ajoute que l’Assemblée des communautés de France, qui a analysé toutes les fusions d’intercommunalités intervenues récemment, considère qu’il faut compter dix-huit mois pour réaliser une fusion « simple ». En l’occurrence, il s’agit simplement d’obtenir un délai de douze mois pour celles réputées complexes au sens que je viens de vous exposer.
Quant à l’amendement no 1106 , il tend à restreindre cette possibilité aux fusions intégrant plus de deux EPCI à fiscalité propre.
Avis défavorable sur les deux.
Vous avez, madame Grelier, défini oralement ce qu’était selon vous un « projet complexe », mais cela n’est pas précisé dans l’amendement. L’introduction d’une telle notion dans la loi sans qu’elle soit définie poserait quelques problèmes d’interprétation aux préfets.
Quant à l’amendement no 1106 , il instaure une forme de « délai de repos » dès lors que plus de deux EPCI fusionneraient. Comme cette question a été traitée, quoique partiellement, à l’article 14 et que nous veillons à ce qu’elle n’apparaisse pas à l’article 15, je vous demanderai de bien vouloir retirer l’amendement ; à défaut, l’avis de la commission serait défavorable.
Même avis.
Je les retire. Je voudrais cependant indiquer au rapporteur que nous avions tenté dans l’amendement no 1107 de préciser ce que pourrait être une fusion « complexe ».
La parole est à M. Philippe Folliot, pour soutenir l’amendement no 681 .
Défavorable.
L’amendement no 681 n’est pas adopté.
Il s’agit de dire clairement qu’il y aura un délai d’un an pour la mise en oeuvre des compétences optionnelles et un délai de deux ans pour celle des compétences facultatives.
La parole est à M. Olivier Dussopt pour donner l’avis de la commission et soutenir le sous-amendement no 1594 .
Avis favorable, sous réserve de l’adoption du sous-amendement, qui vise à corriger une référence.
Oui.
Le sous-amendement no 1594 est adopté.
L’amendement no 1343 , sous-amendé, est adopté.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1423 .
La commission des lois avait adopté un amendement prévoyant un délai de deux ans pour que les EPCI à fiscalité propre issus d’une fusion choisissent, parmi les compétences exercées par les EPCI fusionnés, les compétences obligatoires, optionnelles ou facultatives qui seraient reprises par le nouvel EPCI et celles qui seraient restituées aux communes. Cet amendement avait été adopté à l’initiative de Mme Grelier.
À la réflexion, ce délai de deux ans paraît trop long, notamment pour la mise en oeuvre de chantiers tels que l’harmonisation fiscale. Le présent amendement tend à le réduire à un an – contre trois mois dans le projet initial.
Compte tenu de ce que nous venons de voter, je demanderai au rapporteur de bien vouloir retirer l’amendement : il n’y a pas lieu de revenir sur les questions de délai.
J’avais déposé cet amendement pour être agréable au Gouvernement en me montrant réceptif à ses demandes, mais si le Gouvernement a changé d’avis, je le retire bien volontiers !
L’amendement no 1423 est retiré.
Il s’agit de fixer à un an le délai de restitution aux communes des compétences optionnelles des EPCI fusionnés que la nouvelle intercommunalité ne conserverait pas.
L’amendement no 1508 est adopté.
Je suis saisi de deux amendements, nos 1521 rectifié et 1583 , pouvant être soumis à une discussion commune.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1521 rectifié .
L’amendement no 1521 rectifié est retiré.
La parole est à M. le secrétaire d’État, pour soutenir l’amendement no 1583 .
Cet amendement vise, tout en conservant le délai de trois mois à compter de la publication de l’arrêté de périmètre définitif pour que les communes délibèrent sur des projets d’accords locaux, une modification de périmètre ou une création dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale, à indiquer que ces délibérations ne peuvent, en tout état de cause, intervenir après le 15 décembre 2016. En effet, la seule mention d’un délai de trois mois serait susceptible d’empêcher le préfet de prendre un arrêté de composition du conseil communautaire avant le 1er janvier 2017 en cas de publication tardive de l’arrêté de périmètre définitif.
L’amendement no 1583 est adopté.
La parole est à M. Olivier Dussopt, pour soutenir l’amendement no 1424 .
Cet amendement est identique à l’amendement no 361 déposé par notre collègue Martial Saddier à la suite des interrogations dont il nous avait fait part en première lecture, et qui portaient sur les conditions de convocation de la commission départementale de la coopération intercommunale par le préfet. C’est une manière de sécuriser le dispositif que j’avais envisagée avec lui.
Sagesse.
L’amendement no 1424 est adopté.
La parole est à Mme Estelle Grelier, pour soutenir l’amendement no 1104 .
Cet amendement vise à préciser que tout EPCI à fiscalité propre nouvellement créé ou dont le périmètre a été modifié est soumis au régime de la fiscalité professionnelle unique. C’est déjà le cas pour un certain nombre d’intercommunalités, mais pas pour toutes. Cela permettrait d’en finir avec la concurrence fiscale, de mettre en place une mutualisation fiscale, levier de la solidarité locale, et de permettre aux intercommunalités de conduire des stratégies de développement à l’échelle de leurs périmètres.
Le choix de recourir à une fiscalité unique en matière économique relève de la liberté des intercommunalités. Il serait quelque peu précipité, voire radical, de l’imposer à toutes celles créées dans le cadre d’un schéma départemental de coopération intercommunale ! Avis défavorable.
La proposition de Mme Grelier a le mérite de la clarté et de l’efficacité, si l’on veut aller vers des intercommunalités plus intégrées et plus fortes. Le Gouvernement est favorable à l’amendement.
L’amendement no 1104 n’est pas adopté.
La parole est à M. Philippe Folliot, pour soutenir l’amendement no 938 .
Certaines communes ont besoin de temps pour organiser durablement une nouvelle intercommunalité. Dès lors que des communes se sont déjà engagées à se regrouper en intercommunalités, il serait légitime de leur accorder un délai supplémentaire de deux ans pour achever leurs négociations.
Je proposerai d’ailleurs la même chose s’agissant de la création des communes nouvelles, enjeu complexe mais particulièrement important.
Cet amendement soulève une difficulté. En effet, en le défendant, M. Folliot a évoqué la création d’intercommunalités, mais l’amendement mentionne un mouvement de « mutualisation ». Or depuis la loi de 2010 et la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, toutes les intercommunalités s’inscrivent obligatoirement dans un processus de mutualisation. Adopter l’amendement reviendrait à accorder un délai à toutes les intercommunalités, ce qui n’est pas envisageable. L’avis est donc défavorable.
Même avis.
L’amendement no 938 n’est pas adopté.
L’article 15, amendé, est adopté.
Prochaine séance, ce matin, à neuf heures trente :
Suite de la discussion, en deuxième lecture, du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République.
La séance est levée.
La séance est levée, le jeudi 2 juillet 2015, à une heure.
La Directrice du service du compte rendu de la séance
de l’Assemblée nationale
Catherine Joly
