Trente ans après que les premières lois de décentralisation ont donné un nouveau souffle à la démocratie locale, la modernisation de l'exercice de leurs compétences par les collectivités territoriales est désormais engagée.

La démarche suivie ici par le Gouvernement diffère de celles qu'avaient adoptées ses prédécesseurs : le présent projet n'est ni principalement un texte de transfert de compétences de l'État aux collectivités, comme l'était la loi du 13 août 2004, ni une tentative de spécialisation, en même temps que d'uniformisation, des compétences de ces mêmes collectivités, comme l'était la loi du 16 décembre 2010. Il vise à renforcer l'efficacité de la puissance publique, qu'elle soit nationale ou locale, et à améliorer la qualité du service public, en s'appuyant sur les collectivités et en clarifiant l'exercice de leurs compétences.

Ce texte ne constitue toutefois que le premier volet d'une réforme qui ne trouvera sa pleine cohérence qu'une fois complété par deux autres projets, déjà déposés par le Gouvernement et relatifs, l'un à la mobilisation des régions pour la croissance et l'emploi et à la promotion de l'égalité des territoires, l'autre au développement des solidarités territoriales et de la démocratie locale.

Adopté par l'Assemblée nationale en première lecture le 23 juillet dernier, le projet s'est enrichi au fil de la navette parlementaire de nombreuses dispositions nouvelles. Le texte initial déposé par le Gouvernement sur le bureau du Sénat comportait 55 articles. À l'issue de la première lecture, l'Assemblée nationale en avait adopté 29 conformes et supprimé de manière conforme sept autres. En deuxième lecture, le 7 octobre dernier, le Sénat a procédé à l'adoption conforme de 23 articles et à la suppression conforme de six autres. Restent ainsi soumis à notre assemblée 38 articles adoptés par le Sénat, ainsi que 13 articles que nous avions adoptés en première lecture et qu'il a supprimés. Au total, ce ne sont donc pas moins de 116 articles qui auront été soumis à la discussion des deux assemblées.

Le Sénat est d'abord revenu sur l'institution du Haut Conseil des territoires, qu'il a perçu comme susceptible d'empiéter sur son propre rôle constitutionnel de représentant des collectivités territoriales.

S'agissant de la clarification de l'exercice des compétences locales, il a rétabli les choix qu'il avait faits en première lecture tant en ce qui concerne les compétences dont le chef de filât est confié à chaque niveau de collectivités qu'en ce qui concerne la composition de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) ; il a également supprimé les conventions d'exercice concerté de ces compétences, ôtant tout rôle autre que consultatif à la CTAP – ce que je déplore.

Pour ce qui est de l'organisation de l'Île-de-France, il a adopté, contre l'avis du Gouvernement, un amendement prévoyant des regroupements intercommunaux pour les seules communes de la grande couronne situées dans l'aire urbaine de Paris comptant au moins 10 000 habitants et les seuls établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre comptant au moins 30 000 habitants. Il a supprimé l'article 11, qui fixe les modalités d'élaboration et le calendrier de mise en oeuvre du schéma régional de coopération intercommunale en grande couronne francilienne.

À l'article 12, portant création de la métropole du Grand Paris, il a profondément modifié le périmètre, l'organisation et les compétences de cette métropole en maintenant toutefois le principe essentiel, fondement même du texte adopté par notre assemblée, selon lequel elle sera constituée d'un unique établissement public de coopération intercommunale.

Pour ce qui est de la métropole de Lyon, l'Assemblée nationale et le Sénat ont, dès leur examen en première lecture, approuvé sa création ainsi que son statut de collectivité territoriale sui generis, qui disposera sur son territoire de la plénitude des attributions d'un département, de certaines compétences communales, de compétences que pourrait lui déléguer la région Rhône-Alpes, de façon volontaire, et de certaines compétences actuellement exercées par l'État en matière de logement.

Les principales divergences qui demeurent avec la seconde assemblée portent sur le périmètre des compétences communales transférées – en particulier s'agissant de l'énergie, de la prévention de la délinquance et de la gestion des milieux aquatiques – ainsi que sur les modalités et sur le périmètre des délégations de compétences exercées par l'État en matière de logement – le Sénat a choisi de revenir à un bloc de compétences entièrement sécable là où l'Assemblée nationale préconise le maintien d'un bloc minimal insécable. Elles concernent également le critère de mutualisation des centres communaux d'action sociale (CCAS) et l'application de la parité pour les fonctions de vice-président pendant la période transitoire, voulue par l'Assemblée nationale, mais non par le Sénat.

Pour ce qui est de la métropole d'Aix-Marseille-Provence et de la détermination des règles de fonctionnement qui lui seront applicables, les deux assemblées sont parvenues à un accord puisque l'article 30 du projet de loi, prévoyant la création de cette métropole, a été adopté conforme par notre assemblée en première lecture.

En revanche, pareille convergence de vues n'a pu se dégager s'agissant des métropoles de droit commun. En deuxième lecture, le Sénat a ainsi supprimé le principe d'une transformation automatique en métropoles des EPCI éligibles à ce statut.

Il a modifié la date d'appréciation de l'exercice des compétences des EPCI qui auront la faculté de demander à être transformés par décret en métropoles, la fixant, non pas à l'entrée en vigueur du présent projet de loi, mais au moment où les EPCI concernés auront fait acte de candidature.

Il a supprimé les dispositions introduites par l'Assemblée nationale pour faciliter la création et le fonctionnement des métropoles.

Il a également enrichi la liste des compétences susceptibles d'être transférées aux métropoles, en les étendant notamment aux infrastructures et réseaux de télécommunications et au service public de défense extérieure contre l'incendie. En revanche, il a exclu la garantie du droit à un logement décent et indépendant du bloc insécable de compétences étatiques en matière de logement et d'habitat qui seront susceptibles de leur être déléguées.

Il a supprimé l'exigence de parité qui, à l'initiative de Mme Nathalie Appéré et des membres du groupe SRC, avait été posée pour l'élection des vice-présidents du conseil de la métropole et il a ouvert aux métropoles la possibilité de mettre en place, à l'issue de la troisième année suivant leur création, une commission permanente à laquelle le conseil de la métropole pourrait déléguer une partie de ses attributions.

Par ailleurs, il a supprimé l'engagement prospectif pris par le Gouvernement d'instaurer, lors des élections municipales et communautaires qui suivront celles de mars prochain, une gouvernance des métropoles reposant sur deux collèges de conseillers élus dans le cadre des communes et dans le cadre de la métropole.

Comme pour les métropoles, le Sénat a supprimé l'adjonction de certaines compétences aux communautés urbaines et en a ajouté de nouvelles, notamment en matière de transition énergétique et de gestion des réseaux de distribution d'électricité et de gaz ; il a également donné aux petites communautés urbaines la faculté d'exercer la totalité des compétences prévues pour les communautés de droit commun.

S'agissant de la compétence de gestion des milieux aquatiques, le Sénat a modifié les articles 35 B à 35 E, substituant notamment une seule taxe aux deux taxes que notre assemblée avait votées à l'initiative du Gouvernement. Cette taxe, il faut le préciser d'emblée, pourra être décidée de manière totalement facultative par les collectivités ; elle sera plafonnée et son montant obligatoirement affecté.

En matière de police de la voirie, le Sénat a rétabli, dans le dispositif de transfert au président de l'intercommunalité des pouvoirs de police en matière de circulation et notamment de délivrance des licences de taxi, la distinction entre les voies principales communautaires et les autres, introduisant une complexité au rebours de l'effort de simplification des normes applicables aux collectivités territoriales. Il a complété et approfondi le dispositif permettant, dans un délai de deux ans, de remplacer la pénalisation du stationnement impayé par le paiement d'un forfait de post-stationnement.

Il a également adopté plusieurs aménagements des capacités de certaines collectivités à gérer les fonds européens, notamment outre-mer.

Enfin, il a modifié le statut des « pôles ruraux d'équilibre et de solidarité territoriale », permettant à des intercommunalités de se fédérer pour mettre en oeuvre un projet de territoire en commun, afin de prévoir la participation des conseils généraux, mais en limitant leurs compétences, notamment en termes d'actions déléguées, et en supprimant la faculté de fusion à terme.

Il me semble que, sur tous ces sujets, il est possible d'atteindre un consensus qui prenne en compte les préoccupations légitimes de nos collègues sénateurs, moyennant le rétablissement des éléments essentiels à la cohérence de ce texte. C'est le sens des amendements que je vous proposerai.

À ce stade, j'insisterai seulement sur trois d'entre eux.

Le premier concerne le Haut Conseil des territoires, que je vous proposerai de réintroduire tout en modifiant les conditions dans lesquels seront nommés ses membres, afin de rétablir une forme d'égalité entre les associations d'élus pouvant prétendre à cette fonction.

Le second point concerne les articles 3, 4 et 5 du texte, et donc la question de la gouvernance et de la rationalisation de l'action publique. Certains se sont émus que le refus de signer une convention d'exercice partagé d'une compétence soit assorti d'une restriction de l'accès à certains financements. Il ne s'agissait évidemment pas d'une « sanction » automatique mais, pour la bonne intelligibilité du dispositif, je vous proposerai une autre méthode de rationalisation, appuyée sur l'incitation au travail en commun.

Enfin, le Gouvernement, encouragé par de nombreux parlementaires, présente plusieurs amendements relatifs à la métropole du Grand Paris. Je m'en réjouis et je les soutiendrai. Cependant, à l'article 12, je présenterai un sous-amendement visant à préciser les conditions d'exercice des compétences non métropolitaines, en particulier celles des EPCI existants, pendant la phase de construction de la métropole et au-delà.

Mon amendement tend à rétablir le Haut Conseil des territoires, supprimé par le Sénat en deuxième lecture. La création de cette instance par l'Assemblée nationale répondait à une revendication ancienne de nombreuses associations représentatives d'élus. Elle se justifie également par l'instauration des règles de non-cumul des mandats et par la nécessité de disposer d'une instance de concertation entre les exécutifs locaux et le Gouvernement. J'ajoute que ce Haut Conseil bénéficiera notamment de l'apport du conseil national d'évaluation des normes, récemment créé, et du comité des finances locales.

L'amendement se distingue cependant sur deux points du texte que nous avions adopté en première lecture. En premier lieu, le Haut Conseil des territoires serait désormais doté d'une capacité d'autosaisine, sur demande d'un tiers de ses membres, au lieu de la saisine initialement dévolue aux présidents de l'Association des maires de France (AMF), de l'Assemblée des départements de France (ADF) et de l'Association des régions de France (ARF). En deuxième lieu, alors que nous avions précédemment prévu de confier la désignation des représentants des conseils régionaux à l'ARF et celle des représentants des conseils généraux à l'ADF cependant que ceux du bloc local seraient désignés dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, il nous a paru préférable d'éviter une telle différence de traitement, dont le président de l'AMF s'était ému ; tous seront donc désignés selon des modalités fixées par décret en Conseil d'État, ce qui aura en outre l'avantage de nous éviter de mentionner dans la loi des associations dont l'évolution du caractère représentatif est par nature imprévisible.

Je souscris au principe de la création de ce Haut Conseil des territoires, car les collectivités territoriales et l'État ont besoin d'une enceinte où coopérer, négocier et rapprocher leurs points de vue. Cela étant, ce Haut Conseil ne sera pas une instance délibérative, qui ferait d'ailleurs double emploi avec une assemblée parlementaire, et il convient donc d'en resserrer le format. L'amendement CL112 tend par conséquent à réduire le nombre de ses membres, actuellement démesuré.

Enfin, monsieur le rapporteur, c'est un tort que de renvoyer tant de points au décret. Ce Haut Conseil est attendu et aurait permis, s'il avait existé, d'examiner l'impact financier d'un grand nombre de textes. Il est donc souhaitable qu'il puisse être mis en place rapidement et le Gouvernement en est conscient. La désignation par l'ARF, l'ADF et l'AMF, comme initialement prévu, permettait de le rendre plus rapidement opérationnel.

Nous assistons là à une entreprise choquante de bureaucratisation de la démocratie ! Alors qu'elle est unanimement condamnée, la multiplication des instances ne fait que s'accélérer. Gardons-nous d'une vision mécaniste de la démocratie, dans laquelle l'outil compterait plus que l'art de celui qui le manie. La responsabilité des élus ne doit en aucun cas être effacée à la faveur de cette prolifération des structures. Or on ne cesse d'en juxtaposer de nouvelles, alors que la création de la métropole devrait entraîner la suppression des départements. Ce n'est pas sérieux !

Je crains que nous n'allions vers davantage de complexité, alors que notre pays a besoin de simplification. Avec plus de 70 membres, le Haut Conseil ne pourra pas fonctionner efficacement : c'est une nouvelle usine à gaz, qui ne servira pas à grand-chose et qui fera écran entre l'État et les élus territoriaux. Le comité des finances locales, que vous avez du reste réintroduit dans le dispositif, ne fonctionne somme toute pas si mal : pourquoi créer cette autre structure ?

Cet amendement rétablit la présentation, devant le Haut Conseil des territoires, du rapport annuel de la Cour des comptes sur la situation financière des collectivités territoriales, supprimée par le Sénat.

L'amendement CL18 vise à supprimer le rétablissement de la clause générale de compétence pour le département et la région.

L'action des différentes collectivités manque déjà de lisibilité, ce dans une période où les finances locales sont mises à mal. Rétablir dans ce contexte la clause de compétence générale serait une grave erreur.

Avis défavorable. Nous avons déjà eu ce débat en première lecture et je reconnais la cohérence de la position de nos collègues avec la loi du 16 décembre 2010, mais nous avons vu les limites de ce modèle de spécialisation des compétences. En outre, le rétablissement de la clause de compétence générale répond à un engagement pris par le président de la République dans le discours qu'il a prononcé lors des états généraux de la démocratie territoriale.

Je soutiens ces amendements de suppression. Le rétablissement de la clause de compétence générale, annoncé par le président de la République dans son discours du 5 octobre 2012 à la Sorbonne, est une erreur. Il oblige à multiplier les garde-fous : conférence territoriale de l'action publique, désignation de chefs de file… Ce sera source d'ambiguïté, d'inefficacité et d'irresponsabilité. Il serait de loin préférable que, sur chaque territoire, dans chaque domaine, les responsabilités des élus soient clairement identifiées.

J'avais cru comprendre que l'objectif du Gouvernement et le vôtre, monsieur le président et monsieur le rapporteur, était la simplification, et nous sommes tout disposés à y contribuer dans un esprit constructif. Mais vous préférez revenir ici sur des dispositions anciennes en ajoutant à la complexité existante. Tout ce qui a été fait dans le passé pour éviter les financements croisés et les compétitions entre différents échelons de collectivités allait dans le bon sens : pourquoi revenir en arrière ? Je ne comprends vraiment pas vos intentions.

Cet amendement a pour objet de supprimer la clause de compétence générale des départements. En effet, seule la région me semble avoir vocation à disposer de cette compétence générale, dont les autres collectivités n'ont pas besoin. Ne mélangeons pas une organisation administrative du XXIe siècle avec des structures datant de la fin du XVIIIe.

La République aussi a deux cents ans !

Ce n'est pas en regardant dans le rétroviseur que nous aurons une vision de l'avenir !

Je suis choqué, monsieur Molac, que vous évoquiez dans votre exposé sommaire la « disparition prochaine » des départements en la présentant comme la « suite logique de la réorganisation de nos institutions territoriales ». C'est du grand n'importe quoi ! Je vous invite à réfléchir plutôt au fait que les vingt-deux régions françaises ne sont pas à l'échelle européenne.

Je n'aurais rien, quant à moi, contre l'intégration de la Loire-Atlantique dans la région Bretagne ou contre le regroupement des régions de l'Ouest en un seul ensemble…

Avis défavorable.

Cet amendement tend à rétablir la présentation des compétences du conseil général, supprimée par le Sénat en deuxième lecture.

Cet amendement tend à rétablir l'énumération des compétences du conseil régional, pour le parallélisme des formes.

Avis favorable sur le fond, mais non sur sa rédaction. Je propose donc le retrait de cet amendement au bénéfice de mon amendement CL231.

Il s'agit de rétablir un amendement relatif aux compétences du conseil régional, adopté par l'Assemblée et supprimé par le Sénat.

Même observation que pour l'amendement précédent.

La rédaction actuelle de cet alinéa laisse supposer que seule la stratégie métropolitaine doit être prise en compte par le conseil régional. Or l'inverse est aussi vrai.

Cet amendement sera lui aussi satisfait par l'amendement CL231 que nous allons examiner.

Cet amendement tend à rétablir dans le texte la liste des compétences de la région, moyennant quelques améliorations rédactionnelles.

Il conviendrait de supprimer le II de l'amendement, cette disposition figurant déjà dans le code général des collectivités territoriales.

Le II, miroir du I, prévoit la même présentation des compétences pour les régions d'outre-mer. Je maintiens donc le texte de l'amendement en l'état.

Cet amendement vise à donner aux régions une compétence spécifique pour définir une politique linguistique, afin de préserver les langues régionales, comme le prévoient les alinéas 11 et 16 de l'article.

Les langues régionales sont en effet une composante essentielle de la diversité culturelle et linguistique de notre pays et, pour reprendre les termes de l'article 75-1 de la Constitution, appartiennent à notre patrimoine. Il convient donc de donner aux régions concernées les moyens juridiques d'assurer la compétence que le législateur leur a reconnue il y a trente ans.

Nous avons déjà eu ce débat et l'amendement CL231 que nous venons d'adopter fait déjà des régions les chefs de file pour la promotion des langues régionales. L'idée d'une « politique linguistique » en la matière risque en outre d'entrer en conflit avec le principe selon lequel la langue de la République est le français. Avis défavorable, comme en première lecture.

Cet amendement reprend l'esprit de l'article 45 du projet de loi initial, qui disposait qu'il ne devait exister qu'un seul établissement public foncier par région.

Cet amendement n'est pas recevable, en application de la règle dite « de l'entonnoir ». Avis défavorable.

L'amendement, qui tend à rétablir des dispositions faisant l'objet d'une suppression conforme, est en fait recevable dans la forme, dans la mesure où vous le rattachez à l'article 2, et nous sommes obligés d'en accepter la discussion, mais sur le fond le Conseil constitutionnel censurerait ce dispositif en effet en vertu de cette règle constitutionnelle au nom imagé.

Contrairement à ce qu'affirme son exposé sommaire, cet amendement n'est pas seulement rédactionnel. Il confirme en effet la position du Sénat consistant à ne pas mentionner dans une liste exhaustive les compétences de l'État susceptibles d'être déléguées aux régions. Il permet donc d'ouvrir le spectre de ces compétences.

Avis favorable.

Certains États n'ont pas de collectivités infranationales d'une taille comparable à celle des régions, ce qui empêche toute réalisation de projets conjoints avec les régions françaises. Cet amendement vise donc à autoriser nos régions frontalières à conclure directement des conventions avec ces États, après validation par le préfet.

Cet amendement tend à compléter des dispositions adoptées conformes par les deux assemblées à l'article 9 bis. Le principe de l'« entonnoir » s'applique donc également ici.

Je retire l'amendement, mais il faudra trouver un autre vecteur législatif pour examiner cette disposition.

L'amendement CL139 tend à rétablir l'article 2 bis en vue d'une simplification unanimement souhaitée : le schéma régional d'aménagement et de développement du territoire vaudra schéma directeur d'aménagement numérique dès lors qu'il comportera des éléments relatifs à ce domaine. Cette disposition avait été introduite en première lecture.

Mon sous-amendement CL232 est destiné à compléter cet amendement en vue de garantir la coordination entre les schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique lorsqu'ils sont élaborés à une échelle infrarégionale. C'est une façon de souligner que la compétence en matière d'aménagement numérique nécessite l'engagement de tous les acteurs, au niveau tant départemental que régional, et de prendre acte des initiatives prises sur divers territoires à l'initiative des régions ou des départements.

L'adoption d'un schéma régional ne doit pas, en effet, remettre en cause le travail réalisé par certains départements en matière d'aménagement numérique ni ralentir l'installation du numérique dans nos territoires.

La situation est en effet très différente selon les régions. Les départements ont souvent pris l'initiative de procéder à des délégations de service public en la matière. Ce travail ne doit pas être remis en cause a posteriori par un schéma régional.

Mon sous-amendement rédactionnel vise précisément à garantir cette coordination entre schémas départementaux à l'échelle régionale.

J'évoquerai à la fois les articles 3, 4 et 5, sur lesquels j'ai déposé une série d'amendements qui ont leur cohérence.

Dans le dispositif que nous avons adopté en première lecture, l'article 3 définissait les chefs de filât relevant de niveaux de collectivité différents, l'article 4 mettait en place les conférences territoriales de l'action publique, chargées de débattre des conventions d'exercice partagé de ces compétences faisant l'objet d'un chef de filât ou réparties entre les collectivités, tandis que l'article 5 restreignait l'accès à certains financements croisés pour les collectivités n'adhérant pas aux conventions d'exercice partagé.

Certains de nos collègues, ici et au Sénat, redoutaient qu'il ne s'agisse d'un dispositif de « sanctions » automatiques, ce qui n'était nullement l'esprit du texte.

Je propose donc d'inverser la logique : l'article 3 comprendrait une disposition fixant à 40 % au moins du montant total des financements apportés par des personnes publiques la participation des collectivités maîtres d'ouvrage ; l'article 4 organiserait des conventions d'exercice concerté et préciserait que les actions qui en relèveraient pourraient être exonérées du relèvement de la participation minimale du maître d'ouvrage prévu à l'article 3.

La suppression de l'article 5 restreignant l'accès aux financements croisés pourrait ainsi être maintenue.

Je crains que le seuil de 40 % n'introduise une complexité supplémentaire. En effet, dans le cadre de participations croisées à plusieurs projets, la part de financement de chaque collectivité peut actuellement être définie par rapport à l'ensemble de ces projets, de sorte que, pour une maîtrise d'ouvrage donnée, on peut se trouver en deçà de ce taux, parce que la collectivité concernée aura consacré un montant supérieur à certains des autres projets. Pourquoi ajouter des contraintes au risque de compromettre l'issue des tours de table ?

Notre objectif est de rationaliser l'action publique en assurant la concentration des financements et la lisibilité des tours de table.

La logique du dispositif proposé est la même que celle que vous avez appliquée dans la loi de réforme des collectivités territoriales de décembre 2010, qui prévoyait un relèvement automatique à 30 % de la part minimale financée par le maître d'ouvrage. Nous portons cette part à 40 %, mais en permettant, région par région, que les collectivités ayant signé des conventions d'exercice partagé des compétences faisant l'objet d'un chef de filât puisse déroger à cette règle des 40 % et se voient appliquer la règle actuelle de 20 %. Il s'agit donc là d'une incitation à la coordination et à la concertation. Il s'agit aussi d'une démarche de confiance.

Enfin, toutes les actions inscrites dans les contrats de projets entre l'État et les régions seront exonérées de cet encadrement plus strict des cofinancements.

Dans certains cas, comme dans celui des tramways en Île-de-France, la recherche des clés de financement lors des tours de table est très complexe. Avant même de fixer des quotes-parts, il faut en effet réunir la somme globale nécessaire pour réaliser l'opération, après quoi la répartition des maîtrises d'ouvrage obéit souvent à des considérations purement techniques – ainsi, pour les tramways, le Syndicat des transports d'Île-de-France (STIF) ou la Régie autonome des transports parisiens (RATP) sont souvent maîtres d'ouvrage pour ce qui est du matériel roulant et le département pour la voirie. Cette répartition est donc parfois assez indépendante des financements. L'amendement introduirait une rigidité qui rendrait plus difficile le montage de certaines opérations complexes.

Dans chaque région sont actuellement discutés les contrats de projets État-région, notamment leur volet consacré aux transports et à l'aménagement du territoire. L'adoption de l'amendement rendrait impossibles les montages très divers négociés avec les préfets de région.

Monsieur Devedjian, la compétence en matière de transports est une compétence partagée qui ne relève pas d'un chef de filât et à laquelle ne s'appliquera donc pas cette exigence d'un financement minimal.

Monsieur Bussereau, contrairement à l'impression qu'on peut avoir à première lecture, la rédaction proposée permet d'exonérer les actions des contrats de projets État-région de ces règles d'encadrement des financements croisés.

Nous proposons que les attributions du chef de file soient « de formuler les priorités et d'organiser l'action commune » et non, comme dans la rédaction actuelle, « d'organiser […] les modalités de l'action commune ». Le chef de file pourrait ainsi veiller à la cohérence des politiques d'intérêt général dans le respect des prérogatives des autres collectivités.

Nous avons eu ce débat en première lecture et je connais les positions de Matthias Fekl et des autres signataires de l'amendement, en particulier d'Alain Rousset. Même si la question est controversée parmi les constitutionnalistes, beaucoup voient dans la détermination des priorités une forme de tutelle que pourrait exercer la collectivité chef de file sur les autres. En tout cas, selon les avis préalables sur lesquels le Gouvernement s'est appuyé ou que votre rapporteur a recueillis, le juge constitutionnel pourrait estimer que c'est une façon de contourner l'interdiction constitutionnelle d'une telle tutelle. Compte tenu de ce risque d'inconstitutionnalité, avis défavorable.

Il s'agit de rétablir la protection de la biodiversité au nombre des compétences pour lesquelles la région sera chef de file. Depuis le Grenelle de l'environnement, les régions jouent déjà un rôle dans ce domaine, notamment dans le cadre des schémas de cohérence écologique.

L'amendement CL42 est défendu.

Les départements gèrent ce que l'on appelait naguère la taxe des espaces naturels sensibles. Ce sont les premiers acteurs de la biodiversité. La région ne gère que la parole. Je préférerais que la compétence aille à ceux qui agissent sur le terrain plutôt qu'à ceux qui parlent !

Même remarque. La biodiversité est gérée avant tout dans le cadre des schémas de cohérence territoriale. C'est là que se fait le travail quotidien et je ne vois pas ce qu'apporterait le chef de filât de la région.

Avis favorable, en cohérence avec ce que nous avions adopté en première lecture.

Cet amendement vise à rétablir la compétence exacte couverte par le chef de filât régional, à savoir « l'intermodalité et la complémentarité entre les modes de transports », et non « l'organisation de l'intermodalité et de la complémentarité entre les modes de transports » comme il est écrit dans le texte.

Avis favorable. Je retire l'amendement CL234 qui vient en discussion juste après et qui poursuit le même objectif.

Je suis contre cet amendement. Certes, la région joue un rôle majeur pour ce qui est des trains express régionaux (TER), mais les départements assurent le transport départemental, interurbain et scolaire. Dans les grandes agglomérations, ce sont les autorités organisatrices de transports (AOT) qui assurent la réalité des transports. Là encore, la région est un ministère de la parole et non pas un ministère du terrain et de l'aménagement du territoire.

L'intermodalité concerne les territoires urbains. Ce sont les intercommunalités ou, parfois, les communes qui en assurent la gestion. À quoi bon un chef de filât régional alors que la région ne s'occupe effectivement que des TER ? Concrètement, l'intermodalité est organisée par les villes. Une fois de plus, on complexifie en renforçant de manière systématique, quoique subreptice, les pouvoirs de la région dans des domaines où ce n'est pas elle qui fait le travail.

Les projets d'intermodalité – notamment autour des gares et du réseau de la SNCF – ne figurent pas dans les contrats de projets État-région actuellement en discussion. C'est l'État lui-même, via le ministère des Transports, qui lance les appels d'offres dans ce domaine. Il ne fait pas confiance, en l'espèce, au contrat de projets. L'affirmation par cet amendement du rôle de la région est d'autant moins pertinente.

L'amendement est satisfait par les dispositions que la Commission a votées à l'article 2. Je le retire.

Concernant les attributions des départements, nous préférons parler de « contribution à la lutte contre la précarité énergétique ». La rédaction adoptée par le Sénat risque d'être interprétée comme imposant aux départements une participation au financement des tarifs sociaux de l'énergie, ce qui ne serait pas sans conséquences.

Nous avions déjà fait part en première lecture de notre scepticisme quant à un chef de filât du bloc communal en matière d'offre de services publics de proximité et d'accès à ces services, dans la mesure où ceux-ci ne sont pas toujours de maîtrise d'ouvrage communale. Rendre le bloc communal responsable de leur implantation ferait peser sur lui un risque non négligeable.

Je poursuis le même objectif avec mon amendement CL235. La formulation retenue par le Sénat peut aboutir à faire peser sur les communes et sur les intercommunalités des charges liées au maintien de services publics qui ne sont pas de leur ressort. Pour autant, je souscris aux arguments de nos collègues sénateurs, qui souhaitent que l'on associe les communes aux schémas d'organisation des services publics – quelle que soit leur nature – sur leur territoire. C'est pourquoi je propose qu'il soit indiqué que les communes ont qualité de chef de file en matière de « rationalisation des points d'accès aux services publics de proximité ».

Je pense que nous pouvons conserver la rédaction du Sénat. En avril 2005, par exemple, les communes ont négocié avec La Poste la création des agences postales communales sans que l'État s'en occupe. Ce fut un succès. Aujourd'hui, on s'achemine vers des maisons des services publics. Là encore, ce sont l'initiative et la responsabilité locales qui permettent d'avancer. Nos communes maillent le territoire, laissons-leur ces compétences.

Je retire l'amendement CL142 au profit de l'amendement du rapporteur.

Il s'agit de supprimer deux compétences partagées dont le chef de filât a été confié au bloc communal par le Sénat : le développement local, que nous avons considéré en première lecture comme partie du développement économique confié aux régions, et l'aménagement de l'espace, qu'il n'y a pas lieu de mentionner puisqu'il relève déjà des compétences exclusives des communes et des intercommunalités.

Sur des sujets très importants, la majorité va toujours dans le même sens, qui nous éloigne de la réalité. Elle veut faire des régions les chefs de file pour le développement économique alors que, la plupart du temps, ce sont les EPCI – souvent avec le concours des départements – qui en assurent le pilotage. Je suis effaré par la distorsion entre ce qui s'élabore dans ce texte et la réalité de nos territoires et de notre pays !

Je ne vous convaincrai pas plus en deuxième lecture qu'en première, je le crains. Le chef de filât ne donne pas l'exclusivité d'une compétence. Que la loi de 2004 prévoie que les régions sont chefs de file pour le développement économique n'interdit évidemment pas aux autres collectivités d'y participer. Si nous proposons la suppression du « développement local » de la liste des domaines où les communes et EPCI sont chefs de file, c'est parce que nous considérons que cette notion relève plus généralement du développement économique.

Je souhaite au contraire le maintien du développement local au nombre des compétences assumées par le bloc communal en tant que chef de file. Au départ, en effet, il faut une proposition. Il est certes normal que la région ait un rôle important en matière de développement économique, qu'elle élabore le schéma régional, qu'elle mène des actions d'aide et d'appui aux collectivités de premier rang. En revanche, la commune, la communauté de communes ou la communauté d'agglomération doivent avoir un pouvoir d'initiative. Comme l'aménagement de l'espace, le développement local relève naturellement de leurs responsabilités. Si on en dispose autrement, il n'y a plus ni lisibilité ni responsabilité.

L'aménagement de l'espace étant une compétence exclusive du bloc communal, il n'y a pas lieu d'instituer un chef de filât en la matière.

J'entends les arguments du président Pélissard sur la place que les communes et les intercommunalités prennent dans le développement local. La difficulté n'est pas de fond, mais de forme : qu'entend-on exactement par développement local ? J'invite M. Pélissard et M. Grouard à adopter l'amendement et à se joindre à moi pour travailler, avant la discussion en séance publique, à la définition de ce que pourrait être un chef de filât en matière de développement local, bien distinct du chef de filât des régions en matière de développement économique.

Je soutiens l'amendement du rapporteur. La ville de Redon, par exemple, est coincée entre trois départements et deux régions de programme qui, pour les investissements importants, apportent leur participation en sus de celles de la ville et du pays. Donner le chef de filât à la région permettra une clarification.

L'expression de « développement local » ne nous entraîne-t-elle pas dans une querelle sur le sexe des anges ? Ceux qui organisent, qui instruisent et qui font ne sont pas forcément les mêmes. Par exemple, il n'y a pas d'implantation d'entreprise s'il n'y a pas, par définition, un sol pour l'accueillir, ce qui relève bien du niveau local. Il en va différemment de la capacité à organiser, voire à financer. La réalisation de certains projets suppose à la fois une coordination, pour laquelle la région semble toute désignée, et une forte implication au niveau local, pour tout ce qui est opérationnel. Pour satisfaire à ces deux impératifs, il faut donc faire appel à des acteurs différents – ce qui oblige à rechercher la rédaction juridiquement adéquate...

Ce conflit de compétences menace aussi bien la province que la région parisienne, où ce sont les agglomérations et les maires qui ont l'initiative du développement économique. Ce sont eux qui font les efforts pour attirer les entreprises, ce sont eux qui dégagent le foncier. Puis, lorsque l'espoir d'une implantation se concrétise, ils le confirment à la région, laquelle peut leur apporter un soutien.

Bref, la plupart du temps, la région est absente de la phase initiale. Seule l'initiative locale peut amorcer le développement économique.

La notion de « développement local » est peu claire et mérite en effet d'être précisée, monsieur le rapporteur. En revanche, ce sont bien les maires qui assurent, sur le terrain, le développement économique. J'ajoute que le cumul des mandats permet de bénéficier d'une vision locale utile aux décisions nationales, souvent prises loin des réalités et dont on se rend compte plus tard qu'elles étaient erronées.

Ce débat a de quoi étonner. La loi est-elle faite pour entériner l'existant, qui présente pourtant des manques ? Pour moi, la loi doit inventer l'avenir. Ce qui aujourd'hui n'existe pas, ou pas vraiment, ou pas suffisamment, ou pas complètement, pourra exister demain si la loi le permet, voire l'oblige à être, pour le bien-être de nos concitoyens et l'efficacité économique de notre pays.

Défendu.

L'amendement tend à introduire des compétences qui sont déjà l'exclusivité du bloc communal. Il n'y a pas lieu de les intégrer dans la liste des compétences pour lesquelles celui-ci est chef de file. Avis défavorable.

Cet amendement est en cohérence avec notre amendement CL139, précédemment adopté avec le sous-amendement CL232 du rapporteur. L'objectif est de simplifier les schémas d'aménagement numérique et de réduire leur nombre, tout en permettant, conformément au souhait de M. Bussereau, la reconnaissance du travail effectué par certains départements en la matière.

L'amendement est satisfait par le sous-amendement que vous avez mentionné.

Je le retire.

Les différents schémas régionaux prévus par le législateur doivent s'appliquer à l'intégralité du territoire régional, quel que soit le statut juridique des collectivités ou établissements publics infrarégionaux. L'amendement permettrait aux régions de remplir effectivement la mission que le législateur leur a confiée il y a trente ans, à savoir agir en faveur d'un aménagement et d'un développement durables du territoire.

L'amendement CL74 vise à donner une définition claire du chef de filât. Il convient en effet qu'un chef de file puisse réellement exercer ses responsabilités de mise en cohérence et de rationalisation, voire de mutualisation, des interventions des uns et des autres.

Il s'agit donc d'accroître les responsabilités de chaque chef de file dans la définition des grandes priorités de l'action commune, tout en évitant la tutelle d'une collectivité sur une autre.

Je trouve cela convaincant.

Mais cela pose une nouvelle fois le problème de la tutelle entre collectivités. Je vous renvoie à mes arguments sur la détermination des priorités : la question de la prescriptibité générale des documents de la région est de même nature. Avis défavorable aux deux amendements.

Vous avez déjà esquissé une présentation de cet amendement, monsieur le rapporteur…

Oui. Il s'agit du rétablissement de la conférence territoriale de l'action publique (CTAP) dans les mêmes termes que ce que nous avions voté en première lecture hormis un ajout : les actions intégrées dans les conventions d'exercice partagé des compétences seraient notamment exonérées de la règle exigeant de la collectivité maître d'ouvrage une part minimale de financement. C'est le dispositif d'incitation que j'évoquais tout à l'heure.

Pourquoi ce seuil des 30 000 habitants pour la détermination de la composition de la CTAP – seuil qui serait, soit dit en passant, parfait en matière de cumuls ?

En l'occurrence, il s'agit du seuil à partir duquel les présidents d'intercommunalité seraient membres de droit de la CTAP. À ceux qui craignaient une composition pléthorique du Haut Conseil des territoires, j'aurais dû signaler qu'une formation restreinte était prévue. S'agissant des CTAP, un seuil plus bas conduirait aussi à des compositions pléthoriques. Le dispositif proposé prévoit donc un seul représentant par département pour les intercommunalités de moins de 30 000 habitants.

Je trouve choquant que l'on confie la présidence de cette nouvelle instance au président du conseil régional. Aucune collectivité ne doit avoir la prééminence sur une autre : c'est la loi de la République. Il faut soit que la présidence revienne à l'État, soit qu'elle soit tournante et fasse l'objet d'une élection, comme dans toute instance démocratique.

Je salue cet amendement qui rétablit la conférence territoriale de l'action publique dans sa pleine dimension. En confier la présidence au président du conseil régional est une garantie d'efficacité : c'est bien l'échelon régional qui peut définir une vision d'ensemble et qui a légitimité pour organiser les travaux.

Je me réjouis également que le rapporteur ait réintroduit la possibilité, supprimée par le Sénat, d'une participation du préfet. Si la conférence examine une demande de délégation de compétence de l'État, la discussion doit évidemment avoir lieu en présence d'un représentant de l'État.

Lors de la première lecture, nous sommes tous convenus que la CTAP, instance de travail et de discussion des conventions d'exercice partagé pour une meilleure efficacité de l'action publique, ne devait pas devenir un échelon ou une strate politique supplémentaire ou devenir l'otage de débats de nature politique. Ainsi, ce sont les assemblées de chaque collectivité concernée, et non la CTAP, qui auront le pouvoir d'adopter les conventions d'exercice partagé. Nous excluons d'ailleurs tout vote d'adhésion ou de désapprobation de la CTAP à propos de ces conventions, ainsi que tout amendement, afin d'empêcher qu'une majorité et une ou des minorités ne se forment en son sein. Or, si nous laissions les membres de la CTAP décider de qui sera leur président, cela impliquerait une élection, donc la constitution d'une majorité et d'une minorité.

Choisir le président de la région paraît être la bonne solution pour éviter une politisation excessive du fonctionnement de ces instances, d'autant que les représentants des régions y seront toujours, par construction, en infériorité numérique.

Je conviens bien volontiers qu'il faut éviter une politisation excessive. Mais, dans ce cas, seul le représentant de l'État, c'est-à-dire le préfet de région, est à même de garantir la neutralité. Ce n'est malheureusement pas ce que vous proposez.

Je demande le retrait. L'article 5 encadrait l'accès aux financements croisés pour les collectivités n'adhérant pas à une convention d'exercice partagé. Les dispositions que nous venons d'adopter satisfont l'amendement de manière différente.

Il est en effet satisfait par l'article 3. Je le retire.

À l'initiative de Mme Estelle Grelier et de plusieurs de nos collègues, l'Assemblée a introduit l'article 8 bis dans le projet de loi lors de sa première lecture. Cet article reprend les dispositions de l'article 4 du projet de loi de développement des solidarités territoriales et de la démocratie territoriale, troisième volet de notre réforme de l'action publique territoriale. Mon amendement procède aux coordinations nécessaires.

Cet amendement tend à modifier le code de l'urbanisme de façon à créer un lien de compatibilité entre les schémas régionaux de l'intermodalité et les schémas de cohérence territoriale. Il répond aux réflexions formulées tout à l'heure à propos du rôle du bloc communal.

Cet amendement s'inspire des dispositions proposées par Mme Grelier. Toutefois, prévoir que le schéma régional de l'intermodalité, arrêté par le conseil régional, sera prescriptif pour les documents d'urbanisme et leur sera donc opposable, conduirait à contraindre l'exercice des compétences communales ou intercommunales en matière d'urbanisme, ce qui présente des difficultés au regard du principe de libre administration et de non-tutelle d'une collectivité sur une autre. Je suggère donc le retrait.

D'accord.

Souhaitez-vous vraiment rétablir cet article qui prévoit la remise d'un rapport, madame Appéré ?

N'y voyez aucune intention de fronde à l'égard de votre présidence ! (Sourires.)

Nous persistons à penser qu'il y a vraiment urgence à rationaliser les schémas et à en réduire le nombre, même si nous comprenons les arguments d'ordre technique et juridique que le Gouvernement nous oppose – de fait, cette simplification se heurte notamment à la disparité des modes d'élaboration de ces instruments. Disposant de la direction générale des collectivités locales, le Gouvernement est le mieux armé pour formuler des propositions sur le sujet.

Bien entendu, nous mettrons un point d'honneur à vérifier le dépôt de ce rapport dans les six mois.

Je connais la position constante du président Urvoas concernant les demandes de rapport, mais l'argumentaire de Mme Appéré est imparable ! Les élus locaux passent un temps considérable à travailler sur toujours plus de schémas. Nous voulions en fusionner certains. Nous y sommes parvenus pour ce qui est des schémas directeurs territoriaux d'aménagement numérique (SDTAN), intégrés aux schémas régionaux d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT). Dans les autres cas, la nature de ces schémas nous interdit d'agir directement. Nous avons besoin d'être mieux armés et de bénéficier des lumières du Gouvernement pour atteindre notre objectif. Avis favorable.

Il s'agit de traiter sérieusement ce problème en rompant avec la pratique qui consiste à créer sans cesse des schémas sans se préoccuper de ceux qui existent déjà. L'idéal, à terme, serait de réduire leur nombre à deux ou trois. Seule la direction générale des collectivités locales est à même de fournir la matière pour parvenir à cette simplification. Les dispositifs en vigueur mobilisent les élus des mois durant. Leur complexité extrême peut provoquer des contradictions dans l'action publique. Il faut ouvrir le chantier pour arriver à un système simple, accessible aux élus comme aux citoyens. C'est peu de dire que la phase de consultation de la population laisse actuellement à désirer !

Je ne doute pas que mes arguments auront infléchi votre position, par ailleurs pertinente, monsieur le président !

À quand un rapport sur la schématisation des schémas ?

Le titre est tout trouvé : Traité de schématologie ! (Sourires.)

Là encore, nous sommes dans le ministère de la parole ! L'Assemblée nationale s'est pourtant donné les moyens – et nous en étions tous d'accord à l'époque – de contrôler l'application de la loi. Le président de notre Commission peut décider de les mettre en oeuvre. Nous avons également créé, auprès du président de l'Assemblée, un comité d'évaluation et de contrôle dont c'est précisément la mission. Sur le terrain, il appartient aux préfets de clarifier les choses. Or cet amendement ne fera que les compliquer.

Il contient du reste une coquille freudienne : « nationalisation » à la place de « rationalisation » !

C'est une bonne raison pour voter contre !

Pendant les neuf ans où j'ai appartenu au Gouvernement, j'ai été souvent amené, pour faire plaisir à des députés de la majorité comme de l'opposition, à accepter des amendements demandant un rapport. Eh bien, je n'ai jamais vu un seul de ces rapports !

Heureusement !

Je vais mettre aux voix cet amendement rectifié, le mot : « rationalisation » se substituant au mot : « nationalisation ».

L'amendement CL4 vise à assouplir la procédure de modification des limites administratives des collectivités telle qu'elle est prévue dans le code général des collectivités territoriales.

L'actuelle rédaction de l'article L. 4122-1-1 de ce code semble en contradiction avec la Constitution. Elle permet en effet à la « région d'appartenance » d'interdire au département de changer de région, alors que l'article 72 de la Constitution dispose qu'« aucune collectivité territoriale ne peut exercer une tutelle sur une autre ». Il n'est fait de dérogation à ce principe que pour « l'exercice d'une compétence » dans le cadre duquel « la loi peut autoriser l'une d'entre elles ou un de leurs groupements à organiser les modalités de leur action commune ». Or la modification des limites territoriales d'une région ou la création d'une collectivité relève, non pas de la compétence de la région, mais de celle du législateur. Ce qui signifie qu'un département ne peut pas se voir interdire par sa région d'appartenance de changer de région. Il est donc proposé de ne consulter que pour avis ladite région d'appartenance.

Le projet de loi prévoit par ailleurs, sans consultation des populations intéressées, la création d'une nouvelle collectivité territoriale, la métropole de Lyon. Aucune consultation n'est prévue non plus s'agissant de la métropole du Grand Paris et de celle d'Aix-Marseille-Provence. Par cohérence, cet amendement propose donc de supprimer la condition de référendum pour les modifications territoriales de collectivités qui en feraient le choix, comme ce fut le cas en Alsace.

D'autre part, la possibilité pour 10 % des membres du conseil régional ou départemental de saisir leur assemblée d'un ordre du jour relatif à une modification reste limitée aux regroupements de régions ou de départements. Nous proposons de l'étendre à la modification des limites régionales et à la fusion des départements avec la région.

Enfin, des problèmes techniques peuvent se poser à l'occasion de la modification des limites régionales. Il faut faire coïncider celle-ci avec le terme du mandat afin que les élections régionales suivantes prennent en compte la nouvelle carte administrative. Le changement de région d'un département aura aussi des conséquences sur les actifs et les dettes de la région à laquelle il appartenait.

L'amendement de cohérence CL27 a pour but de rendre service au Gouvernement. Il est en effet étrange que deux communes, deux départements ou deux régions doivent recourir au référendum pour unir leurs destins alors qu'avec le présent projet de loi on crée des métropoles par décret. La métropole de Lyon absorbera les deux tiers du département du Rhône, qui ne subsistera plus qu'à titre résiduel, et il en ira de même, ou presque, pour Aix-Marseille-Provence. Les populations intéressées ne seront pas consultées. Soit on prévoit des référendums partout, soit on n'en prévoit nulle part !

Si, comme j'ai cru le comprendre, le Gouvernement ne souhaite pas que la création des métropoles soit soumise à référendum, il est proposé de ne plus prévoir de référendum nulle part.

J'observe enfin que, si l'on conservait la rédaction du Sénat, il y aurait de fortes chances pour que le Conseil constitutionnel censure cette disposition.

On pourrait presque faire une lecture géographique de ces différents amendements…

L'amendement CL151 est similaire aux deux précédents dans son objectif mais plus limité dans sa portée. Prenant en compte les observations sur la nécessité de nous doter de régions de taille critique, il ne supprime le recours au référendum que dans les cas de fusion de deux régions faisant l'objet d'une volonté clairement exprimée de la part des assemblées concernées.

Ces trois amendements concernent en réalité quatre cas : le regroupement de départements contigus, l'inclusion d'un département dans une région qui lui est contiguë, le regroupement de régions contiguës et la fusion d'une région et des départements qui la composent.

L'amendement de M. Gaymard tend à supprimer le référendum dans la totalité de ces cas, celui de Mme Appéré uniquement pour la fusion de régions contiguës et celui de M. Molac pour la fusion de régions contiguës et pour l'inclusion d'un département dans la région qui lui est contiguë. Je donne un avis favorable au second, et j'invite M. Gaymard à examiner avec Mme Appéré, avant l'examen en séance publique, si les dispositions de cet amendement ne pourraient pas être étendues aux départements. Il nous paraît en effet pertinent de lever l'obligation référendaire pour la fusion de collectivités contiguës de la même strate. Je suis en revanche moins favorable à une telle disposition pour des opérations permettant à un département de quitter une région pour la région voisine, au risque de créer un déséquilibre en termes d'aménagement et de développement économique du territoire.

Avis défavorable, donc, aux amendements CL4 et CL27, et favorable à l'amendement CL151.

Les métropoles sont des EPCI, monsieur Gaymard, et la création d'un EPCI ne nécessite pas la consultation des populations. En revanche, le Gouvernement estime cette consultation opportune pour la fusion de collectivités qui ne sont pas de même niveau – région et département, par exemple. Nous considérerons avec intérêt la proposition du rapporteur tendant à écarter le référendum dans les autres cas, qu'il s'agisse de fusion de départements ou de regroupement de régions.

Ces amendements posent la question essentielle de l'appropriation de tels projets par les citoyens. Nous sommes pour notre part favorables au référendum dans tous ces cas de figure, qui représentent des bouleversements institutionnels importants. Vous ne pouvez tirer argument de ce que les métropoles sont des EPCI pour soustraire leur création à la consultation des citoyens, madame la ministre, d'autant que vous souhaitez que les responsables de ces entités soient, pour partie au moins, élus au suffrage universel direct à partir de 2020.

Il faudrait aussi tirer les leçons de ce qui s'est passé en Alsace, où l'idée était à la fois de fusionner des collectivités de même niveau – les deux départements – et des collectivités de niveaux différents – les départements et la région. Nous subissons encore les conséquences de l'échec de ce beau projet qui avait recueilli l'accord de la grande majorité des élus. Je crains que de nouvelles consultations ne se heurtent à un même « front du refus » regroupant le Front national, Force ouvrière et le Front de gauche.

Le choix de faire de l'EPCI la structure juridique de la métropole du Grand Paris est-il vraiment incompatible avec la consultation de la population ? Il me semblerait normal, au contraire, qu'en contrepartie du transfert de tous les pouvoirs de décision relatifs au foncier et à l'organisation de la commune, la population puisse faire entendre sa voix dans le cadre d'un référendum.

La rationalisation de la carte intercommunale dans les départements de la grande couronne parisienne est un élément important du projet de création de la métropole du Grand Paris. Elle vise à constituer des groupements à fiscalité propre ayant une taille critique et un niveau d'intégration communautaire élevé, capables de conduire des politiques publiques de développement économique entraînant l'ensemble de la région.

Le présent amendement propose que les groupements dont le siège est situé dans l'unité urbaine comptent au moins 200 000 habitants.

Notre amendement vise à conduire à son terme la constitution de la carte de l'intercommunalité dans la petite couronne. Il est lié à un amendement à l'article 12, qui propose une vision différente de la place des EPCI au sein de la métropole du Grand Paris.

S'agissant de l'achèvement de la carte intercommunale, l'amendement CL181 tend à rétablir le texte initial du Gouvernement, qui avait le mérite de reconnaître les EPCI existants. La construction des intercommunalités suppose une relation de confiance mutuelle entre les élus locaux, quelle que soit leur sensibilité politique, ce qui demande du temps. D'ailleurs, le travail n'est pas encore achevé puisque, dans les départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les EPCI ne rassemblent qu'environ 44 % de la population : il n'est pas facile en effet d'établir les relations de confiance nécessaires. Or les nouvelles dispositions vont faire disparaître des structures dont la création a demandé des années – cinq ans pour ce qui concerne mon agglomération. C'est une faute : en faisant ainsi table rase, on va faire perdre un temps précieux aux communes pour rétablir des liens permettant à tous de coopérer dans le nouvel ensemble.

Nous sommes pour le maintien des EPCI avec un seuil à 300 000 habitants dans la petite couronne, le représentant de l'État ayant la possibilité de moduler en fonction des projets de territoire. Je vous engage à regarder de près l'efficacité sur le terrain de la coopération intercommunale et à ne pas voir les choses du seul point de vue des principes de gouvernance nationale. La confiance se crée à la base, non pas au sommet.

Permettez-moi d'abord de m'étonner qu'après dix ans, des élus de la petite couronne défendent ici les EPCI qu'ils n'ont pas été capables de constituer de façon cohérente.

Mon sous-amendement propose de renommer les intercommunalités des petite et grande couronnes en faisant suivre le nom de la commune la plus peuplée du regroupement du suffixe « Grand Paris », afin de marquer l'unité et la cohésion du territoire de la métropole.

L'amendement CL198 du Gouvernement s'inscrit dans la droite ligne de ce que nous avons voté en première lecture, tout en apportant des améliorations rédactionnelles et techniques. Je sais qu'achever une organisation intercommunale efficace en petite couronne a été une motivation du Gouvernement dès qu'il a commencé d'écrire ce projet de loi. Si 44 % seulement de la population de la petite couronne sont regroupés dans des EPCI à fiscalité propre, c'est parce que la loi de 2010 a exonéré ces trois départements de l'obligation d'achever la carte intercommunale, à laquelle ont dû se plier les autres départements de France. Il y a donc là un retard à combler et le projet du Gouvernement le permet.

C'est pourquoi j'émettrai un avis favorable à l'amendement du Gouvernement, et défavorable à ceux de M. Baupin et de M. Ollier, contradictoires avec celui-ci. Quant au sous-amendement de M. Da Silva, nous avons déjà considéré en première lecture qu'il serait difficile à mettre en oeuvre. J'y serai donc défavorable.

L'amendement du Gouvernement, qui est présenté pour la première fois en deuxième lecture à l'Assemblée nationale sans avoir été examiné par le Sénat, ne tomberait-il pas sous le coup de la règle dite de l'entonnoir ?

Non, car il est en lien avec ce qui a déjà été discuté et qui reste en discussion.

Cet amendement tend à rétablir l'article 11, qui fixe la procédure à suivre pour la refonte de la carte intercommunale dans les départements de grande couronne.

L'amendement CL200 crée la métropole du Grand Paris sous la forme d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre doté de compétences qu'il va exercer pour le compte des communes.

Tenant compte de certaines remarques faites au cours du débat parlementaire, nous avons été attentifs d'abord au périmètre. L'amendement prévoit de constituer la métropole par la réunion de l'ensemble des communes de la petite couronne ainsi que des communes des départements de la grande couronne appartenant à des EPCI de petite couronne. Les communes limitrophes de ce premier périmètre peuvent également choisir de rejoindre la métropole si les communes de ces EPCI à fiscalité propre ne s'y opposent pas à la majorité qualifiée. Il s'agit de permettre une extension limitée en respectant les EPCI auxquels les communes candidates appartiennent.

L'amendement dispose ensuite que la métropole exerce obligatoirement cinq groupes de compétences définies par la loi et proches de celles exercées par les métropoles de droit commun, et ouvre, comme dans toutes les intercommunalités, la possibilité de transférer d'autres compétences si les communes le décident.

De manière générale, en matière d'aménagement, de logement et d'urbanisme, les compétences proposées sont les mêmes que celles d'une métropole de droit commun : approbation du plan local d'urbanisme (PLU) et du plan métropolitain de l'habitat, conduite d'opérations d'intérêt métropolitain au besoin avec mise à disposition d'outils de l'État, quatre délégations d'État – mise en oeuvre de la procédure de réquisition avec attributaire, mise en oeuvre de la loi DALO, gestion du contingent préfectoral et gestion des aides à la pierre. En matière de développement durable, l'élaboration et l'adoption du plan climat-énergie territorial et la lutte contre les nuisances constituent sans doute des compétences allégées par rapport à celles d'une communauté d'agglomération. Quant à l'action économique, elle doit s'inscrire dans une logique d'aménagement et de développement. Surtout, à la demande des uns et des autres, ces opérations d'aménagement devront prendre en compte les orientations définies par le conseil régional.

De manière optionnelle, les communes membres de la métropole pourront décider de transférer à celle-ci l'exercice de nouvelles compétences dans les conditions de droit commun, de déléguer des compétences aux territoires, voire d'exercer des compétences dans le cadre d'ententes ou de services partagés avec la métropole. Il s'agit de répondre aux demandes tendant à conserver aux anciens EPCI qui fonctionnent bien un certain nombre de compétences.

Les champs de mise en oeuvre des politiques de la métropole devront regrouper au moins 300 000 habitants. Ces périmètres seront fixés par décret en Conseil d'État, après consultation des conseils municipaux des communes et des organes délibérants des EPCI à fiscalité propre concernés.

Afin de ne pas mettre en péril les politiques publiques et les engagements contractés par les établissements publics de coopération existants sur le périmètre concerné, le Gouvernement propose que la métropole du Grand Paris soit constituée par fusion-extension dans les conditions de droit commun. Le conseil de la métropole pourra décider de conserver les compétences de ces EPCI à la majorité qualifiée ou de les restituer aux communes dans un délai maximum de deux ans. Jusqu'à cette délibération, ou au plus tard dans ce délai de deux ans, les compétences concernées feront l'objet d'un exercice différencié à l'échelle de l'ancien EPCI. C'est une solution, mais je suis prête à écouter les arguments de quiconque en aurait d'autres à proposer.

Des dispositions ont été ajoutées qui définissent les conditions d'affectation d'agents de la métropole dans les conseils de territoire, de création de comités techniques et de comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail, et de nomination du directeur général et du directeur général adjoint des services des conseils de territoire. L'article 12 bis nouveau prévoit des dispositions obligatoires eu égard au statut actuel des personnels de la Ville de Paris. Elles empruntent aux conditions classiques de transfert et de mise à disposition des personnels dans le cas de création d'intercommunalité.

Ont également été ajoutées des précisions sur les conditions de la préparation du pacte financier et fiscal unissant les communes entre elles. Conformément à une règle assez classique, celles-ci doivent demeurer intéressées à la progression des recettes fiscales assises sur les entreprises, donc des ressources générées sur leur territoire. Nous proposons un plafond d'un tiers de progression.

Enfin, la mission de préfiguration se voit confier un rôle majeur de préparation de la création de la métropole. Cette mission devra disposer d'une ressource propre que nous proposerons dès le collectif budgétaire. Si droit est donné à cette proposition, elle devra pouvoir s'appuyer sur les ressources des outils locaux. Il revient maintenant aux acteurs locaux de se mettre, comme à Marseille, autour de la table pour discuter et créer cette métropole. D'où l'intérêt d'être clair sur la mission de préfiguration.

Notre amendement CL182 étant proche du texte que nous a soumis le Gouvernement en première lecture, Mme la ministre, dont on voit qu'elle déploie bien des efforts pour se convaincre du bien-fondé du sien, devrait y être favorable. Si l'on peut comprendre les objectifs politiques poursuivis, on ne comprend pas, en revanche, l'orientation recentralisatrice qui marque l'amendement du Gouvernement. Celui-ci vise en effet à reconstituer les pouvoirs au niveau de la métropole, au détriment des élus locaux qui sont pourtant mandatés pour définir et conduire l'action locale de proximité. Nous ne pouvons pas être d'accord avec cette conception. Je regrette que vous persistiez, à la demande de certains, dans cette voie.

Nous ne sommes pas d'accord non plus sur le périmètre. Plus personne ne parle du travail énorme accompli par Paris Métropole, dans le cadre duquel plus de 200 maires de couleurs politiques différentes ont réussi à bâtir un projet commun. Le projet d'aujourd'hui détruit cette patiente et savante construction qui s'est développée selon le même principe que les EPCI dont je parlais tout à l'heure. Nous avons appris à nous connaître et à nous respecter, à dialoguer puis à décider ensemble – mais cela a pris quatre ou cinq ans. Je ne vois pas comment un texte de recentralisation imposant brutalement aux élus locaux un pouvoir venu d'en haut pourrait mieux fonctionner.

S'agissant des compétences, il faut reconnaître franchement que les maires n'en auront plus et en tirer toutes les conséquences. Or vous ne le faites pas. Au Sénat, un amendement dit « cliquet », à l'origine duquel j'étais, avait permis de créer un échelon de démocratie en prévoyant un accord de la collectivité pour le transfert de compétences. Cette possibilité a disparu.

On peut aussi ajouter les dispositions relatives aux financements. Les EPCI deviendront des territoires. En première lecture, j'avais parlé à propos des territoires d'un objet juridique non identifié : il n'est pas plus identifié aujourd'hui qu'hier. Avec le transfert des pouvoirs financiers et de gestion des EPCI à la métropole, cet objet va rester en apesanteur, et le décret décidera du périmètre de quelque chose qui n'existera plus parce que ces territoires n'auront ni compétences ni assise juridique.

Nous ne sommes pas d'accord non plus sur la gouvernance : elle ne doit pas être exercée par une autorité centralisée imposée au sommet mais doit être partagée entre ceux qui sont à la base, responsables des décisions de proximité.

Je vous remercie d'avoir accepté notre amendement organisant la préfiguration. Vous ne donnez toutefois pas assez de pouvoir à cette mission. La préfiguration doit préparer la mise en oeuvre de la loi en analysant les effets pervers qui risquent de se révéler sur le terrain, quitte à envisager un changement du dispositif légal. Une telle souplesse serait de nature à donner plus de confiance, cette confiance nécessaire pour que tous travaillent ensemble.

Niant les efforts conduits depuis des années, vous risquez, avec votre dispositif, de susciter la défiance en détruisant la confiance que nous avons soigneusement, patiemment travaillé à faire prévaloir au sein de Paris Métropole. Nous ne comprenons pas votre obstination à reculer par rapport à votre projet de loi initial, avec des propositions qui risquent de compromettre le fonctionnement et l'avenir de la métropole.

Je commencerai par rendre hommage au Gouvernement qui, après avoir subi l'oeuvre destructrice du Sénat, s'est remis au travail en entendant le plaidoyer des parlementaires franciliens en faveur d'un rôle moteur du coeur de la région Île-de-France.

En ayant défendu tout à l'heure un autre très proche, je passerai sur mon sous-amendement CL328, relatif à la dénomination des territoires, pour insister avant tout sur le sous-amendement CL329, portant sur le périmètre de la métropole. À l'heure actuelle, certaines communes de grande couronne situées dans les départements du Val-d'Oise, de l'Essonne, des Yvelines ou de la Seine-et-Marne appartiennent à des EPCI de petite couronne. Avec la nouvelle rédaction gouvernementale, ces communes se verraient de fait intégrées à la métropole. Je demande qu'elles puissent choisir, par délibération, de rejoindre la métropole ou de rester dans leur département d'origine, étant entendu que l'article 10 (nouveau) leur permettra d'intégrer d'autres EPCI de plus grande taille.

À l'alinéa 12, mon sous-amendement CL321 tend à substituer, pour l'élaboration du projet métropolitain, l'Agence foncière et technique de la région parisienne (AFTRP) à l'Atelier international du Grand Paris (AIGP) et aux agences d'urbanisme de la région Île-de-France. Je ne vois pas pourquoi la loi consacrerait l'existence de l'Atelier alors même qu'existe sur le territoire de la région cette agence qui présente l'avantage d'être un établissement public de l'État reconnu tant pour ses compétences opérationnelles en matière d'aménagement et de construction que pour sa capacité à prendre en compte les décisions des élus locaux puisqu'ils siègent en son sein.

Mes sous-amendements CL323, CL324, CL325, CL326 et CL330 sont également défendus.

Si la loi crée un nouvel EPCI à fiscalité propre et intègre une dimension intercommunale à travers les conseils de territoire, elle ne traite pas des relations entre la future métropole du Grand Paris et les quatre conseils généraux compris dans son périmètre. Or le souci de rationalisation commande de mettre fin au morcellement et à l'empilement des structures administratives. Le sous-amendement CL318 tend donc à prévoir dès à présent la fusion au 1er janvier 2020 des quatre départements de la petite couronne au sein de la métropole du Grand Paris. La mesure nous semble conforme aux deux objectifs du projet de loi que sont la modernisation de l'action territoriale et l'affirmation des métropoles.

Les sous-amendements suivants, que j'ai également cosignés avec M. Bachelay, ont pour objet de prendre acte, dans la gouvernance de certaines structures, du phénomène métropolitain. C'est ainsi que le CL306 propose d'inscrire la gestion du projet de centre hospitalier et universitaire dans le cadre de la politique métropolitaine, en la faisant échapper à la tutelle exclusive de la mairie de Paris. Le CL302 fait de même pour la préparation des grands événements internationaux culturels, artistiques et sportifs, tant il est vrai que la création de la métropole a aussi pour objet d'aider au développement et au rayonnement de l'agglomération de Paris.

Le CL331 est un sous-amendement de repli en cas de rejet du CL318. Il permettrait d'avancer dans une direction que nous sommes très nombreux à vouloir prendre dès maintenant.

Les sous-amendements CL320 et CL319 tendent à organiser au niveau métropolitain la prévention de la délinquance à laquelle la segmentation des territoires nuit. Il est utile que la métropole puisse organiser une politique coordonnée en la matière, en liaison avec la préfecture de police de Paris qui a elle-même évolué ces dernières années et dont le périmètre pourrait être ajusté avec celui de la métropole.

Un dernier sous-amendement, le CL303, prévoit la représentation de l'Association des maires d'Île-de-France, qui mérite d'être écoutée autant que Paris Métropole.

Si nous nous félicitons de l'avancée vers la constitution d'une métropole, nous avons néanmoins quelques inquiétudes sur le traitement des EPCI existants notamment en matière de transferts de compétences. Plutôt qu'un système descendant qui consiste à redonner des compétences à ces intercommunalités, nous préférons que celles-ci puissent avoir le choix de les confier à la métropole si cela leur paraît pertinent.

Entendant les critiques d'empilement supplémentaire de collectivités que ce schéma différent pourrait susciter, nous avons déposé des amendements tendant à supprimer les conseils généraux. C'est la raison pour laquelle nous sommes totalement en phase avec le sous-amendement CL318 d'Alexis Bachelay, même si nous n'avons pas la même organisation en vue.

Plusieurs de nos sous-amendements concernent le territoire spécifique de Paris à l'intérieur de la métropole. L'un propose que les maires d'arrondissement puissent siéger à l'assemblée des maires de la métropole du Grand Paris. Un autre, plus original, vise à ce que Paris ne soit pas considéré comme un territoire au sein du périmètre. Historiquement, Paris résulte de l'agrégation de communes, comme Belleville ou Ménilmontant, qui ne sont plus considérées aujourd'hui comme des entités à part entière et que les arrondissements ont fini de découper en sous-structures. À terme, le futur Grand Paris donnera lieu au même phénomène. Il n'y a donc pas de raison que la structuration à l'intérieur du périphérique soit différente de celle qui se trouvera à l'extérieur.

Nous souhaitons ouvrir la possibilité aux arrondissements de se regrouper avec d'autres, voire avec des communes limitrophes au-delà du périphérique pour constituer des territoires, de façon à franchir une nouvelle étape de l'intercommunalité. Ce serait aussi une façon de rééquilibrer, au sein de la métropole, les pouvoirs entre la grosse masse que constitue Paris et les territoires alentour, plus petits.

Deux autres sous-amendements tendent à introduire la parité à la fois au sein du conseil de métropole et des conseils de territoire.

Enfin, trois sous-amendements visent à confier à la métropole de Paris les mêmes compétences que celles dont disposent d'autres métropoles en matière d'énergie, que ce soit en matière de gestion des concessions de distribution publique d'électricité et de gaz, de réseaux de chaleur et de froid urbains et d'élaboration d'un schéma directeur d'approvisionnement et de distribution énergétique. Notre groupe pense que la création de la métropole constitue une opportunité à savoir en ces matières. Il propose de profiter de l'adoption de cette loi pour donner des compétences au niveau pertinent afin de mettre fin à l'éparpillement des politiques énergétiques dans l'agglomération parisienne.

La métropole aura un fonctionnement extrêmement complexe. Par contre, on voit mal comment elle pourra se mettre en place, et surtout au bout de combien de temps elle sera opérationnelle. On voit plus mal encore combien tout cela va coûter – ou plutôt on voit que cela va coûter très cher. Sur ce sujet, nous avions demandé des précisions que nous n'avons pas eues. S'appuyant sur des fuites, la presse fait état, à partir d'une note interne, de montants atteignant 3,4 milliards d'euros, notamment du fait d'augmentations d'impôts par alignements de taux – augmentation de 35 % de la cotisation foncière des entreprises sur Paris, doublement de la part départementale de la taxe d'habitation – soit une augmentation de 20 % de celle-ci.

Puisque nous arrivons à l'article qui crée la métropole du Grand Paris, il est temps de parler finances. Madame la ministre, confirmez-vous ces chiffres ? Sinon, que peut-on savoir précisément des budgets que vous prévoyez ?

Au nom de mon groupe, je remercie le Gouvernement d'avoir travaillé en collaboration avec les parlementaires qui avaient la même volonté que lui d'aboutir à un texte équilibré. L'amendement qui nous est présenté propose des solutions pertinentes à plusieurs problématiques.

Certes, nous aurons des observations à formuler sur ce qu'il reste des anciens EPCI, mais la première de toute est que le texte fait la métropole du Grand Paris dont on parle depuis si longtemps. C'est une grande nouvelle, car c'est la meilleure des solutions pour le territoire francilien et ses habitants.

La métropole n'est pas un OVNI, c'est un établissement public de coopération intercommunale qui portera les initiatives des élus, conformément à ce qu'ils ont dit souhaiter. Le Gouvernement a eu raison de considérer ce choix comme le plus pertinent : puisque cet instrument est intéressant à l'échelle de l'arrondissement, il doit l'être tout autant à l'échelle de la métropole.

Le processus de définition des périmètres est achevé. Il y en aura deux : le métropolitain et le non-métropolitain, sans possibilité de tache d'huile, étant entendu que le territoire non métropolitain conservera une vraie capacité de développement avec Saclay, Roissy et le Genopole d'Évry, c'est-à-dire les principaux espaces économiques qui tirent actuellement le territoire francilien.

Depuis qu'il est ouvert, le débat sur la métropole a tourné surtout autour du logement, de l'aménagement, des ségrégations urbaines, de l'inégalité entre les territoires. Les cinq compétences qui reviennent de plein droit à la métropole sont celles pour lesquelles, depuis des décennies, experts et élus s'accordent sur l'impossibilité de laisser la situation en l'état. Faire remonter ces compétences à une ingénierie d'EPCI, c'est-à-dire à la responsabilité des élus, est la meilleure des réponses.

Nous souhaitons maintenir une dynamique entre les communes lorsque celle-ci n'a pas pour conséquence de bloquer le processus métropolitain ou de geler des actions publiques. Nous attendons avec impatience la discussion sur le sous-amendement du rapporteur qui va accentuer la pertinence de l'amendement gouvernemental.

Quant aux autres suggestions relatives aux compétences, l'instrument tel qu'il est présenté dans la proposition de rédaction de l'article 12 permettra à la métropole d'ouvrir à l'avenir le champ de ses propres compétences à la volonté des élus, c'est-à-dire des gestionnaires des communes. Mieux vaut aller dans ce sens plutôt que de commencer par transférer des compétences dont certaines sont déjà prises en charge dans le cadre de syndicats intercommunaux. L'article 12 donne d'ailleurs la possibilité de revoir ces enjeux.

Bref, il s'agit là du premier pas, le plus important. Tous les problèmes ne sont pas réglés, mais on met en marche le dispositif, on ouvre le chemin. Les solutions proposées sont sûrement les plus efficaces et j'en suis reconnaissant au Gouvernement.

Chaque projet de loi qui nous est présenté est censé tenir une promesse du président de la République, au point que le Parlement est devenu la chambre d'enregistrement des promesses des candidats à l'élection présidentielle. Dans sa proposition n° 54, le candidat François Hollande écrivait : « J'engagerai une nouvelle étape de la décentralisation en associant les élus locaux ». Or, il n'y a pas eu la moindre concertation !

Il aurait dû préciser « les élus locaux du parti socialiste » !

D'autant moins que, après le vote du Sénat en première lecture, le Gouvernement a proposé, par voie d'amendement, un dispositif très différent du texte initial. Le lundi 3 juillet, Mme Lebranchu était interpellée sur les intentions du Gouvernement s'agissant de l'article 12 : elle a répondu qu'elle ne pourrait pas le dire avant le mercredi. Pour la concertation, vous repasserez !

Le dispositif n'a fait l'objet d'aucune étude d'évaluation, ni juridique ni financière, non plus que de faisabilité ou d'organisation.

Cette loi n'est en rien le « troisième acte de la décentralisation ». En réalité, c'est une loi de recentralisation puisqu'on nous propose d'arracher du niveau territorial de proximité, pour les faire remonter à l'échelon d'une métropole qui va gérer 6,5 millions d'habitants, des dispositifs qui étaient gérés à l'échelle communale ou à celle des EPCI.

En fait, on réintroduit l'État à tous les niveaux de décision – ce n'est d'ailleurs pas un hasard si le préfet de région est chargé de préfigurer ce que sera le nouvel établissement.

En outre, le dispositif proposé tend à casser en deux la région Île-de-France, tant pour la gestion des compétences que pour l'administration. Il va faire de la région un territoire à deux vitesses.

Il tend de surcroît à dévitaliser les libertés communales, en ôtant aux communes les compétences que leur avait octroyées Gaston Defferre en matière d'urbanisme. Ce sont pourtant ces compétences qui ont permis de transformer en villes à part entière des territoires de banlieue auparavant assimilés aux dépotoirs de Paris. Mes amis ont eu tort, en 1982, de voter contre cette loi, j'en conviens. Mais aujourd'hui, c'est vous qui en remettez en cause les dispositions.

L'amendement proposé tend par ailleurs à casser les EPCI, auxquels les communes adhèrent librement et dont le fonctionnement est démocratique, pour les remplacer par une structure autoritaire.

Et comme si cela ne suffisait pas, alors que la gauche s'est toujours dite opposée à cette procédure, voilà qu'elle propose, par voie d'amendement, une habilitation à prendre par ordonnances des mesures budgétaires, financières et fiscales, sans qu'aucun débat ait eu lieu sur ce que serait leur contenu. Circulez, il n'y a rien à voir ! Je ne suis pas très favorable aux ordonnances, mais les lois d'habilitation prévues par l'article 38 ont au moins le mérite de donner lieu à un débat et de permettre à la représentation nationale d'être éclairée sur les intentions du Gouvernement. Rien de tel ici.

Le texte proposé pour l'article 12 prévoit la création d'un « établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre à statut particulier ». Mais en quoi la métropole du Grand Paris sera-t-elle un EPCI ? Les contours d'un ECPI sont définis par la loi, et sa création est d'essence démocratique, tandis que cette métropole relève de l'acte d'autorité. Je peux comprendre qu'on la qualifie d'établissement public à statut particulier, mais pas d'EPCI.

Quant à ce statut particulier, quel est-il exactement ? Nous le savons d'autant moins que les dispositions destinées à permettre son fonctionnement seront prises par ordonnances.

Je soutiens sans réserve la création d'une métropole à Paris, mais pas dans ces conditions, et pas au prix d'une recentralisation aussi forte. Vous voulez résoudre la crise du logement, mais cette crise étant due avant tout à l'excès de centralisme, vous allez en fait l'amplifier. La Région parisienne est extrêmement dense : on ne peut même plus y circuler ou y être transporté, malgré les efforts des gouvernements successifs. Or, vous allez aggraver cette situation.

Les Français, et en particulier les habitants de la Région parisienne, ont très mal supporté la politique menée dans les années 1960 et 1970 en matière d'urbanisme, qui a dévasté la banlieue en construisant ces cités dont les problèmes, notamment sociaux, nous conduisent aujourd'hui à rénover et à reconstruire à coups de milliards distribués par l'ANRU (Agence nationale pour la rénovation urbaine). Ils vivront tout aussi mal la recentralisation et l'uniformisation de la construction qui résulteront de ce texte.

Certes, monsieur Le Bouillonnec, des élus siégeront au conseil de la métropole. Mais ils seront très éloignés du terrain.

Ce seront des maires !

Les décisions, en matière d'urbanisme, seront prises non par des élus locaux mais par un organe collectif composé d'élus dotés d'une compétence métropolitaine. Ils verront les choses de trop haut. Tous les maires le savent : la construction est un acte difficile, souvent mal vécu par la population. Elle doit donc faire l'objet d'une concertation et s'insérer dans le processus local de décision. Ce ne sera pas le cas des décisions prises par le conseil de métropole.

On ne trouve donc pas le moindre élément de démocratie dans toute cette démarche. D'ailleurs, quand on envisage des élections au suffrage universel, c'est pour 2020, on aura eu le temps de tout verrouiller.

Puisque le référendum conserve une place dans certaines procédures de fusion entre collectivités – entre départements, par exemple, ou entre département et région –, je propose que l'on y recoure pour déterminer le périmètre de la métropole du Grand Paris. Nous parlons d'une réorganisation complète de la capitale de la France : ce n'est pas rien ! Ce n'est pas parce que l'organisation actuelle date de la Révolution française qu'il faut la jeter au feu. La Déclaration des droits de l'homme a aussi 200 ans, cela ne l'empêche pas de rester plus que jamais d'actualité.

Le projet qui nous est présenté aujourd'hui repose sur trois piliers : la création de la métropole sur un périmètre restreint ; la possibilité pour les départements de la seconde couronne de s'organiser en intercommunalité forte ; et l'adoption, en matière de logement, d'un point de vue valable pour toute l'aire régionale.

Faire la métropole, c'est donner du sens, adopter une gestion plus efficace, remettre en commun et éviter que l'entre-soi n'empiète sur la communauté. C'est procurer de l'ambition et de la cohésion à un territoire qui en manque singulièrement. M. Devedjian a parlé de recentralisation. Mais la recentralisation, c'est la reprise par l'État de certaines compétences. Rien de tel ici, mais des compétences claires – le logement, l'aménagement, la politique de la ville, le développement durable et une partie des questions liées au développement économique – qui sont portées à une échelle plus pertinente au nom de l'efficacité. Il s'agit de réduire les inégalités territoriales qui minent le développement de notre région. Quand des quartiers vont mal, c'est l'ensemble de l'aire régionale qui est en difficulté.

Les élus placés à la tête de la métropole seront suffisamment nombreux pour que toutes les sensibilités, toutes les villes soient représentées. Les élus des 124 communes concernées comme ceux des communes restées à l'extérieur parce qu'elles participent à des intercommunalités plus fortes, pourront agir plus efficacement. Il reste à régler cependant la question des dynamiques des intercommunalités existantes, afin de ne pas perdre d'un côté ce que l'on gagne de l'autre.

M. Devedjian a évoqué le travail réalisé par l'ANRU pour résoudre les difficultés que connaissent certains quartiers. Mais si une réparation est aujourd'hui nécessaire, c'est bien en raison de la mauvaise organisation de l'agglomération francilienne et de la relégation vers les zones les moins développées de populations que l'on ne souhaitait pas voir habiter au coeur de l'agglomération. C'est à cette situation que la nouvelle métropole permettra de répondre. C'est d'ailleurs pourquoi, en première lecture, j'avais parlé d'aller enfin vers « un grand Paris pour tous ».

La création de la métropole du Grand Paris est l'aboutissement d'un processus engagé à partir de 2001 par Bertrand Delanoë : celui-ci souhaitait en effet que Paris se tourne enfin vers les communes constituant son environnement immédiat, et pas seulement pour y installer des usines de retraitement d'ordures ménagères ou des cimetières.

Je rappelle au passage que la forme d'urbanisme dénoncée par M. Devedjian a été mise en oeuvre, dans les années 1960, par une majorité dont il s'estime l'héritier. Quant au morcellement qui caractérise les quatre départements de la petite couronne, il est, entre autres, le fruit des réflexions de M. Delouvrier.

Mais la création de la métropole est aussi une façon de remplir une page laissée blanche par la précédente majorité et d'achever la réforme territoriale qu'elle avait entreprise en 2010.

Comment M. Devedjian peut-il parler de « recentralisation » ? La recentralisation, c'est la reprise de compétences par l'État. Ce qui est proposé aujourd'hui, c'est une organisation différente – sur laquelle chacun peut avoir sa propre opinion – du fonctionnement du pouvoir local dans un cadre décentralisé.

Selon moi, cette nouvelle organisation sera plus efficiente, d'autant – mais là, c'est l'élu d'une commune isolée qui parle – que je n'ai jamais été convaincu de la pertinence de l'échelon intercommunal dans une zone agglomérée dense. Je comprends la nécessité de tenir compte de l'existence des EPCI là où ils se sont développés, mais pour une agglomération d'envergure mondiale comme l'est l'agglomération parisienne, l'organisation proposée aujourd'hui semble la meilleure.

Elle me semble aussi plus juste, car la métropole du Grand Paris sera un outil puissant de péréquation. Sans doute est-ce cela – ainsi que, pour certains, la peur de toute nouveauté – qui gêne certains de nos collègues sans qu'ils puissent l'exprimer ouvertement.

Si, en application de la Constitution, la création d'un établissement public de type nouveau doit relever de la loi, c'est bien pour permettre au législateur d'en définir clairement les règles de fonctionnement. Or, l'amendement du Gouvernement renvoie à des ordonnances le soin d'élaborer une part importante du statut du nouvel établissement. C'est, me semble-t-il, un point de faiblesse du texte, qui nuit à la bonne information du législateur.

Votre observation ne me paraît pas dénuée de tout fondement.

La création de la métropole du Grand Paris représente un changement considérable et vise à améliorer l'efficacité de l'action publique dans des domaines qui concernent le quotidien des Franciliens.

Au cours de la navette, plusieurs intervenants ont toutefois souligné la nécessité de reconnaître le travail effectué dans le cadre des dynamiques territoriales évoquées par Jean-Yves Le Bouillonnec. J'inclus dans ces dynamiques non seulement les EPCI déjà constitués, qui ne concernent que 44 % de la population de la petite couronne, mais aussi les contrats de développement de territoire.

De même, il convient d'offrir aux communes un cadre légal pour l'exercice partagé de compétences ou la gestion d'équipements communs qui ne font pas partie des compétences obligatoires de la métropole et ne sont pas retenus au titre des compétences facultatives.

Je proposerai donc, par le sous-amendement 322, que pour l'exercice des compétences non métropolitaines exercées aujourd'hui dans le cadre des dynamiques territoriales, les communes puissent effectuer un choix entre différentes formes de coopération ou de regroupement, toutes prévues par le code général des collectivités territoriales : conventions, ententes communales ou établissements tels que les syndicats intercommunaux à vocation unique. De ce point de vue, sa rédaction s'inspire fortement du droit commun.

Mais pour tenir compte de l'organisation de la métropole et éviter tout chevauchement, le sous-amendement prévoit aussi que le périmètre de ces regroupements de communes devra être nécessairement inférieur ou égal à celui des conseils de territoires. En outre, les communes devront y déléguer les mêmes élus qu'à la métropole et au conseil de territoire.

Ces regroupements seront par ailleurs bénéficiaires des attributions de compensation, car il n'est pas prévu de leur attribuer une fiscalité propre.

Enfin, pour une parfaite lisibilité de l'action publique, le prochain schéma départemental de coopération intercommunale devra faire correspondre le périmètre de chacun de ces regroupements avec celui d'un des territoires créés au sein de la métropole. De cette façon, les conseils de territoires exerceraient certaines compétences par délégation de la métropole, mais se verraient aussi déléguer certaines décisions par les communes dans le cadre de coopérations volontaires.

La création de la métropole du Grand Paris est une nécessité. Elle est l'aboutissement d'un processus auquel, avec d'autres, je participe depuis des années. Pour autant, des interrogations demeurent.

Pour que cette structure devienne réalité, pour qu'elle soit opérationnelle, elle doit être simple et compréhensible par les citoyens.

Le sous-amendement du rapporteur répond à la question des compétences assurées par les EPCI existants mais qui ne relèvent pas des compétences obligatoires de la métropole. En ce sens, il vise la simplicité, ce qui est louable. Mais il me semble difficile à mettre en oeuvre. La solution que j'avais proposée – c'est-à-dire une modification de la loi de 1999 dans le but de maintenir l'existence des EPCI pour l'exercice des compétences qui ne sont pas d'intérêt métropolitain – me semblait plus simple, plus lisible pour le citoyen et probablement plus sûre.

M. Da Silva souhaite laisser aux communes situées en périphérie immédiate par rapport à la métropole le choix de la rejoindre ou non. Mais compte tenu de sa rédaction, le sous-amendement paraît difficilement applicable.

Je le retire, mais un débat reste nécessaire pour régler le problème posé par ces communes.

Il organise un transfert de charges des départements vers la métropole, si bien que sa recevabilité est sujette à caution.

Avis défavorable : la compétence proposée est trop éloignée de celles prévues par le projet de loi.

Avis défavorable, pour les mêmes raisons que précédemment : ce sous-amendement, comme les suivants, tend à étendre les compétences de la métropole. S'agissant de l'énergie, nous avions d'ailleurs supprimé des dispositions similaires en première lecture.

La disposition proposée fait l'objet de l'article 12 bis.

Avis défavorable. Il ne semble pas pertinent d'envisager un découpage du territoire de la capitale.

Il serait satisfait par l'adoption de mon sous-amendement CL322.

Au II de ce sous-amendement que j'ai déjà présenté, il convient de lire : « Compléter le présent amendement par l'alinéa suivant : ».

Avis défavorable, car la disposition aurait pour effet de d'imposer son programme de travail au conseil économique et social régional de l'Île-de-France.

Ces dispositions n'ayant pas été abordées en première lecture, la règle de l'entonnoir s'applique à ce sous-amendement.

Dans la mesure où de nombreuses communes n'auront qu'un délégué au conseil de la métropole, l'objectif d'une parité totale au sein de cette assemblée paraît difficile à atteindre. Avis défavorable.

Même si un débat sur ce sujet est légitime, il est prématuré, à ce stade, d'envisager la fusion des départements.

L'ensemble des maires de la petite couronne seront membres du conseil de la métropole. Il ne paraît donc pas utile d'associer le président de l'Association des maires d'Île-de-France aux travaux de la mission de préfiguration.

Je doute de la recevabilité de ce sous-amendement, qui concerne des dispositions n'ayant pas été abordées en première lecture.

M. Devedjian a évoqué la consultation des élus sur ce projet. Pour respecter les engagements du président de la République, une concertation avait en effet été ouverte avec l'ensemble des élus du syndicat Paris métropole. Ces derniers ont d'ailleurs été reçus par le Premier ministre avant le dépôt du projet de loi. Le groupe UMP du Sénat, associé au groupe communiste, ayant voté contre la proposition de créer une métropole à Paris, nous avons proposé une nouvelle solution en tenant compte au maximum des positions défendues au cours du débat. Son avantage est la simplicité : il n'existe plus que deux niveaux, celui des maires et celui de l'EPCI.

La métropole du Grand Paris est en effet un EPCI à fiscalité propre, comme les métropoles de droit commun, les communautés urbaines ou d'agglomération. Et il est à statut particulier parce que les spécificités de Paris et de la petite couronne le justifiaient : le choix d'une catégorie existante aurait entraîné une multiplication des exceptions, au détriment de la lisibilité de l'ensemble.

Mme Kosciusko-Morizet s'est interrogée sur l'évolution de la fiscalité directe dans la métropole du Grand Paris. L'harmonisation du taux de cotisation foncière des entreprises ne peut être réalisée que sur une durée très longue, comprise entre dix et douze ans. Elle peut se calculer à la hausse comme à la baisse pour rechercher un niveau de recettes équivalent en fonction des décisions qui seront prises.

Concernant la taxe d'habitation, la ville de Paris perçoit aujourd'hui directement la part que touchait le département de Paris avant la réforme fiscale de 2010. Seule cette part sera transférée à la métropole. Le reste sera toujours soumis aux délibérations du conseil de Paris.

Toutefois, pour respecter le principe de neutralité budgétaire, les attributions de compensation versée par la métropole à la ville de Paris seront majorées, ce qui implique obligatoirement une équivalence de ressources et de charges pour accompagner cette compensation d'une baisse à due proportion de la fiscalité « ménages » perçue par la ville. Le pacte financier et fiscal qui va lier les communes de la métropole sera finalisé pendant les deux années de préfiguration. L'objet des ordonnances est d'ailleurs précisément de proposer les adaptations nécessaires pour garantir la neutralité fiscale.

La création du nouvel EPCI n'entraîne pas la mise en place d'une taxe d'habitation additionnelle. L'hypothèse d'une harmonisation du taux de taxe d'habitation perçue par la ville de Paris, mentionnée dans une note qui ne provenait d'ailleurs pas de notre administration, relève donc de la fiction.

Enfin, monsieur Philippe, si la création de la métropole était d'effet immédiat, il y aurait en effet un risque que soit soulevée l'incompétence négative du législateur. Mais c'est précisément parce que la création de la métropole du Grand Paris n'interviendra qu'en janvier 2016 que le Gouvernement sollicite du Parlement l'autorisation de préciser par ordonnances ses règles de fonctionnement – sachant que l'essentiel est tout de même fixé par l'amendement que votre commission vient d'adopter. Ce raisonnement vaut aussi pour la métropole de Lyon, nouvelle collectivité territoriale qui sera créée en 2015.

Je comprends vos arguments, mais en dépit du fait majoritaire, le Gouvernement ne peut ignorer l'hypothèse dans laquelle l'ordonnance ne serait pas ratifiée ou deviendrait caduque, de sorte que ses dispositions n'auraient pas de valeur législative. Dès lors, c'est l'ensemble du projet de métropole du Grand Paris qui tomberait. Je ne sais pas quelle est exactement la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière, mais il me semble que le recours à des ordonnances pour préciser les éléments importants du statut de la métropole pose un problème du point de vue de la bonne information du législateur.

Article 12 bis (supprimé) (art. L. 5219-10 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Conseil de la métropole du Grand Paris et conseils des territoires

Il est proposé d'avancer du 1er janvier 2015 au 1er juillet 2014 la date de création du comité régional de l'habitat et de l'hébergement.

Il est en effet important que cette création ait lieu au plus tôt, mais surtout que le schéma régional de l'habitat et de l'hébergement – SRHH – soit élaboré le plus rapidement possible. L'examen du texte en séance publique pourrait être l'occasion de fixer une date limite.

Mieux vaut confier l'élaboration du SRHH au conseil régional. En effet, le conseil régional de l'habitat et de l'hébergement ne dispose ni des moyens financiers, ni des compétences juridiques nécessaires.

Avis défavorable. Ce serait renoncer au partenariat mis en avant dans le projet de loi. L'article 13 n'amoindrit pas les compétences du conseil régional ; au contraire, son rôle est réaffirmé.

Alors que le chef-lieu de la métropole de Lyon est explicitement désigné à l'alinéa 20 de cet article, le texte renvoie à un décret en Conseil d'État le soin de déterminer le chef-lieu du Rhône. Comprenant mal une telle différence de traitement, nous proposons de préciser dans la loi que le chef-lieu de ce département est Villefranche-sur-Saône, la commune la plus importante de ce territoire, et dont, je le précise, je ne suis pas l'élu.

Avis défavorable, comme en première lecture. Je crois savoir que ce que vous proposez n'est pas demandé localement.

La rédaction actuelle de l'alinéa 34 de cet article prévoit, que pour l'élection des vice-présidents du conseil de la métropole de Lyon, les listes sont composées d'autant d'hommes que de femmes. Une telle disposition soulève deux problèmes : d'une part, elle ne permet pas d'assurer la parité de l'exécutif en cas d'élections à la majorité relative – celles-ci étant prévues en cas de troisième tour de scrutin ; d'autre part, elle risque d'entraîner la relégation des femmes en fin de liste, ce qui ne leur laisserait que des délégations mineures. C'est pourquoi nous proposons que ces listes soient composées alternativement d'un candidat de chaque sexe.

J'ai déjà émis un avis défavorable à cet amendement en première lecture, le dispositif étant fort complexe à mettre en oeuvre. Par ailleurs, la place ou le rang que l'on occupe sur une liste ne préjuge en rien de la délégation que l'on peut exercer dans une instance exécutive, qu'elle soit municipale ou communautaire.

Il semble nécessaire de rendre incompatibles les fonctions de président de la métropole de Lyon et de maire de l'une des communes membres de celle-ci.

Avis défavorable, comme en première lecture.

Nous venons d'adopter une loi limitant le cumul des mandats. Or, en faisant fusionner la communauté urbaine de Lyon et une partie du département du Rhône, nous remplaçons une collectivité dont les élus seront soumis à la règle de non-cumul par une autre collectivité, dont les élus échapperont à cette même règle. En effet, le projet de loi aligne les incompatibilités relatives au président de la métropole sur celle du président du conseil général, mais reste muet à propos des autres conseillers.

Si la situation des parlementaires amenés à siéger au sein du futur conseil de la métropole de Lyon a déjà été réglée dans la loi sur le non-cumul des mandats, il n'en est rien du cumul de mandats locaux – métropolitain et régional, notamment – si bien qu'un conseiller métropolitain pourra aussi être maire et conseiller régional. Cette anomalie devrait certes être réglée en 2020, lors de la première élection du conseil de métropole au suffrage universel direct. Cependant, afin de ne pas envoyer de signal contraire aux engagements que nous avons pris en la matière, nous proposons de rendre ces trois mandats incompatibles dès 2015.

Cet amendement a déjà été rejeté en première lecture, car ce texte n'est pas le véhicule adapté pour définir le régime des incompatibilités. En outre, sur la forme, l'amendement introduit des règles de non-cumul dans le code général des collectivités territoriales, alors que de telles règles relèvent du code électoral.

Je suis tout à fait favorable aux amendements CL49 de M. Molac et CL36 de Mme Crozon. Votre refus, monsieur le rapporteur, dissimule-t-il quelque arrangement politique ?

En 2002, la communauté urbaine de Lyon a créé des instances de concertation qu'elle a appelées conférences locales des maires. Mais leur existence reste-t-elle pertinente dans le cadre de la métropole ?

Avis défavorable à ces amendements qui tendent à les supprimer, comme en première lecture.

Il me semble même indispensable que figurent dans la loi les modalités d'organisation du dialogue entre les collectivités locales. Le fait d'avoir, en première lecture, doté les communes d'une faculté d'auto-saisine, me paraît d'ailleurs une forme de sécurité.

La coordination et la planification des réseaux à l'échelle métropolitaine peuvent grandement contribuer à l'atteinte des objectifs territoriaux de réduction de la consommation d'énergie, de baisse des émissions de gaz à effet de serre et de développement des énergies renouvelables.

Avis défavorable. Ayant déjà décliné cette proposition s'agissant de Paris, nous tiendrons la même position pour la métropole de Lyon et pour les métropoles de droit commun, pour des raisons déjà explicitées.

L'alinéa que nous proposons de supprimer présente deux difficultés majeures : tout d'abord, alors que l'exercice de la compétence concernée – la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations – est actuellement partagé entre plusieurs niveaux de collectivités territoriales et l'État, le projet de loi, tout en attribuant cette compétence à la seule métropole de Lyon, n'a prévu aucun mécanisme de transfert financier. De plus, le périmètre géographique pertinent n'est pas toujours celui d'une collectivité donnée : pour que la politique développée en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations soit efficace, il importe de maîtriser les cours d'eau en amont comme en aval. Or, ils dépassent souvent les limites territoriales des communes qui, de ce fait, s'organisent souvent en syndicats.

Nous souhaitons conserver cette souplesse de gestion et nous assurer que les conséquences financières du transfert de compétences seront bien évaluées.

Cette compétence n'est pas aussi large que vous le dites. En outre, j'inviterai tout à l'heure la commission à maintenir les articles 35A à 35E du projet de loi, qui définissent la répartition des compétences en matière de gestion des milieux aquatiques – articles qui ont fait l'objet d'arbitrages positifs de la part des différents ministères concernés, y compris celui de l'Écologie et du développement durable. Par cohérence, avis défavorable à cet amendement.

La métropole de Lyon exerce de plein droit, en lieu et place des communes situées sur son territoire, la compétence de « gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations », à l'instar de tous les EPCI. Toutefois, il n'y a pas lieu de préciser que cette compétence s'exerce avec le concours des syndicats mixtes constitués avec les communes concernées.

Les délégations de compétences de l'État à la métropole de Lyon que prévoit notre amendement visent à faire de cette dernière un acteur majeur de la politique du logement sur son territoire.

Avis favorable à cet amendement, qui rétablit le texte adopté en première lecture à l'Assemblée nationale.

Cette question importante fait également débat en ce qui concerne les métropoles de droit commun. Déléguer aux métropoles la compétence en matière d'hébergement d'urgence et de mise en oeuvre du droit au logement opposable, en plus de celle qui leur incombe dans le domaine des aides à la pierre, revient à leur conférer des responsabilités supplémentaires importantes, sans leur fournir les moyens correspondants.

Si, à l'avenir, nous nous retrouvons dans la même situation qu'aujourd'hui – celle d'un accroissement considérable des besoins de logement et d'hébergement –, la métropole lyonnaise ne pourra faire face. Nous souhaitons donc le maintien de l'exercice de ces compétences par l'État, sans quoi la métropole de Lyon demandera à être déchargée de toute compétence dans le domaine du logement, y compris pour la distribution des aides à la pierre.

À cet égard, le Gouvernement est-il oui ou non favorable à l'insécabilité partielle des compétences ? Il y a là, me semble-t-il, un peu de confusion.

Notre position a évolué sur ce point : si nous étions au départ favorables à une insécabilité totale, nous acceptons désormais l'insécabilité partielle – sans toutefois aller jusqu'à accepter la seule délégation des aides à la pierre.

Cet amendement tend à appliquer à la métropole de Lyon les dispositions de la loi portant réforme des collectivités territoriales de 2010 prévoyant un transfert des pouvoirs de police spéciale. Or, ce type de transfert nous paraît difficilement envisageable dans la mesure où Lyon n'est pas un EPCI, mais une collectivité à statut particulier. Permettre aux maires des communes de la métropole de s'opposer à l'exercice, par son président, de ses pouvoirs de police reviendrait à établir une tutelle des communes sur la métropole, ce qui serait contraire à l'article 72 de la Constitution. Sur le fond, comment assurer une gestion efficace des déchets ou de la circulation sans en assurer la police – sachant par ailleurs que le Gouvernement a déjà consenti des concessions en matière de stationnement ? Pour toutes ces raisons, je suis défavorable à cet amendement.

Je soutiens la position du rapporteur sur cet amendement qui est porté par l'ensemble des députés socialistes du département du Rhône. Le projet de métropole lyonnaise s'est construit sur l'idée que la fusion entre le département et la communauté urbaine de Lyon n'enlèverait rien aux communes. Or, le projet de loi remet en cause ce consensus, faisant perdre aux maires tous leurs pouvoirs de police spéciale.

En outre, le texte dissocie les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement, ce qui risque d'entraîner une certaine confusion : une telle partition est d'ailleurs refusée par tous les maires, qui y voient une source d'inflation administrative et considèrent que l'échelon municipal demeure le plus pertinent pour réglementer la circulation.

Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.

Le projet de loi prévoit que la compétence en matière d'équipements culturels et sportifs doit être transférée en pleine propriété à la métropole au plus tard au 1er janvier 2016. Si ce principe paraît simple, il s'avère complexe à appliquer lorsque l'on s'aperçoit que cette compétence est partagée entre la métropole et la commune. À l'échelon local, les groupes de travail qui préparent ces transferts de propriété ont donc posé la règle selon laquelle l'initiative devait revenir aux communes, et cela a été validé par le Sénat sur proposition du sénateur-maire de Lyon. Il convient de le confirmer ici.

Avis défavorable. L'article 20 ne prévoit pas de transfert des équipements communaux à la métropole : ce qui appartient aux communes continuera à leur appartenir. Ce sont les équipements de la communauté urbaine qui seront transférés. En outre, la question des usages partagés n'emporte pas de conséquence générale sur celle de la propriété partagée.

Cet amendement vise à rétablir la rédaction adoptée à l'Assemblée nationale en première lecture, qui prévoyait l'application de la règle de liaison des taux des impositions directes locales à la future métropole de Lyon. Compte tenu de la réflexion menée par plusieurs groupes de travail sur les conditions financières de la création de cette collectivité, quelle est aujourd'hui la position du Gouvernement ?

Le Gouvernement a toujours été favorable à la liaison des taux.

Je maintiens donc mon amendement.

Il importe de maintenir, au sein de la future métropole de Lyon, le lien de proximité qu'entretiennent les communes avec la population par le biais des centres communaux d'action sociale (CCAS).

Il s'agit de faciliter, au niveau infra-métropolitain, la coopération entre les communes souhaitant mutualiser leurs CCAS.

Nous ne sommes pas opposés par principe à la volonté du Sénat d'instituer des conférences territoriales, échelon pertinent pour la mutualisation des services sociaux. Cependant, la rédaction actuelle du projet soulève deux difficultés : tout d'abord, cette mutualisation suppose une décision unanime des communes relevant d'une même conférence – ce qui risque d'empêcher toute avancée. En outre, le périmètre de ces conférences étant établi par délibération de la métropole, il pourra être modifié au gré des alternances, ce qui risque de remettre en cause la pérennité des services mutualisés. Il me semble donc préférable de ne pas trop encadrer la liberté des communes en la matière.

Il s'agit d'adapter les organismes consultatifs à la nouvelle organisation des collectivités concernées.

Il importe de rétablir l'obligation de parité pour l'élection du conseil de la métropole de Lyon, et de faire en sorte que l'écart entre les nombres de vice-présidents et de vice-présidentes n'y dépasse pas l'unité.

Je rappelle qu'à partir de 2015, la métropole de Lyon deviendra une collectivité de plein exercice et assumera les compétences d'un département. Dans la mesure où nous avons adopté des dispositions visant à assurer la parité dans les départements, il convient que la métropole de Lyon dispose d'un exécutif paritaire.

Pour cela, il suffit que l'on nomme deux femmes vice-présidentes de plus qu'actuellement, alors même que le mode de scrutin par fléchage devient paritaire et qu'il n'y a dans cette agglomération aucune commune sous le seuil des 1000 habitants. Politiquement, nos concitoyens ne comprendraient pas que l'on supprime un échelon départemental devenu paritaire pour le remplacer par un échelon métropolitain qui ne le serait pas. Il s'agit donc d'un amendement de cohérence avec les dispositions de la loi du 17 mai dernier.

Sagesse.

Cet amendement déroge au principe de « l'entonnoir », mais il vise à opérer une coordination.

Je propose de rétablir le texte adopté par l'Assemblée nationale en première lecture à l'alinéa 7, afin de réintroduire le principe d'automaticité de la création des métropoles et de faire en sorte que les dispositions dérogatoires que nous avions adoptées à l'Assemblée nationale pour les EPCI centres d'une zone d'emplois de plus de 400 000 habitants soient bien prises en compte à la date de l'entrée en vigueur de la loi et non à la date de candidature de ces EPCI – ce qui risquerait d'en démultiplier le nombre.

Mon amendement CL157 a le même objectif.

Mon amendement vise à modifier les critères de création des métropoles de droit commun, tant le critère de population me semble insuffisant. Certaines villes et agglomérations, bien que situées en deçà du seuil démographique, présentent pourtant toutes les caractéristiques des futures métropoles.

J'ai donc déposé plusieurs amendements visant à corriger cet effet de seuil et à permettre à de nouvelles villes d'acquérir le statut de métropoles. Dès lors qu'une telle extension ne nuit pas aux métropoles dont la création est déjà prévue, pourquoi l'empêcher ?

D'autant plus que l'on constate l'apparition d'un déséquilibre entre la partie sud de la France, avec un nombre important de métropoles en perspective, Nice, Marseille, Toulon, Montpellier, Bordeaux, Toulouse, et le centre, où aucune grande ville ne serait concernée. Au final, la métropole parisienne se trouve renforcée, tandis que dans un périmètre de 200 à 250 kilomètres autour d'elle, il sera impossible de rééquilibrer les choses. Les villes d'Angers, Tours, Orléans, Clermont-Ferrand ou Limoges présentent pourtant les mêmes fonctions métropolitaines que Grenoble ou Toulon : fonctions hospitalières, universitaires, de recherche, pôles de compétitivité. Mais elles se situent légèrement en dessous du seuil retenu.

Je comprends d'autant moins cette coupure brutale que vous avez accepté plusieurs amodiations au texte initial afin d'intégrer de nouvelles villes au dispositif. Loin de nuire, ces amendements permettraient d'équilibrer le fait métropolitain en gestation sur le territoire.

Cet amendement a le mérite d'être simple et de mettre le dispositif en conformité avec la réalité : nous proposons de nous appuyer, pour la création des métropoles, non plus sur un périmètre institutionnel mais sur celui de l'aire urbaine au sens de l'INSEE, qui correspond à une aire de plus de 400 000 habitants. Une telle mesure n'augmentera pas excessivement le nombre de territoires susceptibles d'accéder au statut de métropole – d'autant que j'ai ajouté un critère restrictif puisque ne pourront être concernés que les EPCI situés dans un périmètre comprenant un chef-lieu de région.

Encore une fois, une telle mesure ne nuit à personne. Pourquoi priver les villes qui le souhaitent d'accéder à ce statut ?

Un article voté conforme prévoit que les villes de plus de 250 000 habitants pourront accéder au statut de communautés urbaines. Je tiens à dire que l'amendement CL210, devenu sans objet en raison de l'adoption de l'amendement CL272, sera redéposé en séance publique.

L'alinéa 57 de l'article 31 tend à transférer de l'État aux collectivités locales la compétence liée au risque inondations qui comprend la gestion et l'entretien des digues et des éléments d'infrastructure concourant à la prévention de ce risque.

Or, le risque inondations ne connaît pas les limites communales, intercommunales, départementales ni régionales. Il est donc aberrant de démultiplier le nombre d'acteurs devant intervenir aussi bien en situation normale qu'extraordinaire. M'étant personnellement impliqué dans le règlement de la question du risque inondations aux abords de la Loire, je me suis aperçu de la redoutable complexité du problème, et de la multiplicité des mesures, moyens et documents à prendre en compte. C'est pourquoi j'insiste pour que ce risque ne soit pas pris à la légère.

J'ajoute que cela soulève des questions d'ordre pénal : quelle responsabilité les collectivités locales concernées encourront-elles en cas d'accident ? Sur le plan financier, un tel transfert est aussi une manière pour l'État de se défausser subrepticement, par le biais d'un véritable « sous-marin législatif », de compétences qu'il n'assume qu'incomplètement depuis longtemps. Dans des exemples que je connais, je lui réclame depuis des années un état précis de la situation des infrastructures de prévention des crues. Or, je ne les obtiens que très partiellement et tardivement. Des travaux fort importants et lourds à financer seront mis à la charge des collectivités en question, ce qui me paraît anormal compte tenu du fait qu'il s'agit d'une compétence régalienne et que la sécurité de nos concitoyens est en cause. L'État se doit de l'assumer.

Sans être d'accord avec l'intégralité des propos de mon collègue, j'estime que renvoyer cette compétence aux communes, aux EPCI, voire aux métropoles, pose un problème en termes d'efficience. En revanche, je considère que la gestion des milieux aquatiques et des inondations ne relève pas seulement de l'État mais aussi des collectivités territoriales.

À mon sens, ce sujet devrait être traité au niveau des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB). Plutôt que d'ajouter un nouvel intervenant, nous ferions mieux de traiter le sujet à cet échelon et de nous mettre en conformité avec les directives européennes ! De très gros investissements sont nécessaires ; il est temps d'agir !

En matière d'ingénierie publique, la responsabilité de l'État est évidemment engagée. Comment imaginer qu'il en soit autrement concernant, par exemple, un grand fleuve comme la Loire, qui traverse de nombreuses régions ? Pour ce qui concerne les moyens et l'autorité à mettre en oeuvre, la compétence régalienne doit également s'exercer, même si elle s'articule avec l'organisation en bassins. Il serait incompréhensible et injustifiable que l'État ne soit pas l'alpha et l'oméga en la matière !

Avis défavorable. Au Sénat, la gestion locale des milieux aquatiques par les communes et les intercommunalités a été demandée sur tous les bancs au nom des maires de France. Dans le dispositif adopté par la chambre haute, certaines mesures sont de nature à rassurer nos collèges. Monsieur Popelin, l'article 35 C donne d'ores et déjà un rôle majeur aux établissements publics de bassin. Par ailleurs l'intégralité des ouvrages de protection n'est pas transférée au bloc local : seuls deux mille kilomètres sont concernés sur un total de huit mille – mille kilomètres étant actuellement régis par les collectivités.

En matière de recettes, une taxe facultative affectée pourra être prélevée. Il sera possible de discuter de son montant.

Pour ma part, je proposerai de modifier l'article 35 E. Afin d'éviter qu'une commune ou un EPCI puisse se retrouver isolée, l'engagement des départements et des régions ne doit plus être facultatif mais obligatoire. De la même manière, je souhaite rendre obligatoire la compensation par l'État des charges transférées aux collectivités dans le cadre d'une convention – en la matière, le Sénat s'est contenté d'ouvrir une possibilité.

Aujourd'hui, la gestion des milieux aquatiques et des inondations n'est pas une compétence d'État. Elle est éclatée entre plusieurs acteurs ; certains la qualifient même de « compétence sans maître ». L'article 35 B tend à la confier à un niveau de collectivité identifié disposant de ressources suffisantes. Une fois adoptés les amendements que je vous proposerai, cette compétence sera pleinement opérationnelle.

L'amendement prévoit trois compétences que les métropoles doivent obligatoirement exercer pour signer une convention de délégation : les aides à la pierre, le droit au logement opposable et la gestion du contingent préfectoral. Deux compétences optionnelles sont également prévues – les réquisitions avec attributaire et l'hébergement – permettant aux métropoles d'adapter, en accord avec l'État, l'étendue de la délégation de compétences qu'elles se verront confier.

Face au poids des métropoles, la région doit pouvoir se poser en garante de l'égalité des territoires ; aucune de ses compétences ne doit être transférée.

Le schéma directeur de la région Île-de-France (SDRIF) a un caractère prescriptif ; pourquoi ne serait-ce pas le cas des autres schémas directeurs ?

C'est la loi !

Défavorable. Les délégations de compétences de la région aux métropoles se feront sur une base optionnelle et facultative.

Nous souhaitons que le conseil de la métropole approuve le plan local d'urbanisme à la majorité simple des votes exprimés.

Il s'agit de revenir sur la possibilité donnée par le Sénat aux métropoles de droit commun de créer une commission permanente.

Je suis favorable à l'amendement, sous réserve que le mécanisme de représentation-substitution qu'il prévoit soit étendu à des syndicats de communes et des syndicats mixtes compétents en matière d'assainissement et d'eau.

Il s'agit de supprimer l'interdiction faite aux conseillers métropolitains d'être membres du conseil de développement.

Les dispositions prévues pour Lyon à l'article 28 ter doivent s'appliquer afin de conforter les exécutifs, élus en mars 2014, d'EPCI qui ont vocation à se transformer en métropoles l'année suivante.

Il est satisfait par l'adoption des amendements CL163 et CL164.

Cet amendement rétablit un article adopté par l'Assemblée en première lecture.

Notre amendement vise moins à prévoir les modalités du suffrage universel direct, comme c'est le cas de celui de M. Molac, qu'à en acter le principe. En tout état de cause, une loi électorale devra être votée pour une mise en place à partir de 2020.

Favorable aux deux amendements, mais la rédaction de Mme Appéré a ma préférence.

Même position.

Je me suis déjà exprimé sur le sujet. J'ajoute que vous transférez une charge sans que les moyens suivent, tout en donnant la possibilité de prélever une taxe. C'est se moquer du monde !

Mes chers collègues, le fait majoritaire est une chose, mais le sujet est grave. Le transfert des compétences en matière de « risques inondations » est loin de constituer une disposition mineure. Je vous aurai mis en garde ! Ce serait bien le moins que Mme la ministre s'exprime et que nous entendions ses collègues qui, au gouvernement, ont en charge la gestion de ce risque.

Mon avis est d'autant plus défavorable que le Sénat a adopté à l'unanimité les dispositions que M. Grouard souhaite supprimer.

Le rapporteur et le Gouvernement peuvent-ils nous dire quelle différence ils font entre la prévention des risques et la prévention des inondations ?